прокурор уголовный надзор законодательство

В современной уголовно-процессуальной науке возбуждение уголовного дела может рассматриваться в разных аспектах. Прежде всего - как форма реагирования на полученное сообщение о преступлении, с чего начинается досудебное производство по уголовному делу, как и уголовное судопроизводство в целом. Именно возбуждение уголовного дела является исходной, стартовой позицией всего уголовного процесса.

В то же время это целый комплекс процессуальных действий (процессуальная деятельность), совершаемых уполномоченными должностными лицами на основании нормативных требований УПК РФ, связанных с принятием сообщений о преступлениях, проверкой содержащихся в них сведений и вынесением решения по существу поступившего сообщения. В своем единстве этот комплекс образует самостоятельную и обязательную стадию уголовного судопроизводства.

Наконец, возбуждение уголовного дела является обязательным процессуальным основанием осуществления уголовного преследования в каждом случае обнаружения признаков преступления. Этот фактор имеет существенное значение, так как позволяет уяснить, что главной задачей уголовного судопроизводства является установление события преступления и изобличение лица или лиц, его совершивших. То обстоятельство, что уголовное судопроизводство решает и другие задачи (правоохранительные, правовосстановительные и т.д.), не может умалять его главного предназначения - обеспечения уголовного преследования и назначения виновным справедливого наказания.

На стадии возбуждения уголовного дела роль прокурора имеет особое значение, о чем свидетельствует спектр процессуальных, надзорных и организационно-распорядительных полномочий, которые предоставлены ему УПК РФ.

Немаловажно, что в 2007 году в УПК РФ и законодательство о прокуратуре были внесены существенные изменения, которые повлияли на статус прокурора в уголовном судопроизводстве, в том числе и на стадии возбуждения уголовного дела.

Вышеизложенные положения свидетельствуют об актуальности данной работы, рассматривающей вопросы полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела.

Объект исследования - теоретические и практические аспекты деятельности прокурора на стадии возбуждения уголовного дела.

Цель работы - проанализировать положения действующего законодательства и теорию уголовного процесса для выявления особенностей полномочий прокурора в уголовном процессе и непосредственно на стадии возбуждения уголовного дела, а также рассмотреть пути совершенствования законодательства в исследуемой сфере общественных отношений.

Задачи работы:

- рассмотреть понятие и сущность стадии возбуждения уголовного дела;

- исследовать особенности прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела;

- проанализировать проблемы в регулировании полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела и изучить пути совершенствования законодательства.

Базой исследования послужили нормы УПК РФ, специальных законов, а также работы авторов по уголовному процессу, регулированию статуса и деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

1. Понятие и сущность стадии возбуждения уголовного дела

Стадия возбуждения уголовного дела занимает в досудебном производстве особое место. На данном этапе уполномоченным на то органам и должностным лицам надлежит проанализировать информацию о преступлении и принять процессуальное решение о начале предварительного расследования либо об отказе в возбуждении уголовного дела.

Начинается стадия с момента получения и регистрации информации о преступлении, а завершается вынесением следователем, дознавателем или прокурором соответствующего постановления.

Возбуждение уголовного дела включает в себя процессуальную деятельность по рассмотрению и разрешению ряда вопросов, необходимых для принятия законного и обоснованного решения по заявлению или сообщению о преступлении. В процессуальной литературе в связи с этим справедливо указывается, что «содержание этой деятельности состоит в обнаружении преступлений и их пресечении, в закреплении следов преступления, в рассмотрении заявлений и сообщений о совершенных преступлениях и… в их проверке».

Возбуждение уголовного дела как самостоятельная стадия уголовного процесса имеет свои конкретные цели: констатацию совершения преступления и реальное наличие негативных уголовно-правовых отношений; создание условий для раскрытия преступлений; обеспечение реализации уголовной ответственности лица, совершившего преступление и пр. Это строго регламентированная УПК РФ процессуальная деятельность уполномоченных субъектов как до вынесения постановления о возбуждении дела (об отказе в возбуждении), так и после (например, передача постановления надзирающему прокурору). Более того, рассматриваемая стадия не всегда заканчивается вынесением одноименного постановления. Возможны и другие варианты (ст. 145 УПК РФ), включая передачу сообщения о преступлении в суд (п. 3 ч. 1 ст. 145).

Но главным, безусловно, является установление повода и основания для возбуждения уголовного дела. Их отсутствие делает невозможным в дальнейшем использование уголовно-процессуальных средств доказывания и применение предусмотренных УПК мер процессуального принуждения.

