Японский опыт госслужбы и развития государственных органов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Японский опыт госслужбы и развития государственных органов

правовой японский государственный служба

Использование накопленного опыта правового регулирования государственной службы и функционирования государственного аппарата в целом, имеющего как позитивную, так и негативную составляющую, - обязательное условие качественного реформирования системы государственной службы Республики Казахстан. Поэтому, на мой взгляд, необходимо рассмотреть уже установившуюся действующую модель японской системы государственной службы, которая в чём-то может послужить примером, ориентиром для создания в будущем стройной и чётко функционирующей системы в РК.

Ученые, занимающиеся исследованием японской государственно-политической модели, неизменно связывают внушительные успехи Японии с эффективным функционированием бюрократического аппарата этого государства. Во многом это объясняется высочайшим профессионализмом, гибкостью и ответственностью государственных служащих, обеспечивающимися прежде всего отработанным механизмом их подготовки, стержнем и фундаментом которой являются пять известных во всем мире японских систем, основанных на традициях и философии нации: пожизненного найма, кадровой ротации, подготовки на рабочем месте, репутаций и оплаты труда. Они определяют и пронизывают систему подготовки госслужащих, начиная с отбора будущих чиновников и заканчивая их увольнением. В Японии убеждены, что именно на этих системах и зиждется так называемое «японское чудо» - стремительное вхождение Японии в состав самых высокоразвитых стран мира. Уникальность и неповторимость японской бюрократии объясняются особенностями японской культуры, повлиявшей на специфику национального характера (трудолюбие, коллективизм, преклонение перед авторитетом, потребность в гармонизации межличностных отношений, стремление к самосовершенствованию и т.д.).

1. Общие положения госслужащих.

Конституция Японии закрепила положение государственных служащих как «слуг общества, а не какой-либо одной его части».

Основным законом, регулирующим государственную гражданскую службу в Японии, является Закон о государственных служащих 1947 года, согласно которому государственными служащими принято считать не только чиновников, но и лиц, работающих на принадлежащих государству предприятиях, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных школ, военнослужащих «сил самообороны», сотрудников полиции. Закон устанавливает, что государственный служащий должен работать только ради общественного интереса, выполняя служебные обязанности, отдавать им все силы, знания и помыслы.

Контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной службы возложен на Совет по делам персонала. Совет действует как орган, представляющий рекомендации по кадровым вопросам парламенту, Кабинету и министерствам.

Все лица, находящиеся на государственной службе, подразделяются на две основные категории - работников «обычной службы» и работников «особой службы». Специфика должностных лиц на «особой службе» состоит в том, что на них не распространяются предписания и правовые нормы, регулирующие прохождение «обычной службы».

В их число входят: премьер-министр, министры, советники, возглавляющие Совет по делам персонала и Ревизионный совет, генеральный секретарь Кабинета и его заместители, заместитель главы канцелярии премьер-министра по общим вопросам, начальник Законодательного бюро Кабинета, секретари премьер-министра, министров и генерального секретаря Кабинета; все государственные должностные лица, избираемые парламентом либо утверждаемые обеими или одной из палат парламента; начальник и некоторые чиновники Управления императорского двора; Чрезвычайные и Полномочные послы, посланники, члены направляемых за рубеж правительственных делегаций, а также члены Академии наук Японии, судьи, служащие управления обороны, секретари депутатов парламента и др.

2. Назначение на государственную службу

Первичное назначение на государственную службу осуществляется на основе конкурсных экзаменов или собеседования и оценки способностей кандидата. Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала.

