Как следует из ст.4 Федерального закона РФ «О полиции», полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей.

Руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции. Руководители указанных органов и подразделений несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.

Состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации.

Нормативы и лимиты штатной численности подразделений полиции в пределах установленной штатной численности органов внутренних дел определяются руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Таким образом, законом регламентирована организация полиции.

Прежде всего, полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, то есть МВД России. Практически о том же говорилось в норме ч.2 ст.1 Закона РФ «О милиции», устанавливающей, что милиция входит в систему МВД России.

Согласно п.14 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», в единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.

В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «подразделения полиции»). Федеральный законодатель делегировал Президенту РФ полномочие по определению состава полиции, порядка создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции.

В Федеральном законе РФ «О полиции» не воспроизведено предусматриваемое в ч.1 ст.7 Закона РФ «О милиции» подразделение милиции в России на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. В ч.3 ст.8 указанного Закона предусматривалось, что состав и численность криминальной милиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются Правительством РФ. Ч.3 ст.9 названного Закона предусматривала, что состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством РФ; создание, реорганизация и ликвидация изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых осуществляются в порядке, установленном министром внутренних дел РФ.

В настоящее время вопросы структуры и состава полиции урегулированы Указом Президента РФ «Вопросы организации полиции», в п.1которого установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются:

- прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях;

- выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц в соответствии с федеральными законами;

- выявление и устранение причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки;

- обеспечение безопасности дорожного движения;

- производство дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством РФ к подведомственности полиции;

- осуществление оперативно-розыскной деятельности, оперативно-поисковых и специальных технических мероприятий;

- противодействие коррупции, терроризму и экстремистской деятельности;

- обеспечение собственной безопасности;

- осуществление лицензионно-разрешительной работы;

- осуществление экспертно-криминалистической деятельности;

- государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций;

- государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищаемых лиц;

- сбор, анализ и хранение оперативно-розыскной информации;

- содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел РФ;

- контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы;

- подготовка, переподготовка и повышение квалификации сотрудников полиции;

- обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств - членов Интерпола и с Генеральным секретариатом Интерпола.

Перечень подразделений и служб полиции утверждается:

- в центральном аппарате МВД России - Президентом РФ;

- в территориальных органах МВД России - Министром внутренних дел РФ.

Подразделения и службы полиции создаются, реорганизуются и ликвидируются:

- в центральном аппарате МВД России, территориальных органах Министерства на окружном и межрегиональном уровнях - Министром внутренних дел РФ;

- в территориальных органах МВД России на региональном и районном уровнях - руководителями соответствующих территориальных органов Министерства на региональном уровне на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих органов, утверждаемых Министром внутренних дел РФ;

- в линейных отделах МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте - начальниками соответствующих управлений на транспорте Министерства по федеральным округам на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих отделов, утверждаемых Министром внутренних дел РФ.

На окружном и региональном уровнях учреждена должность заместителя начальника соответствующего территориального органа Министерства - начальника полиции.

Организации полиции создаются в порядке, установленном законодательством РФ.

Закон также определяет лиц, осуществляющих в пределах своей компетенции руководство деятельностью полиции. Это, во-первых, руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, то есть Министр внутренних дел РФ, во-вторых, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «территориальные органы») и, в-третьих, руководители подразделений полиции.

Территориальными органами МВД России являются:

- на окружном уровне - главные управления МВД России по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам;

- на межрегиональном уровне - оперативные бюро МВД России, центры специального назначения МВД России, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;

- на региональном уровне - министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам РФ;

- на районном уровне - управления, отделы МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление МВД России на комплексе «Байконур».

В своей деятельности полиция подчиняется МВД России. Министр внутренних дел РФ осуществляет руководство всей полицией в России.

Руководство полицией в субъектах РФ осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам РФ.

Руководство полицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях, в том числе в нескольких муниципальных образованиях, осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям.

Руководство полицией на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах осуществляют начальники соответствующих органов внутренних дел.

Нормативы и лимиты штатной численности подразделений полиции определяются руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, то есть Министром внутренних дел РФ в пределах установленной штатной численности органов внутренних дел.



3. Проблемы и пути совершенствования законодательства о полиции

3.1 Проблемы правового регулирования деятельности полиции в России

Статья 4 Федерального закона РФ «О полиции» определяет, что данный правоохранительный институт государства является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

В настоящее время таковым является Министерство внутренних дел Российской Федерации. На него возложены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции.