Закон (ч. 1 ст. 140 УПК РФ) называет следующие поводы для возбуждения дела: заявление о преступлении; явка с повинной; сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников. Последний из названных поводов облекается в форму рапорта об обнаружении преступления. Таким образом, УПК требует, чтобы документально информация о преступлении облекалась в строгую процессуальную форму: заявление о преступлении (ст. 141 УПК); явка с повинной (ст. 142 УПК); рапорт об обнаружении признаков преступления (ст. 143 УПК).

Основание для возбуждения уголовного дела - это наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления. Ведь ст. 140 УПК РФ однозначно определяет, что одного лишь повода для возбуждения уголовного дела недостаточно. Поводы (даже если их несколько) только в том случае влекут за собой возбуждение уголовного дела, когда имеется соответствующее основание (ч. 2 ст. 140).

Прокурор, следователь, дознаватель могут, не возбуждая уголовного дела, направить материалы по подследственности, то есть передать их в тот орган, к компетенции которого относятся рассмотрение и разрешение поступившего заявления или сообщения о преступлении. Кроме того, уполномоченными лицами может выноситься постановление о возбуждении уголовного дела, в котором отмечается, что дело направляется прокурору для определения подследственности (ч. 4 ст. 146 УПК). Принимая решение о передаче сообщения по подследственности, орган дознания, дознаватель, следователь или прокурор обязаны принять меры по сохранению следов преступления (ч. 3 ст. 145 УПК), для чего возможно проведение осмотра места происшествия, а также осуществление непроцессуальной деятельности, например охрана следов преступления, выявление очевидцев и т.д.

Процессуальная деятельность, направленная на решение непосредственных задач стадии возбуждения уголовного дела в уголовно-процессуальном законе, обозначена юридическим понятием «рассмотрение сообщения о преступлении».

В соответствии с ч. 1 ст. 144 УПК дознаватель, орган дознания, следователь и прокурор обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах своей компетенции принять по нему решение не позднее трех суток со дня поступления сообщения. Этот срок может быть продлен до 10 суток прокурором, начальником следственного отдела, начальником органа дознания по ходатайству соответственно следователя или дознавателя. При необходимости документальных проверок, ревизии прокурор вправе продлить указанный срок до 30 суток.

Если сообщение о преступлении поступило в форме заявления, то заявителю обязательно должен быть выдан документ с указанием данных о должностном лице, принявшем заявление либо отказавшем в его приеме, а также о дате и времени его принятия (отказа в приеме).

Отказ в приеме сообщения о преступлении выступает как бездействие следователя (дознавателя), прокурора и поэтому подобный отказ может быть обжалован прокурору или в суд в порядке, установленном ст. ст. 124, 125 УПК.

Сообщение о преступлении подлежит проверке, результаты которой оформляются в зависимости от вида сообщения протоколом (заявление, явка с повинной) или рапортом (сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников).

Объем проверочных действий, предшествующих возбуждению уголовного дела, может быть различен и зависит от конкретных обстоятельств дела. К их числу относятся: истребование материалов, предметов, документов, получение объяснений от лица, обратившегося с заявлением или сделавшего сообщение. Дознаватель, орган дознания, следователь и прокурор вправе требовать производства документальных проверок, ревизии и привлекать к их участию специалистов (ч. 1 ст. 144). Эти проверочные действия проводятся в срок, установленный уголовно-процессуальным законом, но в порядке, предусмотренном нормами различных законов (ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»; п. «м» ст. 13 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»; п. 4 ст. 11 Закона РФ «О милиции»).

В целях закрепления следов преступления и установления лица, его совершившего, могут быть произведены исчерпывающе указанные в УПК следственные действия, а именно: осмотр места происшествия до вынесения постановления о возбуждении уголовного дела следователем, дознавателем, освидетельствование и назначение судебной экспертизы после вынесения этого постановления (ч. 4 ст. 146 УПК).

Вид сообщения о преступлении (заявление, явка с повинной, сообщение, полученное из иных источников) обусловливает некоторые особенности его приема, проверки и разрешения.

Порядок принятия заявления о преступлении регламентирован ст. 141 УПК. В соответствии с ч. 1 ст. 141 УПК допускается подача заявления как в устной, так и в письменной форме. Обязательным условием признания законности письменного заявления выступает подписание его заявителем (ч. 2 ст. 141 УПК). Кроме того, письменное заявление должно содержать фамилию, имя, отчество заявителя, адрес его места жительства. Письменное заявление должностного лица, сделанное им от имени предприятия, учреждения или организации, помимо подписи этого лица должно иметь соответствующий штамп (печать).

Заявитель предупреждается об уголовной ответственности за заведомо ложный донос в соответствии со ст. 306 УК, о чем в протоколе делается отметка, которая удостоверяется подписью заявителя.

Итак, возбуждение уголовного дела как составная часть досудебного производства в российском уголовном процессе представляет собой урегулированную законом деятельность по получению и оформлению информации о преступлении, в необходимых случаях - по проверке наличия в данной информации оснований для начала предварительного расследования, а также по принятию решения о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела.

