Совершенствование организации деятельности Департамента градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Организация деятельности органов местного самоуправления: понятие, сущность, содержание

1.1 Понятие и принципы деятельности органов МСУ

местный самоуправление информационный правовой

Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления. Одна из основных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль; оно рассматривается как нижний уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства, школа политических лидеров. В нашей стране местному самоуправлению уделяют все большее внимание как одному из атрибутов российской государственности, необходимому элементу демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства [5].

Вопрос о сущности местного самоуправления теснейшим образом связан с политико-правовой природой этого явления. Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее». Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть - местная (муниципальная, коммунальная, общинная) [10].

Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представители (Р. Моль, А. Васильчиков) сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Обе эти теории являются разновидностями общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы. Наибольшая популярность данной теории в России относится к 60-м годам XIX века.

Большее распространение получила так называемая юридическая теория. По мнению ее представителей (Г. Еллинек, Е. Мейер, Н. Коркунов, Б. Чичерин), органы самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность [18].

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Пик популярности данной теории в России приходится на середину 70-х годов прошлого столетия. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Всякое управление публичного характера есть дело государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям [9].

В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия.

Систему местного самоуправления допустимо определить как совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций.

Местное сообщество - это объединение людей по месту жительства с многочисленными формальными, безличными и неформальными, личностно окрашенными связями между ними. Местное сообщество, реализуя свое право на местное самоуправление, решает вопросы местного значения. Перечень этих вопросов устанавливает п. 2 ст. 6 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [28].

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление делами.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Выделяют пять принципов построения структуры органов местного самоуправления [10].

1. Принцип целевой ориентации муниципального образования.

Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития является наиболее важным и значимым элементом управления. Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, существуют два основных способа наделения органов местного самоуправления:

- возложение определенных обязанностей со стороны государства через закон. Это право реализовано в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- возложение определенных обязанностей со стороны населения через уставы муниципальных образований.

2. Принцип горизонтального разделения функций.

Под разделением функций по горизонтали мы подразумеваем разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк. Так, традиционная для нашей страны схема разграничения функций предусматривает деление их на представительные и исполнительные.

3. Принцип вертикального разделения функций.

Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль имеет система вертикального взаимодействия:

- хозяйствующие субъекты, как муниципальные, так и иных форм собственности;

- общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации;

- территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения [20].

4. Принцип одноуровневости бюджета.

В Конституции РФ и законодательстве по вопросам местного самоуправления установлены равные права для муниципальных образований. В связи с этим появление местных бюджетов на уровне территориальных структурных подразделений приведет к образованию самостоятельного образования. Даже без создания муниципального образования, управление подобными бюджетами крайне затруднено из-за невозможности разграничения полномочий с подобными территориями. Для стимулирования инициативы территориальных органов можно использовать определенную автономию в рамках сметы расходов или разрешить образование внебюджетных целевых фондов [14].

5. Принцип комплексности.

Данный принцип важен в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции задействованы все структуры администрации. Так, например, в бюджетном процессе задействованы абсолютно все структуры администрации и, следовательно, крайне важно определить место и роль каждой из них. Для этого необходимо разбить бюджетный процесс на элементы и этапы и подробно их расписать за органами местного самоуправления. После подобного анализа станет ясно, какая из функций не подкреплена структурно [20].

Таким образом, формирование структуры управления муниципальным образованием процесс сложный и многомерный. Но уже первые шаги в этом направлении, осуществленные на основе Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», показывают, что отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей должны дать положительные результаты.

1.2 Задачи и направления развития деятельности органов МСУ

Осью, вокруг которой вращается научная полемика о природе местного самоуправления, стал вопрос о соотношении его с государственной властью и государственным управлением. Анализ различных точек зрения по этому вопросу позволил прийти к выводу о том, что определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая, необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств на принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.

