Установча функція парламенту: проблеми визначення змісту та порядку реалізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Установча функція парламенту: проблеми визначення змісту та порядку реалізації

МАКСАКОВА Р. М.

Верховна Рада України відповідно до ст. 75 Конституції України є парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як зазначає Л.Т Кривенко, «у такому контексті діюче нормативне поняття Верховної Ради поряд із достоїнствами має великий недолік: воно однобічне, оскільки не втілює іманентну рису названого органу. її суть полягає в тому, що Верховна Рада - не тільки єдиний орган законодавчої влади в Україні. Верховна Рада є також єдиним представницьким органом українського народу... Лише представницька риса Верховної Ради обумовлює і визначає її соціальне призначення як єдиного органу в системі державної влади в Україні, через який український народ опосередковано здійснює належну йому владу. Тільки загальнодержавний представницький орган народу має право трансформувати волю українського народу в державну волю шляхом прийняття законів». парламент установчий повноваження

У зв'язку із цим нагадаємо, що визнання за Верховною Радою України статусу єдиного представницького органу українського народу закріплювала Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. Зокрема у главі ІІ Декларації зазначено: «Від імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада Української РСР Жодна політична партія, громадська організація, інше угруповання чи окрема особа не можуть виступати від імені всього народу України» [2].

Чинна Конституція України не містить положень стосовно наділення Верховної Ради України статусом органу, який може виступати від імені українського народу. Однак очевидно, виходячи з наведених положень Декларації, у преамбулі Конституції записано: «Верховна Рада України від імені українського народу - громадян України всіх національностей... приймає цю Конституцію - Основний Закон України». Базуючись на цих положеннях преамбули Конституції України, юридична думка визнає за Верховною Радою статус загальнонаціонального представницького органу державної влади, який має виключне право представляти увесь український народ і виступати від імені всього народу [3, с. 218; 4, с. 235]. Але в такому разі виникає логічне питання: чи набуває в такий спосіб Верховна Рада України статусу органу установчої влади народу. Звісно, що ні. Як зазначають автори одного з коментарів до Конституції України, Верховна Рада здійснює установчі функції, беручи участь у формуванні інших органів влади, здійснюючи парламентський контроль за їх діяльністю, а також через вільно обраних народних депутатів представляє український народ і діє в інтересах усіх громадян України [5, с. 177]. Свою позицію щодо цього питання висловив також Конституційний Суд України, який у рішенні від 03 жовтня 1997 р. № 4-зп вказав, що, прийнявши Конституцію Україні у 1996 році, парламент України здійснив установчу владу, але на це народ лише одноразово уповноважив Верховну Раду України (так зазначено в іншому рішенні Конституційного Суду України від 11 липня 1997 р. № 3-зп).

Постановка завдання. В цьому аспекті перед юридичною наукою постає нагальне питання все ж таки розібратися з межами і природою представництва українського народу, що здійснює Верховна Рада України. Чи може вона виступати від імені всього народу, чи має діяти в інтересах народу?

Як відомо, ради різних рівнів є представницькими органами, органами народного волевиявлення. Вони формують і реалізують колективну думку народу з питань суспільного і державного життя.

Верховна Рада України здійснює ряд функцій і має для їх реалізації відповідні повноваження, передбачені Конституцією України. Функції, які реалізує парламент, умовно поділяють на дві групи: 1) пов'язані зі змістом її діяльності, або за сферами реалізації (це політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна функції), 2) владні функції (до яких належать законодавча, установча, функція парламентського контролю, бюджетно-фінансова, міжпарламентських зв'язків). Чільне місце в діяльності парламентів має функція, яка умовно називається установчою. Іноді установчу функцію називають державотворчою, або організаційною [3, с. 267]. Слід звернути увагу, що серед науковців немає єдиної думки щодо змісту установчої функції парламенту і, відповідно, порядок її реалізації кожен розуміє на свій лад. У зв'язку з чим актуальним постає питання визначення сутності змісту установчої функції парламенту.

Результати дослідження. Установчу функцію парламенту пов'язують зі встановленнями політичної системи і системи органів публічної влади, що здійснюється через прийняття Конституції [6, с. 125]. Реалізується установча функція через установчу діяльність (процес формування уповноважених суб'єктів), яка безпосередньо становить «передумову дієвості правотворчості й правозастосування, визначає державно-владний зміст і природу правового регулювання» [7, с. 23].

