Проблеми реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади в Україні

Білоус Ю.І., студент

Київський національний університет імені Тараса Шевченка, вул. Володимирська 60, м. Київ, Україна

kudoman@bigmir.net

У статті здійснено аналіз законодавства України й наукових досліджень щодо реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади. Визначено проблемні питання, які виникають у процесі такої реорганізації й ліквідації.

Ключові слова: реорганізація, ліквідація, утворення органів центральної влади, здійснення державних функцій.

Реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади нині приділяється багато уваги. На жаль, маємо констатувати, що під час створення й реорганізації таких органів відбувається дублювання їх повноважень, тому маємо проблеми з функціонуванням усієї вертикалі органів виконавчої влади та наданням адміністративних послуг у нашій державі.

Проблематика реорганізації й ліквідації центральних органів виконавчої влади висвітлюється в працях П. Повара, Л. Белкіна, В. Авер'янова, В. Тимощука, Я. Гонцяжа, Н. Гнидюк та інших учених. У своїх розвідках науковці вказують на актуальність цієї проблематики та розкривають її шляхом аналізу наявного законодавства й судових рішень. Залишеним без належної уваги вважаємо аспект можливих практичних наслідків видозміни центральних органів виконавчої влади шляхом реорганізації або ліквідації.

Метою роботи є аналіз проблеми реорганізації й ліквідації центральних органів виконавчої влади в Україні та акцентування уваги на найважливіших аспектах під час вчинення таких дій задля запобігання їх негативним наслідкам.

Чіткої системи органів виконавчої влади в Конституції України не прописано. Хоча ця особливість притаманна також конституціям інших держав. Очевидно, це пов'язано з необхідністю забезпечити гнучкість під час створення, реорганізації чи ліквідації органів виконавчої влади, адже інакше будь - яка така зміна вимагатиме внесення змін до конституції, що далеко не завжди є простим [1].

Органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються або ліквідуються Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ) за поданням Прем'єр-міністра України. Пропозиція щодо створення, реорганізації чи ліквідації органу виконавчої влади вноситься Прем'єр-міністрові України членом Кабінету Міністрів України з урахуванням пріоритетів діяльності Кабінету Міністрів України, необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади та недопущення дублювання їх повноважень [2].

Нині Кабінет Міністрів України досить відчутно використовує свої повноваження. Зокрема, у Постанові КМУ «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» (далі - ЦОВВ), в актах Президента України та Кабінету Міністрів України, присвячених утворенню й припиненню ЦОВВ, терміну «правонаступництво» й похідним від нього поняттям, а також пов'язаному з ним терміну «реорганізація» надаються інші, особливі значення, відмінні від їхнього розуміння в науках цивільного й господарського права щодо юридичних осіб приватного права та суб'єктів господарювання. Публічно-правова природа відносин, які складають предмет регулювання згаданих правових актів, визначає також основний зміст вживаних у цих актах понять правонаступництва й реорганізації ЦОВВ [5].

Варто зазначити, що межі повноважень Президента України реорганізовувати центральні органи виконавчої влади були предметом розгляду Конституційного Суду України (далі - КСУ). У рішенні від 28.01.2003 р. № 2-рп/2003 КСУ констатував, що Президент України вважає, що згідно з п.15 ч.1 ст.106 Конституції України він має право реорганізовувати за поданням Прем'єр -міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. При цьому не передбачаються будь -які обмеження щодо здійснення цих повноважень.

КСУ з необмеженістю повноважень Президента України в цьому питанні не погодився, проте вичерпної відповіді не надав. Так, у резолютивній частині рішення КСУ дійшов висновку, що положення п.15 ч.1 ст.106 Конституції України в аспекті конституційного подання необхідно розуміти так, що під час здійснення повноважень щодо реорганізації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України, діючи в межах коштів на утримання органів виконавчої влади, може реорганізовувати передбачені Конституцією України міністерства й інші центральні органи виконавчої влади, не змінюючи назви цих органів та їх основного цільового призначення, що постає з назви. Що стосується інших, крім передбачених Конституцією України, ЦОВВ, то КСУ жодних висновків не надав.

Як вказано в рішенні Конституційного Суду України в справі про повноваження Президента України реорганізовувати центральні органи виконавчої влади від 28.01.2003 р. № 2-рп/2003 (далі - рішення КСУ від 28.01.2003 р.), здійснюючи повноваження, встановлені п.15 ч.1 ст.106 Конституції України, «Президент України повинен дотримуватися встановлених зазначеною нормою порядку та умов їх реалізації, а саме за поданням Прем'єр-міністра України та діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Інших застережень щодо повноважень Президента України п.15 ч.1 ст.106 Конституції України не має» [4].