Именно стадия возбуждения дела приводит механизм уголовного процесса в движение, создает правовую основу для выполнения процессуальных действий в последующих стадиях, то есть служит точкой отсчета начала действия режима уголовно-процессуального регулирования взаимоотношений государства и человека.

Стадия возбуждения уголовного дела также определяет пределы правового поля, в рамках которого допускается использование соответствующих полномочий органов и должностных лиц, осуществляющих досудебное производство.

Главная задача - собрать и проанализировать информацию о преступлении и принять процессуальное решение о начале предварительного расследования либо об отказе в возбуждении уголовного дела.

2. Особенности прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела

На стадии возбуждения уголовного дела роль прокурора имеет особое значение, о чем свидетельствует спектр процессуальных, надзорных и организационно-распорядительных полномочий, которые предоставлены ему УПК РФ.

Прокурор осуществляет свои процессуальные полномочия в строгом соответствии не только с действующим уголовно-процессуальным законодательством, но и руководствуясь также указаниями генерального прокурора Российской Федерации, судебными решениями по конкретным делам, а также решениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Исходя из анализа действующего уголовно-процессуального законодательства, ст. ст. 6, 20, 22, 27 и 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», к полномочиям прокурора на стадии возбуждения уголовного дела относятся следующие.

Прокурор вправе истребовать и проверять документы и материалы, иные сведения о совершении преступлений по смыслу ч. 1 ст. 22 Закона «О прокуратуре».

Если ранее, истребуя документы, материалы по сообщенному заявлению о преступлении, прокурор сам непосредственно участвовал в осуществлении проверки и обращался с данными требованиями к лицам, разрешающим заявления, сообщения о преступлении, то есть осуществлял данное полномочие и в рамках уголовного преследования, и надзора за исполнением законов, то теперь - только в рамках осуществления общего надзора. В результате данной деятельности прокурор делает вывод о наличии или отсутствии в деятельности указанных органов уголовно наказуемых деяний и в случае их обнаружения обязан направить материалы с признаками преступления в орган дознания или следственный орган.

Прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Ввиду указанных полномочий нельзя сказать, что прокурор не вправе принять и проверить сообщение о преступлении. Это не только право, но и обязанность прокурора в силу ч. 2 ст. 21 УПК РФ. Однако в дальнейшем он должен направить материал проверки по подследственности в орган дознания или орган следствия для принятия решения по существу;

Прокурору принадлежит право по сообщению о преступлении, распространенному в средствах массовой информации, в соответствии с ч. 4 ст. 21, ст. 37, ч. 2 ст. 144, давать поручения органу дознания о проверке подобных сообщений, а также требовать у редакции, главного редактора соответствующего средства массовой информации передать соответствующие документы и материалы, подтверждающие сообщение о преступлении, а также данные о лице, предоставившем данную информацию, за исключением случаев, когда это лицо поставило условие о сохранении в тайне источника информации.

Очевидно, что данное полномочие весьма специфично и может быть использовано не по каждому сообщению о преступлении. В процессуальной литературе сообщения о преступлениях, распространенных в средствах массовой информации, некоторыми авторами классифицируются как «свободные поводы» к возбуждению уголовного дела.

Кроме того, в целом можно констатировать, что законодательство о СМИ препятствует получению сведений для органов прокуратуры из редакций СМИ. Отдельными исследователями по данному вопросу отмечалось, что необходимо изменить уголовно-процессуальное законодательство и законодательство о СМИ таким образом, чтобы не было трудностей как для сотрудников прокуратуры, так и для работников СМИ;

Прокурору дано полномочие давать согласие дознавателю на возбуждение уголовного дела в соответствии с ч. 4 ст. 20 УПК РФ.

С согласия прокурора дознавателем возбуждаются уголовные дела по частному и частно-публичному обвинению (ч. 4 ст. 147 УПК РФ). Если ранее прокурор давал согласие на возбуждение уголовного дела в соответствии со ст. 146 УПК РФ, ст. 37 УПК РФ, поручал его расследование дознавателю, следователю, мог принять его к своему производству, то в настоящий момент прокурор не может осуществлять указанные полномочия, в связи с внесенными в УПК РФ изменениями Федеральным законом от 5 июня 2007 года №87-ФЗ, а лишь имеет право направить материалы с признаками преступления в соответствующий орган для возбуждения уголовного преследования. Данное нововведение представляется целесообразным, поскольку дача согласия прокурором на возбуждение уголовного дела как новелла УПК РФ относилась к числу самых спорных: уже после принятия УПК РФ «предложения о необходимости корректировки процедуры обязательного согласования с прокурором решения о возбуждении уголовного дела были высказаны многими процессуалистами».