Досліджуючи теоретичні проблеми установчої функції Верховної Ради України, Ж.М. Пустовіт дійшла висновку, що особливістю установчої діяльності парламенту є, по-перше, те, що він виконує повноваження щодо формування органів держави, їх структурних підрозділів і посадових осіб; по-друге, що установча функція Верховної Ради України передбачає наявність широких номінаційних повноважень (номінаційна діяльність), тобто повноважень, пов'язаних із призначенням, обранням, наданням згоди на призначення або звільнення посадових осіб, а також формуванням інших органів публічної влади [8, с. 64].

Зміст установчої функції полягає: з позиції В.Ф. Погорілка в участі парламентів у формуванні інших органів державної влади, призначенні чи обранні на вищі державні посади і звільнення з них вищих посадових осіб [3, с. 27], а з позиції Н.М. Крестовської та Л.Г. Матвеєвої - у формуванні організаційних структур, спеціальних комісій тощо [9, с. 81-82].

Звертаємо увагу, що не всі науковці розділяють такий підхід до розуміння установчої функції парламенту. Так, наприклад, Г.С. Журавльова розмежовує установчу та номінаційну функції. На її думку, установча функція зводиться до прийняття парламентом законів про внесення змін до Конституції, а номінаційна функція полягає у здійсненні парламентом кадрових призначень [10, с. 9-10]. Хоча більшість науковців (І.В. Котелевська [11, с. 10-11], В.П. Колісник і Ю.Г. Барабаш [12, с. 258-265], О.О. Майданник [13, с. 218], Я.М. Назаренко [14], Н.М. Пригон [15, с. 21], І.Є. Словська [16, с. 114], Г.О. Федоренко [17, с. 13]) ототожнюють установчу і номінаційну функції парламенту.

Номінаційна (установча) функція парламенту, як зазначає Я.М. Назаренко, насамперед, пов'язана зі встановленням політичної системи й системи органів публічної влади, що передбачає наявність номінаційних повноважень, тобто повноважень, пов'язаних із призначенням, обранням, наданням згоди на призначення або звільнення посадових осіб, а також із формуванням інших органів публічної влади. Реалізуючи номінаційну функцію, як стверджує автор, Верховна Рада України забезпечує формування власних парламентських структур, судової гілки влади, сприяє формуванню таких спеціальних органів, як Центральна виборча комісія, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата, а також здійснює належну кадрову політику з призначення на посади Прем'єр-міністра України та інших представників влади [14, с. 3]. При цьому, досліджуючи правову природу номінаційного напряму діяльності Верховної Ради України, науковець вважає, що правова природа номінаційної функції відрізняється від правової природи установчої функції: якщо остання передбачає дії законодавчого органу стосовно запровадження нових посад або скасування вже існуючих шляхом ухвалення Конституції, змін до Конституції, закону чи змін до нього, то номінаційний напрям охоплює діяльність парламенту щодо призначення (обрання) на вже існуючі посади чи звільнення (відкликання) з них, надання згоди на призначення на посади або звільнення з них осіб іншими органами державної влади [14, с. 7-8].

Крім того, що розведення номінаційної та установчої функцій не узгоджується з назвою роботи автора, в якій вони ототожнюються, таке розуміння правової природи названих функцій, на наш погляд, не є цілком вдалим. Адже назва «номінаційна» щодо діяльності з призначення на посади осіб не відповідає змісту слова «номінація» (лат. потіпайо - називання, найменування) [18, с. 413]. І з точки зору правової природи акти називання, як і акти запровадження посад у Конституції чи законі, належать до категорії нормативних, тобто, за розмежуванням автора, до установчої діяльності, тоді як акти призначення осіб на посади є актами індивідуально-правовими.

Деякі дослідники (А.З. Георгіца [19, с. 326-330], Г.С. Журавльова [10, с. 9-10], В.В. Маклаков [20, с. 636-689],) вважають що кадрові призначення в судовій сфері (призначення суддів на посади) та притягнення до відповідальності вищих посадових осіб держави (імпічмент) належать не до установчої, а до судової, або так званої квазісудової функції парламенту.

В.Л. Федоренко також розмежовує установчу і кадрову функції парламенту, але зміст останньої розглядає набагато ширше [21, с. 330-337]. До обсягу повноважень парламенту, спрямованих на здійснення установчої влади, він відносить такі: внесення змін до Конституції України; призначення загальнодержавного референдуму; законодавче регулювання суспільних відносин; призначення виборів до органів державної влади і органів місцевого самоврядування; встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; визначення об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, та визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності. Кадрові повноваження, або інституційні, на думку цього автора, пов'язані з формуванням інститутів держави чи державотворчими функціями.

