Розвиток правових засад здійснення державних закупівель в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

РОЗВИТОК ПРАВОВИХ ЗАСАД ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В УКРАЇНІ: ІСТОРИЧНІ АСПЕКТИ

С.В. Нагачевський

Постановка проблеми. Сьогодні в Україні простежується проблема, пов'язана з відсутністю достатньої правової бази у сфері державних закупівель. Це призвело до неправильного використання понятійного апарату та помилок замовників під час розробки тендерної документації і оцінки тендерних пропозицій, необгрунтованого вибору переможця торгів і укладання з ним договору. Отож, від рівня розвитку правового інституту закупівель за державні кошти безпосередньо залежить ефективність значної частини видатків бюджетної системи.

Стан дослідження. Правові основи і загальні принципи здійснення закупівель за державні кошти як одна із форм державних видатків розглядаються в наукових роботах таких спеціалістів у галузі господарського і фінансового права: В. К. Андрєєва, Н. М. Артемова, Д. А. Бекерської, К. С. Вельського, Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Т. С. Єрмакова, С. В. Запольського, Т. В. Конюхова, Є. О. Ровинського.

Мета статті - проаналізувати нормативні акти, які регулюють порядок здійснення державних закупівель, і визначити основні тенденції їх розвитку.

Виклад основних положень. У результаті вивчення законодавства встановлено, що до прийняття спеціальних законодавчих актів (зокрема законів України «Про поставки продукції для державних потреб», «Про державний матеріальний резерв») відносини у сфері забезпечення потреб держави в товарах, роботах, послугах регулювалися численними нормативно-правовими актами, зокрема Постановою Верховної Ради УРСР «Про запровадження на території Української РСР єдиного державного замовлення на. виробництво продукції, виконання робіт (послуг)» від 15 жовтня 1990 року, якою на території Української РСР було запроваджено єдине державне замовлення Української РСР на виробництво продукції, виконання робіт (послуг) та ін.

Із 1993 року, коли система централізованого планування виробництва й розподілу матеріально-технічних ресурсів поступово втрачала дієздатність й адекватність в економічній ситуації, трансформувались і функції державного замовлення. Вона дедалі більше втрачала властивості абсолютного державного регулятора у виробництві продукції та послуг і перетворювалося на засіб забезпечення потреб у матеріальних ресурсах, продукції, роботах і послугах споживачів, що утримуються за рахунок державного бюджету. Це відображено у щорічних указах Президента України до 1996 року про державний контракт та державне замовлення. Крім того, було прийнято Постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про порядок організації та проведення міжнародних торгів (тендерів) в Україні» від 21 жовтня 1993 року № 871, що слугувала початком проведення міжнародних торгів і впорядковувала здійснення на конкурсних засадах закупівель товарів (робіт, послуг) винятково іноземного походження для задоволення державних потреб України. Під час дії згаданої Постанови (21 жовтня 1993 року - 28 червня 1997 року) Міністерство зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі України зареєструвало 66 міжнародних тендерів. Виникла парадоксальна ситуація щодо задоволення державних потреб: стосовно іноземних постачаль- ників/підрядників держава дотримувалася загальноприйнятої в міжнародній торгівлі практики укладання державних контрактів винятково на конкурсних засадах, а всередині країни державні контракти розміщувались на директивних засадах, що суперечило стратегічній меті - розбудові відкритої соціально-економічної системи на основі ринкового механізму.

Законом України «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» від 22 грудня 1995 року № 493/95-ВР було встановлено загальні правові та економічні засади формування, розміщення і виконання на договірній (контрактній) основі замовлень держави на поставку (закупівлю) товарів, виконання робіт, надання послуг для задоволення пріоритетних державних потреб суб'єктами господарської діяльності України всіх форм власності.

Упродовж 1999 року сферу закупівель ТРП регулював однойменний Указ Президента України. 22 лютого 2000 року було прийнято профільний Закон України «Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти» № 1490-ІІІ, яким установлено правові та економічні засади здійснення процедур закупівель ТРП за рахунок державних коштів.