В современном мире самоуправление остается важным институтом демократии. Едва выделившись из муниципальных сообществ, органы местного самоуправления становятся необходимым инструментом политической борьбы и политического воспитания граждан, особенно в государствах и обществах, находящихся в процессе демократического становления [15].

Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и, в конце концов, власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.

Местные сообщества в рамках муниципальных образований проявляют самоуправленческую активность посредством ряда субъектов и институтов. Одним из таких институтов являются органы и должностные лица местного самоуправления. Все они с точки зрения функциональной специализации делятся на две ветви. Первая - выборные представительные органы самоуправления, составляющие их депутаты и должностные лица (председатель Думы или Совета, его заместители и др.); вторая - исполнительно распорядительные органы, их структурные подразделения, должностные лица (местные администрации, руководители муниципальных органов).

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти [23].

Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.

Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осуществление проекта [8].

Этим двум функциям и соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «сужение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Местное самоуправление в системе управления государством и обществом через самостоятельное решение вопросов местного значения выполняет следующие основные задачи: а) укрепляет основы народовластия; б) способствует реализации принципов федерализма; в) содействует развитию и интеграции гражданского общества, его институтов; г) стабилизирует политические отношения в государстве; д) содействует обеспечению основных жизненных потребностей и интересов населения. Государство призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии.

1.3 Роль информационного обеспечения в деятельности органов МСУ

В современных условиях органы местного самоуправления обеспечивают успешное функционирование муниципального образования и благосостояние местного сообщества. Местное самоуправление - это система власти, которая функционирует в рамках законодательства, формируемого государством. Здесь принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом [7]. Местное самоуправление является важным элементом всей системы управления в государстве.

Местное самоуправление является средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел [13].

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопроса перехода России к устойчивому демократическому развитию страны, совершенствование информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления должно стать одной из главных задач общества. Принимаемые органами местной власти и управления управленческие решения оказывают значительное влияние на социально-экономическое положение муниципального образования. Выйти на новый уровень принятия решений позволяет организация и совершенствование информационного обеспечения деятельности управленческих структур. Информационное обеспечение является основой, на которой строится вся управленческая деятельность, и определяющим фактором обоснованности принимаемого решения, эффективности функционирования системы управления в целом.

Главное условие принимаемых качественных решений-полная информированность.

Информационное обеспечение муниципального управления состоит в организации поиска, сбора, хранения, обработки и передачи информации с целью ее использования для постановки и решения задач управления муниципальным образованием.

Организация эффективного информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления связана с решением следующих взаимосвязанных задач:

1) определение состава информации, в т.ч. по целевым и функциональным подсистемам;

2) определение источников и потребителей информации, регламентация связей между ними;

3) подготовка информации о желаемом и фактическом состоянии системы и ее элементов, определение отклонений;

4) формализация представления информации;

5) выбор и обоснование носителей информации;

6) разработка методов поиска, сбора, обработки, хранения и обновления информации;

7) выбор и обоснование технических средств информационного обеспечения;

8) определение периодичности сбора и анализа информации и форм ее представления;

9) разработка классификаторов, словарей, инструкций и других средств и методов технологической регламентации информационного обеспечения.

Информационное обеспечение - это комплексное понятие, при этом главным компонентом информационного обеспечения управления и разработки управленческих решений является информация.

Информация выступает связующим звеном между объектом и субъектом управления, характеризуя состояние объекта управления и обеспечивая подготовку управляющего воздействия в виде управленческого решения и характеристику результата его реализации. Чем полнее и объективней информация, тем качественней принимаемые управленческие решения, и, следовательно, результаты от их реализации выше.

Очень важна достоверная и качественная информация для принятия решений руководителями высшего звена, поскольку от качества этих решений зависит уровень и стабильность жизни целого муниципального образования.

Главным источником информации для органов муниципального управления является Конституция и законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации, законы и нормативные акты органов представительной (законодательной) власти субъектов Российской Федерации, а также акты органов государственного управления, издаваемые в пределах их компетентности.

Другим источником информации являются приказы, отчеты, справки органов муниципального управления отраслевой и межотраслевой компетенции.

