Правові засади управління у сфері земельних відносин в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Одним із найважливіших завдань, що стоїть перед сучасною Україною, є зміцнення й удосконалення правового регулювання всіх аспектів життєдіяльності суспільства та держави. Ефективне правове регулювання закладає основу надійної і компетентної роботи різних державних органів. Це має безпосереднє відношення і до правового регулювання питань управління у сфері земельних відносин, що забезпечує охорону та збереження основного національного багатства та найважливішого природного ресурсу.

Представники теорії держави та права під категорією «правове регулювання» переважно розуміють здійснюване державою за допомогою права та сукупності правових засобів (норм права) упорядкування суспільних відносин, їх юридичне закріплення, охорону і розвиток.

Норми права - загальнообов'язкові, формально визначені правила поведінки, які встановлені або санкціоновані державою та забезпечені її примусовою силою. Слід зазначити, що правове регулювання питань управління у сфері земельних відносин здійснюється певною системою законодавства, яка складається зі значної кількості нормативних актів, що відрізняються один від одного багатьма ознаками: назвою, юридичною силою, порядком прийняття тощо.

Велике значення для формування правових засад управління у сфері земельних відносин в Україні має Конституція України. У Конституції України врегульовані найбільш принципові і найважливіші аспекти земельних відносин. Основний Закон у ст. 14 проголосив землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, та гарантував право власності на неї. Отже, Конституція України, зважаючи на винятково важливе значення землі у всіх сферах економіки, запровадила імперативний принцип особливої охорони найважливішої складової природних ресурсів. Зі змісту ст. 13 Конституції України випливає, що земля, як і її надра, є природними ресурсами, які виступають об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією (ч. 1 ст. 13).

Гарантії права власності на землю тісно пов'язані з конституційним положенням зобов'язального характеру, яке міститься у ч. 3 ст. 13 Конституції України, а саме: «власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству». Реалізацію зазначених зобов'язань держава бере на себе.

Таким чином, Конституція України у формі загальних засад закріпила конституційні положення щодо землі, які створили основу для галузевого земельного законодавства, а саме: визначила особливе положення землі як основного національного багатства, визначила землю як об'єкт права власності (зокрема, встановила коло суб'єктів права власності на землю), передбачила випадки припинення цього права (ст. 41), а також запровадила принцип особливої державної охорони землі. Ці конституційні положення стали основою для прийняття відповідного земельного законодавства.

Отже, перейдемо до аналізу системи нормативно-правових актів законодавчого рівня регламентації, що визначають питання управління у сфері земельних відносин в Україні.

Одним з основних нормативно-правових актів, що регламентують земельні відносини, в тому числі щодо управління у сфері земельних відносин в Україні, є Земельний кодекс України (далі - ЗК України). Дублюючи положення Конституції України, ЗК України встановлює, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Що стосується питань управління у сфері земельних відносин, ЗК України визначає: повноваження Верховної Ради України та органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин (глава 2, ст.ст. 6-12); повноваження органів виконавчої влади в галузі земельних відносин (глава 3, ст.ст. 13-17-1); завдання, зміст і порядок охорони земель (глава 26, ст.ст. 162-168); порядок використання техногенно забруднених земель (глава 27, ст.ст. 169-170); порядок і зміст консервації земель (глава 28, ст.ст. 171-172); порядок встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць (глава 29, ст.ст. 173-176) тощо.

Статтею 3 ЗК України прямо передбачено, що, крім Конституції України та зазначеного кодексу, земельні відносини регулюються також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. У свою чергу, земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються ЗК України, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря.

У зв'язку з цим слід зазначити, що до системи нормативно-правових актів, що регламентують земельні відносини, необхідно віднести Кодекс України про надра, Лісовий кодекс України, Водний кодекс України, Повітряний кодекс України.

Відповідно до ст. 81 Водного кодексу України з метою охорони водності малих річок забороняється розорювати заплавні землі та застосовувати на них засоби хімізації. Водокористувачі та землекористувачі, землі яких розташовані в басейні річок, забезпечують здійснення комплексних заходів щодо збереження водності річок та охорони їх від забруднення і засмічення.

Відповідно до ст. 28-1 Лісового кодексу України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, погоджує документацію із землеустрою у випадках та порядку, визначених Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій», щодо відповідності зазначеної документації лісовому законодавству тощо.

Як бачимо, окремі питання щодо управління у сфері земельних відносин поряд із ЗК України регламентовані окремими законодавчими актами. Окрім Закону «Про землеустрій», можемо назвати також Закони України «Про охорону земель» та «Про державний земельний кадастр».