Метою Закону визначено створення конкурентного середовища у сфері державних закупівель, а також запобігання проявам корупції у цій сфері, забезпечення прозорості процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти та досягнення оптимального й раціонального їх використання.

Відповідно до Закону було поставлено такі завдання: створення належних законодавчих принципів здійснення закупівель; узгодження положень різних законодавчих актів, які регулюють питання державних закупівель; посилення захисту підприємств громадських організацій інвалідів і підприємств кримінально-виконавчої системи; попередження й усунення корупційних діянь у сфері державних закупівель [1, с. 517-518].

Законом про державні закупівлі визначено, що зобов'язання застосовувати норми закону встановлено до всіх закупівель товарів, робіт і послуг, які повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів, за умови, що вартість предмета закупівлі для товару (товарів), послуги (послуг) становить або перевищує 20 тис. грн, а для робіт - 50 тис. грн.

Тобто під час закупівлях товарів, робіт та послуг вартістю, що є меншою, ніж визначено в Законі, не слід проводити тендерні процедури.

Упродовж 2003-2004 років окремими законодавчими актами прийнято низку поправок до профільного Закону, які було позитивно оцінено світовою спільнотою. Вони стосувалися захисту економічної конкуренції, сфери застосування Закону, особливостей закупівлі сільськогосподарської продукції, недопущення корупції, обов'язковості вимоги від учасників торгів про надання тендерного й договірного забезпечення (зазвичай це потребує витрат, які згодом включаються учасниками до цін їх пропозицій); обов'язковості плати за тендерну документацію й розміщення блоку інформації про державні закупівлі в інформаційних системах у мережі Інтернет, до яких законом установлюються жорсткі вимоги, закупівель пенітенціарної системи, додаткових гарантій захисту фінансових інтересів держави [2].

У 2005 році до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» було внесено зміни щодо кола державних органів, які здійснювали нагляд, контроль і координацію у сфері державних закупівель, а також доповнення до суб'єктів, на які розповсюджується дія норм Закону (крім бюджетних установ), на підприємства, господарські товариства, у статутному капіталі яких 50% і більше належать деріжавним, казенним, комунальним підприємствам і господарським товариствам, у яких державна частка перевищує 50%. У день прийняття цих змін таких підприємств налічувалося близько 4 тис. [3, с. 4].

За оцінкою експертів, прийняті до Закону зміни, напевно, послаблять цю систему, а також довіру до неї донорів і міжнародних фінансових установ. Суттєві зміни внесено до ст. 34 Закону, згідно з якою дія договору про закупівлю може продовжуватися на строк, достатній для проведення процедури закупівлі в наступному бюджетному періоді, на суму коштів не більше 15% вартості договору, закладеного в попередній бюджетний період, що не перевищує відповідного призначення в попередньому бюджетному періоді.

Статтею 18-1 Закону в новій редакції встановлено порядок попередньої кваліфікації під час проведення торгів із обмеженою участю, також цю статтю доповнено нормою, відповідно до якої розкриття кваліфікаційних пропозицій учасників відбувається в день закінчення строку їх надання в час і в місці, згідно з інформацією про проведення попереднього кваліфікаційного відбору.

Відповідно до нової редакції ч. 1 ст. 2 Закону про закупівлю, цей Закон застосовувався до всіх закупівель товарів, робіт і послуг, що повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів, за умови, що вартість предмета закупівлі для товару (товарів), послуги (послуг) становить або перевищує 10 тис. грн, а для робіт - 50 тис. грн.

У чинному Законі ці суми повинні становити 30 тис. грн і 300 тис. грн відповідно.

