Системные основы проектирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

- 1 -

Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1

СИСТЕМНЫЕ ОСНОВЫ ПРОЕКТИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ СТРУКТУРЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Садков Виктор Георгиевич

д.э.н., профессор, директор НКО «СПС»,

Заслуженный работник высшей школы РФ,

Лауреат премии Президента РФ

guif@ostu.ru

В статье комплексно рассматриваются проблемы и ключевые направления формирования эффективной системы государственного управления на федеральном уровне.

Сформулированы ключевые принципы проектирования эффективных организационных структур, предложена методология формирования системы оценки конечных результатов и мотивации деятельности структурных подразделений министерств и ведомств

Ключевые слова: эффективные организационные структуры, системы оценки качества и эффективности, интегральный критерий оценки

Principles of system designing of effective structures of federal executive branch of government of a constituent entity of the Russian Federation

Sadkov V.G.

guif@ostu.ru

Paper addresses the complex problems and key directions of creating of effective system of federal level public administration.

Key principles of designing of effective organizational structures were formulated, a methodology for forming a system of evaluation of outcome results and structural units of ministries and departments motivation were introduced.

Keywords: efficient organizational structure, systems evaluation in the quality and efficiency, the integrated evaluation criterion

1. Принципы проектирования эффективных организационных структур систем государственного и муниципального управления

В течение более чем десятилетнего периода рыночных трансформаций производились многочисленные попытки поиска адекватной новым реалиям структуры Правительства Российской Федерации.

Надо отметить, что авторы реорганизаций в определенной степени пытались учесть и зарубежный опыт построения кабинетов правительств. Однако, как это часто бывает, решения получались, образно выражаясь, типа гибрида «французского с нижегородским» или «японского с с/петербургским». Что-то брали «от них», что-то из опыта СССР, что-то из своих разумений в соответствии с имеющимися уровнями компетенции О структуре федеральных органов исполнительной власти//Указ Президента Российской Федерации. Москва, 17 мая 2000 г.№867. Последствия таких действий, конечно, резко снижают конечные результаты деятельности кабинетов и социально-экономического развития страны в целом. Имеет место, с одной стороны, - наличие дублирования сфер деятельности в разных министерствах и госкомитетах, а с другой стороны, - возникновение многочисленных «белых пятен», когда за решение определенных проблем никто не отвечает.

Многократные реорганизации структуры Правительства приводили по существу к дезорганизации деятельности исполнительных органов, к оттоку из министерств и госкомитетов многих действительно квалифицированных и творческих специалистов. Реорганизации в соответствии с изменениями социально-экономической или общественно-политической обстановки, конечно, необходимы. Однако, слишком частые реорганизации свидетельствуют о несистемности, непродуманности, поспешности принимаемых решений.

Теоретико-методические основы формирования эффективных организационных структур, включая и оргструктуры высшего уровня, должны включать следующие ключевые принципы:

Принцип целевой ориентации функций и задач системы управления на конечные результаты.

Принцип системности и полноты спектра функций органов государственного управления.

Принцип соответствия (адекватности) организационной структуры системе функций органов государственной власти и управления.

Принцип обеспечения в деятельности органов государственной власти и управления соответствия функций, полномочий и ресурсов.

Принцип оптимального сочетания общегосударственной централизации функций, полномочий и ресурсов с необходимой и достаточной самостоятельностью министерств и ведомств.

Принцип оптимального сочетания общегосударственной централизации функций, полномочий и ресурсов с необходимой и достаточной самостоятельностью субфедеральных (региональных) и муниципальных органов управления.

Принцип полного охвата управленческой проблематики в сфере деятельности и минимизации дублирования функций и задач министерств и ведомств.

Принцип обеспечения необходимой и достаточной мощности министерств и ведомств для самостоятельного принятия решений по всему спектру закрепленных функций.

Принцип обеспечения координации межотраслевого управления комплексами взаимодействующих отраслей.

