Проблемы совершенствования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в контексте обеспечения национальной экономической безопасности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Орловский государственный технический университет

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Тишаев В.В.

Орел

В статье на основе анализа взаимосвязей социально-экономических процессов и процессов функционирования правоохранительной сферы рассматривается роль и место правоохранительной деятельности в системе обеспечения национальной экономической безопасности. Анализируются конкретные проблемы совершенствования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в свете осуществляемых в стране административной, бюджетной реформы, реформирования федеративных отношений и местного самоуправления.

In this article on the basis of the analysis of interrelations of social and economic processes and processes of functioning of law-enforcement sphere the role and a place of law-enforcement activity in system of maintenance of national economic safety is considered. Concrete problems of perfection of the organizational-economic mechanism of law-enforcement activity in a view of administrative in country administrative, budgetary reform, reforming of federal attitudes and local are analyzed

Проблемы экономической безопасности в последнее время все чаще оказываются в центре общественного внимания, становятся предметом обсуждения как представителей различных областей научного знания, так и властных структур. Общепризнанным является то, что экономическая безопасность является комплексной категорией, выражающей сложноструктурированное, многоуровневое явление общественной жизни.

Наиболее агрегированным понятием в сфере экономической безопасности применительно к отдельной стране является понятие «национальная экономическая безопасность». Не вдаваясь в анализ имеющихся различий относительно трактовок содержания указанного понятия, отметим, что все большее распространение получает понимание данной категории как одной из основных качественных характеристик экономической системы. С этих позиций национальная экономическая безопасность может быть определена как состояние защищенности гармонизированных жизненно важных экономических интересов личности, общества и государства от неблагоприятных внешних и внутренних воздействий, которое обеспечивает устойчивость экономической системы и ее способность к саморазвитию.

Для достижения социально приемлемого уровня национальной экономической безопасности остро необходима разработка и реализация системного подхода к ее обеспечению, предполагающего применение адекватных современным вызовам и угрозам механизмов защиты национальных экономических интересов. В качестве важной составляющей указанной системы должны рассматриваться механизмы получения и использования экономических ресурсов различными субъектами обеспечения экономической безопасности. Это актуализирует изучение организационно-экономических проблем повышения эффективности правоохранительной деятельности, понимаемой нами как деятельность особых институциональных структур - правоохранительных органов - по обеспечению правопорядка и законности, защите прав и свобод человека, охране прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Данная активность выступает в качестве важнейшей деятельностной составляющей функционирования системы обеспечения национальной экономической безопасности, а правоохранительные органы и обеспечивающие их структуры - как элементы субъектного состава указанной системы.

В рассматриваемом контексте правоохранительная деятельность призвана выполнять ряд значимых с позиций обеспечения национальной экономической безопасности функций.

Во-первых, она должна гарантировать защиту законных экономических интересов граждан, хозяйствующих субъектов, муниципалитетов и государства от противоправных посягательств.

Во-вторых, указанную деятельность можно рассматривать в качестве непосредственной позитивной детерминанты экономического роста (что реализуется, например, через действенный легальный инфорсмент прав собственности и контрактных обязательств, сбережение человеческого потенциала вследствие предупреждения преступлений против жизни и здоровья граждан и т.д.).

Наконец, эффективная правоохранительная деятельность, является важным фактором, формирующим посредством укрепления социальной стабильности общий благоприятный фон для социально-экономического развития общества.

В то же время необходимо ясно представлять характер диалектических связей и взаимоограничений, существующих между правоохранительной деятельностью и процессами социально-экономического развития.