МВД России принадлежит ведущая роль в реализации правоохранительной функции государства, что объясняется не столько численностью сотрудников органов внутренних дел, сколько множественностью задач, которые на них возложены. МВД России как отрасль государственного аппарата в системе правоохранительных органов наделена приоритетной ответственностью за состояние правопорядка в стране.

Организационно МВД России представляет собой единую централизованную многоуровневую систему, в которую входят органы внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.

Органы внутренних дел и внутренние войска являются самостоятельными подсистемами МВД России.

В состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России), территориальные органы МВД России, образовательные учреждения, научно-исследовательские, медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.

В подсистеме органов внутренних дел можно также выделить ряд территориальных и отраслевых подсистем, имеющих собственную иерархическую структуру, основанную на сочетании линейного и функционального (отраслевого) принципов построения.

Линейный принцип реализуется в распределении полномочий территориальных органов внутренних дел различного уровня по вертикали и в целом соответствует принятой в стране организации системы органов федеральной исполнительной власти.

Функциональное (отраслевое)построение системы МВД России представляет собой совокупность различных отраслевых подсистем, реализующих основные задачи (функции) органов внутренних дел. На протяжении всей истории объем функций, возлагаемых на органы внутренних дел, постоянно менялся.

В настоящее время по функциональному принципу в МВД России выделены в качестве относительно самостоятельных подсистем: подразделения полиции, юстиции и внутренней службы.

В подсистему полиции входят подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей, непосредственно связанных с реализацией функции по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействия преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности.

Подсистему юстиции образуют Следственный департамент МВД России и подчиненные ему подразделения, реализующие функцию предварительного расследования преступлений в территориальных органах внутренних дел.

Подсистема внутренней службы объединяет организационно-аналитические (штабные) аппараты, подразделения кадровой и правовой работы, информационного обеспечения, внешних связей, медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.

Учитывая особую роль и место полиции в системе МВД России, законодательно установлено, что состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации.

Конкретный перечень подразделений и служб полиции утверждается: в центральном аппарате МВД России - Президентом РФ; в территориальных органах МВД России - Министром внутренних дел Российской Федерации.

В территориальных органах МВД России различного уровня могут создаваться управления, центры, части, отделы, отделения, группы, направления, строевые и иные подразделения полиции, отделы (отделения, пункты) полиции.

Нормативы формирования подразделений могут быть изменены, исходя из оперативной обстановки, географического положения и плотности населения на территории обслуживания.

Вместе с тем в настоящее время проблема оптимального построения системы территориальных органов внутренних дел стоит достаточно остро (ПРИЛОЖЕНИЕ Г).

В ряде субъектов Российской Федерации, прежде всего Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, при низкой плотности населения территория обслуживания органов внутренних дел и подразделений, отделов (отделений, пунктов) полиции крайне велика, что существенно снижает возможность эффективного решения оперативно-служебных задач.

Очевидно, что сегодня, после проведенного в рамках реформы МВД России сокращения численности сотрудников органов внутренних дел, особую актуальность приобрела проблема оптимального распределения численности полиции по субъектам Российской Федерации. Необходимо устранение очевидной диспропорции в численности личного состава полиции в территориальных органах МВД России, которая оказалась «привязанной» исключительно к численности населения обслуживаемой территории.

В связи с чем желательно в самое ближайшее время провести перераспределение численность полиции между субъектами Российской Федерации с учетом не только численности населения, но и размера территории обслуживания, доли соотношения городского и сельского населения, а также количества регистрируемых правонарушений.

Проведенная реформа системы МВД России породила ряд проблем и в руководстве территориальными органами внутренних дел и полицией.

В соответствии с ч.3 ст.4 Федерального закона РФ «О полиции» руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции. Руководители указанных органов и подразделений несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.

«Двойная» ответственность: начальника органа внутренних дел и начальника полиции породила проблему разграничения компетенции между ними. Нормативная неурегулированность в этом вопросе может обернуться размыванием персональной ответственности, либо конфликтом интересов между начальником органа внутренних дел и его заместителем - начальником полиции, в непосредственном подчинении которого находится более 80,0 % личного состава территориального органа внутренних дел. В качестве варианта решения данной проблемы может быть рекомендован возврат к реализации в руководстве территориальным органом внутренних дел принципа единоначалия. Для чего предлагается совместить должность начальника органа и начальника полиции.

