Конституционно-правовое регулирование противодействия коррупции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Орловский государственный технический университет, г. Орел, Россия

Конституционно-правовое регулирование противодействия коррупции

Гуцев П.Ю.

Аннотация

Борьба с коррупцией традиционно составляет одно из базовых направлений государственной политики многих стран мира. Принципиальные заявления в этом направлении сделаны высшим руководством страны. В статье рассматривается такое средство борьбы с коррупцией, как правовое регулирование соответствующих общественных отношений.

Annotation

CONSTITUTION-LEGAL REGULATION OF COUNTERACTION OF CORRUPTION

The fight against corruption traditionally makes one of base directions of a state policy of many countries of the world. Basic statements in this direction are made by the country top management. In article such means of a fight against corruption, as legal regulation of corresponding public relations is considered.

Одним из эффективных средств противодействия коррупции является правовое регулирование. Регламентирующее воздействие законодателя на отношения в обществе способно моделировать и прогнозировать возможности коррупционного поведения и заблаговременно блокировать их. При этом каждой отрасли права отводится своя роль в данном процессе на основе разграничения предмета, методов, целей, задач и функций этих систем правовых норм. Несомненное значение в механизме противодействия коррупции имеют нормы конституционного права.

Основной задачей конституционного регулирования противодействия коррупции, на наш взгляд, является обеспечение публичности в деятельности государственной власти и местного самоуправления. Публичность - важная гарантия защиты от злоупотреблений со стороны власти, потому что всякий государственный деятель, недобросовестно исполняющий свои обязанности, опасается огласки. Бездействие депутатов, ошибочные решения исполнительной власти, неквалифицированное отправление правосудия, преференции для родственников, необоснованные льготы и преимущества, коррупция в целом - все это в значительной мере пресекается благодаря конституционному режиму публичности и гласности. Неизбежным следствием огласки коррупционного поведения служат и меры конституционно-правовой ответственности (вотум недоверия, досрочное прекращение полномочий).

Термин «публичность» в Конституции Российской Федерации не употребляется. Исключение, в определенной мере, составляет положение статьи 16 Конституции Российской Федерации, в которой говорится об официальном опубликовании законов. Вместе с тем, практика Конституционного Суда Российской Федерации в определенной мере раскрывает содержание этого конституционного принципа.

Так, в Постановлении по делу по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1. и 12.1. Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и статей 21, 22 и 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой Конституционный Суд установил наличие принципа публичности (гласности) судопроизводства.

В особом мнении судьи А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова указывается на публичность как квалифицирующий признак предвыборной агитации.

Применительно к бухгалтерскому учету Конституционный Суд Российской Федерации определил публичность как «необходимость наличия таких гарантий, которые позволяли бы в публичных целях обеспечить достоверность» соответствующей информации. Наконец, по особому мнению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г. Морщаковой, признаком публичности обладает такой вид государственной деятельности, как уголовное преследование.

Весьма фрагментарным выглядит и закрепление принципа публичности в федеральном законодательстве. В частности, статьей 16 Федерального закона «О бухгалтерском учете» определяется принцип публичности бухгалтерской отчетности, которая заключается в ее опубликовании в газетах и журналах, доступных пользователям бухгалтерской отчетности, либо распространении среди них брошюр, буклетов и других изданий, содержащих бухгалтерскую отчетность, а также в ее передаче территориальным органам государственной статистики по месту регистрации организации для предоставления заинтересованным пользователям. Земельный кодекс Российской Федерации (статья 34) предписывает публичность управления и распоряжения земельными участками, которые находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Статья 13 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» определяет необходимость обеспечения публичности и гласности торгов на фондовой бирже.

Термин «публичность» используется не только в федеральном законодательстве, но и в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Так, Законом Орловской области «О прогнозном плане (программе) приватизации государственного имущества Орловской области на 2007 год» установлен принцип публичности процедур приватизации. Законом этого же субъекта Федерации о наказах избирателей принцип публичности фиксируется в качестве одного из ключевых принципов взаимодействия депутатов с избирательным корпусом.