Принципиально важным в этой связи представляется положение о том, что состояние правоохранительной деятельности в значительной степени детерминировано характером организационно-ресурсного обеспечения правоохранительных органов, которое, в свою очередь, зависит от уровня социально-экономического развития страны (региона) и конкретной социально-экономической ситуации в определенный исторический период, от доли валового внутреннего (валового регионального) продукта, выделяемой на правоохрану и, наконец, от эффективности организационно-экономического механизма функционирования правоохранительных структур Автор рассматривает организационно-экономический механизмом правоохранительной деятельности как сложную систему, включающую в себя ряд специфически организованных, определенным образом взаимосвязанных структурных элементов, которые условно можно разделить на две группы. Одну из них составляют способы, формы, методы, приемы или, другими словами, «социально-технологические приспособления», посредством которых субъекты правоохранительной деятельности наделяются необходимыми экономическими ресурсами, организуют их использование с целью удовлетворения общественной потребности в охране законности и правопорядка, защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Другая группа элементов охватывает существующих в определенных организационно-правовых формах субъектов, которые включены в структурированную правовыми нормами систему управления и призваны обеспечивать движение и использование в процессе правоохранительной деятельности экономических ресурсов на основе «социально-технологических» элементов организационно-экономического механизма. В данную группу должны включаться как собственно правоохранительные органы, так и обеспечивающие их ресурсами (способствующие движению данных ресурсов) федеральные и субфедеральные структуры.

Подробнее об этом см.: Тишаев В.В. Теоретико-методологические проблемы анализа организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности / Проблемы экономического и финансово-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел в условиях реформирования бюджетных и налоговых отношений. М.: Академия управления МВД России, 2006. С. 29-33.. правоохранительный национальный экономический безопасность

При этом эффективная правоохрана обуславливает появление у общества возможности часть дополнительного прироста общественного богатства (фактически созданного на основе продуктивной работы правоохранительных органов и выступающего в качестве агрегированного экономического эффекта правоохранительной деятельности) направить на ресурсное укрепление правоохранительной сферы. Напротив, низкая результативность работы правоохранительных структур, хуже того, использование их возможностей для ущемления законных прав граждан и хозяйствующих субъектов в целях реализации антиобщественных интересов отдельных лиц или социальных групп, не только подрывает правопорядок и ослабляет общественную безопасность, но и превращается в прямую угрозу социально-экономического развития, что в конечном итоге сужает потенциал материальной поддержки самих правоохранителей со стороны общества.

Резюмируя, отметим, что оптимизация взаимосвязей социально-экономических процессов и процессов развития правоохранительной сферы способна дать позитивный мультипликативный эффект, выражающийся во взаимообусловленном ускорении социально-экономического роста, укреплении органов правоохраны, упрочении правопорядка и, как следствие всего вышеперечисленного, в укреплении национальной экономической безопасности. И наоборот - рассогласование процессов в указанных сферах будет приводить к появлению противоположно направленных мультипликативных эффектов, связанных либо с неоправданным ослаблением ресурсного потенциала правоохранительных структур, либо с его гипертрофированным наращиванием, что в любом случае влечет негативные последствия как для субъектов правоохранительной деятельности, так и для социально-экономической ситуации в целом и реализации целей правоохраны, в частности.

В настоящее время все более очевидной становится необходимость реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в стране. Это диктуется целым рядом обстоятельств.

С одной стороны, общепризнано, что государство не обеспечивает в достаточной степени эффективное предоставление услуг в тех областях, где оно обязано это делать, в том числе в сфере охраны правопорядка. Однако этот признаваемый всеми факт приводит участвующих в обсуждении данной проблемы к различным, порой противоположным, выводам.

Одни, считая, что государство в сложившихся формах правоохранительной деятельности в принципе не способно решать задачи правоохраны на уровне современных требований, видят выход из сложившейся ситуации в «социализации» правоохранительных органов. В качестве концентрированного выражения таких идей можно привести, например, мнение Ю. Агафонова: «Представляется справедливым позиция тех исследователей, которые считают необходимым при формировании нового правопорядка изменение задач и деятельности органов правопорядка путем их трансформации из государственных институтов в социальные институты. Именно из-за узковедомственного, "репрессивного" понимания задач деятельности правоохранительных органов нарастает процесс их отчуждения от общества. В силу этого отчуждения возникает рассогласованность между обществом, его социально-культурными запросами и деятельностью органов правопорядка, рассогласованность, без устранения которой невозможен, прежде всего, правовой процесс и эффективность органов права» Агафонов Ю. Формирование новых сфер общественного порядка в современной России. // Власть. 2006. № 6. C. 11..