Проблема распределения полномочий имеется и в самой полиции. В настоящее время заместители начальника территориальных отделов полиции не имеют процессуальных полномочий по рассмотрению постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, принятия решений по делам об административных правонарушениях. Лишены таких полномочий и начальники пунктов полиции. Все это существенно сказывается на эффективности оперативно-служебной деятельности территориальных подразделений полиции.

Рассматривая вопросы организации полиции, нельзя не затронуть еще одну проблему: создания правоохранительных органов на муниципальном уровне. Сегодня организация системы органов внутренних дел в целом соответствует принятой в стране организации системы органов федеральной исполнительной власти. В тоже время, как показывает опыт зарубежных стран, полицейская система, как правило, представляет собой определенную проекцию реализуемой в стране системы публичной власти в целом. При этом обязательно учитывается наличие реально функционирующих институтов территориального (местного) самоуправления.

В Российской Федерации в систему публичной власти включены как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. В соответствии со ст.132 Конституции РФ охрана общественного порядка отнесена к ведению органов местного самоуправления. Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность создания правоохранительных органов местного самоуправления - муниципальной милиции. Однако таковая в силу ряда политических, правовых и экономических причин в настоящее время еще не создана и поэтому до решения данного вопроса охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется территориальными органами внутренних дел и входящими в ее состав полицией.

В то же время следует отметить, что придание органам внутренних дел статуса органов исключительно федеральной власти, которое выражается не только в новом названии территориальных органов внутренних дел, но и в переводе их на финансирование полностью за счет средств федерального бюджета, является дополнительным аргументом в пользу необходимости создания муниципальных сил правопорядка.

3.2 Совершенствование регламентирования деятельности полиции

Современная Россия находится на этапе больших преобразований. Пришло время, которое требует изменений, позволяющих качественно улучшить жизнь граждан нашей страны. Строится новая парадигма отношений в государственных структурах.

В процессе принятия Федерального закона РФ Д.Медведев в своем выступлении на совещании по проекту Закона «О полиции» подчеркивал, что это очень ответственный и важный этап, впервые выносимый на столь широкое обсуждение, затрагивающий интересы любого гражданина.

Перемены, происходящие сегодня в системе Министерства внутренних дел РФ в связи с принятием Закона «О полиции», касаются не только самих полицейских, но и каждого гражданина нашей страны. Профессиональные функции органов охраны общественного порядка: защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства являются одними из самых важных в жизни любого цивилизованного государства.

История послереволюционной, советской, российской милиции знает примеры мужества и героизма своих сотрудников и по праву гордится этим. При этом понятие «милиция», в последнее время это особенно заметно, перестало соответствовать современным требованиям. Если вспомнить историю его появления, то смысл «народная охрана, народное ополчение», с акцентированием на определении «народный», которым наделялось это название в начале становления советской власти, стало неактуальным. Сегодня обществу не так интересно социальное происхождение тех, кто осуществляет охранные и защитительные государственные функции, как важно то, насколько эти люди обладают профессионализмом и компетентностью в деле, которое они выполняют. С этой точки зрения появление полиции выглядит абсолютно оправданным. Исторически термин «полиция» означал «государственный порядок, строй, город» или «гражданская администрация», что также близко к сегодняшнему пониманию функций правоохранительной системы. При этом переименование придает большее соответствие мировым стандартам. Так как на сегодняшний момент совсем небольшое количество стран, в основном страны с социалистическим прошлым, сохранило название «милиция» для правоохранительных структур.

Представляют наибольший интерес с точки зрения как их социальной сущности, так и практической значимости и реализуемости, а также с позиции законодательной техники следующие главы и статьи Закона «О полиции».

В ст.1 Закона дается определение полиции, в целом созвучное определению милиции по смыслу Закона «О милиции». Некоторые отличия проявляются в том, что полиция призвана защищать права и свободы не только российских граждан, но и иностранных граждан и лиц без гражданства, что, полагаем, является существенным дополнением, гарантирующим осуществление конституционных прав и свобод указанных лиц. В этом видится одно из проявлений социальной функции полиции, призванной не наказывать, а защищать людей. По замечанию Министра внутренних дел Р.Г.Нургалиева, «вектор социальной милиции» является правоохранительным институтом правового демократического государства, который стоит на страже конституционных прав и свобод. При этом, по мнению Министра, необходимо отказаться от старого представления о милиции как о «карающем мече диктатуры пролетариата» и совершить эволюционный переход к социальной полиции, необходимость работы которой продиктована потребностями российского общества. Закон «О полиции» ставит перед собой именно такую задачу - оформление социальной полиции.