Порівнявши положення ЗК України та перелічених вище нормативно-правових актів, маємо відзначити, що, регламентуючи ідентичні питання щодо управління у сфері земельних відносин, останні, з одного боку, суперечать однин одному, а з іншого - розширюють положення першого. Паралелі можна провести на прикладі основних положень щодо охорони земель, про які мова йшла вище у контексті їх відображення у ЗК України. Отже, на відміну від ЗК України Закон України «Про охорону земель» надає дещо інше визначення поняття «охорона земель».

Що стосується розширення змісту ЗК України, можна навести у якості прикладу повноваження Кабінету Міністрів України щодо управління у сфері земельних відносин. Так, п. є ч. 1 ст. 13 ЗК України серед повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин називає «вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону». До відповідних «інших питань» Закон «Про охорону земель» відносить: розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель; розробку і затвердження в межах своїх повноважень нормативно-правових актів у галузі охорони земель; координацію діяльності органів виконавчої влади в галузі охорони земель.

На відміну від ЗК України Закон України «Про охорону земель»: а) визначає принципи державної політики у сфері охорони земель (ст. 3); б) наводить та характеризує систему заходів у галузі охорони земель (ст.ст. 22-27); надає визначення охорони ґрунтів та інших понять у сфері охорони земель (ст. 1) тощо. Натомість виключно ЗК України визначає зміст та завдання охорони земель.

Продовжуючи питання охорони земель в Україні, звернемося до інших нормативно-правових актів законодавчого рівня регламентації, що є джерелом правового регулювання охоронних земельних відносин.

Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначає правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Відповідно до Закону України «Про відходи» зберігання та видалення відходів здійснюються в місцях, визначених органами місцевого самоврядування з урахуванням вимог земельного та природоохоронного законодавства, за наявності дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами (ст. 33).

Закон України «Про меліорацію земель» визначає засади правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі проведення меліорації земель, використання меліорованих земель і меліоративних систем, та повноваження органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері меліорації земель і спрямований на забезпечення екологічної безпеки меліоративних систем та захисту суспільних інтересів.

Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Свідченням значного розширення сфери земельних відносин є правове вирішення деяких питань щодо управління у сфері земельних відносин у межах законів, які, на перший погляд, не стосуються регулювання земельних відносин. Наприклад, згідно зі ст. 36 Закону України «Про нафту і газ» для введення родовища (покладу) нафти і газу у промислову розробку користувач нафтогазоносними надрами повинен мати акти або договори на користування земельними ділянками.

Окремо слід звернути увагу на законодавчі акти, що регулюють відносини у сфері діяльності органів управління землею. Так, ст. 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля, ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - повноваження органів сільських, селищних, міських рад у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.

Підтримуємо точку зору ОС. Мірошніченко, що існування такої значної кількості законів свідчить про те, що застосування правових норм, які містяться в ЗК України, неможливе без прийняття додаткових нормативно-правових актів. Отже, істотне значення в правовому регулюванні управління у сфері земельних відносин в Україні має низка підзаконних нормативних актів. На відміну від законів вони є вторинними актами, що конкретизують положення законів чи регулюють відносини, які не входять у предмет законодавчого регулювання. Основне значення цих нормативних актів полягає у конкретизації положень Конституції України та ЗК України. Розглянемо коротко основні із них.

Відповідно до ст. 31 Закону України «Про Державний земельний кадастр» Кабінет Міністрів України затвердив Порядок інформаційної взаємодії між кадастрами та інформаційними системами, яким визначено механізм обміну інформацією між кадастрами та інформаційними системами і перелік відомостей, обмін якими може здійснюватись у процесі такої взаємодії.

Відповідно до ст. 63 Закону України «Про землеустрій» Кабінет Міністрів України затвердив Порядок визнання статусу саморегулівної організації у сфері землеустрою, яким встановлено процедуру визнання статусу саморегулівної організації у сфері землеустрою Держземагенством України.

Здійснення управління у сфері земельних відносин нерозривно пов'язано з діяльністю відповідних органів державної влади - суб'єктів владних повноважень. Відповідно до Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010 утворено: Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики України) та Державну інспекцію сільського господарства України (Держсігоспінспецію) шляхом реорганізації Міністерства аграрної політики України; Державне агентство земельних ресурсів України (Держ- земагентство України) шляхом реорганізації Державного комітету України із земельних ресурсів, а також Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди України), Державну екологічну інспекцію України (Держекоінспекція України), Державну службу геології та надр України шляхом реорганізації Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

На підзаконному рівні шляхом прийняття конкретних указів Президента України визначено статус та відповідно повноваження зазначених державних органів, у тому числі щодо управління у сфері земельних відносин, а саме:

- Указом Президента України від 23 квітня 2011 р. № 500/2011 затверджено Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, відповідно до положень якого Мінагрополітики України визначено головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації державної політики у галузі земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі;

- Указом Президента України від 13 квітня 2011 р. № 459/2011 затверджено Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, яким визначено Держсільгоспінспецію центральним органом виконавчої влади, що входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі тощо.