Водночас конституційно-правовий статус окремих міністерств і ЦОВВ зі спеціальним статусом, назви яких прямо чи опосередковано встановлюються Конституцією України, визначає зміст зазначених повноважень Президента України щодо їх реорганізації. Такі особливості знайшли відображення в рішенні КСУ від 28.01.2003 р. У мотивувальній частині рішення КСУ зазначив, що Конституція України, зафіксувавши назви окремих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, тим самим передбачила певну стабільність їх функціонування. У разі реорганізації таких органів не можуть змінюватися їх назва й основне цільове призначення, що постає з назви, оскільки це може призвести до змін конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг конституційних повноважень цих органів, зокрема, на повноваження Верховної Ради України щодо надання згоди на призначення та звільнення встановлених Основним Законом України посадових осіб. Таким чином, КСУ вирішив, що положення п.15 ч.1 ст.106 Конституції України в аспекті конституційного подання слід розуміти так: під час здійснення повноважень щодо реорганізації міністерств та інших ЦОВВ Президент України за поданням Прем'єр-міністра України, діючи в межах коштів на утримання органів виконавчої влади, може реорганізовувати міністерства й інші центральні органи виконавчої влади, не змінюючи зазначену в Конституції України назву цих органів та їх основне функціональне призначення, що постає з назви [4]. Слід зауважити, що в рішенні КСУ від 28.01.2003 р. не згадуються можливі способи реорганізації, за яких не змінюються зазначені два елементи правового статусу ЦОВВ - назва й основне цільове призначення, що постає з назви.

З'ясовані в рішенні КСУ від 28.01.2003 р. гарантії існування та стабільності функціонування міністерств і ЦОВВ зі спеціальним статусом, назви яких встановлено Конституцією України, зумовлюють також зміст повноважень Президента України щодо їх ліквідації. Такі ЦОВВ не може бути ліквідовано без внесення змін до Конституції України [5, с. 76-77].

Загальні норми щодо реорганізації й ліквідації міністерств та інших ЦОВВ викладено в ст. 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 р. (далі - Закон про ЦОВВ) та в прийнятому відповідно до зазначеної норми Порядку здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженому Постановою КМУ України від 20.10.2011 р. № 1074 (далі - Порядок) [6]. Як зазначається в ч.4 ст.24 Закону про ЦОВВ, положення цього закону поширюються на Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, інші утворені Кабінетом Міністрів України центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, крім випадків, коли Конституцією й законами України визначено інші особливості організації та порядку їх діяльності.

Наведена норма визначає також сферу застосування положень ст.5 Закону про ЦОВВ, що регламентує питання утворення, реорганізації й ліквідації міністерств та інших ЦОВВ. У розвиток законодавчих положень в абз.2 п.1 Порядку встановлено, що дія цього Порядку поширюється на ЦОВВ зі спеціальним статусом та їх територіальні органи, крім випадків, коли Конституцією й законами України, актами Президента України визначено інші особливості порядку їх утворення, реорганізації або ліквідації [6].

Передумовою прийняття рішення Президента України про реорганізацію або ліквідацію ЦОВВ є проходження стадії підготовки рішення, яка включає в себе дії уповноважених суб'єктів (посадових осіб) щодо підготовки, складення, оформлення необхідних документів, їх розгляду та внесення за правилами підпорядкування відповідному суб'єкту для здійснення визначених законодавством дій та/або прийняття рішення [5, с. 76-77]. законодавство виконавчий влада

Водночас важливим кроком до легітимізації системи центральних органів виконавчої влади в Україні стало прийняття Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». Фактично цей закон зрештою ввів у правове поле все підзаконне (за допомогою указів Президента України) регулювання структури ЦОВВ в Україні [7].

У преамбулі до закону проголошується, що він визначає організацію, повноваження й порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України. Зокрема, у Законі про ЦОВВ підтверджено запроваджену Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09.12.2010 р. № 1085/2010 схему (структуру) ЦОВВ, у якій виділено міністерства, інші центральні органи виконавчої влади. Останні можуть бути створені у формі служб, агентств, інспекцій, діяльність яких спрямовується й координується КМУ через відповідні міністерства згідно із законодавством, або можуть мати спеціальний статус. Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» передбачає такі положення:

- діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади ґрунтується на принципах верховенства права, забезпечення дотримання прав і свобод людини й громадянина, безперервності, законності, забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, відповідальності (ч.1 ст.2);

міністерства, інші ЦОВВ у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншимизаконами України, актами й дорученнями Президента України, щорічним посланням Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє та зовнішнє становище України, актами КМУ, іншими актами законодавства України (ч.1 ст.3);

- міністерства та інші ЦОВВ є юридичними особами публічного права (ч.1 ст.3);

- міністерства та інші ЦОВВ утворюються, реорганізуються й ліквідуються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України (ч.1 ст.5);

- міністерство в межах своїх повноважень на основі та на виконання Конституції й законів України, актів і доручень Президента України, актів КМУ видає накази, які підписує міністр [8].

Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов'язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями всіх форм власності та громадянами. Накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Накази міністерства, які згідно із законом є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Накази міністерства, які є нормативно- правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів публікуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Усі накази міністерства оприлюднюються державною мовою на офіційному сайті міністерства. Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами та пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачається самими актами, проте не раніше дня офіційного опублікування. Накази міністерства або їх окремі частини можуть оскаржуватися фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом [8].

