Інститут місцевих державних адміністрацій в політичній системі України: вітчизняна практика та світовий досвід

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ В ПОЛІТИЧНІЙ СИСТЕМІ УКРАЇНИ: ВІТЧИЗНЯНА ПРАКТИКА ТА СВІТОВИЙ ДОСВІД

Войтенко Ю.М.

кандидат історичних наук, доцент,

доцент кафедри політології, ДВНЗ

“Переяслав-Хмельницький державний

педагогічний університет імені

Григорія Сковороди” (Україна, Переяслав-Хмельницький)

Розглядаються особливості існування та функціонування інституту місцевих державних адміністрацій в політичній системі України. Метою даної статті було визначення проблем у взаємодії органів місцевих державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування в умовах децентралізації, а також пошук оптимальної моделі для України. Було визначено основні моделі взаємодії держави з самоврядуванням у світовій практиці та можливості її використання в процесі децентралізації в Україні. У даній статті авторомбуло запропоновано три власні моделі взаємодії місцевих державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування в процесі проведення децентралізації в Україні. При написанні статті були використані інституціональний метод при дослідженні особливостей функціонування місцевих державних адміністрацій; системний метод при розгляді взаємодії усіх політичних інститутів державної влади у політичній системі України та структурно-функціональний метод при розумінні головних функцій кожного з досліджуваних інститутів.

Ключові слова: адміністрація, децентралізація, самоврядування, інститут, влада, держава, уряд, президент, конституція, закон.

україна адміністрація місцевий державний

На сьогодні у суспільно-політичному просторі України активно обговорюється питання децентралізації. Для комплексного вирішення даного питання необхідно розглянути всю структуру взаємодії органів місцевого самоврядування з органами місцевої державної влади, котрими в Україні є місцеві державні адміністрації. Саме наявність останніх з усіма її функціями та повноваженнями, котрі існують в політико-правовому полі України,не дозволяють мати широке самоврядування місцевих громад та їх представників у місцевих радах та їх виконавчих органів. Тому необхідно визначити, які повноваження існують в місцевих державних адміністрацій, особливо ті, котрі унеможливлюють у повній формі здійснювати самоврядування місцевих жителів та їх представників на своїй території.

Також необхідно визначити особливості взаємодії та взаємовпливів місцевого самоврядування з органами державної влади на місцях у світовій практиці. Варто виокремити ті проблеми, котрі необхідно врахувати та вирішити при проведенні реформи децентралізації в Україні, а також спробувати запропонувати власну модель такої децентралізації.

У вітчизняній політичній та юридичній науці було ряд спроб визначення місця місцевих державних адміністрацій у політико-правовій системі України. Такі спроби були фрагментарними розвідками у цій царині такими дослідниками як: Ю. Кіцул [3], М. Комашко [4], Ю.Мельник [6], А.Онупрієнко [7], В. Тимощук [8], С. Тимченко [9] та ін. Але стосувалися ці наукові розвідки виключно природи існуючого вітчизняного інституту державних адміністрацій на місцях, без світової практики та особливостей сучасного процесу децентралізації в Україні.

Для розуміння компетенції місцевих державних адміністрацій в Україні, варто розглянути правову основу її функціонування. Так, згідно Конституції України (далі - КУ), зокрема у статті 118 зазначається: “Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації” [5]. Тобто, місцеві державні адміністрації є продовженням виконавчої влади на місцях (в областях та районах). У даній статті також зазначається, що“голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України” [5]. Щодо політико-правової площини відповідальності, то згідно вищезазначеної статті (118 КУ): “Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня”[5].

Таким чином, у сучасній політико-правовій площині України, голова місцевої державної адміністрації (далі - МДА) має потрійну відповідальність та підконтрольність. По-перше, він відповідальний перед Президентом України, котрий призначає голову МДА та звільняє; по-друге, голова МДА відповідальний перед урядом, здебільшого перед прем'єр-міністром, котрий його пропонує президентові; по-третє, голова МДА підзвітний та підконтрольний місцевій раді, оскільки вона 2/3 голосів може позбавити голову МДА повноважень через прийняття рішення щодо недовіри йому (стт.118 КУ).