Важное значение для повышения эффективности деятельности органов муниципального управления имеет внутренняя информация. К ней относятся протоколы заседаний коллегий органов управления; ведомости учета изданных юридических актов органов управления; отчеты об итогах работы органов управления; справки о ходе выполнения актов вышестоящих органов государственного управления и собственных актов, поручений руководства, о ходе рассмотрения и разрешения обращений граждан и т.д.

Существенным источником внешней информации для органов муниципального управления являются письменные и личные обращения граждан в органы управления, которые разрешаются не только в индивидуальном порядке. На основе обобщения обращений граждан в органы муниципального управления, критических выступлений в средствах массовой информации органы муниципального управления принимают нормативные акты.

Эффективными инструментами в информационном обеспечении деятельности органов местного самоуправления являются:

1) социологические опросы и исследования;

2) сбор и анализ статистических данных;

3) экспертные оценки;

4) сотрудничество с налоговыми и иными органами;

5) привлечение ученых-специалистов в различных областях деятельности;

6) получение соответствующих консультаций.

В современных условиях сложность управления муниципальным образованием непрерывно увеличивается. Для систематического контроля и анализа множества жизненно важных факторов и нахождения оптимальных управленческих решений необходима адекватная информационная поддержка.

Следовательно, как для лиц, принимающих управленческие решения, так и для лиц, участвующих в их подготовке, необходима возможность доступа к достоверным и полным (актуальным и ретроспективным) данным о состоянии объекта в целом и всех его элементов. Только обладание всей совокупностью данных, отражающих текущее состояние, тенденции и закономерности развития всех основных сфер жизнедеятельности муниципального образования может стать основой для принятия рационального решения.

Таким образом, информационное обеспечение органов местного самоуправления является одной из самых насущных и в то же время одной из самых сложных задач. В связи с этим необходимо комплексное решение вопросов информационного обеспечения. Для координации развития информационного поля следует разрабатывать концепции развития на всех уровнях от федерального до муниципального. Такой подход является необходимым условием для принятия качественных управленческих решений, эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий и устойчивого развития муниципальных образований.

1.4 Нормативно-правовая регламентация деятельности органов местного самоуправления

Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу на территории Вологодской области с 1 января 2006 года, дает следующее определение местному самоуправлению: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [14].

В соответствии с Конституцией Российской Федерации данный Федеральный закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Выделяют четыре основных параметра, в которых проявляется сущность местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества:

1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя. Речь идет о следующих конституционных положениях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве:

- признание и гарантированность местного самоуправления в РФ;

- самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;

- организационная обособленность, и отделение местного самоуправления от государственной власти;

- органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти;

- местное самоуправление - одна из форм осуществления народовластия;

- признание и защищенность муниципальной собственности;

- обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы [7].

2. Право граждан РФ на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ. Речь идет не об индивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное самоуправление. Поэтому Закон устанавливает пределы его осуществления - городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права - прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления [14].

3. Под местным самоуправлением понимается также самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Именно такое понимание зафиксировано в Конституции РФ, ст. 130 которой устанавливает, что «местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Конституция не определяет конкретный перечень этих вопросов, а называет некоторые из них. Так, согласно ст. 132 «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения» [14].

4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа. Конституция РФ определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основным документом федерального значения, который регламентирует деятельность местного самоуправления, является Конституция Российской Федерации. На основании ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление признается и гарантируется в Российской Федерации, не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий.

Общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии со ст. 72, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Согласно статье 15 части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления. Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в главе первой Конституции Российской Федерации об основах Конституционного строя в Российской Федерации.

Не менее важными являются нормы, установленные в главе второй Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина. Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправления, с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы [6].

Согласно статье 32 ч. 2 Конституции Российской Федерации за гражданами Российской Федерации закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Таким образом, граждане вправе осуществлять власть как путем непосредственного, прямого волеизъявления, так и работая в органах, в которые они могут быть избранными. При этом все граждане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Данная норма Конституции Российской Федерации определяет формы прямого волеизъявления граждан и опосредованного осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления.