Прокурор вправе вынести мотивированное постановление об отмене постановления следователя или дознавателя о возбуждении уголовного дела в срок не позднее 24 часов с момента получения копии о возбуждении уголовного дела в соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ.

Таким образом, за прокурорами сохраняются отдельные возможности по осуществлению контроля за ходом следствия и оказанию на него влияния. Если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление. В Приказе прокуратуры Ростовской области от 07.09.2007 года №934-к «О порядке исполнения Федерального закона от 05.06.2007 года №87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в п. 2.7 указывается, что с целью исключения нарушений установленного уголовно-процессуальным законом срока для отмены незаконных и необоснованных постановлений о возбуждении уголовного дела ввести в прокуратурах книги учета копий постановлений (и материалов), в которых фиксировать дату и время их передачи прокурору или его заместителю и возвращения в следственный отдел. Отмену постановления в возбуждении уголовного дела в срок свыше 24 часов считать недопустимой. В п. 2.9 приказывается прокурорам обеспечить проверку законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, при необходимости незамедлительно истребовать материалы проверок, отмечалось, что в случае признания постановления следователя незаконным и необоснованным выносить в 5-суточный срок с момента поступления материалов постановление и возвращать материалы проверки руководителю следственного отдела для отмены незаконного и необоснованного решения. В случае признания решения следователя законным и обоснованным уведомлять об этом руководителя следственного отдела, с возвращением материала.

Прокурор имеет право вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела при выяснении, что данные решения являются незаконными либо необоснованными (ч. 6 ст. 148 УПК РФ).

Следователь, дознаватель обязаны незамедлительно направить прокурору копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение суток с момента его вынесения. При этом такое постановление, принятое дознавателем или следователем, может быть обжаловано прокурору, руководителю следственного органа или в суд. Признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Следователю в данном случае предоставляется свобода собственного усмотрения при принятии данного решения, он может согласиться, а может и отказаться от предложений прокурора по отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Окончательное решение принимает не прокурор, а руководитель следственного органа. Фактически лишившись права осуществлять оперативное руководство следствием, или, как ранее определяли отдельные авторы, «процессуальное руководство», органами и должностными лицами, разрешающими заявления, сообщения о преступлениях, то есть права отменять решения субъектов указанной деятельности, давать обязательные для них письменные указания о совершении тех или иных действий, принятия тех или иных решений, прокурор имеет право лишь проверять законность принятия ими процессуальных решений, принятых по результатам рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях.

Прокурор вправе отменить постановление дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела при выяснении, что данные решения являются незаконными либо необоснованными и направить соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями в соответствии с ч. 6 ст. 148 УПК РФ.

В целом из анализа УПК РФ можно сделать вывод о том, что прокурор осуществляет процессуальное руководство дознанием. В соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор имеет право отменять любые незаконные и необоснованные постановления дознавателя и право отменить постановление дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела - это частный случай указанной статьи, равно как и право прокурора отменять необоснованное или незаконное постановление дознавателя о выделении материалов, содержащих сведения о новом преступлении (ч. 1 ст. 155 УПК РФ).

Прокурор вправе рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Данное полномочие является новым и не имеет аналога. Возникает вопрос: какое решение может принять прокурор, учитывая, что письменные, обязательные для исполнения указания следователю прокурор давать не может, если после мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела при выяснении, что данные решения являются незаконными либо необоснованными (ч. 6 ст. 148 УПК РФ), следователь не согласится с предложениями прокурора? Прямых указаний на данную ситуацию и ее разрешение в УПК РФ нет. Неопределенность в данном вопросе, как нам представляется, оставлять нельзя. При анализе другого нововведения, в ч. 6 ст. 37 УПК РФ в редакции Федерального закона от 5 июня 2007 года №87-ФЗ, выясняется, что в случае возникновения спорных вопросов, «…несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора, прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным».

Однако данный вариант разрешения спорного вопроса предусмотрен согласно УПК РФ в рамках предварительного расследования, а в отношении стадии возбуждения уголовного дела не предусматривается.

Прокурор вправе продлить срок проверки сообщения о преступлении дознавателю до 30 суток, в случае если необходимо провести документальные проверки и ревизии в соответствии с ч. 3 ст. 144 УПК РФ.

До внесения изменений Федеральным законом от 5 июня 2007 года №87-ФЗ в УПК РФ прокурор имел право продлевать сроки по рассмотрению заявлений, сообщений о преступлениях как в отношении дознавателей, так и следователей до 10 суток, а при необходимости проведения документальных проверок или ревизий по ходатайству соответствующего должностного лица - до 30 суток. Однако, в соответствии с действующим УПК РФ, до 10 суток по ходатайству следователя и дознавателя правом продления срока рассмотрения сообщения о любом совершенном или готовящемся преступлении соответственно наделяются руководитель следственного органа, а также начальник органа дознания, а до 30 суток, в случае необходимости проведения документальных проверок или ревизий, по ходатайству следователя - руководитель следственного органа, ходатайству дознавателя - прокурор.