Ще одним нововведенням було те, що в разі встановлення Кабінетом Міністрів України індикативних цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення для пільгових категорій населення, продукцію харчової промисловості, пальне закупівля таких товарів мала здійснюватися за цінами, рівень яких не перевищував індикативні ціни. Під індикативними цінами розуміють ціни на товари, які відповідають цінам, що утворилися чи утворюються на відповідний товар на ринку експорту або імпорту на момент здійснення експортної (імпортної) операції з урахуванням умов поставки та умов здійснення розрахунків, визначених згідно із законодавством України (Положення про індикативні ціни у сфері зовнішньоекономічної діяльності, затверджене Указом Президента України від 10 лютого 1996 року № 124/96).

Відповідно до нової редакції абз. 23 ст. 1 Закону про здійснення державних закупівель, кількість тендерних пропозицій на кожну окрему частину предмета закупівлі не може бути меншою ніж три (раніше - дві).

Абзац 1 ч. 2 ст. 6 Закону про закупівлю викладено в новій редакції. Згідно з новою нормою, замовник повинен надати перевагу тендерній пропозиції, поданій підприємствами громадських організацій інвалідів та підприємствами кримінально-виконавчої системи, незалежно від обраної процедури закупівлі та суми очікуваної вартості предмета закупівлі [4, с. 115-117].

20 березня 2008 року Законом № 150-VI Закон про закупівлі визнано таким, що втратив чинність, і затверджено Тимчасове положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти на основі тексту Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» у редакції, що діяла станом на 17 листопада 2004 року. Згідно з Законом № 150-VI, розпочаті до набрання чинності Законом № 150-VI процедури закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти здійснювалися на основі Тимчасового положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти. 28 березня 2008 року Кабінет Міністрів України видав Постанову «Про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти» № 274 (далі - Постанова № 274).

17 жовтня 2008 року Постанову № 274 скасовано на підставі іншої Постанови Кабінету Міністрів України № 921, якою затверджено Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти. За період дії Постанови № 921 було внесено 25 змін і доповнень. Постанова № 921 діяла до 28 липня 2010 року і втратила чинність, коли 1 червня 2010 року Парламент прийняв Базовий закон про державні закупівлі, яким установлено правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти. правовий державний закупівля корупція

На замовника покладено обов'язок безоплатно оприлюднювати на веб-порталі Уповноваженого органу в порядку, встановленому Законом про держзакупівлі, інформацію про закупівлю.

Законом реалізовано одну з головних рекомендацій щодо розподілу повноважень з розгляду скарг учасників і регулювання державних закупівель між різними, не залежними один від одного, органами державної влади. Так, Уповноваженим органом є Міністерство економіки України, а органом оскарження - Антимонопольний комітет України.

Базовим законом також запроваджено удосконалений механізм оскарження, який є більш детальним і зрозумілим. Водночас виникають сумніви щодо спроможності Антимонопольного комітету України неупереджено та професійно виконувати цю функцію, враховуючи його нинішній статус, перевантаженість поточною роботою та новизну цієї функції для нього.

Крім цього, у Базовому законі розширено перелік коштів, які належать до категорії державних, із подальшою вимогою проведення відповідних процедур при закупівлі товарів та послуг за їх рахунок. Так, до переліку включено фінансові ресурси, які надають замовникам під гарантії Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування в рамках кредитів міжнародних організацій та іноземних банків. Розширено також перелік підприємств, які повинні використовувати процедури державних закупівель.

До нього включено комунальні підприємства, їх дочірні підприємства, а також об'єднання державних та інших підприємств, на які поширюється дія нового Закону.

Іншою новацією цього Закону є закріплення принципу редис- кримінації, який полягає в наданні однакових умов українським та іноземним учасникам процесу державних закупівель [6, с. 6].

Визначено й деталізовано такі терміни: генеральний замовник; закупівля на засадах координації; кваліфікаційна документація; консультаційні послуги; найбільш економічно вигідна пропозиція; оголошення про результати проведення про проведення процедури закупівлі; орган оскарження; строк дії пропозиції конкурсних торгів або цінової пропозиції; суб'єкт оскарження в органі оскарження; цінова пропозиція.

Терміни «корупційне правопорушення» та «корупційні злочини» вживаються в Законі у значеннях, визначених у Законі України «Про засади запобігання та протидії корупції» та КК України.