Узагальнюючи різні точки зору стосовно змісту установчої функції парламенту, Ж.М. Пустовіт дійшла такого висновку. У зв'язку з тим, що відповідно до ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування, та якому належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Верховна Рада України, будучи загальнонаціональним представницьким органом влади, здійснює свої функції, у тому числі установчу, від імені українського народу у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України. Це дає їй ще одну підставу говорити про пріоритетність Верховної Ради України, як представницького органу влади в системі влад [8]. У сучасному світі, як зазначає автор, на поняття й особливості здійснення установчої функції парламенту впливає ряд основних і неосновних факторів. До основних, насамперед, треба віднести форму держави. Серед неосновних варто назвати умови історичні, політичні, соціальні, культурні, а також міру демократизації країни тощо.

Пріоритетне місце серед факторів, що безпосередньо впливають на здійснення українським парламентом установчої функції, посідає, на думку Ж.М. Пустовіт, форма держави, зокрема форма державного правління. Перехід України до парламентсько-президентської республіки (у результаті змін до Конституції України, внесених у 2004 р.) є, з її точки зору, прямим підтвердженням провідної ролі законодавчого органу в конституційному механізмі демократичного суспільства, що істотно вплинуло на можливість Верховної Ради України здійснювати формування або брати участь у формуванні інших органів влади. Автор зазначає, що характерна особливість установчої діяльності Верховної Ради України полягає в її спрямованості на структурні перетворення в державному апараті й суспільному організмі [8].

Враховуючи різноманітність функцій, що їх здійснює Верховна Рада України, її конституційний статус не обмежується рамками функціонування органу законодавчої влади. М.О. Теплюк із цього приводу зазначає, що на підставі аналізу ст. 85 Конституції України можна зробити висновок, що парламент здійснює також повноваження органу установчої влади [22, с. 286]. Передусім, це стосується повноваження вносити зміни до Конституції України, зазначеного у п. 1 ст. 85, ст. 155 і 156 Конституції. Щоправда, це повноваження можна розглядати також, як здійснення парламентом законодавчої функції, оскільки Конституція України також є законом, тільки специфічним - Основним Законом держави.

Водночас декілька повноважень парламенту, визначених у ст. 85 Конституції, не можна віднести до законодавчої функції. До них належать: призначення виборів Президента України та виборів до органів місцевого самоврядування; усунення Президента України з поста в порядку імпічменту; призначення чи обрання на посади ряду посадових осіб, у тому числі призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, призначення за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб із посад, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України; призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати; призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України; призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України; призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України; призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби безпеки України; надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади; призначення третини складу Конституційного Суду України; обрання суддів безстроково; дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України; призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим; призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України.

Ми повністю підтримуємо та приєднуємося саме до цієї позиції. Бо, на нашу думку, вона найбільш відповідає змісту самого поняття «установлення» та відповідає специфічним рисам установчої влади [23, с. 154-164]. Саме в такий спосіб установча влада частково реалізується через здійснення парламентом ряду повноважень (установчих повноважень парламенту). Таким чином, парламент є одним із органів, який також здійснює ряд повноважень установчої влади. До речі, із передбачених в ст. 85 Конституції повноважень парламенту, які закріплені в зазначеній статті, абсолютна більшість - це повноваження з реалізації установчої влади.

Удосконалення змісту та процесу реалізації установчих повноважень парламенту є постійним об'єктом досліджень науковців [24, с. 25; 25, с. 18-22; 14, с. 12]. Зокрема пропонуємо звернути увагу на деякі з них.

Наприклад, розглядаючи повноваження, що забезпечують реалізацію установчої функції парламенту, В.С. Журавський дійшов висновку про необхідність доповнення цих повноважень таким чином, щоб парламент мав змогу впливати на кадровий склад усього уряду, а не лише на особу Прем'єр-міністра. Найбільш оптимальним варіантом вирішення цієї проблеми, на його думку, є внесення до Конституції України положення про отримання новосформованим урядом у повному його складі вотуму довіри від парламенту, без чого уряд не повинен починати виконання своїх обов'язків [24, с. 25]. Автор також пропонує нормативно закріпити вимогу про те, що більшість має утворюватись як міжфракційна коаліція, а не як об'єднання з персональним членством у ньому окремо взятих депутатів. Він звертає увагу на доцільність законодавчого закріплення ряду прав парламентської опозиції (надання представникам опозиції додаткових можливостей для висловлення своєї позиції на пленарних засіданнях парламенту, в засобах масової інформації, до яких парламент має доступ як орган державної влади, право на ініціювання заходів парламентського контролю і, зокрема, на утворення парламентом слідчих комісій, право на керівництво кількома певними парламентськими комітетами) [24, с. 29].