В соответствии с 33 статьей Конституции граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Предназначение местного самоуправления, согласно статье 130 ч. 1 Конституции Российской Федерации состоит в решении вопросов местного значения. При этом указывается, что население владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, наличие которой закреплено в первой главе Конституции Российской Федерации. Часть вторая этой же статьи называет формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Это референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления. На основании этого можно сделать вывод, что могут существовать и «другие формы прямого волеизъявления», причем Конституцией РФ не установлено, какие именно.

В общем виде Конституция РФ устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, т.е. поселения прямо названы субъектами местного самоуправления. Предусматривается возможность осуществления местного самоуправления «и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». В части второй этой статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Но процедуры выявления мнения населения и степень влияния этого мнения на решение об изменении границ конституционно не определены. Не названы Конституцией органы, обладающие правом установления и изменения границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Кроме того, не предусмотрена обязательность учета мнения населения при установлении границ [7].

В соответствии с ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ предметы ведения местного самоуправления определены как «вопросы местного значения». Среди вопросов местного значения, указанных в этих статьях, названы: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Причем население и органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Часть вторая статьи 132 Конституции Российской Федерации расширяет сферу деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Данная норма близка по своему содержанию к статье 3 ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, согласно которой органы местного самоуправления призваны регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ей под свою ответственность и в интересах местного населения.

Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Конституция Российской Федерации содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят открытый характер. Это означает, что развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты [7].

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая группа включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления.

В этой группе базовым является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003. В законе раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления, определены правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установлены общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации [14].

Федеральный закон определил полномочия органов государственной, власти РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, источники формирования местного бюджета и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета.

К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в РФ», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «О ратификации Европейской Хартии о местном самоуправлении».

Вторая группа включает в себя федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права. Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления [28].

Таким образом, местное самоуправление - децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ.

2. Анализ деятельности Департамента градостроительства и инфраструктуры города Вологды

2.1 Характеристика Департамента градостроительства и инфраструктуры и анализ организационной структуры

Департамент градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды является отраслевым органом Администрации, уполномоченным в сфере градостроительства и городского хозяйства. Существовал Департамент не всегда, а был образован в результате слияния двух других отраслевых органов Администрации, Департамента городского хозяйства и Департамента градостроительства в марте 2013 года.

Департамент является юридическим лицом, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные права и несет обязанности, выступает истцом, ответчиком в суде, имеет самостоятельный баланс и бюджетную смету, счета в органе, уполномоченном на открытие лицевых счетов участникам бюджетного процесса в муниципальном образовании «Город Вологда», печать, штампы и бланки со своим наименованием.

Так же Департамент отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам Департамента несет собственник его имущества.

В своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Вологодской области, Уставом муниципального образования «Город Вологда», правовыми актами органов местного самоуправления муниципального образования «Город Вологда», настоящим Положением.

Департамент не вправе заниматься предпринимательской деятельностью.

Находится по адресу: Вологодская область, г. Вологда, ул. М. Ульяновой, д. 6а.

Основными задачами Департамента является реализация полномочий Администрации города Вологды в следующих сферах.

1. Формирование градостроительной политики и осуществление градостроительных мероприятий, направленных на решение текущих и перспективных задач комплексного социально-экономического развития городского округа и улучшение его архитектурного облика.

2. Организация строительства муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства на территории городского округа.

3. Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального образования «Город Вологда».

4. Выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 года №38-ФЗ «О рекламе» (с последующими изменениями); организация работы по формированию единой городской политики в области наружной рекламы и информации, праздничного и тематического оформления города, определение приоритетных направлений в данной сфере.

В соответствии с возложенными задачами Департамент осуществляет следующие функции:

1. По формированию градостроительной политики и осуществлению градостроительных мероприятий, направленных на решение текущих и перспективных задач комплексного социально-экономического развития городского округа и улучшение его архитектурного облика.