Право сдавать экзамены для поступления на государственную службу имеют только японские подданные. Цель вступительного экзамена - проверить, сможет ли человек затем выполнять функции госслужащего. Для сдающих экзамен есть возрастной ценз - 18-28 лет. Другим способом назначения на госслужбу является отбор кадров. Он распространяется на учителей, медиков и прочие профессии. При отборе проводятся собеседование, тестирование, заполняются анкеты. Для того чтобы поступить на госслужбу соответствующего уровня, сдав вступительный экзамен требуется: предъявить диплом о высшем образовании; предъявить лицензию образовательного учреждения о том, что этот человек действительно закончил его и имеет право поступить на службу; пройти конкурс. Лицензирование образовательного учреждения - не формальное условие, оно может быть надежной блокировкой от проникновения на госслужбу случайных лиц (что, к сожалению, встречается в последнее время в России).

Письменные и устные экзамены включают в себя оценку квалификации и исполнительности, проводится также медицинское обследование и применяются другие методы, позволяющие объективно оценить способности кандидата исполнять официальные обязанности.

Конкурсные экзамены организуются по принципу «открытых дверей». Время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации. Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Для определения способностей кандидатов - быстро схватывать суть различных мнений, вырабатывать свой подход, использовать убедительные аргументы при изложении собственной позиции - проводится общий экзамен в виде групповой дискуссии по одному из предметов. Имена успешно сдавших экзамены и полученные ими баллы вписываются в свидетельство о праве на госслужбу. Срок действия этого свидетельства - 1 год. По закону продвижение по службе осуществляется на основе конкурсных экзаменов между претендентами или (в большинстве случаев) результатов оценки их службы.

3. Пять систем японской государственной службы

В основе подготовки госслужащих Японии лежит совокупность пяти систем: пожизненного найма, кадровой ротации, подготовки на рабочем месте, репутаций и оплаты труда.

Система пожизненного найма основана на принципе замещения вакансий работниками ведомства, в котором они трудятся. Определяющими при этом являются стаж работы и возраст. Выпускники учебных заведений поступают на госслужбу, проходят обучение и подготовку в органе управления и работают там до предельного (установленного законодательством) возраста. Сейчас действует специальный Закон о предельном возрасте. В Японии считают, что такой шаг очень важен с точки зрения планирования набора на ГС и расчета реальных потребностей в персонале, а также для обновления микроклимата, атмосферы на госслужбе (60 лет, для некоторых госслужащих - 63-65 лет, для преподавателей вузов - 63 года, причем нет различий в предельном возрасте для мужчин и женщин). Для особых государственных служащих предельного возраста нет.

Система ротации кадров предполагает их перемещение по горизонтали и вертикали через каждые два-три года. Согласия работника на это не требуется, за исключением случаев, связанных со сменой места жительства.

Прием на госслужбу выпускников учебных заведений всех уровней проводится раз в год. Свой трудовой путь они начинают с низшей иерархической ступени, что позволяет досконально изучить специфику труда на каждом рабочем месте. В процессе ротации работник два-три раза перемещается по горизонтали и лишь затем следует перемещение по вертикали. Это способствует повышению компетентности персонала, снижает риск принятия неэффективных решений. Впоследствии такого специалиста, руководителя, в тонкостях знающего всю специфику своей организации, сложно ввести в заблуждение и меньше вероятности принятия им непрофессиональных решений. Система ротации обеспечивает гибкость рабочей силы, повышает уровень ее компетентности, квалификации и конкурентоспособности. Ротация также способствует расширению кругозора, развитию у госслужащего более широкого взгляда на свою организацию. Не секрет, что, как правило, госслужащие наших министерств и ведомств могут достаточно квалифицированно и обстоятельно говорить лишь о проблемах, которыми занимается их структурное подразделение. Налицо узкая специализация.

Правда, данная система, положительно влияя на уровень профессионализма работников, может одновременно сковывать инициативу, поскольку ротация формирует сознание «временщика». Ее «противовесом» является система репутаций, суть которой в том, что в процессе перемещений у работника складывается определенная репутация, закрепленная письменными характеристиками. Суть ее в том, что, где бы ни работал сотрудник, специалист, он должен выполнять свои обязанности так, чтобы при переходе через два-три года на новое место за ним закрепилась репутация прекрасного, инициативного работника и порядочного человека, для чего на каждого из них составляется письменная характеристика. Объективность характеристик обеспечивается ежедневными проверками человека в форме опроса коллег, подчиненных, начальников.