В то же время, как видится, является излишней упоминание в статье жизни и здоровья как объектов защиты полиции, так как понятие конституционных прав и свобод включает и защиту жизни и здоровья.

Размытая формулировка Закона «защита интересов общества и государства» трансформировалась в Проекте в формулу охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. Вместе с тем в Законе отсутствует указание на виды и формы собственности, подлежащие защите полицией, что не вполне корректно.

Следует обратить внимание на основные направления деятельности полиции, закрепленные в ст.2 «Основные направления деятельности полиции» Закона. В отличие от Закона «О милиции» Закон «О полиции» дополняет деятельность полиции несколькими существенными положениями, а именно: розыск лиц и похищенного имущества, обеспечение безопасности дорожного движения, контроль за оборотом оружия и частной детективной и охранной деятельностью. В Законе «О милиции» новые направления деятельности содержались в статье об обязанностях милиции, что не добавляет особой новизны действующему Закону «О полиции», хотя и систематизирует основные направления деятельности полиции.

Ст.2 Закона «О полиции» привычную задачу об обеспечении безопасности личности преломляет в свете государственной защиты участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (п.11 ст.2).

Закон также говорит об охране имущества и объектов по договорам (п.10 ст.2) вместо защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст.2 Закона «О милиции»).

Кроме того, определяя перечень лиц, которым полиция обеспечивает свою помощь в защите прав и законных интересов, Закон не ограничивается физическими и юридическими лицами, а называет также федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица.

Таким образом, формулировки Закона «О полиции» можно считать более конкретными по отношению к нормам Закона «О милиции». Вместе с тем, как видится, ст.2 действующего Закона нуждается в ряде существенных дополнений, одно из которых, в частности, должно касаться введения новых направлений деятельности полиции только путем внесения изменений и дополнений в существующий Закон «О полиции».

Заслуживает отдельного внимания вопрос о правовой основе деятельности полиции, отраженный в ст.3 Закона «О полиции» - «Правовая основа деятельности полиции» и ст.4 «Правовая основа деятельности милиции» (Закон «О милиции»).

Ряд положений Закона «О полиции» совпадает с положениями Закона «О милиции»: называются Конституция РФ, международные договоры РФ, федеральные законы и Закон «О полиции». В отличие от Закона «О милиции», Закон «О полиции» называет общепризнанные принципы и нормы международного права, а также федеральные конституционные законы в качестве правовой основы деятельности полиции, что, несомненно, является положительным моментом. Однако Закон «О полиции» крайне исчерпывающе определяет иные нормативные правовые акты, составляющие правовую основу, - названы лишь нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ. Закон «О милиции» содержал более широкий их перечень, обозначая общим смысловым понятием «нормативные правовые акты». Таким образом, Закон «О полиции» изымает из правовой основы деятельности полиции, к примеру, акты палат парламента, действующие декларации РФ, судебные решения, прежде всего решения Конституционного Суда РФ, внутригосударственные договоры.

Глава 2 Закона «О полиции» закрепляет принципы деятельности полиции. В ранее действовавшем Законе «О милиции» такой главы не было - принципы были лишь обозначены, но не раскрыты.

В то же время, в качестве упущения Закона РФ «О полиции», можно обозначить отсутствие указания на конституционность прав и свобод, подлежащих соблюдению полицией. Кроме того, логичнее было бы представить необходимость сообщения задержанным основных процессуальных прав, а не только права на юридическую помощь (ч.4 ст.5 «Соблюдение прав и свобод граждан») в качестве обязанности сотрудника полиции. Соответствующая практика существует, например, в США (правила Миранды).

Статья 7 «Беспристрастность» Закона «О полиции», содержащая принцип беспристрастности, включает положения ч.ч.3 и 4, которые больше подходят кодексу профессиональной этики, а не законодательному акту. Более того, указание в ч.3 ст.7 Закона на необходимость уважения обычаев и традиций исключительно народов России противоречит ч.1 ст.19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом.

Глава 3 Закона «О полиции» соответствует третьему разделу Закона «О милиции», носит наименование «Обязанности и права полиции» и содержит большее количество обязанностей полиции. При этом следует отметить, что большинство нововведений Закона, по сути, отражает реально осуществляемые на практике обязанности полиции (ст.12 Закона). В качестве примера можно привести предусмотренную Законом обязанность полиции выдавать уведомление о приеме и регистрации заявления гражданина, что имело место в реальной деятельности милиции. Закон уделяет повышенное внимание обязанностям полиции, связанным с оборотом оружия. Вызывает интерес обязанность полиции проводить проверку знания правил и наличия навыков безопасного обращения с оружием лиц, впервые его приобретающих. Это обстоятельство порождает разумный вопрос о том, кто и в каком порядке будет производить подобные проверки. Для реализации названной обязанности возникнет необходимость в дополнительной правовой регламентации, вероятнее всего, на уровне ведомственных нормативных актов.