Прокурор вправе проводить проверки исполнения требований федерального закона о разрешении заявлений и сообщений о преступлениях в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Прокурор как представитель стороны обвинения имеет не только обязанность, но и профессиональную заинтересованность в том, чтобы сообщение о преступлении было быстро и полно зафиксировано, чтобы был соблюден порядок регистрации, все признаки преступления нашли отражение во входящей учетной документации, имело место надлежащее процессуальное оформление, а также чтобы по заявлению были приняты надлежащие меры реагирования, были уведомлены заявители, соблюдены сроки. На данный момент прокурор не только осуществляет последующие проверки, но и сам обязан на стадии возбуждения уголовного дела выезжать на место происшествия и оказывать содействие надлежащей организации всех необходимых процессуальных действий, в том числе по приему сообщений, заявлений о преступлениях.

Прокурор вправе требовать от органов дознания и следственных органов, посредством внесения соответствующего представления, устранения нарушений закона, прав и свобод граждан при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях по смыслу ст. ст. 22, 24, 28, 30 Закона «О прокуратуре» и п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Согласно указанию Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11.09.2007 года №49-64532-07 в приложении уточняются образцы актов прокурорского реагирования: требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования; постановление о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. Несмотря на существенные изменения полномочий прокуратуры на стадии возбуждения уголовного дела, за прокурорами сохраняются отдельные возможности по осуществлению контроля за ходом следствия и оказанию на него влияния. Согласно п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор при осуществлении надзорной деятельности имеет право оперативно реагировать на нарушения, допущенные должностными лицами следственных органов и органов дознания. В остальных случаях прокурор должен быть извещен о принятом по его требованию решении в сроки, установленные законодательством для разрешения жалоб и ходатайств участников уголовного процесса.

В полномочиях прокурора - рассмотрение в течение трех суток жалобы на лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство, в исключительных случаях до 10 суток, когда необходимо истребовать дополнительные материалы для принятия решения по поданной жалобе.

В рамках возбуждения уголовного дела такие жалобы поступают на действия и решения органов и должностных лиц, осуществляющих проверку, и разрешение сообщений и заявлений о преступлениях, с вынесением постановления о результатах рассмотрения жалобы в соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 124 УПК РФ, прежде всего жалоб на отказ дознавателя, органа дознания, следователя в приеме сообщений о преступлениях по смыслу ч. 5 ст. 144 УПК РФ. Как отмечалось, «барометром, чутко реагирующим на реальное состояние законности в данной сфере, часто оказываются количество и характер жалоб на незаконный отказ в возбуждении уголовного дела, отказ в регистрации или в принятии заявления о преступлении».

Данное полномочие прокурора в полной мере обеспечивает принцип свободы обжалования, вытекающий из прав граждан на государственную защиту своих прав и свобод, прав обжаловать любые действия и решения органов государства (ст. ст. 45, 46 Конституции Российской Федерации), на первоначальной стадии уголовного судопроизводства.

В соответствии с действующим законодательством прокурор на досудебных стадиях теперь не осуществляет функции преследования, рассматривая жалобы на действия должностных лиц, уполномоченных возбуждать уголовные дела, однозначно осуществляет надзорную деятельность. В соответствии с ч. 2 ст. 124 УПК РФ прокурор по результатам рассмотрения жалобы выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении. Прокурор, не имея возможности давать обязательные для исполнения указания следователю и дознавателю, все-таки имеет возможность удовлетворить жалобу, отреагировать на необоснованный отказ в регистрации заявления о преступлении по результатам рассмотрения жалобы, путем мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Если жалоба не удовлетворяется, в соответствии с ч. 3 ст. 124 УПК РФ об этом уведомляется заявитель незамедлительно, а также ему объясняется порядок обжалования принятого решения.

Прокурор имеет право принимать одно из предусмотренных законодателем на данной стадии решений - решать вопрос о передаче сообщения по подследственности в соответствии с предоставленными полномочиями прокурору - п.п. 11, 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, п.п. 7, 8 ч. 3 ст. 151 УПК РФ.

Таким образом, действующим уголовно-процессуальным законодательством введен ряд новелл, конкретизирующих и усиливающих надзорную функцию прокурора в стадии возбуждения уголовного дела.

В целом, несмотря на существенные изменения полномочий прокуратуры в стадии возбуждения уголовного дела, за прокурорами сохраняются отдельные возможности по осуществлению контроля за ходом расследования и оказанию на него влияния.