Принцип рационального сочетания функционального, линейного и программно-целевого подходов к построению оргструктур.

Принцип обеспечения эффективного горизонтального взаимодействия министерств (ведомств) и необходимости постоянной минимизации выносов решений проблем на высший уровень (высший уровень не должен заниматься «тысячей мелочей»).

Принцип обеспечения ответственности министерств (ведомств), руководителей и подразделений за конечные результаты состояния предметов ведения и конечно-результатной мотивации персонала.

Далее. Следует выделить несколько видов органов государственного управления в зависимости от особенностей объектов управления (их подведомственных сфер деятельности).

Во-первых. Вместо существующих разнородных групп государственных управленческих структур (министерства, службы, агентства и т.д.) на верхнем уровне следует выделить четыре вида органов государственного управления:

Правительство Российской Федерации;

федеральные министерства Российской Федерации;

государственные комитеты Российской Федерации;

государственные надзоры Российской Федерации.

В свою очередь, внутри этих государственных структур могут выделяться:

федеральные службы;

федеральные агентства;

федеральные комиссии.

Основным критериальным признаком разделения министерств и государственных комитетов является то, что министерства имеют сеть координационных или подведомственных предприятий или организаций, производящих продукцию или услуги, а в государственных комитетах подведомственными структурами являются соответствующие управленческие и координационные органы.

При этом, по статусу министерства, государственные комитеты и государственные надзоры являются полностью равнозначными, а первым руководителем государственного комитета и государственного надзора является министр.

Основным критериальным признаком разграничения между федеральными службами, федеральными агентствами и федеральными комиссиями является:

федеральные службы обеспечивают прямое управление соответствующей сферы и имеют разветвленную и достаточно мощную по численности управленческого и исполнительского (в том числе - военизированного) персонала сеть подведомственных структур в разных регионах;

федеральные агентства обеспечивают управление и мягкое регулирование деятельности объектов подведомственной сферы и имеют подведомственные (преимущественно) управленческие структуры;

федеральные комиссии по роду своей деятельности не являются органами повседневного управления, работая в «дискретном» режиме (например, 1 раз в квартал); причем в них могут работать специалисты иных органов управления, общественных организаций, ученые и т.д.

Взяв за основу сформулированные базовые принципы формирования эффективных управленческих структур - можно предложить проект следующей структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

I. Правительство Российской Федерации:

1.1 Председатель и заместители Председателя Правительства РФ.

1.2 Аппарат Правительства РФ.

II. Государственные комитеты Российской Федерации

2.1 Государственный комитет стратегического программирования, экономики и потребительских рынков РФ.

2.2 Государственный комитет социального развития и трудовых отношений РФ

2.3 Государственный комитет по делам Федерации, национальной, региональной и миграционной политики РФ.

2.4 Министерство иностранных дел, геополитических и международных культурных отношений РФ.

2.5 Государственный таможенный комитет РФ.

2.6 Государственный комитет по антимонопольной политике и тарифному регулированию РФ (включая федеральное антимонопольное агентство, федеральное агентство ценового и тарифного регулирования).

2.7 Государственный комитет по стандартизации, метрологии и техническому регулированию РФ.

2.8 Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу РФ.

2.9 Государственный комитет по статистике РФ.

2.10 Государственный комитет по финансовому оздоровлению и банкротству РФ.

2.11 Государственный комитет имущественных отношений РФ.

2.12 Государственный комитет геодезии и картографии РФ.

2.13 Государственный комитет по государственным резервам РФ.

2.14 Государственный комитет по печати, телерадиовещанию и средствам массовых коммуникаций РФ.

2.15 Государственный комитет безопасности и внутренних дел РФ (включая службу внешней разведки, федеральную службу внутренних дел, федеральную службу охраны, государственную фельдъегерскую службу, федеральную антинаркотическую службу).