Другие ученые и специалисты практики полагают, что добиться необходимого повышения эффективности охраны правопорядка, защиты прав граждан и хозяйствующих субъектов можно, прежде всего, путем совершенствования деятельности государственных правоохранительных институтов, для чего должны быть реализованы административная, бюджетная реформы, доведено до логического завершения реформирование федеративных отношений и местного самоуправления.

Представляется, что между этими, на первый взгляд, крайними позициями на самом деле непреодолимой пропасти нет, а, напротив, существует много точек соприкосновения. Целью реформирования государственных правоохранительных структур, несомненно, должно выступать укрепление правовых основ нашей жизни: «… именно стандарты современного правового государства должны быть положены в основу целеполагания при проведении в России административной реформы. Все элементы, этапы и все принципиальное содержание административной реформы должны привести к укреплению правового государства либо к еще большему установлению признаков правового государства» Старилов Ю.Н. Административная реформа в России: на пути к "правовому" или "сильному" государству ? // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 2. С. 53.. Достигнуть этой цели возможно только обеспечив в ходе реформ реальное сопряжение общественных интересов и ведомственных целей государственных правоохранительных органов, наладив действенный контроль со стороны гражданского общества за их деятельностью, в максимально возможной степени подключив к реализации правоохранительных задач само население и находящиеся с ним в самом тесном (из всех уровней публичной власти) контакте органы местного самоуправления. Претворение перечисленного в жизнь и будет означать фактическую «социализацию» государственных правоохранительных институтов.

Другим фактором, обусловливающим необходимость реформирования правоохранительной деятельности и организационно-экономического механизма ее обеспечения, является то, что в условиях проведения государством жесткой бюджетной политики, предполагающей ограничение роста непроцентных расходов бюджетной системы, успешное решение задачи повышения качества и доступности бюджетных услуг в сфере правоохраны возможно только в том случае, если ограниченные объемы выделяемых государством (муниципалитетами) на эти цели финансовых ресурсов будут использоваться на основе принятия адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих как органы власти разных уровней, так и правоохранительные структуры к максимально эффективному использованию бюджетных средств.

В то же время, нуждается в кардинальном изменении и сама методология определения абсолютных и относительных размеров совокупных бюджетных расходов на нужды правоохраны. В этой связи нельзя не согласиться с мнением профессора А.И. Алексеева, который утверждает: «Следует признать, что реализация новых подходов к борьбе с преступностью неизбежно повлечет увеличение расходов общества на ресурсное обеспечение правоохранительной деятельности. Ее финансирование должно производиться не от достигнутого с незначительным увеличением (размеры которого не всегда понятны и убедительны), а соотносится с "ценой" преступности, причем, по возможности преступности фактической, реальной, а не только регистрируемой» Алексеев А.И. О новых подходах к борьбе с преступностью // Черные дыры в Российском законодательстве. 2005. № 4. C. 306..

Ценность отстаиваемой А.И. Алексеевым позиции заключается даже не столько в обосновании целесообразности увеличения общественных расходов на адекватное принципам правового государства решение правоохранительных задач (постулат «дешевая полиция слишком дорого обходится обществу» давно известен в мировой истории), а в том, что ясно обозначена необходимость использования объективного критерия (критериев), позволяющего определить действительную потребную величину таких расходов, в противовес пресловутому принципу «от достигнутого». Формулирование таких критериев и внедрение их в практику бюджетного планирования расходов на правоохранительную деятельность является одной из актуальных задач реформирования организационно-экономического механизма обеспечения правоохраны, как на федеральном, так и на региональном уровне. Первые шаги в этом направлении предпринимаются при подготовке и представлении Правительству РФ правоохранительными ведомствами-субъектами бюджетного планирования ежегодных докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности Об использования показателей результатов деятельности федеральных правоохранительных ведомств в процессе разработки ведомственных целевых программ см., например: Крылов А.А. О переходе к разработке и реализации ведомственных целевых программ / Проблемы экономического и финансово-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел в условиях реформирования бюджетных и налоговых отношений. М.: Академия управления МВД России, 2006. С. 4-6..