Принциповою новелою стало положення Закону, що вітчизняні та іноземні учасники беруть участь у процедурах закупівель на рівних умовах.

На відміну від норми Положення, у якому було визначено, що закупівля товарів, робіт і послуг здійснюється у вітчизняних виробників або їх представників, дилерів, дистриб'юторів, а в разі, коли товари, роботи і послуги не виробляються (не виконуються, не надаються) на території України, - у виробників товарів, виконавців робіт і надавачів послуг - не резидентів або їх представників, дилерів, дистриб 'юторів.

Законодавцем зроблено значний крок у напрямі гласності проведення процедур закупівель, а саме: збільшення обсягу інформації, що оприлюднюється на веб-порталі Уповноваженого органу. Проте на цій перехідній стадії до електронних закупівель поки що здій- нюється подвійна робота, оскільки документообіг триває і на паперових носіях, і на електронних.

Визначено відповідальність у вигляді накладення штрафу на посадових осіб від трьохсот до семисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що передбачено ст. 164-14 КУпАП «Порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти».

Розширено коло осіб, які входять до складу комітету з конкурсних торгів. Крім службових (посадових) осіб замовника (генерального замовника), призначених відповідальними за організацію та проведення процедур закупівлі, згідно з цим Законом, до комітету входять інші особи замовника.

У Базовому законі відсутнє визначення щодо «інших осіб». Значно розширено функції Державного казначейства України. Набули нових рис у Базовому законі і новели щодо громадського контролю у сфері державних закупівель.

Уведено обмеження щодо неможливості призначення до складу комітету з конкурсних торгів посадових осіб і представників учасників, членів їхніх сімей, а також народних депутатів України і депутатів місцевих рад.

Водночас конкретизовано чисельність складу комітету. До складу комітету з конкурсних торгів входить не менше п'яти осіб. У разі, якщо штатна чисельність працівників замовника є меншою, ніж п'ять осіб, кількість членів комітету з конкурсних торгів повинна дорівнювати штатній чисельності замовника.

Розширено коло причин відміни замовником торгів чи визнання їх такими, що не відбулися, а саме: відсутність подальшої потреби в закупівлі товарів, робіт; неможливість усунення порушень, які виникли через виявлені порушення законодавства з питань державних закупівель; виявлення факту змови учасників; порушення порядку публікації оголошення про проведення процедури закупівлі, акцепту, оголошення про результати процедури закупівлі, передбаченого цим Законом; подання для участі в них менше двох пропозицій конкурсних торгів; відхилення всіх пропозицій конкурсних торгів згідно з цим Законом, якщо до оцінки допущено пропозиції менше ніж двох учасників.

З метою подальшого удосконалення законодавства 8 липня 2011 року прийнято Верховною Радою України та 3 жовтня 2011 року набув чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань державних закупівель» № 7532, за яким основні зміни стосуються закупівель в одного учасника, незастосуван- ня дії Закону до коштів підприємства та зміни до адміністративної відповідальності за порушення у сфері державних закупівель.

5 липня 2012 року Президент України підписав Закон «Про внесення змін до Закону України «Про здійснення державних закупівель» щодо запровадження процедури електронного реверсивного аукціону» № 4917-VI [7].

Документ уточнює систему електронних торгів, упроваджує електронний майданчик - сукупність технічного обладнання, програмного забезпечення та організаційних заходів, що використовуються для державних закупівель за процедурою електронних реверсивних аукціонів.

Технічне обладнання і програмне забезпечення електронного майданчика мають відповідати вимогам чинного законодавства України, що регулює питання технічного та криптографічного захисту інформації.

Графік роботи електронного майданчика встановлюється Міністерством економічного розвитку і торгівлі України.