III. Федеральные министерства Российской Федерации

3.1 Министерство здравоохранения РФ.

3.2 Министерство образования и науки РФ (включая федеральное агентство по образованию; федеральное агентство по науке и интеллектуальной собственности).

3.3 Министерство культуры и искусства РФ.

3.4 Министерство по делам молодежи, спорта и туризма РФ.

3.5 Министерство сельского хозяйства и продовольственного обеспечения РФ.

3.6 Министерство обороны и пограничной службы РФ (включая агентство по оборонному заказу, поставкам вооружения и специальной техники, агентство по техническому и экспортному контролю, агентство по военно-техническому сотрудничеству).

3.7 Министерство оборонной промышленности РФ (включая агентства по боеприпасам, традиционным вооружениям, системам управления, военному кораблестроению, военному авиастроению).

3.8 Министерство атомных технологий РФ.

3.9 Министерство специального строительства РФ.

3.10 Министерство природных ресурсов и рыболовства РФ (включая агентства земельных ресурсов, водных ресурсов, лесного хозяйства, агентство недропользования, агентство рыболовства).

3.11 Министерство промышленности и торговли РФ (включая агентство топлива и энергетики, агентство по машиностроению и приборостроению, агентство по товарам потребления, агентство по торговле).

3.12 Министерство иностранных дел, геополитики и международных культурных отношений РФ.

3.13 Министерство транспорта РФ (включая федеральную службу железнодорожного транспорта; федеральную службу автомобильного транспорта; федеральную службу воздушного транспорта; федеральную службу морского и речного транспорта).

3.14 Министерство связи и информатизации РФ.

3.15 Министерство гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

3.16 Министерство юстиции РФ.

3.17 Министерство финансов, налогов и сборов (включая федеральную налоговую службу, федеральную службу финансового мониторинга и аудита, федеральное агентство по финансово-кредитным рынкам).

3.18 Министерство космических программ.

IV. Федеральные надзоры Российской Федерации

(подчиняются Премьер-министру РФ и курируются его заместителями)

4.1 Федеральное агентство горного и промышленного надзора РФ.

4.2 Федеральное агентство радиационного надзора и ядерной безопасности РФ.

4.3 Федеральный надзор по санитарно-эпидемиологической безопасности РФ.

4.4 Федеральные агентства по надзору в сфере здравоохранения, защиты прав потребителей и социального развития.

4.5 Федеральное агентство по надзору в сфере образования и науки (включая Всероссийскую аттестационную комиссию)

4.6 Федеральное агентство по надзору в сфере экологии и природопользования

4.7 Федеральное агентство по надзору в сфере печати, связи и массовых коммуникаций

4.8 Федеральное агентство по ветеринарному и фитосанитарному надзору

4.9 Федеральное агентство в сфере транспорта

4.10 Федеральное агентство по финансово-кредитным рынкам.

V. Иные федеральные органы исполнительной власти

5.1 Главное управление специальных программ Президента РФ.

5.2 Управление делами Президента РФ.

5.3 Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ.

5.4 Федеральное агентство внутренней политики и кадрового потенциала РФ.

5.5 Федеральная комиссия по помилованиям при Президенте РФ.

2. Система мотивации эффективной деятельности органов управления, ориентированной на конечные результаты

Качество и эффективность государственного управления определяются:

1) системностью построения функций и организационных структур;

2) квалификацией и компетентностью специалистов-управленцев;

3) адекватностью полномочий подразделений и персонала при оптимальности их распределения по уровням;

4) адекватностью ресурсной базы управления с оптимальным распределением ресурсов по уровням;

5) системой оценочных показателей, обеспечивающих мотивацию деятельности структурных подразделений и персонала на конечные результаты.

Формирование системы оценки качества и эффективности государственного управления, мотивации деятельности министерств (ведомств), структурных подразделений и управленческого персонала на конечные результаты должно базироваться на следующих положениях (концептах).