В соответствии с действующей редакцией п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ возможности реализации прокурорского надзора за законностью предварительного расследования могут быть выражены в требованиях, направленных органам дознания и предварительного следствия об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. При этом требование прокурора, содержащее сведения о нарушении прав граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации, подлежит незамедлительному рассмотрению руководителем соответствующего органа следствия (дознания).

3. Проблемы в регулировании полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела и пути совершенствования законодательства

Как уже указывалось, в 2007 году были внесены существенные изменения в действовавшее уголовно-процессуальное законодательство и связанные с ним федеральные законы и принят иной нормативный акт, что привело к созданию Следственного комитета при Прокуратуре РФ, значимому изменению полномочий прокурора и руководителей следственных органов, следователей, а в части дознавателей, начальников подразделений дознания и, по сути, к новой организации досудебного производства, то есть фактически к его реформе.

Внесенными изменениями в ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор лишен следующих полномочий: возбуждать уголовное дело и поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству; участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия; давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела, а также следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; разрешать отводы, заявленные следователю, и его самоотводы; отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущены нарушения при производстве предварительного расследования; отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, за исключением постановления о возбуждении уголовного дела; продлевать срок предварительного следствия; утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу; приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу.

Вместо перечисленных выше важных властно-распорядительных полномочий к сохранившимся прокурор получил от законодателя некоторые новые полномочия: вносить мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия; рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение.

К руководителям следственных органов от прокуроров перешли следующие полномочия: давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайств в случаях, предусмотренных УПК РФ; давать следователю обязательные для исполнения письменные указания; отменять незаконные и необоснованные постановления следователя; разрешать вопросы об отводе следователя; отстранять следователя от ведения расследования. При этом значительное расширение полномочий руководителей следственных органов касается не только соответствующих должностных лиц созданного Следственного комитета при прокуратуре РФ, но и действующих начальников следственных подразделений и их заместителей в органах МВД, ФСБ и ФСКН.

Несомненно, законодатель занял правильную позицию, сохранив в уголовном процессе стадию возбуждения уголовного дела. Другое дело, что в уголовно-процессуальном законе необходимо с достаточной для правоприменительной практики полнотой урегулировать все вопросы, которые касаются оснований, порядка, сроков возбуждения уголовного дела, а также субъектов, которые вправе принимать такие решения.

К сожалению, УПК РФ в обновленной Федеральными законами от 5, 6 июня и 24 июля 2007 года редакции, сняв некоторые проблемы, возникавшие при решении вопроса о возбуждении уголовного дела, вместе с тем заложил новые. Причем, такого характера, которые могут быть разрешены лишь посредством внесения изменений и дополнений в действующий УПК РФ.

Концептуально укрепляя процессуальную независимость следователей и дознавателей, законодатель освободил их от необходимости получать согласие прокурора на возбуждение уголовного дела. Более того, теперь прокурор, оставаясь должностным лицом, на которое возложен надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, лишен одного из эффективных средств устранения нарушений закона, каковым было предоставленное ему право при наличии соответствующих оснований возбудить уголовное дело. В соответствии со ст. 146 УПК РФ, регламентирующей общий порядок и сроки возбуждения уголовного дела, при наличии повода и оснований, предусмотренных ст. 140 УПК, орган дознания, дознаватель или следователь в пределах компетенции, установленной уголовно-процессуальным законом, возбуждает уголовное дело. Согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК прокурор уполномочен «выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных… нарушений уголовного законодательства». Аналогичный вывод следует из норм, содержащихся в ст. ст. 20 и 21 УПК РФ. На настоящий момент за прокурором сохранено лишь право давать согласие на возбуждение уголовного дела дознавателю, но только по делам частного и частно-публичного обвинения (ч. 4 ст. 20 УПК РФ).

Анализ положений перечисленных статей, а также иных норм, регламентирующих основания и порядок возбуждения уголовного дела, дает возможность для вывода о том, что прокурор, независимо от занимаемой им должности, теперь не вправе проводить и проверку заявлений и сообщений о совершенном или готовящемся преступлении. Аналогичный вывод напрашивается и относительно руководителя следственного органа и его заместителя, так как ни в ст. 146, ни в ст. 39 УПК РФ не говорится о праве этих должностных лиц возбуждать уголовное дело и проводить проверку заявлений и сообщений о совершенном или готовящемся преступлении. Все указанные полномочия переданы органу дознания, дознавателю и следователю, а также капитанам морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителям геологоразведочных партий или зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, главам дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации.

Очевидно, что попытка укрепления самостоятельности следователя, дознавателя с точки зрения законодательной техники оказалась не совсем удачной. Это выражается в том, что нормы, устанавливающие, по сути, основы порядка возбуждения уголовного дела, вошли в противоречие с некоторыми специальными нормами.