Приведенных примеров достаточно, чтобы сформулировать следующие обобщения и выводы. Во-первых, в законодательстве принцип публичности закрепляется недостаточным образом, поскольку из него исключаются некоторые государственные органы, органы местного самоуправления и виды государственной и муниципальной деятельности. Во-вторых, наблюдается сочетание регулирования публичной и частной сфер общественных отношений. Если в области государственной и муниципальной власти публичность является общим правилом, из которого допускаются определенные исключения, то гражданское общество, напротив, по общему правилу неприкосновенно, как и вообще частная жизнь (статьи 23-24 Конституции Российской Федерации). Если в сфере функционирования гражданского общества возникает необходимость в придании публичности тому или иному действию, законодатель должен это прямо оговорить (бухгалтерский учет, торги на фондовой бирже). Что касается государственной и муниципальной власти, конституционное законодательство должно создать определенные гарантии публичности и перечислить основания, по которым не допускается публичность соответствующей деятельности.

Специфика коррупционных правоотношений заключается в том, что всякий государственный или муниципальный орган будет максимально стремиться к тому, чтобы обеспечить конфиденциальность соответствующей информации. Носители власти заинтересованы в публичности позитивной, а не отрицательной информации об их деятельности. В современном обществе активно развиваются различные формы положительных контактов власти и общества (телемосты, интернет, телевидение, радио, публичные мероприятия), но все они режиссируются таким образом, чтобы имидж заинтересованных политиков продвигался бы преимущественно в позитивном направлении. Критическая информация утаивается, скрывается и в большинстве случаев не предоставляется широкой общественности. Изменить существующее положение дел в данной сфере способны обязывающие нормы в конституционном законодательстве.

Коррупциогенность негласного режима функционирования публичной власти проявляется, прежде всего, в отсутствии полной и достоверной информации о правовых актах, издаваемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Нормативные правовые акты и правовые акты индивидуально-правового характера есть основные формы выражения власти. Именно в них реализуются полномочия соответствующих органов. Однако в официальных изданиях публикуются лишь нормативные правовые акты общего значения, в то время как акты правоприменения, а также некоторые нормативные правовые акты остаются вне поля зрения широкой общественности.

В определенной мере этому способствует и содержание действующего законодательства. Так, Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» имеет весьма узкий предмет правового регулирования, не охватывающий всей системы правовых актов в Российской Федерации. Кроме того, наименование данного Федерального закона не в полной мере соответствует его содержанию, поскольку в статье 8, определяющей содержание «Собрания законодательства Российской Федерации», имеется указание не только на федеральные конституционные, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания, но также на указы и распоряжения Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

Основным исключением из общего правила о публичности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является режим охраняемой законом тайны, в особенности - государственной тайны, под которой понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (статья 2 Закона Российской Федерации «О государственной тайне»).

Более подробно круг таких сведений устанавливается статьей 5 данного Закона Российской Федерации. В основном эти сведения не связаны с задачами антикоррупционной политики (о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развертыванию войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом «Об обороне», об их боевой и мобилизационной готовности, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов; о планах строительства войск Российской Федерации, о направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники и т.п.). коррупция борьба публичность законодательство

Однако вследствие обобщенных формулировок анализируемой статьи под режим государственной тайны подпадают сведения: о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации; о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное экономическое значение; о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, Центральном банке Российской Федерации, а также об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации; о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации; о финансовой политике в отношении иностранных государств; о финансовой или денежно-кредитной деятельности; о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности; о фактическом состоянии защиты государственной тайны; о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением правоохранительной деятельности в Российской Федерации.

В соответствии с принципами конституционализма указанные сведения должны относиться к секретным не сами по себе, а при определенных условиях, которые надлежит ясным образом обозначить в законодательстве. В противном случае режим государственной тайны может воспрепятствовать конституционному принципу публичности власти и, следовательно, эффективности проводимой государством и обществом антикоррупционной политики.

Для достижения указанной цели законодатель использует следующие два метода. Первый метод заключается в оговорке «если это влияет на безопасность государства», которая используется в статье 5 анализируемого Закона. Недостаток данного метода заключается в сложности доказательственной базы и в излишней свободе усмотрения государственных органов, применяющих эту оговорку в качестве основания, квалифицирующего соответствующее правонарушение.