Характеристика, следуя за госслужащим, влияет на траекторию ротации и определяет, как правило, его дальнейшую трудовую карьеру. Такой подход определяет условия развития деловой карьеры работника, стимулируя его творчество и инициативу.

Развитию карьеры способствует система подготовки на рабочем месте. Существует четкое разделение между фундаментальным профессиональным образованием в колледжах и высших учебных заведениях и внутрифирменным образованием, позволяющим «довести» обучение выпускников до необходимого организации уровня. Характерна практика набора кадров по результатам оценки способностей человека к обучению и адаптации в трудовом коллективе. Вопрос о конкретных обязанностях выпускника учебного заведения решается уже после принятия его на работу. Этим японская система найма отличается от американской и европейской практики, когда содержание работы закрепляется в контракте, после подписания которого соискатель принимается на работу.

Подготовка «во вне» проводится в Институте повышения квалификации при Управлении по делам персонала. В его задачи входит техническое и методическое обеспечение деятельности госслужбы, начиная с приема сотрудников и заканчивая их отставкой. Причем, что характерно в Японии переподготовку и повышение квалификации во внешних организациях проходят госслужащие всех уровней вплоть до начальника отдела министерства, ведомства, управления и заместителя мэра провинции. В Японии считают, что занимающих высокие должности учить нецелесообразно. Они проходят лишь стадии самоподготовки и самообразования.

Высокая результативность труда государственных служащих во многом обеспечивается созданием действенных систем их мотиваций и, прежде всего, оплаты труда. Ценность и причина действенности этих систем заключается в том, что они представляют собой не набор отдельных элементов, а являются системами в единой системе. Каждая из них, дополняя другую, является основой и условием ее функционирования, способствует запуску следующих и эффективной их работе. Одна система не может существовать без другой. В сумме они составляют единый слаженный механизм, формирующий мощную мотивационную среду, обеспечивающую подготовку высокопрофессиональных чиновников и полную реализацию их творческих и интеллектуальных способностей.

В такой обстановке мотивационная среда направляет усилия и потенциал госслужащего на решение проблем, стоящих перед регионом и страной в целом. Это то, чего не хватает казахстанскому институту государственной службы. У госслужащих в Казахстане нет заинтересованности в целенаправленном и результативном труде.

Смысл пожизненного найма не в формальном правовом, юридическом его закреплении, а в реальном обеспечении заинтересованности работников трудиться в данной организации максимальное время и пожизненно связать с ней свою судьбу. Поэтому продолжительность работы человека в одной организации в основном зависит от умения администрации заинтересовать работника, в частности, оплатой труда, вознаграждением за выслугу лет, премиями, повышением его профессиональной подготовки, различными социальными льготами, неформальной заботой о сотруднике и его семье. В этой связи системы обучения, оплаты труда, являясь самостоятельными, в то же время тесно связаны с системой пожизненного найма и выступают составными ее элементами.

Во многом успешное и стремительное развитие Японии связано с высочайшим профессионализмом государственных служащих, которое обеспечивается, прежде всего, именно этими пятью системами. Их взаимозависимое и системное применение в России может поспособствовать подготовке высокопрофессиональных чиновников и полную реализацию их творческих и интеллектуальных способностей, а также создать эффективную мотивационную среду для выполнения госслужащими поставленных целей.

4. Оплата труда государственных служащих

Труд чиновника оплачивается в соответствии с присвоенным ему рангом и разрядом. (Каждый из 8 существующих рангов, в свою очередь, подразделяется на 15 разрядов.) Система оплаты труда госслужащих строится следующим образом. Размер заработной платы определяется двумя показателями: градацией (разрядом) соответствующей должности (квалификации) работника и ступенью, определяемой возрастом (стажем) сотрудника. В разрабатываемых типовых сетках по оплате труда госслужащих 11 градаций и 32 ступени.