Так, вопреки общей принципиальной позиции «освободить» прокурора от бремени решать вопросы о возбуждении уголовного дела законодатель в п. 12 ч. 1 ст. 448 УПК РФ тем не менее предусмотрел, что решение о возбуждении уголовного дела в отношении члена избирательной комиссии и комиссии референдума с правом решающего голоса обязан принимать прокурор субъекта РФ. Еще в более неоднозначное положение поставлены Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ и подчиненные ему руководители следственных органов, в обязанности которых, опять же вопреки общей концепции, вменено решать вопросы о возбуждении уголовного дела в отношении большинства лиц, указанных в ст. 448 УПК РФ.

С точки зрения научной организации труда и этики взаимоотношений между руководителем следственного органа и следователем, прокурором и руководителем следственного органа, а также органом дознания и дознавателем первые должны иметь возможность брать на себя ответственность за решения, в необходимости принятия которых они не убедили своего поднадзорного или подконтрольного. Такой подход, думается, только укрепит процессуальную самостоятельность следователя, дознавателя, но не наоборот. Тем более что это позволит избежать нарушения закона, которые несложно просчитать чисто теоретически.

Например, в ч. 6 ст. 148 УПК РФ предусмотрено, что, «признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела». Из приведенных положений логически напрашивался следующий шаг - завершить урегулирование данных вопросов, для чего следовало наделить руководителя следственного органа правом отменять незаконное постановление следователя и направлять материалы для дополнительной проверки либо сразу принимать решение о возбуждении уголовного дела. Если максимальный срок проверки истек, то устанавливать дополнительный. Однако перечисленными полномочиями УПК РФ руководителя следственного органа не наделяет. В п. 2 ч. 1 ст. 39 предусмотрено его (руководителя следственного органа) право отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, но только, следуя буквальному смыслу положений данного пункта, при проверке материалов уголовного дела. В рассматриваемой ситуации речь идет об отмене постановления не по делу, а по материалам проверки. Не наделен руководитель следственного органа полномочиями устанавливать сроки дополнительной проверки свыше предусмотренных в ст. 144 УПК РФ, а также правом возбуждения уголовного дела. Таким образом, налицо предпосылки для «вынужденных» нарушений уголовно-процессуального закона.

Нормы, регламентирующие основания и порядок возбуждения уголовного дела, не приведены в соответствие с требованиями ст. 21 УПК РФ, определяющей принципы и основания осуществления уголовного преследования, а также круг полномочий субъектов, на которых возложены эти функции.

Согласно ч.ч. 1 и 2 названной статьи уголовное преследование от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения осуществляют прокурор, а также следователь и дознаватель. При этом в каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель обязаны принять предусмотренные уголовно-процессуальным законом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления.

Однако здесь возникают вопросы: какие меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления, может предпринять прокурор, если он не только лишен права проводить проверку заявлений и сообщений о преступлении, но и права поручать это делать даже через руководителя следственного органа следователю? Как он сможет выполнить эту обязанность, если не вправе возбуждать уголовные дела, кроме как в отношении члена избирательной комиссии и комиссии референдума с правом решающего голоса, не вправе в необходимых случаях произвести отдельные следственные действия?

Можно возразить, что в приведенных нормах речь идет об обязанностях, которые прокурор может исполнять при утверждении обвинительного заключения, а также в судебных стадиях уголовного судопроизводства. С таким утверждением невозможно согласиться, так как в них такого исключения не делается. Кроме того, в законе на прокурора возложено осуществление уголовного преследования в полном объеме, а оно начинает реализовываться, по мнению большинства авторов, с момента возбуждения уголовного дела.

Отсутствие полномочий у прокурора и руководителя следственного органа по отмене постановлений органа дознания, дознавателя и соответственно следователя об отказе в возбуждении уголовного дела и решения вопроса о возбуждении уголовного дела фактически превращает в декларацию норму, содержащуюся в ч. 2 ст. 124 УПК РФ. В ней предусмотрено, что по результатам рассмотрения жалобы на действия органа дознания, дознавателя, следователя прокурор, руководитель следственного органа выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении. Совершенно очевидно, что в случае удовлетворения жалобы на незаконное постановление органа дознания, дознавателя и следователя об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор, руководитель следственного органа обязаны его отменить и зачастую решить вопрос о возбуждении дела. В настоящий момент полномочия прокурора и руководителя следственного органа позволяют это делать только частично, что трудно признать верным законодательным решением.