«Качество» государственного управления должно оценивать степень соответствия (уровень) исполнения органами государственной и муниципальной власти всей системы функций государства по отношению к обществу и человеку.

«Эффективность» государственного управления должно оценивать степень соответствия (уровень) исполнения органами власти всей системы функций государства по отношению к обществу и человеку в соотнесении с используемыми ресурсами (бюджетом, природными ресурсами, трудовыми ресурсами, материальными ресурсами).

Таким образом, понятие «качество» управления и «эффективность» управления следует применять во взаимосвязи. В общем случае следует использовать взаимосвязанное определение «качество и эффективность» государственного управления.

Проектирование системы оценки качества и эффективности государственного управления должно оцениваться на следующей логической схеме.

Верхний уровень:

- интегральный критерий (индекс) гармоничного развития (ИГР).

Второй уровень:

- субинтегральный критерий (индекс) качества жизни (ИКЖ);

- субинтегральный критерий (индекс) качества экологической среды (ИКЭ);

- субинтегральный критерий (индекс) качества и результатов экономического развития (ИКЭР).

Далее, соответственно:

- интегральный критерий (индекс) эффективности гармоничного развития (ИЭГР);

- субинтегральный критерий (индекс) эффективности обеспечения качества жизни (ИЭКЖ);

- субинтегральный критерий (индекс) эффективности обеспечения качества экологического развития (ИЭЭР);

- субинтегральный критерий (индекс) эффективности (интенсификации, инновационности) экономики (ИЭЭ).

Третий уровень:

- подсистема локальных критериев качества жизни;

- подсистема локальных критериев качества экологической среды;

- подсистема локальных критериев эффективности (интенсификации, инновационности) развития экономики

система государственный управление ведомство

Размещено на http://www.allbest.ru/

- 1 -

Управление общественными и экономическими системами 2011 № 1

Важнейшим направлением в проектировании эффективных систем управления является обеспечение оценки и мотивации деятельности министерств (ведомств), структурных подразделений и персонала в соответствии с критериями, ориентирующими их работу на конечные результаты.

Известно, что пока, в повседневной практике, в повседневной управленческой деятельности часто теряется главное - то, для чего, в конечном счете, создана та или иная структура (министерство, ведомство, структурное подразделение). За текущими делами часто теряется главное. При этом, оценка и стимулирование деятельности структур государственного, муниципального (да и корпоративного) управления, оценка деятельности каждого сотрудника очень часто производится на основе текущей исполнительской дисциплины по отработке поступающих поручений, документов. Однако, конечно, исполнительская дисциплина - это лишь одно из направлений при оценке качества и эффективности систем государственного и муниципального управления. Гораздо более важным является формирование систем показателей оценки и мотивации деятельности управленческих структур и персонала по конечным результатам.

Таким образом, интегральный критерий оценки деятельности любой структуры государственного и муниципального управления должен включать два блока оценочных показателей:

1) блок оценки конечных результатов по качеству и эффективности с суммарным весом 0,65;

2) блок оценки результатов текущей исполнительской деятельности с суммарным весом 0,35.

где

Следовательно, две трети по значимости в структуре интегрального критерия качества и эффективности деятельности управленческих структур и персонала в соответствии с их функциями и полномочиями должна занимать оценка и мотивация по конечным результатам.

Безусловно, количество показателей оценки деятельности не должно быть слишком большим, громоздкость только исказит суть дела.

Для многих структур государственного и муниципального управления достаточно использовать не более 10 критериев.

Далее. Имея представленную систему показателей оценки деятельности структурных подразделений и персонала - оплата и мотивация труда в администрации региона должна быть устроена следующим образом.

Первая (базовая) часть оплаты труда должна включать оплату труда в соответствии с действующим законодательством о государственной службе и занимать 50% от максимально возможного размера оплаты труда и поощрений.