Отже, з правового боку, існує певна система стримувань та противаг даного інституту з підпорядкуванням його трьом інституціям. З політичного ж, голова МДА є фактично людиною Президента України на довіреному йому регіону країни. Саме глава держави фактично здійснює ключовий вплив на позицію голови МДА, оскільки згідно статті 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” повноваження голови МДА можуть бути припинені Президентом України “з ініціативи Президента України” [2].

Тобто, фактично лише Президент України (навіть просто з власної ініціативи) може звільнити голову МДА у будь-який час. Варто нагадати, що згідно статті 8 вищезазначеного закону (про МДА), голови МДА призначаються на строк повноважень Президента України[2].

При цьому всьому, прем'єр-міністр та його уряд, котрий подає президенту кандидатуру голови МДА, не має можливості звільнити відповідно голову МДА за невиконання, чи за неякісне виконання його постанови та/або іншого акту Кабміну.

Також, у практичному суспільно-політичному житті держави, фактично не буває двох третин голосів місцевої ради проти голови МДА, за рішенням якої президент зобов'язаний звільнити голову такої МДА.

Отже, у політичній системі держави, лише Президент України чи не єдиний, хто має прямий та вагомий (фактичний та юридичний) вплив на голів МДА. Саме це дозволяє голові держави, через інститут МДА, здійснювати владу по всім регіонам країни.

При цьому всьому, варто наголосити, що згідно Конституції України Президент України не є головою виконавчої влади в державі, ним є Прем'єр-міністр України. А тому, голова уряду несе повну відповідальність за виконавчу владу в Україні. Президент же являється главою держави і виступає від її імені, а тому інституційно не належить до виконавчої влади в Україні. Більше того, у статті 106 Конституції України, котрою визначаються повноваження Президента України (їх 31), не міститься пункт про призначення ним голів місцевих державних адміністрацій. Це положення міститься у розділі 6 (“Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади”), зокрема у вищезазначеній статті 118 та статті 8 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”.

Таким чином, якщо голова місцевої державної адміністрації (обласної чи районної) є головою місцевого органу виконавчої влади і входить, згідно стт.1 Закону України “Про Місцеві державні адміністрації”, до системи органів виконавчої влади [2], то такий голова має призначатися головою вищого органу виконавчої влади держави - Прем'єр-міністром України, а не Президентом України. Особливо це стосується того факту, що Україна після переходу до змін до Конституції України моделі 2004 року, стала парламентсько-президентською республікою. Саме зміна балансу влади в Україні повинна перерозподілити повноваження вищих органів державної влади, зокрема від президента на користь парламенту та його уряду.

Тому необхідно, в умовах парламентсько- президентської республіки, підпорядкувати голів відповідних МДА виключно голові уряду - Прем'єр- міністру України та забезпечити справедливий баланс влади при їх призначенні та звільненні.

Досить справедливою є норма щодо позбавлення посади головою МДА у разі прийняття місцевою радою 2/3 голосів недовіри йому. Але саме прем'єр-міністр (а не президент) повинен бути зобов'язаний, після такої недовіри, позбавити посади відповідного голову ОДА.

Очевидно є нагальна потреба визначити у який спосіб має призначатися голова ОДА, чи РДА. Оскільки, як зазначалося вище, головою виконавчої влади в Україні є прем'єр-міністр, а голови МДА є місцевими органами цієї виконавчої влади, тому голова урядумає подавати кандидатуру голови МДА на затвердження відповідній раді (обласній, чи районній). Та ж, у свою чергу, приймає чи не приймає рішення щодо затвердження даної кандидатури (голови відповідної адміністрації) абсолютною більшістю голосів.

Також, для легітимізації даного інституту в кожному регіоні держави, варто запровадити ценз осілості для голів МДА у тій місцевості, на якій буде поширюватися їх виконавча влада.

Таким чином, голова МДА має ділити відповідальність за свою роботу між урядом (як представник виконавчої влади на місцях) та місцевою радою (котра є колегіальним органом на даній території) будучи сам представником даного регіону.

Такий регіональний розподіл влади є закономірним з огляду на форму державного правління та форму державного устрою України, а також ряд тих повноважень, якими наділені місцеві органи виконавчої влади у формі місцевих державних адміністрацій.