Таким образом, действующий с 7 сентября 2007 года уголовно-процессуальный закон в части, определяющей полномочия прокурора и руководителя следственного органа по возбуждению уголовного дела, несовершенен. Его применение может привести к серьезным ошибкам не только в прокурорско-следственной, но и судебной практике. Уже в первые дни работы органов прокуратуры и предварительного следствия в новых условиях у практических работников возник ряд вопросов, в том числе по обозначенным выше проблемам. Мнения, высказанные по их разрешению, существенно различаются, так как действующий закон исключает возможность однозначного его толкования. Это означает, что ошибки неизбежны, если все оставить без изменения.

В связи с вышесказанным является обоснованным внести следующие изменения и дополнения в УПК РФ:

- статьи 37 и 39 дополнить положениями о том, что прокурор и соответственно руководитель следственного органа в случаях, требующих незамедлительного устранения нарушений закона, уполномочены: а) проводить проверку заявлений и сообщений о преступлениях либо поручать ее подчиненным им должностным лицам; б) отменять постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенные органом дознания, дознавателем и соответственно следователем; в) возбуждать уголовные дела, подследственные органам дознания и соответственно следователю; г) производить по уголовному делу отдельные следственные действия либо расследовать дело в полном объеме;

- часть 1 ст. 146 изменить, дополнив ее после слов «настоящего Кодекса» следующими словами: «прокурор, руководитель следственного органа», и далее по тексту;

- часть 6 ст. 148 изложить в следующей редакции: «6. Признав постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и (или) необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление об отмене указанного постановления следователя и направлении материалов руководителю следственного органа для организации дополнительной проверки или возбуждения уголовного дела.

Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и (или) необоснованным, прокурор отменяет его и направляет материалы органу дознания для дополнительной проверки либо выносит постановление о возбуждении уголовного дела».

Часть 7 ст. 148 считать ч. 8, изложив при этом ч. 7 в следующей редакции: «7. Признав постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и (или) необоснованным, руководитель следственного органа выносит мотивированное постановление об отмене указанного постановления следователя и направлении материалов следователю для организации дополнительной проверки или своим постановлением возбуждает уголовное дело»;

- в ст. 149 восстановить п. 1, изложив его примерно в такой редакции: «1) прокурор направляет уголовное дело для производства дознания, а руководитель следственного органа - для производства предварительного следствия».

Несомненно, предложенные изменения позволят снять противоречия в вопросах регулирования действий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела.

Заключение

Возбуждение уголовного дела как составная часть досудебного производства в российском уголовном процессе - это урегулированная законом деятельность по получению и оформлению информации о преступлении, в необходимых случаях - по проверке наличия в данной информации оснований для начала предварительного расследования, а также по принятию решения о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела.

Именно стадия возбуждения дела приводит механизм уголовного процесса в движение, создает правовую основу для выполнения процессуальных действий в последующих стадиях, то есть служит точкой отсчета начала действия режима уголовно-процессуального регулирования взаимоотношений государства и человека.

Стадия возбуждения уголовного дела также определяет пределы правового поля, в рамках которого допускается использование соответствующих полномочий органов и должностных лиц, осуществляющих досудебное производство.

Главная задача стадии возбуждения уголовного дела - собрать и проанализировать информацию о преступлении и принять процессуальное решение о начале предварительного расследования либо об отказе в возбуждении уголовного дела.

Действующим уголовно-процессуальным законодательством введен ряд новелл, конкретизирующих и усиливающих надзорную функцию прокурора в стадии возбуждения уголовного дела. При этом, несмотря на существенные изменения полномочий прокуратуры в стадии возбуждения уголовного дела, за прокурорами сохраняются отдельные возможности по осуществлению контроля за ходом расследования и оказанию на него влияния.

В соответствии с действующей редакцией п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ возможности реализации прокурорского надзора за законностью предварительного расследования могут быть выражены в требованиях, направленных органам дознания и предварительного следствия об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. При этом требование прокурора, содержащее сведения о нарушении прав граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации, подлежит незамедлительному рассмотрению руководителем соответствующего органа следствия (дознания).

Как свидетельствуют результаты проведенного исследования, УПК РФ в обновленной Федеральными законами от 5, 6 июня и 24 июля 2007 года редакции, сняв некоторые проблемы, возникавшие при решении вопроса о возбуждении уголовного дела, вместе с тем заложил новые. Причем, такого характера, которые могут быть разрешены лишь посредством внесения изменений и дополнений в действующий УПК РФ.

В связи с этим в исследовании были рассмотрены пути совершенствования уголовно-процессуального законодательства в рамках полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела, которые, как видится, позволят снять противоречия в вопросах регулирования действий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела.

И в завершение следует отметить: обеспечение надзора за законностью в досудебных стадиях уголовного судопроизводства - важнейшая функция прокурора в этой сфере деятельности. Осуществляя такую деятельность, прокурор одновременно решает три взаимосвязанные задачи: уголовного преследования, правозащитную и установления объективной истины по делу.

Список источников