Следует отметить также такие существенные новеллы в сфере обязанностей полиции, как принятие мер по предупреждению экстремизма, выявлению и пресечению экстремистской деятельности, оказание содействия пограничным органам федеральной службы безопасности, проведение обязательной государственной геномной регистрации, дача заключений о допуске к службе авиационной безопасности.

Нельзя обойти вниманием тот факт, что большинство обязанностей полиции связано корреспондирующими нормативными правовыми актами, многие из которых нуждаются в существенной переработке, например перечень объектов, подлежащих обязательной охране полицией.

Хотелось бы отметить, что появление отдельной гл.4 «Применение полицией отдельных мер государственного принуждения», определяющей меры государственного принуждения, которыми будет наделена полиция, - новелла в современном правотворчестве, поскольку в одном акте указаны виды мер, основания их применения и сроки. Это удобно для изучения гражданами и в работе правоприменителей.

В ст.ст.19-24 гл.5 «Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия» Закона «О полиции», регламентирующих применение полицией мер государственного принуждения, таких как: физическая сила, специальные средства и огнестрельное оружие, существовавшие ранее недостатки и неясности ст.ст.12-16 Закона «О милиции» фактически не устранены.

Так, в ст.19 «Порядок и условия применения сотрудниками полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия» необходимо регламентировать алгоритм действий сотрудников полиции после применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия и отразить требования о соблюдении мер личной безопасности сотрудниками полиции и требования по обеспечению безопасности граждан при предоставлении доврачебной помощи после применения сотрудником полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Как видится, является возможным в ст.23 «Применение огнестрельного оружия» характеризовать только применение оружия без разделения его на применение с производством выстрела на поражение человека и применение оружия без производства выстрела на поражение человека.

Положения гл.6 «Правовое положение (статус) сотрудника полиции», 7 «Служба в полиции» и 8 «Социальная защита сотрудника полиции» Закона «О полиции» осложнены известной усеченностью указанных правовых конструктов. Министр внутренних дел РФ Р.Г.Нургалиев отметил, что эта задача, требующая дополнительной финансовой проработки, будет решена специальным законом о денежном довольствии и социальной защите сотрудников органов внутренних дел. Кроме того, вопросы прохождения службы будут более детально урегулированы в новом законе о службе в органах внутренних дел, работа над которым уже ведется.

Глава 10 «Контроль и надзор за деятельностью полиции» Закона «О полиции» посвящена гарантиям законности и обеспечения прав граждан в деятельности полиции. При этом следует отметить, что по сравнению с Законом «О милиции», законодатель расширяет возможности государственных органов, должностных лиц и граждан по осуществлению контроля за деятельностью полиции. Так, в ст.50 Закона «Общественный контроль за деятельностью полиции» введен общественный контроль деятельности полиции, который вправе осуществлять граждане РФ, Общественная палата РФ, общественные наблюдательные комиссии и общественные советы, что, несомненно, является положительной тенденцией приближения общественности к деятельности органов полиции.

Подытоживая сказанное, следует отметить, что несмотря на критику многих авторов при обсуждении проекта Закона «О полиции» и уже принятого Закона, принятие этого Закона не только меняет название профессиональной структуры, но и означает новый этап реформирования правоохранительных органов.



Заключение

Полиция - система особых органов по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Кроме того, полиция проводит расследование некоторых видов правонарушений.

В Российской Федерации полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

С 1 марта 2011 года в России перестала существовать милиция и появилась полиция. В силу вступил Закон «О полиции», в связи с принятием которого утратили силу многочисленные нормативно-правовые акты о милиции.

При этом, по сути, вряд ли можно говорить о том, что в России появился новый правоохранительный орган. Как видится, речь идет о масштабной трансформации органов милиции в полицию, пусть и с существенным изменением полномочий, и даже названия.

Истории России уже известен факт переименования полиции в милицию, который имел место в 1917 году. Задачей того периода, как и сейчас, было повышение авторитета данного органа перед обществом. Представляется, что сегодняшнее переименование милиции в полицию окажется более продуктивным, чем предыдущая смена названия. И для этого есть весомые обстоятельства - новые важные нормы о статусе данного правоохранительного органа.