Второй метод предполагает перечисление сведений, которые не составляют государственную тайну. Согласно статье 7 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» к ним относятся данные: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации; о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Однако и второй метод не свободен от ряда недостатков. Во-первых, при конкуренции норм статей 5 и 7 высока вероятность необоснованного приоритета в пользу государственных или частных интересов. Во-вторых, чрезмерная обобщенность формулировок статьи 7 не позволяет с надлежащей ясностью выявить сведения, которые в действительности составляют государственную тайну. Особенно это касается таких оснований, как «факты нарушения прав и свобод человека и гражданина», «факты нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами». Критического осмысления заслуживает упущение законодателем деятельности органов местного самоуправления. В результате конкретный перечень секретных сведений определяется не законодательной властью, а актом главы государства, что в определенной мере нарушает баланс ветвей власти в соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Режим государственной тайны в процессе осуществления антикоррупционной политики наиболее ярким образом проявляет себя при реализации конституционных институтов прямой и представительной демократии. Как справедливо отмечает С.Н. Бабурин, «замена суверенных прав субъекта социальной жизни - общества - на коррупционное своеправие возможна только в случаях или ослабления политического ресурса социума, или резкого усиления влияния на политическую власть экономического ресурса какой-либо социальной группы». В условиях недостаточной политической активности с одной стороны и запрещенности отдельных видов контроля гражданского общества в отношении государственной власти с другой коррупционные проявления перетекают в теневую сторону политической жизни, в то время как конституционные институты прямой и представительной демократии демонстрируют свою недостаточную эффективность.

Нельзя не отметить еще два важных аспекта в конституционном регулировании противодействия коррупции, которые напрямую связаны с обеспечением режима публичности и гласности государственной и муниципальной деятельности. Это институциональная организация публичной власти, реализующая тезис о взаимном контроле ветвей власти, и конституционно-правовое регулирование материального обеспечения выборных должностных лиц, депутатов, государственных и муниципальных служащих.

В институциональном смысле конституционный строй современной России в достаточной мере обеспечен развернутой системой государственных и муниципальных органов, компетенция которых связана с проведением государственной антикоррупционной политики. Сегодня, в отличие от царской России, нет необходимости доказывать необходимость существования постоянно действующего и полномочного парламента; в стране функционируют органы прокуратуры и суды, обеспечено единство системы исполнительной государственной власти. Однако один из важных ресурсов антикоррупционной политики - парламентский контроль - реализован, на наш взгляд, недостаточным образом.

Как справедливо подчеркивает С.В. Максимов, Счетная палата Российской Федерации «самим фактом своего существования удерживает какую-то часть чиновников от соблазна хищения бюджетных средств во всех случаях, когда это возможно, т. е. служит источником удерживающего воздействия». Вместе с тем, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» имеет сравнительно узкий объект регулирования и не включает в себя высший финансовый контроль в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» напрямую не предусматривается необходимость учреждения высших органов финансового контроля, поэтому данный вопрос разрешается по усмотрению субъектов Федерации. Аналогичным образом выглядит картина применительно к контрольным органам муниципальных образований исходя из положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При этом в Бюджетном кодексе Российской Федерации содержатся прямые указания на полномочия органов финансового контроля субъектов Федерации и муниципальных образований исходя из презумпции их учреждения решениями уполномоченных органов регионов и муниципалитетов. В результате на уровне федерального регулирования обнаруживается неопределенность в вопросе о том, является ли обязательным или необязательным специализированный финансовый контроль органов народного представительства в отношении исполнительной власти. Указанные обстоятельства, несомненно, препятствуют осуществлению государственной антикоррупционной политики, поскольку исключают из сферы предупреждающего воздействия потенциал депутатского корпуса.