2. Обеспечивает разработку, утверждение и реализацию генерального плана городского округа.

3. Обеспечивает разработку и утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования «Город Вологда».

4. Участвует в рассмотрении проектов схем территориального планирования Российской Федерации, Вологодской области, Вологодского района.

Департамент для решения поставленных задач и выполнения возложенных на него функций в пределах своей компетенции имеет право:

1. Запрашивать информацию, статистические и иные данные.

2. Давать разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента.

3. Вносить предложения в уполномоченный орган Администрации города

Вологды по вопросам гуманитарной политики:

- об участии в организации и финансировании проведения на территории городского округа оплачиваемых общественных работ, а также по участию в организации и финансировании временного трудоустройства несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые;

- об определении муниципальных организаций, в которых возможно отбывание наказания в виде обязательных работ.

4. Вносить в установленном порядке предложения об образовании или упразднении координационных и консультативных органов Администрации города Вологды по вопросам компетенции Департамента. [1]

Структура Департамента градостроительства и инфраструктуры (сокращённо ДГИ) города Вологда утверждается Администрацией города Вологды (рисунок 2.1).

Из этого следует что, организационная структура управления ДГИ линейно-функциональная. В подчинении у заместителя Главы города - начальника Департамента, находятся пять заместителей. В штате Департамента насчитывается 117 человек.

Норма управляемости Главы Департамента не превышает оптимальную (7-9 человек) и составляет 5 человек. Это существенный плюс, так как остается время для решения Главой Департамента перспективных, стратегических задач управления. Что касаемо некоторых структурных подразделений Департамента, там завышенная норма управляемости, на одного управляющего отдела приходится 9-11 подчинённых, что может привести к потере контроля и дезорганизации работы предприятия.

Из этого следует, что при большом количестве подчиненных руководитель фактически не в состоянии полноценно управлять организацией. Уменьшение диапазона управления опасно появлением усложненных организационных структур, состоящих из небольших подразделений с излишним количеством вертикальных уровней. Поэтому существует множество взглядов на нормы управляемости.

Большим недостатком в работе Департамента является отсутствие кадровой политики. Отдел кадров состоит из одного человека, который даже не выделен отдельно в структуре, а входит состав общего отдела, следовательно, нет положения об отделе кадров, не ведется соответствующая кадровая работа.

В общем, Департамент градостроительства и инфраструктуры является отраслевым органом Администрации города Вологды, уполномоченным в сфере градостроительства и городского хозяйства.

Организационная структура управления Департамента-линейно-функциональная.

В систему Департамента входят: Заместитель Главы города Вологда - начальник ДГИ и его заместители; отделы в сфере организации содержания и капитального ремонта жилищного фонда; в сфере коммунального хозяйства и развития коммунальной инфраструктуры; в сфере экономики и тарифов; в сфере правовой и кадровой работы; в области транспорта; в области экологии; в области благоустройства и озеленения; в сфере учета и отчетности; в сфере документационного обеспечения; в секторе подготовки муниципальных заказов; в сфере муниципального и жилищного контроля; в сфере перспективного планирования и застройки; в сфере архитектуры и дизайна ДГИ; в сфере информационной системы обеспечения градостроительной деятельности; в секторе рекламы.

2.2 Анализ деятельности Департамента градостроительства и инфраструктуры

В структуру Департамента входят пять заместителей, у которых в подчинении находятся соответствующие структурные подразделения.

В своей деятельности Департамент полагается на ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Вологды, регламентом деятельности Департамента, местными нормативно-правовыми актами, издаваемые главой в пределах своей компетенции.

Анализ деятельности Департамента градостроительства и инфраструктуры можно проследить по функциям управления. В положении о Департаменте описываются эти функции. Планирование работы осуществляется следующим образом. В целях выполнения возложенных на Департамент полномочий разрабатывается план работы на год. Предложения по нему вносятся руководителями подразделений Департамента ДГИ.