Вторая (стимулирующая) часть должна устанавливаться в соответствии с представленной системой оценочных и стимулирующих показателей, на основе которых персонал может иметь дополнительно до 100% к базовой части при максимально положительных оценках.

ООТ = БОТ+СОТ

где: 1) БОТ - базовая оплата труда; СОТ - стимулирующая часть оплата труда

2)

max СОТ?БОТ

3)

СОТ=IKKЭ * max СОТ

Очевидно, что для указанной комплексной оценки конечных результатов и эффективности деятельности министерств (ведомств), региональных и муниципальных органов управления необходима адекватная информационно-статистическая база. Статистика всех сфер деятельности, включая образование, науку и инноваций должна быть модернизирована и настроена на оценку именно конечных результатов и эффективности.

Таким образом, внедрение предлагаемой модели оценки и мотивации работы министерств (ведомств), подразделений и персонала органов регионально-муниципального управления обеспечит целевую ориентацию их постоянной деятельности на конечные социальные, экономические и экологические результаты, реализуя концепцию и методологию «программирование и бюджетирование, ориентированное на результат и эффективность».

Система ключевых критериев оценки конечных результатов деятельности на примере Министерства образования и науки может быть представлена в следующем виде.

Критерий оценки деятельности	Алгоритм расчета
К1 Уровень обеспеченности регионов и муниципальных образований сетью дошкольных учреждений и общеобразовательных школ с оснащением современным оборудованием (включая Интернет) по отношению к нормативному уровню
К2 Уровень обеспеченности дошкольных учреждений и школ квалифицированным аттестованным педагогическим персоналом по отношению к нормативному уровню
К3 Уровень соответствия состава выпускаемых специалистов потребностям текущего и перспективного рынка труда
К4 Уровень качества образования (по многоаспектным экспертно-социологическим оценкам: работодатели, службы занятости, выпускники через 5, 10 лет работы после выпуска)	(КОФi - качество образования по 5-балльной шкале; КОЭ=5
К5 Количество престижных международных премий в сфере науки, полученных Российскими учеными на 1 го жителя по сравнению с соответствующим показателем по эталонной стране
К6 Количество зарегистрированных научных открытий и патентов на одного жителя по сравнению с соответствующим показателем по эталонной стране
К7 Доля расходов на НИОКР в ВВП и бюджете по сравнению с соответствующим показателем по эталонной стране
К8 Доля готовой качественной высокоэффективной научно-инновационной продукции (целостных технологий) в расчете на 1 -го жителя, переданных в производственную и социальную сферы и освоенных в отчетном периоде с соответствующими показателями эталонной страны
К9 Качество (по пятибалльной шкале) кандидатских и докторских диссертаций, прошедших вторичную независимую научно-общественную экспертизу в сетевом режиме из репрезетативного числа защищенных и утвержденных ВАК диссертаций	ФБОi - фактическая средняя балльная оценка качества диссертаций по научному направлению (отрасли) «i» (ФБО=05); ЭБОi - эталонная балльная оценка; ЭБОi=5
К10 Уровень исполнительской дисциплины по текущей деятельности и текущему документообороту	КСПД - количество своевременно и качественно подготовленных документов ОКД - общее количество документов

В заключение, конечно, следует отметить, что целенаправленное, эффективное и устойчивое развитие страны определяется, во-первых, наличием перспективной концептуальной модели общества XXI века (чего, как известно, пока нет) В. Садков . Россия на рубеже веков. М.: Прогресс, 2000.

В.Г. Садков Системные основы формирования общества XXI века и модель Основного закона России М: Прогресс, 2008, 168 с., разработкой целостной системы основополагающих законов (начиная с Основного закона страны), формированием эффективной структуры представительно-законодательных и исполнительных органов государственной власти (о чем как раз и шла речь ранее) и, наконец, компетентностью выдвигаемого персонала органов управления всех уровней, начиная с самого высшего уровня.

Размещено на Allbest.ru