У згаданій уже дисертаційній роботі Я.М. Назаренко «Номінаційна (установча) функція Верховної Ради України: проблеми теорії і практики» автор наголошує, що після фактичного відновлення Конституційним Судом України чинності Основного Закону в редакції від 28 червня 1996 р. межі номінаційних повноважень українського парламенту суттєво звузилися, а їх обсяг значно зменшився. Верховна Рада України практично втратила можливість ефективно безпосередньо впливати на визначення й реалізацію основних напрямів державної політики у сфері формування системи органів виконавчої влади [14, с. 12].

Надання парламентом згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України, а також можливість висловлення недовіри Кабінету Міністрів України більшістю голосів від конституційного складу українського парламенту, на думку автора, не можна вважати достатньо ефективними важелями впливу на процес формування Кабінету Міністрів України, не кажучи про визначення пріоритетів у його діяльності. Формально Кабінет Міністрів України залишається підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України (ч. 2 ст. 113 Конституції України). Однак на практиці парламент втратив переважну більшість номінаційних повноважень, які відігравали важливу роль інструментарію, за допомогою якого він мав змогу контролювати діяльність Кабінету Міністрів України та спрямовувати її у певне русло.

Сьогодні межі участі Верховної Ради України у процесі формування персонального складу Кабінету Міністрів України та припинення його повноважень визначаються, насамперед, існуванням біцефальної (подвійної) відповідальності уряду перед главою держави і парламентом. Пропонуючи вдосконалити процес реалізації установчих функцій парламенту щодо призначення та звільнення Верховною Радою України членів Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК), Я.М. Назаренко зауважує, що передбачена законодавством процедура призначення на посади членів ЦВК потребує вдосконалення з метою зниження загального рівня політичної заангажованості й суб'єктивності членів цього важливого державного органу, застосування більш аполітичного підходу до його формування, призначення членів ЦВК, виходячи, насамперед, з їх фахових якостей, а не політичних уподобань [14, с. 12].

Установча функція парламенту, як, до речі, і всі інші функції, на думку деяких авторів містить у собі таку невід'ємну складову, як здійснення парламентського контролю. Цей напрям виявляє себе в діяльності Верховної Ради України щодо припинення повноважень посадових осіб або органів влади, як сформованих парламентом, так і тих, формування яких не належить до компетенції парламенту (наприклад, процедура імпічменту Президента України). Саме тому в механізмі реалізації установчої функції суттєве місце належить парламентському контролю, бо парламент є єдиним законодавчим та вищим представницьким органом державної влади, який має виключне право виступати від імені українського народу. При цьому слід звернути увагу, що імпічмент Президента України, як і резолюція недовіри Кабінету Міністрів України, є одночасно й формою парламентського контролю, і видом конституційно-правової відповідальності [26, с. 11-12].

На нашу думку, немає логічних підстав відносити контрольні повноваження парламенту України до установчих. Насамперед, тому, що це два різних види владних повноважень, які відіграють різну роль і мають різне призначення в управлінському процесі. Установлення відкриває вказаний процес, а контроль є його завершальним моментом. Контрольна діяльність опосередковує увесь процес державного управління, але вона не є установленням юридичних норм та інститутів публічної влади.

Враховуючи наведені характеристики змісту установчої функції парламенту, вважаємо, що за своєю суттю вона полягає в установленні та утвердженні основ державного ладу та створенні органів, обранні, призначенні або припиненні повноважень посадових осіб, відповідальних за впровадження і реалізацію встановленого ладу.

Список використаних джерел

1. Кривенко Л.Т. Воля народу, її трансформація у державну волю / Л.Т. Кривенко // Віче. - 1997. - № 9. - С. 42-60.

2. Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. // Відомості Верховної Ради УРСР - 1990. - № 31. - Ст. 429.

3. Український парламентаризм: минуле і сучасне / [за ред. Ю.С. Шемшученка]. - К. : Парламентське вид-во, 1999. - 368 с.