Основная идея Закона «О полиции» заключается в том, что он полностью посвящен организации и деятельности полиции, определяет ее роль и место в механизме органов исполнительной власти страны, оптимизирует ее полномочия и организационные формы, что позволит сделать важный шаг вперед по пути законодательного урегулирования деятельности полиции России с учетом отечественного и передового зарубежного опыта работы полицейских органов ведущих демократических государств мира.

Принципиально важным в новом Законе является четкое определение подходов к возможности реформирования органов внутренних дел. И дело здесь не в простом изменении наименования правоохранительного органа «милиция» на «полиция». Возвращение милиции ее исторического наименования «полиция», как представляется, означает возвращение к общепризнанным международным сообществом правовым нормам, а в новых концептуальных подходах, иных принципах организации и деятельности полиции как одного из важнейших гарантов обеспечения конституционной законности и правопорядка в стране. Название «полиция», в отличие от милиции, отражает ее профессиональную сущность.

Полицейской деятельности характерны следующие специфические признаки.

1. Это деятельность по руководству специальными структурами исполнительной власти по организации их деятельности, направленной на охрану общественного порядка, обеспечение общественной, государственной, экономической и любой другой безопасности.

2. Особый характер полицейской деятельности раскрывается в понятии «охраны», которое входит в ее содержание и составляет основу этой деятельности. «Охрана» означает ограждение, защиту кого-либо или чего-либо от чьих-либо нападений, посягательств, защиту от опасностей социального, природного, биологического или техногенного характера.

3. Полицейская деятельность является профессиональной по своей природе. Профессионализм - важный признак рассматриваемой деятельности, хотя и оспариваемый марксистско-ленинской идеологией.

Закон «О полиции» основывается на выделении классических полицейских функций борьбы с преступностью и охраны общественного порядка как основных форм деятельности современной российской полиции.

Основной идеей Закона является установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере деятельности полиции в Российской Федерации, обеспечение стабильности и преемственности в развитии законодательства о полиции, совершенствование норм, обеспечивающих ее эффективное функционирование и развитие в современных условиях.

Таким образом, создание полиции было объективно вызвано назревшей необходимостью проведения широкомасштабной реформы органов внутренних дел Российской Федерации, предполагающей в том числе интеграцию России в мировое полицейское сообщество. Вступление в силу Закона «О полиции», как представляется, положительно скажется на деятельности всей системы правоохранительных органов России.

Закон «О полиции» состоит из одиннадцати глав и 56 статей. Как свидетельствует сравнительный анализ Закона «О милиции» и Закона «О полиции», новый Закон существенным образом отличается от ранее действовавшего Закона «О милиции». В то же время действующий Закон воспринял в себя все лучшие черты предыдущего законодательства о статусе и деятельности органов, осуществляющих охрану общественного порядка.

Закон «О полиции» содержит 11 глав, в том числе две новые статьи, которые отсутствовали в законе «О милиции»: ст.8 «Об открытости и публичности» и ст.9 «Обеспечение общественного доверия и поддержки граждан». Это свидетельствует о том, что органы полиции должны стать более открытым ведомством.

Деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям:

- предупреждение преступлений и административных правонарушений;

- выявление, пресечение и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

- розыск лиц и похищенного имущества;

- пресечение административных правонарушений и производство по делам об административных правонарушениях;

- охрана общественного порядка;

- обеспечение безопасности дорожного движения;

- контроль за оборотом оружия;

- контроль за частной детективной и охранной деятельностью;

- охрана имущества и объектов по договорам;

- государственная защита участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов;

- оказание помощи гражданам, федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным госорганам, органам местного самоуправления, общественным объединениям, а также организациям независимо от формы собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав и законных интересов.

Возможно появление у полиции и иных направлений деятельности. В этом случае они будут регулироваться федеральными конституционными законами и федеральным законодательством. К их числу, например, может быть отнесено международное сотрудничество в борьбе с преступностью и др.

Законом «О полиции» предусматривается принципиально новое для нашей страны положение, согласно которому состав и структура полиции определяются Президентом РФ. Значение данного положения трудно переоценить. Можно сказать, что в этом и состоит основной замысел Закона. Отказ от милиции и переход к полиции - это не цель, а средство. Ликвидация милиции на волне общественного недовольства и формирование новой государственной структуры - полиции - позволит еще больше укрепить властную вертикаль.