Годовой план работы оформляется в виде таблицы и состоит из разделов:

1. Цель деятельности, наименование мероприятия (в т.ч. разработка МПА, проведение мониторинга, совещаний, рабочих встреч и др.).

2. Срок исполнения (дата, время, место).

3. Ответственный исполнитель.

4. Отметка об участии Губернатора Вологодской области, Главы города Вологды.

5. Отметка о выполнении.

Ответственность за своевременную и качественную подготовку вопросов, включенных в годовой план, несут заместители начальника ДГИ, руководители структурных подразделений, указанные в плане.

Составляются распоряжения о плане работы, в которых руководителям структурных подразделений необходимо обеспечить своевременную и качественную подготовку материалов. Говорится, кто контролирует выполнение плана работы.

Конкретно оговариваются сроки проведения каждого запланированного мероприятия, ответственные за исполнение и исполнители.

Разработка годового плана направлена на достижение конкретных результатов и предполагает повышение уровня социально-экономического развития территории, что в конечном итоге окажет положительное влияние на уровень жизни населения.

Предложенные в Плане мероприятия согласовываются со всеми ее участниками и сбалансированы по источникам финансирования. Задачи и мероприятия плана могут корректироваться в зависимости от выполнения поставленных задач и изменения социально-экономических условий.

Реализация плана позволяет выработать систему выбора приоритетов в решении проблем, обеспечивающих не только поступательное развитие и эффективное вложение средств, но и соблюдение интересов различных групп населения.

Основными задачами Управления архитектуры и градостроительства в 2014 году являлись:

1. Формирование градостроительной политики и осуществление градостроительных мероприятий, направленных на решение текущих и перспективных задач комплексного социально-экономического развития городского округа и улучшение его архитектурного облика.

2. Организация строительства муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства на территории городского округа.

3. Управление и распоряжение земельными ресурсами, находящимися в собственности муниципального образования «Город Вологда», в целях их рационального использования при реализации градостроительной политики и размещении объектов жилищного, коммунального, социального, промышленного и иного назначения на территории муниципального образования «Город Вологда».

4. Организация работы по формированию единой городской политики в области наружной рекламы и информации, праздничного и тематического оформления города, определению приоритетных направлений в данной сфере; выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа.

5. Осуществление полномочий органов местного самоуправления по согласованию переустройства и перепланировки жилых помещений и принятию решений о переводе жилых помещений в нежилые или нежилых в жилые.

Департаментом в 2014 году обеспечен стабильный рост темпов строительства на территории города Вологды. Введено в эксплуатацию 183 769 м² жилой площади (рисунок 2.2).

Департаментом выдано 1373 разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, более 500 разрешений на перепланировку.

В целях обмена опытом с другими регионами 2014 году проведены следующие мероприятия:

- фестиваль «Дни архитектуры в городе Вологде 2014», посвященный теме «Любовь к городу», который посетили эксперты из Москвы и Санкт - Петербурга. Были проведены выставки, мастер - классы, круглые столы, семинары и лекции. Фестиваль нашел отклик не только у профессиональных сообществ, но и у жителей города. Фестиваль в этом году посетило порядка 1500 человек;

- фестиваль «Креативная урбанистика». Участниками фестиваля «Курбанистика» - стали студенты и специалисты в области архитектуры, дизайна и урбанистики из Вологды, Ярославля, Ижевска, Москвы и других городов.

Для обсуждения с общественностью перспективы развития муниципального образования «Город Вологда» проведены 10 градостроительных советов, в том числе при участии Губернатора Вологодской области.

Активно ведется работа по участию в национальных проектах по реализации на территории муниципального образования «Город Вологда» государственных и региональных программ по комплексному освоению территорий в целях жилищного строительства, в том числе строительства жилья экономического класса.