Не менее важное значение для формирования эффективного организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности имеет характер разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по вопросам правоохраны. С одной стороны, такое разграничение должно в максимальной степени отвечать потребностям современного российского общества по поддержанию общественного порядка, защите прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, а с другой - учитывать реальные возможности (кадровые, организационные, финансовые) каждого уровня публичной власти с учетом межрегиональной и внутрирегиональной дифференциации данных возможностей.

Только обеспечив сбалансированное разграничение полномочий можно выстраивать систему разграничения соответствующих расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ и следовательно формировать систему стимулов и ответственности для органов публичной власти различных уровней, которая будет способна работать на достижение конечного результата всех преобразований в данной сфере - укрепление защищенности прав общества и личности.

Кроме того, существенным моментом при определении объема расходных обязательств, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы, выступает установление того, является ли в принципе предоставление той или иной общественной услуги в сфере правоохраны функцией государства (местного самоуправления), либо она должна оказываться на основе рыночных механизмов хозяйствующими субъектами различных форм собственности.

Лишь на основе адекватного решения указанных проблем возможно корректное формулирование требований к объему, качеству и доступности общественных услуг, которые должны предоставляться конкретными правоохранительными структурами. В соответствии с объемами общественных услуг, предоставление которых закреплено за различными правоохранительными институтами, должно быть осуществлено перераспределение собственности как между различными уровнями публичной власти, так и между бюджетным и рыночным сектором правоохраны в целом.

К сожалению, предпринятые в ходе недавних реформаторских усилий шаги, закрепленные в принятых нормативных правовых актах по разграничению полномочий между органами публичной власти по вопросам правоохраны, и связанные с этим перемены в организационно-экономическом механизме правоохранительной деятельности не позволяют оценить их как безусловно успешные.

Так, в перечень «собственных» полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. 2 ст. 26.3 актуальной редакции федерального закона № 184-ФЗ) Федеральный закон от 06 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 31.12.2005) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. не вошли полномочия по вопросам таких сфер общественных отношений, отнесенных ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, как защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (п. «б»), кадры судебных и правоохранительных органов (п. «л»). Соответственно после принятия и вступления в силу федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции, финансирование деятельности учреждений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (в том числе и территориальных органов в полном объеме), будет являться расходным обязательством Российской Федерации.

С введением в действие указанного закона организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной милицией в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 актуальной редакции федерального закона № 131-ФЗ Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 15.02.2006) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. будет возложена на соответствующие органы местного самоуправления с финансированием за счет средств местных бюджетов (района или округа). Формально данные нормы полностью соответствуют ст. 132 Конституции РФ, которая устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В то же время, как справедливо отмечает председатель Комитета Госдумы России по вопросам местного самоуправления В. Мокрый «В условиях муниципальной реформы недостаточность доходных источников местных бюджетов не позволяет органам местного самоуправления обеспечивать полное и качественное исполнение своих полномочий. В первую очередь это связано с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей, - при этом, по мнению В. Мокрого, - одной из основных причин ухудшения финансового положения муниципальных образований стало закрепление за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников» Мокрый В. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления. // Муниципальная власть. 2006. № 2. C.6-7..