Кроме опосредованного финансового контроля представительные органы власти должны иметь ряд существенных контрольных полномочий, реализуемых ими непосредственно. Это - общепризнанная практика европейских стран. Вместе с тем, Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» содержит в себе ряд существенных ограничений по предмету (статья 4), срокам (статья 5) и процедуре (статьи 6-25) расследования. Несмотря на ограниченную природу федерального парламентского контроля, федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вообще не содержат каких-либо гарантий в этой сфере взаимодействия ветвей власти на уровнях субъектов Федерации и муниципальных образований.

Другим важным антикоррупционным средством конституционного регулирования общественных отношений является разрешение вопроса о вознаграждениях, льготах и преимуществах выборных должностных лиц, депутатов, государственных и муниципальных служащих. В этой связи примечателен конституционный опыт зарубежных стран. В частности, в западноевропейских конституциях используются различные модели, но общим принципом является установление соответствующих правовых норм для депутатов, в то время как вопрос о вознаграждении иных представителей власти остается вне конституционного текста. Такой подход объясняется тем, что депутаты являются носителями законодательной власти и вправе урегулировать соответствующие правоотношения в текущей законодательной процедуре.

Проведенный нами анализ конституций европейских стран позволяет выделить следующие теоретико-методологические подходы к конституционно-правовому регулированию размера вознаграждения депутатского корпуса. Первый (и сравнительно редкий) подход - прямое установление в конституции государства размера депутатского вознаграждения. Например, статьей 66 Конституции Бельгии предусмотрено: «Каждому члену Палаты представителей выплачивается ежегодное вознаграждение в 12000 франков».

Второй подход предполагает общее делегирование соответствующих полномочий законодательному регулированию. Так, согласно части 3 статьи 48 Основного закона ФРГ депутаты имеют право на соответствующее вознаграждение, обеспечивающее их независимость; они пользуются правом бесплатного пользования всеми государственными транспортными средствами, причем подробности подлежат регулированию федеральным законом. Согласно статье 69 Конституции Итальянской Республики «члены Парламента получают установленное законом вознаграждение». В Люксембурге «члены Палаты депутатов получают, помимо возмещения транспортных расходов, вознаграждение, размер и условия выплаты которого устанавливаются законом» (статья 75 Конституции Люксембурга). Статья 161 Конституции Португальской Республики гарантирует право депутата на вознаграждение, предусмотренное законом.

Третий подход заключается в установлении конституцией лишь юридической возможности вознаграждения за депутатскую деятельность, в то время как это право реализуется или не реализуется по усмотрению парламента. Так, согласно статье 15 Конституции Ирландии «парламент может принять положение закона о выплате вознаграждения членам каждой из палаты с учетом их обязанностей как общественных представителей и даровать им бесплатный проезд и другие льготы в связи с их обязанностями, установленными Парламентом».

Четвертый подход допускает установление депутатских льгот и преимуществ подзаконным парламентским актом. Например, в Греции вознаграждение и компенсации расходов по осуществлению депутатских функций устанавливаются решением пленума Парламента (статья 63 Конституции Греции).

Наконец, пятый подход предполагает установление льгот и компенсаций не только в отношении действующих депутатов, но и лиц, которые обладали этим статусом ранее. В частности, статья 63 Конституции Нидерландов гласит: «Финансовое содержание депутатов, бывших депутатов Генеральных штатов и лиц, находящихся на их иждивении, устанавливается актом парламента, причем палаты могут принять указанный акт только большинством не менее чем в две трети голосов».

Глава 5 Конституции Российской Федерации, однако, вообще не регулирует данные правоотношения. В Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» имеется лишь самое общее указание на наличие денежного вознаграждения (статья 3) без его размера, порядка установления и изменения. Таким образом, основной задачей конституционно-правового регулирования противодействия коррупции является обеспечение публичности в деятельности государственного и муниципального аппарата, доверия гражданского общества к институтам власти. В законодательстве необходимо более четко оговорить основания для разграничения институтов публичности и охраняемой законом тайны. Институциональная организация публичной власти, реализующая тезис о взаимном контроле ветвей власти, и конституционно-правовое регулирование материального обеспечения выборных должностных лиц, депутатов, государственных и муниципальных служащих способны в совокупности обеспечить ряд эффективных конституционных гарантий противодействия коррупции в современной России.

Размещено на Allbest.ru