Строительство муниципальных жилых домов для расселения граждан из аварийного жилищного фонда выполняется в рамках реализации 185-ФЗ. В 2014 году построено и введено в эксплуатацию 5 многоквартирных жилых домов для переселения граждан из аварийного жилья, общей жилой площадью - 9506,3 кв. м на 201 квартиру, расселено 33 аварийных жилых дома.

Активно реализуются мероприятия по модернизации региональной системы дошкольного образования. В 2014 году введен в эксплуатацию современный детский сад, отвечающий последним требованиям качества - МДОУ «Детский сад №114 «Солнечный город» на 350 мест. Строительство велось с применением новых технологий, современных и безопасных материалов.

В 2014 году утвержден генеральный план города Вологды с перспективой развития города до 2035 года. В рамках реализации генерального плана в границы города Вологды подлежат включению территории сельских поселений Вологодского района общей площадью 5918 га.

Площадь города Вологды увеличится до 17278 га, прогнозируемая численность населения составит 322 252 человека. В целях обеспечения комфортного проживания, устойчивого развития города предусмотрено строительство нового жилья, объектов социальной, инженерно-бытовой, транспортной инфраструктуры, обеспечение земельными участками многодетных семей.

Для обеспечения развития города Вологды в 2014 году разработаны проекты планировок на 1/3 территории города. В соответствии с муниципальной программой «Развитие градостроительства и инфраструктуры» в 2015 году будут разработаны за счет бюджета города Вологды проекты планировок жилых районов вместе с тем, на территориях, предназначенных для комплексного освоения, проекты планировок разрабатываются за счет инвесторов.

В целях расселения ветхого и аварийного жилищного фонда до 2017 года на территории города Вологды утверждаются муниципальные адресные программы по переселению. В тоже время существует такой механизм, как развитие застроенных территорий, позволяющий осуществить комплексную реконструкцию кварталов и микрорайонов города, а также расселить ветхий и аварийный жилищный фонд за счет привлечения средств инвесторов в рамках государственно-частного партнерства.

В 2014 году на территории муниципального образования «Город Вологда» определено 15 территорий, подлежащих развитию. Всего в рамках развития застроенных территорий планируется расселить 59 домов, 207 квартир,

595 человек, экономия бюджетных средств составит порядка 140 миллионов рублей, доходная часть бюджета от продажи права на заключение договоров о развитии застроенных территорий составит порядка 100 миллионов рублей.

В июне 2014 года заключен договор о развитии застроенной территории по на апрель 2015 года назначены 2 аукциона на право заключения договоров о развитии застроенных территорий.

Для обеспечения земельными участками многодетных семей Департаментом сформировано порядка 515 земельных участков. Формирование земельных участков осуществляется в соответствии с генеральным планом города Вологды, установившим территориальные резервы областного центра на перспективу до 2035 года с учетом свободных от прав третьих лиц земельных участков. На конец 2014 года 373 семьи обеспечены земельными участками.

В 2014 году совместно с Департаментом имущественных отношений Администрации города Вологды предоставлены земельные участки для строительства общей площадью 40,81 га.

В рамках развития территории промышленного Парка Восток совместно с Департаментом экономического развития Администрации города Вологды и Департаментом имущественных отношений Администрации города Вологды предложены земельные участки для строительства производственных зданий. В настоящее время 2 земельных участка общей площадью 1,3 га предоставлены в аренду.

В сфере сектора по рекламе, одной из основных задач которой является формирование единой городской политики в области наружной рекламы. Для реализации данной задачи и увеличения поступления средств в бюджет города Вологды:

1) утверждена схема размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в собственности Вологодской области или муниципальной собственности, на территории муниципального образования «Город Вологда». Схемой предусмотрено 284 рекламных места;

2) проведено 96 аукционов (100 лотов) на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций;

3) заключено 84 договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций (далее - договор). В бюджет города в 2014 году по поступило дополнительно 8 322 070,74 рублей;

4) выдано 43 разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций. В бюджет города в 2014 году за счет уплаты государственной пошлины за предоставление муниципальной услуги поступило 327 000,00 руб.