Наделяя Президента РФ полномочиями по определению состава и структуры полиции, Закон фактически выходит за пределы Конституции РФ, изменяя закрепленное в ней разделение полномочий между Президентом РФ и Федеральным Собранием в пользу Президента. Дело в том, что в силу Основного Закона состав и структура милиции определялись не Президентом РФ, а законом (Закон РФ «О милиции»). Закрепление за Президентом РФ полномочий по определению состава и структуры полиции дает возможность, не нарушая буквы Конституции РФ, пересмотреть конституционное разделение компетенции и полномочий между органами, осуществляющими в Российской Федерации государственную власть. Как видится, это положение Закона требует соответствующего решения Конституционного Суда РФ.

В ст.1 Закона «О полиции» дается определение полиции, в целом созвучное определению милиции по смыслу Закона «О милиции». Некоторые отличия проявляются в том, что полиция призвана защищать права и свободы не только российских граждан, но и иностранных граждан и лиц без гражданства, что, полагаем, является существенным дополнением, гарантирующим осуществление конституционных прав и свобод указанных лиц. В то же время, как видится, является излишней упоминание в статье жизни и здоровья как объектов защиты полиции, так как понятие конституционных прав и свобод включает и защиту жизни и здоровья.

Размытая формулировка Закона «защита интересов общества и государства» трансформировалась в Проекте в формулу охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. Вместе с тем в Законе отсутствует указание на виды и формы собственности, подлежащие защите полицией, что не вполне корректно.

Формулировки ст.2 Закона «О полиции» можно считать более конкретными по отношению к нормам Закона «О милиции». Вместе с тем, как видится, ст.2 действующего Закона нуждается в ряде существенных дополнений, одно из которых, в частности, должно касаться введения новых направлений деятельности полиции только путем внесения изменений и дополнений в существующий Закон «О полиции».

Глава 3 Закона «О полиции» соответствует третьему разделу Закона «О милиции», носит наименование «Обязанности и права полиции» и содержит большее количество обязанностей полиции. При этом следует отметить, что большинство нововведений Закона, по сути, отражает реально осуществляемые на практике обязанности полиции (ст.12 Закона). Так, Закон уделяет повышенное внимание обязанностям полиции, связанным с оборотом оружия. Вызывает интерес обязанность полиции проводить проверку знания правил и наличия навыков безопасного обращения с оружием лиц, впервые его приобретающих. Это обстоятельство порождает разумный вопрос о том, кто и в каком порядке будет производить подобные проверки. Для реализации названной обязанности возникнет необходимость в дополнительной правовой регламентации, вероятнее всего, на уровне ведомственных нормативных актов.

Нельзя обойти вниманием тот факт, что большинство обязанностей полиции связано корреспондирующими нормативными правовыми актами, многие из которых нуждаются в существенной переработке, например перечень объектов, подлежащих обязательной охране полицией.

Как видится, является возможным в ст.23 «Применение огнестрельного оружия» характеризовать только применение оружия без разделения его на применение с производством выстрела на поражение человека и применение оружия без производства выстрела на поражение человека.

Ряд проблем связан с организацией полиции. Очевидно, что сегодня, после проведенного в рамках реформы МВД России сокращения численности сотрудников органов внутренних дел, особую актуальность приобрела проблема оптимального распределения численности полиции по субъектам Российской Федерации.В связи с чем желательно в самое ближайшее время провести перераспределение численность полиции между субъектами Российской Федерации с учетом не только численности населения, но и размера территории обслуживания, доли соотношения городского и сельского населения, а также количества регистрируемых правонарушений.

Проведенная реформа системы МВД России породила ряд проблем и в руководстве территориальными органами внутренних дел и полицией.

В соответствии с ч.3 ст.4 Федерального закона РФ «О полиции» руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции. Руководители указанных органов и подразделений несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.

«Двойная» ответственность: начальника органа внутренних дел и начальника полиции породила проблему разграничения компетенции между ними. Нормативная неурегулированность в этом вопросе может обернуться размыванием персональной ответственности, либо конфликтом интересов между начальником органа внутренних дел и его заместителем - начальником полиции, в непосредственном подчинении которого находится более 80,0 % личного состава территориального органа внутренних дел. В качестве варианта решения данной проблемы может быть рекомендован возврат к реализации в руководстве территориальным органом внутренних дел принципа единоначалия. Для чего предлагается совместить должность начальника органа и начальника полиции.

Проблема распределения полномочий имеется и в самой полиции. В настоящее время заместители начальника территориальных отделов полиции не имеют процессуальных полномочий по рассмотрению постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, принятия решений по делам об административных правонарушениях. Лишены таких полномочий и начальники пунктов полиции. Все это существенно сказывается на эффективности оперативно-служебной деятельности территориальных подразделений полиции.