Як зазначає О.М. Бандурка, для більшості сучасних держав характерною є наявність двох рівнів правового регулювання: 1) законодавчого та 2) іншого нормативного, включаючи і внутрішньовідомчий. Наведене можна віднести і до правової системи України. Так, правове регулювання управління у сфері земельних відносин в Україні здійснюється, як ми вже відмічали, законами, нормативними актами Кабінету Міністрів України, Президента України та відомчими нормативними актами, що приймаються уповноваженими суб'єктами управління у сфері земельних відносин, тобто органами виконавчої влади, про які мова йшла вище.

Враховуючи значний перелік суб'єктів управління у сфері земельних відносин в Україні, кількість відомчих нормативно-правових актів, що складають правові засади управління у зазначеній сфері, може бути охарактеризована десятками таких документів. Разом з тим ми наведемо лише декілька з них в якості прикладу.

До рівня відомчого регулювання питань управління у сфері земельних відносин в Україні можна віднести такі нормативні акти:

- наказ Міністерства охорони природних ресурсів України «Про затвердження Порядку організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства» від 10 вересня 2008 р. № 464. Цей Порядок визначає процедуру проведення перевірок з питань здійснення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища та оформлення їх результатів.

- наказ Мінагрополітики «Про затвердження Переліку питань для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері землеустрою та Уніфікованої форми акта перевірки, який складається за результатами відповідних заходів» від 11 лютого 2013 р. № 79 та інші.

Підсумовуючи викладене, можемо констатувати, що правові засади управління у сфері земельних відносин в Україні складають Конституція України, закони України, підзаконні та відомчі нормативно-правові акти.

Земельне законодавство, яке займає важливу нішу серед нормативно-правових актів, що регулюють питання управління у сфері земельних відносин в Україні, уявляється за можливе поділити на загальне та спеціальне. Так, для загальних законів є характерним те, що вони охоплюють значну сукупність суспільних відносин (у тому числі земельні відносини). До таких актів можна віднести Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про нафту і газ», Лісовий та Водний кодекси України тощо. Спеціальні закони присвячені регулюванню якогось конкретного питання у сфері земельних відносин. До таких необхідно віднести Закони України «Про відходи», «Про державний контроль за використанням та охороню земель».

Крім того, законодавчі акти, що визначають засади управління у сфері земельних відносин, уявляється можливим поділити на: 1) ті, що визначають повноваження органів державної влади щодо управління у сфері земельних відносин в Україні (Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про державний контроль за використанням та охороною земель»); 2) ті, що регулюють відносини у сфері управління земельним фондом (Закони України «Про землеустрій», «Про державний земельний кадастр»); 3) ті, що регулюють відносини у сфері охорони землі (Закони України «Про охорону земель», «Про відходи», «Про меліорацію земель»). правовий власність земельний законодавство

Специфічною особливістю правових засад управління у сфері земельних відносин є їх дуалізм, що полягає в одночасному регулюванні однорідної сукупності земельних відносин різними нормативно-правовими актами. При цьому дуалізм правових засад управління у сфері земельних відносин знаходить своє вираження у двох формах. Зміст першої форми дуалізму правового регулювання полягає в тому, що земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, одночасно регулюються ЗК України та відповідним нормативно-правовим актом: Кодексом України про надра, Лісовим кодексом України, Водним кодексом України, Повітряним кодексом України. Друга форма знаходить свій прояв у тому, що окремі напрями управління у сфері земельних відносин (здійснення землеустрою, охорона земель, забезпечення функціонування державного земельного кадастру) поряд із ЗК України регламентовані окремими законодавчими актами (Закони України «Про землеустрій», «Про охорону земель», «Про державний земельний кадастр»).

Порівнявши положення ЗК України та перелічених вище нормативно-правових актів, маємо відзначити, що, регламентуючи ідентичні питання щодо управління у сфері земельних відносин, останні, з одного боку, суперечать однин одному, а з іншого - розширюють положення першого.

Такі недоліки правового регулювання негативно позначаються на правозастосовній діяльності уповноважених органів управління у сфері земельних відносин. Таким чином, правова основа окресленої нами діяльності, на наше глибоке переконання, повинна мати такий стан, який максимально сприяв би підвищенню її ефективності. Досягнення такого стану правового регулювання можливе лише за умови уніфікації положень нормативно-правових актів щодо управління у сфері земельних відносин. Зважаючи на це, виникла нагальна потреба узгодження положень ЗК України та законів України «Про землеустрій», «Про охорону земель», «Про державний земельний кадастр».

Размещено на Allbest.ru