Таким образом, если уже разработанный и длительное время находящийся на согласовании проект федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции, будет принят в том виде, в котором он существует на настоящий момент, субъекты федерации вообще будут отстранены (прежде всего, финансово) от участия в решении вопросов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью на своей территории (за исключением возможностей, которые предоставляет федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ) В соответствии с положениями федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» органы власти субъектов РФ наделяются правом участвовать в осуществлении полномочий по предметам ведения РФ (а также по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, не являющихся ни «собственными» полномочиями субъектов РФ, ни делегированными им полномочиями) с осуществлением расходов за счет средств своих бюджетов и принятием необходимых нормативных правовых актов, если это предусмотрено федеральными законами. Финансирование осуществления данных полномочий не является обязанностью субъектов Федерации, осуществляется при наличии возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (ст. 26.3.1 актуальной редакции Федерального закона № 184-ФЗ). Органы власти субъектов Федерации вправе устанавливать за счет средств собственных бюджетов дополнительные меры социальной адресной поддержки отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование осуществления данных полномочий также не является обязанностью субъектов Федерации, осуществляется при наличии возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Указанные полномочия будут осуществляться только теми субъектами Федерации, у которых возникла реальная потребность в решении соответствующих задач и имеются необходимые бюджетные ресурсы. Аналогичное расширение прав было установлено и для органов местного самоуправления (п. 4, п. 5 ст. 20 актуальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ)., а органы местного самоуправления получат дополнительные полномочия и соответствующую нагрузку на муниципальный бюджет с неясными перспективами относительно источников их финансового обеспечения.

Между тем, представляются абсолютно правильной позиция тех ученых и специалистов практиков, которые полагают, что в сфере правоохраны, особенно при реализации превентивных подходов, следует, как правило, избегать "вечных", рассчитанных на единообразное применение во всех без исключения регионах типовых схем организации и ресурсного обеспечения соответствующей деятельности, всячески способствовать развитию региональных и местных инициатив, в том числе имеющих ограниченный во времени характер, диктуемых меняющейся обстановкой. Такой подход детерминирован экономической, географической, демографической, социально-культурной, конфессиональной и иной неоднородностью огромной страны, каковой является Россия, высоким динамизмом происходящих в ней процессов кардинальных преобразований. Необходимо также учитывать существенные различия криминальной ситуации в регионах, в частности, разницу коэффициентов преступности, достигающую 8 и более раз.

Изучение зарубежного опыта организации управления и ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности также показывает, что децентрализация в данной сфере не только возможна, но и во многих странах продемонстрировала свою эффективность. Однако, такая децентрализация целесообразна, как свидетельствует мировая практика, во-первых, если выгода от улучшения ресурсного обеспечения правоохранительных структур локализуется на соответствующей территории, и, во-вторых, если население данной территории само готово и имеет реальную возможность финансировать (через региональные и местные налоги, другие финансовые инструменты) значительную часть своих потребностей в обеспечении правопорядка и безопасности. В этом случае возможно реализовать четкое разделение функций федеральных, региональных и местных органов власти в сфере правоохраны на основе принципа субсидиарности. Только при таких условиях оправданно существование организационно независимых правоприменительных структур, находящихся в подчинении центральных и субфедеральных органов власти и выполняющих свои специфические задачи.

Решение обозначенных проблем в сфере организационно-экономического обеспечения правоохраны возможно только на основе согласованных действий федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления. Должны быть разработаны и приняты нормативные правовые акты различного уровня (федеральные, региональные, местные) устанавливающие правовые основы нового организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности, разработаны, утверждены и апробированы методики, обеспечивающие их реализацию, осуществлен комплекс соответствующих организационных мероприятий. Это огромная работа, которая требует не только больших организационных усилий, но, прежде всего, глубокого научного осмысления рассматриваемых вопросов. Осуществление реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности, являющееся неотъемлемой частью реформы правоохраны в целом, необходимо рассматривать как одну из приоритетных национальных задач. Реально предпринимаемые в этом направлении шаги позволяют вырабатывать объективную оценку усилий государства и общества в целом не только по формированию в стране адекватной современным требованиям системы защиты прав и свобод человека, но и по созданию организационно-экономической основы обеспечения национальной экономической безопасности.

Размещено на Allbest.ru