Рассматривая вопросы организации полиции, нельзя не затронуть еще одну проблему: создания правоохранительных органов на муниципальном уровне. Сегодня организация системы органов внутренних дел в целом соответствует принятой в стране организации системы органов федеральной исполнительной власти. В тоже время, как показывает опыт зарубежных стран, полицейская система, как правило, представляет собой определенную проекцию реализуемой в стране системы публичной власти в целом. При этом обязательно учитывается наличие реально функционирующих институтов территориального (местного) самоуправления.

В Российской Федерации в систему публичной власти включены как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. В соответствии со ст.132 Конституции РФ охрана общественного порядка отнесена к ведению органов местного самоуправления. Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность создания правоохранительных органов местного самоуправления - муниципальной милиции. Однако таковая в силу ряда политических, правовых и экономических причин в настоящее время еще не создана и поэтому до решения данного вопроса охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется территориальными органами внутренних дел и входящими в ее состав полицией.

В то же время следует отметить, что придание органам внутренних дел статуса органов исключительно федеральной власти, которое выражается не только в новом названии территориальных органов внутренних дел, но и в переводе их на финансирование полностью за счет средств федерального бюджета, является дополнительным аргументом в пользу необходимости создания муниципальных сил правопорядка.

Рассмотренные проблемы требуют своего разрешения на законодательном уровне, что позволит усовершенствовать нормы Закона «О полиции» (ПРИЛОЖЕНИЕ Д).

В России сегодня происходит масштабное реформирование всех ее государственных и общественных институтов, следовательно, рано или поздно приходится менять и сопутствующие ей институты. Однако нельзя забывать, что не работает тот закон, содержание которого находится за пределами нашего правосознания. Очевидно, что должна произойти не смена названий, а ликвидация милиции и возрождение полиции как важнейшей составляющей современного государства. Речь идет об укреплении в деятельности правоохранительного ведомства законности и связи с обществом.



Список источников

1. Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 года)//Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст.445.

2. Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах (приняты на Генеральной ассамблее Интерпола, прошедшей 21-24 октября 2002 года)//СПС «КонсультантПлюс».

3. Декларация о полиции, принятая в 1979 году Парламентской ассамблеей Совета Европы, рекомендация Совета Европы «О положении потерпевшего в рамках уголовного права и уголовного процесса»//Зайцев О.А. Государственная защита участников уголовного процесса. - М.: 2002.

4. Европейский кодекс полицейской этики от 19 сентября 2002 года//СПС «КонсультантПлюс».

5. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 года//СПС «КонсультантПлюс».

6. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г.Риме 04.11.1950 года)//Собрание законодательства РФ. 08.01.2001. № 2. Ст.163.

7. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, принятый 12 декабря 1996 года Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН//СПС «КонсультантПлюс».

8. Федеральный закон РФ от 07.02.2011 года № 3-ФЗ «О полиции»//Собрание законодательства РФ. 14.02.2011. № 7. Ст.900.

9. Федеральный закон РФ от 28.12.2010 года № 390-ФЗ «О безопасности»//Собрание законодательства РФ. 03.01.2011. № 1. Ст.2.

10. Федеральный закон РФ от 06.03.2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»//Собрание законодательства РФ. 13.03.2006. № 11. Ст.1146.

11. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст.3822.

12. Закон РФ от 18.04.1991 года № 1026-1 «О милиции»//Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991. № 16. Ст.503(утратил силу).

13. Указ Президента РФ от 01.03.2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 2011. № 10. Ст.1334.

2. Литература

1. Аверина О. Полиция нас сбережет? [Интервью с Н.Колоколовым]//ЭЖ-Юрист. 2010. № 34.

2. Адиньяев С.И. Основные этапы развития органов полиции в XVII-ХХ веках в Российской Федерации//Новый юридический журнал. 2012. № 2.

3. Акулов В.И., Соломатина Е.А. Полицейские силы зарубежных стран//Полицейская деятельность. 2011. № 1.

4. Андреевский И.Е. Реформа исполнительной полиции в России//Сборник государственных знаний/Под ред. В.П.Безобразова. - СПб., 1978.

5. Барсуков С.И., Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный). - М.: Деловой двор, 2011.

6. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. - М.: Изд. «Дело и сервис», 2004.

7. Борисов А.В., Дугин А.Н., Малыгин А.Я. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. - М.: Наука, 1995.

8. Босхамджиева Н.А. Современные проблемы административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации//Юридический мир. 2012. № 11.