1 серпня 2012 року Президент України підписав Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань державних закупівель» № 5044-VI, згідно з яким з Господарського кодексу виключаються норми, за якими державні підприємства для закупівель товарів, робіт і послуг використовують процедури, визначені Законом про державні закупівлі. Також з Кодексу виключено пункти, відповідно до яких дією Закону про державні закупівлі охоплено й роботу комунальних підприємств.

Верховна Рада прийняла Закон України 24.03.2014 року «Про внесення змін до Закону України «Про здійснення державних закупівель», для підсилення прозорості закупівель підприємств внесла до Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 2010 р. № 33 такі зміни: статтю 1 цього Закону доповнити таким текстом «із урахуванням вимог щодо оприлюднення інформації про закупівлі, які здійснюються за рахунок власних коштів»; пункт 19 частини першої статті 8 такого змісту: «звіту про результати проведення закупівлі, яка здійснюється за рахунок власних коштів підприємств»; частину першу статті 10 після абзацу шістнадцятого доповнити новим абзацом такого змісту: «Підприємства, визначені у пункті 21 частини першої статті 1 цього Закону, зобов'язані розміщувати звіти про результати проведення закупівель, які здійснюються за рахунок власних коштів, вартість предмета яких відповідає вимогам абзацу першого частини першої статті 2 цього Закону, на веб-порталі Уповноваженого органу протягом трьох робочих днів після укладення договору. У звіті обов'язково зазначаються: найменування, кількість товару і місце його поставки, вид робіт та місце їх виконання або вид послуг та місце їх надання; інформація про технічні та якісні характеристики товарів, робіт і послуг; найменування і місцезнаходження постачальника, виконавця робіт і надавача послуг, з якими укладено договір; ціна одиниці товару, робіт та/або послуг та сума, визначена у договорі; дата укладення договору; строк поставки товарів, виконання робіт і надання послуг та інше».

Висновки. Українське законодавство щодо організації державних закупівель формувалося та удосконалювалося залежно від стану злочинності у цій сфері та соціально-економічної і політичної ситуацій в державі.

Незважаючи на постійну увагу державних інституцій до зазначеної сфери, розкрадання бюджетних коштів і сьогодні трапляється, бо українське законодавство потребує постійного удосконалення на основі координації з національною системою законодавства та у зв'язку з економічною ситуацією у державі.

Література

1. Планування, облік, звітність, контроль у бюджетних установах, державне замовлення та державні закупівлі: інтегрований комплекс: навч. посібник / В. Т. Александров та ін. - К.: АВТ, 2004. - 528 с.

2. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань закупівлі товарів робіт і послуг за державні кошти: Закон України станом на 1 грудня 2006 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 9. - Ст. 67.

3. Сколотяний Ю. У сутінковій зоні опинився ринок держзакупівель після набрання чинності останніми законодавчими змінами / Ю. Сколотяний // Дзеркало тижня. - 2006. - № 12 (591). - С. 3-6.

4. Конкурси, тендери. Аукціони в Україні: нормат. база: зб. док. / упоряд. О. М. Роїна. - К.: КНТ, 2006. - 388 с.

5. Законодавство України про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти: загальні положення, держ. нагляд, контроль та координація у сфері закупівель, відповідальність, судова практика. - К.: Юрінком Інтер, 2007. - 384 с.

6. Марусов А. Державні закупівлі нарешті узаконять? / А. Марусов // Дзеркало тижня. - 2010. - № 20 (800). - С. 6-11.

7. Про закупівлю товарів, робіт і послуг для державних потреб: Указ Президента України № 595/99: станом на 1 черв. 1999 р. // Офіційний вісник України. - 1999. - № 22. - С. 54.

Анотація

РОЗВИТОК ПРАВОВИХ ЗАСАД ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В УКРАЇНІ: ІСТОРИЧНІ АСПЕКТИ

Розглянуто питання правового забезпечення процесу здійснення державних закупівель товарів, робіт і послуг. Проаналізовано правові основи щодо здійснення державних закупівель у період незалежності України.

Ключові слова: правове забезпечення, нормативні акти, державна закупівля, товари, роботи, послуги, тендер, способи вчинення правопорушень.