Якщо безпосередньо розглянути повноваження місцевої державної адміністрації щодо взаємодії з органами місцевого самоврядування, то згідно статті 35 ЗУ “Про місцеві державні адміністрації": “Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб”[2]. А згідно статті 39 даного закону: “Голови обласних державних адміністрацій у випадках, передбачених законом, можуть порушувати перед Верховною Радою України питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови” [2]. Тобто, згідно вищезазначеного, ми бачимо значні повноваження МДА щодо впливу на органи місцевого самоврядування. Хоча у вищезазначеній статті 35 даного закону, зокрема у п.4. досить декларативно зазначається: “Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень” [2]. Окремої уваги заслуговують фінансові повноважень МДА. Так, варто звернути увагу на той факт, що згідно статті 2 Закону “Про Місцеві державні адміністрації”, МДА забезпечують підготовку та виконання відповідних (обласних та районних) бюджетів. Для забезпечення балансу влади, згідно стт.18 вищезазначеного закону, МДА “складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання” [2].При цьому всьому, на практиці, значна частина відповідної ради залежить від фінансування, котре здійснюється головою відповідної МДА, а тому є певна політична залежність депутатів відповідної ради від голови МДА.

Таким чином, голова МДА на сьогодні в Україні має суттєві повноваження для реалізації та впровадження актів парламенту, президента, уряду та власних розпоряджень, а також має суттєвий вплив на органи місцевого самоврядування у кожному населеному пункті області чи/та району.

Якщо ж розглянути взаємодію державної влади та органів місцевого самоврядування у світовій практиці, то вона сьогодні виокремлює 3 моделі.

1 модель - Англо-американська (англосаксонська), яка характеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (наприклад, Велика Британія, США, Канада, Австралія).

2 модель - Континентальна (романо-германська), яка будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління та виходить з різного тлумачення “природних” та “штучних” адміністративно-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди:

а) на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади (в тому числі й органи “вторинної” територіальної громади - “штучної” територіальної одиниці) та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупиняти на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень). При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної громади. Подібна система існує, зокрема, у Франції та Італії;

б) на низовому рівні - в “природних” адміністративно-територіальних одиницях створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональному рівнях (в “штучних” адміністративно-територіальних одиницях) функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Можливий варіант, коли і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають принципово іншу природу - це не представницькі органи територіальних громад “штучних” адміністративно-територіальних одиниць (їх існування не визначається), а органи представництва інтересів територіальних громад “природних” адміністративно-територіальних одиниць на регіональному (субрегіональному) рівні. Подібна система застосовується зокрема, в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Іраку.

3 модель - Іберійська (до якої відносяться: Бразилія, Португалія, Мексика, з певними особливостями Іспанія) передбачає, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, регідори, префекти, алькади тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і їх одночасно затверджують центральними органами державної влади як представники цієї влади в адміністративно- територіальних одиницях[9]. Тобто відбувається поєднання двох інституцій (голови самоврядування та голови МДА) в межах однієї інституції, що легітимізує дану посаду як з боку місцевих громад, так і з боку центральних органів державної влади.

Україна сьогодні знаходиться у пошуку оптимальної моделі взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади. Ключовий акцент робиться на наданні більш широких прав місцевому самоврядуванню, що має назву “децентралізація”. Необхідність процесу децентралізації назріла протягом усього періоду незалежності України. Тому, варто визначити, яка модель взаємодії місцевого самоврядування та державної влади підходить Україні в умовах трансформації інститутів політичної системи під час їх модернізації. Можливі для впровадження такі моделі:

Перша модель - адміністративно-управлінська. Вище вже зазначалося, що у разі залишенні чинних функцій виконавчої влади у МДА, зокрема щодо формування та впровадження бюджетів на підпорядкованих територіях, то варто передоручити подання кандидатури голови МДА (зокрема - ОДА) прем'єр-міністру (а не президенту) на затвердження відповідної обласної ради. Щодо районного рівня, то варто, щоб цю кандидатуру подавав прем'єр-міністру голова ОДА, а той, у свою чергу, адресував її на затвердження відповідної районної ради. Варто зауважити, що необхідна вимога до кандидатури на посаду голови МДА (ОДА/РДА) - мати ценз

осілості(кандидат на голову МДА має бути мешканцем даного регіону). Тобто, дана модель передбачає чинні функції виконавчої влади у МДА на субнаціональному рівні, але перерозподіляє призначення голів МДА місцевою (районною чи обласною радою) за поданням прем ' єр-міністра.