Ежегодно Управление по делам персонала изучает уровень оплаты труда госслужащих по всем градациям и ступеням с учетом их квалификации, образования и т.д. по сравнению с заработками работников производственного (частного) сектора. Для этого обследуются частные предприятия с численностью работающих более 100 человек. В соответствии с Законом о статистике частный сектор обязан предоставить достоверную информацию по заработной плате сотрудников, так как от этого зависит динамика оплаты труда госслужащих. Эти данные публикуются в печати, сравниваются с уровнем оплаты труда на ГС, и она приводится в соответствие с ними. Таким образом, уровень оплаты труда госслужащих прямо пропорционально зависит от оплаты труда в производственном секторе. Это вполне разумно и научно обоснованно. В конечном счете, основная задача госслужбы - через экономический рост обеспечить высокие заработки и достойный уровень жизни населения. Если растет зарплата в производственной сфере, значит, увеличиваются макроэкономические показатели страны (ВВП, ВНП и т.д.), поскольку оплата труда работников предприятий тесно связана с конечными производственными результатами. Следовательно, есть экономическая и моральная основа для адекватного повышения окладов государственным служащим, которое утверждается решением парламента. Если, наоборот, заработная плата работников производственного сектора сокращается, то соответственно делаются пересчеты в сторону уменьшения окладов госслужащих. Государственный служащий кроме должностного оклада получает разнообразные надбавки: премии, надбавки за работу в городе, на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в северных районах, многочисленные «отраслевые» надбавки (например, учителям, работающим в сфере обязательного образования). Как правило, дисциплинарные взыскания в Японии влияют на решения о продвижении, прибавке к жалованию, установлении надбавки за усердие. Запись о дисциплинарных санкциях никогда не изымается из личных дел государственных служащих.

5. Неправомерные поручения. Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

Таким образом, можно сделать вывод, что Японская система эффективнее и ее можно применить и в казахстанском законодательстве.

Необходимость изучения опыта организации государственной службы обусловлена возрастанием роли государственного управления в осуществлении в Казахстане социально-экономических преобразований.

Современная госслужба Казахстана находится в стадии становления, когда активно идет процесс осмысления новых подходов и идей, разработка эффективных технологий и механизмов управленческой деятельности. Процесс оптимизации нормативно-правовой базы, формирование современных технологий управления персоналом казахстанской госслужбы тесно связаны с необходимостью учитывать общемировые тенденции развития государства и гражданского общества.

Если реформировать государственную службу всерьез и надолго, то Казахстан должен учитывать тенденции развития государственной службы развитых стран, и, прежде всего, мировых лидеров - США и Японии. Очевидно, что во многом благодаря именно высокому качеству государственных чиновников, эти страны заняли ведущие роли в мировом сообществе. Что касается современной японской государственной службы, то она базируется на двух ключевых показателях: минимальной стоимости и максимальной эффективности. Показатель минимальной стоимости достигнут в результате строгого ограничения числа административных органов, включая и министров (как правило, чуть больше десятка), а также численности персонала каждого государственного органа. Существует правило, согласно которому партия или коалиция партий у власти могут назначить в министерство в результате смены правительства не более трех своих сторонников (министр и два заместителя).

Высокая эффективность государственного аппарата Японии достигнута в том числе за счет создания элитарной государственной службы, привлечения в нее самых ярких талантов и умов страны. Это стало возможным благодаря организации конкурсных экзаменов при замещении госдолжностей на основе их полной открытости. А для того чтобы гарантировать и поддерживать высокий уровень эффективности своих работников, государственные органы предоставляют такие зарплаты и пенсионные льготы, которые вполне конкурентоспособны с аналогичными выплатами в частном секторе.

Для дальнейшего повышения эффективности казахстанской госслужбы целесообразно последовательное использование, с учетом отечественной специфики, позитивных элементов и технологий государственно-служебной деятельности в ведущих странах мира, в том числе и Японии.

Размещено на Allbest.ru