4. Погорілко В.Ф. Конституційне право України : [підручник] / В.Ф. Погорілко, В.Л. Федоренко ; [за заг. ред. В.Л. Федоренка]. - [2-е вид., перероб. і доп.]. - К. : Алерта: КНТ: Центр учбової літератури, 2010. - 432 с.

5. Коментар до Конституції України : науково-популярне видання / [редкол.: В.Ф. Оп- ришко (голова) та ін.]. - К. : Ін-т законодавства Верховної Ради України, 1996. - 376 с.

6. Ярмиш О.Н. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні : [навч. посібник] / О.Н. Ярмиш, В.О. Серьогін ; за заг. ред. Ю.М. Тодики. - Харків : Вид-во Нац. ун-ту внутр. прав, 2002. - 672 с.

7. Правовые формы деятельности в общенародном государстве / [под общ. ред. В.М. Горшнева]. - Харьков : Юрид. ин-т, 1985. - 83 с.

8. Пустовіт Ж.М. Поняття та сутність установчої функції Верховної Ради України / Ж.М. Пустовіт // Часопис Київського університету права. - 2007. - № 2. - С. 59-64.

9. Крестовська Н.М. Теорія держави і права: елементарний курс / Н.М. Крестовська, Л.Г. Матвеєва. - Харків : ТОВ «Одісей», 2008. - 432 с.

10. Журавльова Г.С. Конституційні засади становлення та розвитку парламентаризму в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / Г.С. Журавльова. - Харків, 1999. - 19 с.

11. Котелевская И.В. Современный парламент / И.В. Котелевская // Государство и право. - 1997. - № 3. - С. 5-13.

12. Конституційне право України : підручник для студ. вищ. навч. закл. / [за ред. В.П. Колісника, Ю.Г. Барабаша]. - Харків : Право, 2008. - 416 с.

13. Майданник О.О. Конституційне право України : [навч. посібник] / О.О. Майдан- ник - К. : Алерга, 2011. - 380 с.

14. Назаренко Я.М. Номінаційна (установча) функція Верховної Ради України: проблеми теорії і практики : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «конституційне право; муніципальне право» / Я.М. Назаренко. - Харків, 2011. - 18 с.

15. Пригон М.Н. Конституционно-правовой статус парламента России: теория, практика, перспективы : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Пригон М.Н. - СПб., 2004. - 180 с.

16. Словська І.Є. Класифікація функцій парламенту / І.Є. Словська // Підприємництво, господарство і право. - 2011. - № 7. - С. 112-114.

17. Федоренко Г.О. Законодавча влада в системі розподілу державної влади в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «конституційне право» / Г.О. Федоренко. - К., 2001. - 18 с.

18. Современный словарь иностранных слов : ок. 20000 слов / [Н.М. Ланда, Д.В. Смыслов, Р.Г. Апресян, К.М. Черный]. - [2-е изд., стереотип.]. - М. : Рус. язык, 1999. - 742 с.

19. Георгіца А.З. Конституційне право зарубіжних країн / А.З. Георгіца - Чернівці : Рута, 2001. - 431 с.

20. Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: Общая часть : [учебник для вузов] / В.В. Маклаков - М. : Волтерс Клувер, 2006. - 896 с.

21. Погорілко В.Ф. Конституційне право України : [підручник] / В.Ф. Погорілко, В.Л. Федоренко ; [за заг. ред. В.Л. Федоренка]. - [4-е вид., перероб. і доп.]. - К. : Ліра-К, 2012. - 576 с.

22. Конституційне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. / [за заг. ред. Ю.С. Шемшученка]. - К. : ТОВ «Видавництво «Юридична думка»,- Т. 2. - 2008. - 800 с.

23. Максакова Р.М. Специфічні ознаки установчої влади / Р.М. Максакова // Вісник Академії муніципального управління. - 2012. - № 1. - С. 154-164.

24. Журавський В.С. Теоретичні та організаційно-правові проблеми становлення і розвитку українського парламентаризму : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня доктора юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень», 12.00.02 «Конституційне право» / В.С. Журавський. - Одеса, 2001. - 39 с.

25. Максакова Р.М. Верховна Рада України як орган установчої влади / РМ. Максакова // Держава та регіони. Серія: Право. - 2011. - № 4. - C. 18-22.

26. Барабаш Ю.Г. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / Ю.Г. Барабаш. - Харків, 2004. - 17 с.

Размещено на Allbest.ru