Друга модель-Континентально-європейська. Дана модель охарактеризована вище, котра полягає у поєднанні на адміністративно-територіальній одиниці субнаціонального рівня (району, області) місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування. Схожа модель є сьогодні в Україні, але відмінність цієї (континентально-європейської) моделі від вітчизняної полягає у тому, що у першій МДА здійснюють лише адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупиняти на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень), а не мають надмірної виконавчої влади, зокрема фінансової, у підпорядкованому їм регіоні. Тобто, згідно даної моделі, має відбутися перерозподіл повноважень виконавчої влади з МДА на місцеве самоврядування, що і є основою децентралізації.

Третя модель - Іберійська. Дана модель у світовій практиці зазначена була вище, але особливість її впровадження в Україні може бути те, що на субнаціональних територіальних рівнях (район, область) існують виборні представницькі органи (районна, обласна рада), котрі обирають більшістю голосами відповідного голову цієї ради, який затверджується центральною державною владою (зокрема - прем' єр-міністром) як голова виконавчої влади у відповідному регіоні (області, районі). Також цей голова, котрий обраний радою та призначений урядом, поряд з виконавчими функціями, головує у відповідній раді, що є своєрідним поєднанням першої та другої моделі.

Таким чином, інститут місцевих державних адміністрацій у політичній системі України та країнах світу має свої особливості та різновиди. Україна, перебуваючи у трансформаційному процесі у бік демократії, здійснює пошук оптимальної моделі взаємодії місцевих державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування та центральними органами державної влади. Оскільки акцент робиться на аспекті децентралізації, то необхідно поєднати широкі права місцевого самоврядування, зокрема у фінансовій та виконавчій сфері, та позбутися надмірної влади МДА над інститутом самоврядування. Також, необхідно модернізувати функції місцевої державної адміністрації у бік виключно адміністративного контролю над діяльністю місцевого самоврядування та формування останніх урядом разомз відповідною (районною чи обласною) радою. Такий баланс влади може бути відповіддю на вирішення проблемного питання у ситуації з існування надмірного впливу місцевих державних адміністрацій на інститут місцевого самоврядування в Україні за всі роки незалежності. Для реалізації таких положень, необхідно внести зміни до Конституції України, Закон України “Про місцеві державні адміністрації” та Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” згідно вищезазначених пропозицій та рекомендацій.

Список використаних джерел

1. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 №280/97-ВР [Електронний ресурс] / Офіційний сайт Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97- вр/ргіпН422180691606748

9.04.1999 Закон України “Про місцеві державні адміністрації” від р.№58б-ХІУ[Електронний ресурс] / Офіційний сайт Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/586-14

2. Кіцул Ю. Проблемні питання адміністративно-правового регулювання статусу місцевих державних адміністрацій/ Ю.Кіцул //Підприємництво, господарство і право. - 2008. - №11. - C.79-82.

3. Комашко М. Особливості взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями: засади науково-правового тлумачення М.Комашко //Підприємництво, господарство і право. - 2003. - №10. - C.49-51.

4. Конституція України від 28.06.1996 №254к/96-ВР

[Електронний ресурс] / Офіційний сайт Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254к/96- вр/page3

5. Мельник Ю. В. До питання про правовий статус місцевих державних адміністрацій/ Ю.Мельник // Правове регулювання економіки. - К., 2006. - С.191-199.

6. Онупрієнко А. Місцеві державні адміністрації в системі виконавчої влади/А.Онупрієнко //Підприємництво, господарство і право. - 2008. - №1. - C.13-16.

7. Тимощук В. Суперечливість статусу голів місцевих державних адміністрацій в Україні: наслідки та шляхи подолання проблеми/ Віктор Тимощук //Юридичний Вісник України. - 2007. №41. - C.6-7.

8. Тимченко С.М. Державне право зарубіжних країн/ С.Тимченко [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://studies.in.ua/derzhavne-pravo-zarubizhnyh-krain/1471-lekcya- 11-muncipaln-sistemi-zarubzhnih-krayin.html

Размещено на Allbest.ru