Накази міністерства можуть бути скасовані КМУ повністю чи в окремій частині. Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь -якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом (ч.ч.1-10 ст.15) [5].

Оскільки головною метою утворення, призначенням ЦОВВ є здійснення державних функцій і реалізація владних повноважень, визначальним у правовій регламентації процесів утворення й припинення ЦОВВ є розподіл та встановлення функцій і повноважень ЦОВВ. Зокрема, необхідність забезпечення здійснення повноважень органів державної влади й безперервності їх реалізації пояснює визначення ліквідації як форми припинення ЦОВВ, що може поєднуватися з передачею повноважень і функцій ЦОВВ, що ліквідується, до інших органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Президента України. Саме тому вважаємо доцільним ретельне відслідковування діяльності ЦОВВ задля запобігання ситуацій, коли після ліквідації чи реорганізації відповідного органу залишаться прогалини в раніше злагодженій системі [9, с. 174-185].

Проблеми після реорганізації або ліквідації ЦОВВ можуть виникнути з різних причин. По-перше, новим органом (або вже існуючим) повинні чітко виконуватися ті завдання й функції, які було покладено на орган, що реорганізовується чи ліквідовується, якщо вони ще є актуальними. По-друге, необхідно пам'ятати про ті права й обов'язки, які мав ЦОВВ як юридична особа приватного права.

Отже, зміни в структурі центральних органів виконавчої влади часто носять непослідовний, певною мірою хаотичний характер, не спираються на доктринальні й концептуальні напрацювання. Прослідковується відсутність комплексності в регулюванні питань будови центральних органів виконавчої влади. Це мало б сприяти динамічності та швидкості в регулюванні, однак на практиці подібне закріплення часто призводить до поспішних і законодавчо недосконалих змін у системі таких органів. Вказана проблема в перспективі лише поглиблює бюрократизм замість того, щоб із ним боротися. Так, значним є пониження рівня компетенції службовців, оскільки хорошим спеціалістам невигідно працювати в таких неоднозначних умовах, тому втрачаються позитивні напрацювання попередників. За таких умов не можна очікувати підвищення якості й продуктивності роботи державного апарату, тим паче на основі принципу законності.

Одним із головних негативних факторів на шляху перетворення України на сучасну, стабільну Вісник Запорізького національного університету № 2 (І), 2015правову державу є відставання процесу реформування органів виконавчої влади від змін у суспільному житті держави, нових економічних і політичних відносин. Впливає на ефективність управління також те, що система центральних органів виконавчої влади знаходиться в процесі реформації й донині. Динамічність суспільних відносин не дозволяє сучасній системі виконавчої влади повною мірою реалізувати свою функцію ефективного управління державою без завершення реформ. Насамперед це стосується окреслення завдань і відповідальності різних управлінських елементів, тіньових дій державного апарату. Часто спостерігається недооцінка нових інструментів планування діяльності, під час прийняття управлінських рішень використовуються механізми, які не є правовими. Значною проблемою є нераціональне використання коштів.

Важливо зазначити, що залишається невирішеним питання структурно -функціональної характеристики центральних органів виконавчої влади. Головною є проблема розмежування повноважень у системі таких органів. Як наслідок, обмежується можливість системи центральних органів виконавчої влади виконувати функцію управління державою.

ЛІТЕРАТУРА

1. Конституція України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 1996. - № 30. - Ст. 141.

2. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади : Постанова КМУ від 10 вересня 2014 р. №442 // Урядовий кур'єр. - 2014. - № 169.

3. Про затвердження Порядку здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших органів виконавчої влади : Постанова КМУ від 20 жовтня 2011 р. № 1074 // Урядовий кур'єр. - 2011. - № 201.

4. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України про офіційне тлумачення положень пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України (справа про повноваження Президента України реорганізовувати центральні органи виконавчої влади) від 28.01.2003 р. №2 -рп/2003 // Вісник Конституційного суду України. - 2003. - № 1. - Ст. 20.

5. Повар П.О. Підстави та форми припинення центральних органів виконавчої влади / П.О. Повар // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. - 2012. - № 90. - С. 75-78.

6. Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади : Постанова КМУ України від 20.10.2011 р. № 1074 // Урядовий кур'єр. - 2011. - № 201.

7. Бєлкін Л.М. Проблеми становлення системи центральних органів виконавчої влади України

[Електронний ресурс] / Л.М. Белкін // Електронне наукове фахове видання «Державне управління : удосконалення та розвиток». - 2013. - № 7. - Режим доступу :

http ://www.dy.nayka.com.ua.

8. Повар П.О. Правонаступництво при утворенні та припиненні центральних органів виконавчої влади / П.О. Повар // Вісник Вищої ради юстиції. - 2012. - № 3. - С. 174-182.

Размещено на Allbest.ru