Отдельного внимания заслуживает вопрос о доступности акта адресату. Если предположить, например, что требование сотрудника полиции о прекращении противоправного деяния обращено к лицу с ограниченными слуховыми возможностями, то возникает вопрос, является ли такое требование административным актом? В подобной ситуации следует исходить из того, что уполномоченное лицо действует обычно принятым для подобных случаев способом, и оно не может изначально знать возможности восприятия данного акта каждым из адресатов. В данной связи, устное требование сотрудника полиции является устным административным актом, и причиной недоведения такого акта до адресата является сам адресат. В данном случае можно говорить о характеристике вины лица с ограниченными слуховыми возможностями, например, при решении вопроса о привлечении его к ответственности, но не о том, что данное обстоятельство является основанием для непризнания требования административным актом.

Таким образом, административные акты могут приниматься в устной форме. Устные акты должны соответствовать всем признакам административного акта. Акты, выраженные в устной форме, что является следствием порока формы, не являются устными актами в собственном смысле, однако в случае нарушения ими прав каких-либо лиц, они также могут оспорены. Российский законодатель указывает на возможность издания административных актов устно, но саму форму практически не регламентирует.

Позитивно следует оценить обязанность немецкого административного органа подтвердить устный административный акт письменно или электронно по требованию его адресата при наличии у того законного интереса. За российскими административными органами такая обязанность законодателем не закреплена. То же самое касается возможности подтверждения электронных административных актов. Отсюда следует, что в немецкой административной процедуре интересы граждан и юридических лиц учитываются в большей мере, нежели в российской административной процедуре.

Конклюдентные административные акты

Административные правовые акты могут быть выражены в конклюдентной форме, то есть в виде сигналов, знаков и символов171. Так, к конклюдентным административным актам можно отнести, например, дорожные знаки, сигналы светофора либо действия регулировщика по регулированию дорожного движения.

В доктрине, однако, высказывается точка зрения, согласно которой не являются административными актами жесты регулирования дорожного движения и жесты сотрудника полиции, выражающие требование остановки транспортного средства, поскольку данные действия выражаются физически, а не официально-документально. Аргументируется данная позиция тем, что законодатель, в частности, в ст.46 Конституции Российской Федерации, ст. 12 и 13 Гражданского кодекса РФ, ст. 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ отделяет ненормативные, т.е. правоприменительные, правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, выраженные в виде официальных документов, от совершаемых ими действий, не оформленных документально. Однако не все ученые не признают жесты регулировщика конклюдентным административным актом. Так, например, Бахрах, Россинский и Старилов выделяют в зависимости от формы выражения словестные (письменные и устные) и конклюдентные административные акты и к числу конклюдентных относят в том числе жесты сотрудника ГИБДД, регулирующего движение транспорта и пешеходов. А кроме того с позицией Кононова и Машарова сложно согласиться по нижеследующим основаниям.

В силу пункта 1.2 Правил дорожного движения регулировщиком является лицо, наделенное в установленном порядке полномочиями по регулированию дорожного движения с помощью сигналов, установленных Правилами, и непосредственно осуществляющее указанное регулирование. Следовательно, каждый сигнал регулировщика является официальным односторонним выражением воли уполномоченного властного субъекта, формой его управленческой деятельности, основанной на нормах права и влекущей юридические последствия для конкретного адресата. Проезд на запрещающий жест регулировщика может повлечь привлечение нарушителя к ответственности, предусмотренной статьей 12.12 КоАП РФ. Таким образом, сигнал регулировщика отвечает всем признакам административного акта.

Аналогично решается вопрос об отнесении к административным актам, выраженным в конклюдентной форме, жестов сотрудника органов внутренних дел, выражающих требование остановки транспортного средства. Ответственность на несоблюдение данного требования предусмотрена статьей 12.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Интерес представляет вопрос об отнесении к конклюдентным административным актам бездействия уполномоченных лиц. Так, действующим законодательством предусмотрена возможность оспаривания не только актов, решений, действий уполномоченных лиц, но и их бездействия (глава 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ; глава 22 Кодекса административного судопроизводства РФ). Так, например, частью

6 статьи 87 Федерального закона "Об исполнительном производстве" предусмотрена обязанность судебного пристава-исполнителя в течение определенного срока со дня вынесения постановления об оценке имущества должника вынести постановление о передаче имущества должника на реализацию. В случае нарушения данного срока сторона исполнительного производства вправе обжаловать либо оспорить бездействие по вынесению соответствующего постановления. Между тем, бездействие не обладает присущими административному акту признаками, а именно, бездействие представляет собой отсутствие властной воли субъекта публичного управления и, соответственно, не имеет адресата. В данной связи бездействие

- это не определенная форма административного акта, а его отсутствие в принципе. Оспаривание бездействия государственных органов и органов местного самоуправления предусмотрено законодателем именно в связи с отсутствием административного акта при одновременной обязанности соответствующего органа такой акт принять.

Таким образом, административные акты могут быть выражены в конклюдентной форме посредством специальных знаков, например знаков дорожного движения, жестов регулировщика либо требований сотрудника полиции по остановке транспортного средства, что признается, однако, не всеми учеными. Не относится к административным актам бездействие уполномоченных лиц и органов.

В России отсутствует унифицированный правовой акт, который бы регулировал порядок административной процедуры и соответственно требования к формам административных актов. Универсальное регулирование административных процедур обеспечивает наиболее надежную защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц - адресатов издаваемых административных актов, поскольку к законодательно урегулированным формам предъявляются определенные универсальные требования, позволяющие унифицировать деятельность администрации и избежать спорных и противоречивых правоприменительных ситуаций, что в конечном итоге отражается на доверии граждан к органам государственной власти. За счет того, что в немецком праве уже многие годы существует единый акт, регулирующий административную процедуру, каждая из рассмотренных форм административного акта урегулирована более детально и четко, чем в российском законодательстве.

Приоритет письменной формы акта перед устной либо конклюдентной заключается в возможности зафиксировать принимаемое уполномоченным лицом решение, обеспечить донесение его до адресата в том числе через определенный временной промежуток и без непосредственного контакта адресанта и адресата, тем более, если на какой-то из сторон наблюдается множественность субъектов, в возможности обеспечить хранение данных актов, в том числе для целей использования в качестве доказательств.

Для оптимизации законодательного регулирования форм административных актов по итогу проведенного исследования можно предложить законодателю:

1). Принять единый правовой акт, содержащий основополагающие предписания, регулирующие административную процедуру.

2). Внести изменения в Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", где наряду с нормами о регистрации граждан по месту жительства можно ввести положения о необходимости присвоения каждому гражданину персонального адреса электронной почты, который мог бы считаться официальным для направления корреспонденции.

3). Внести аналогичные изменения в законодательство о регистрации юридических лиц, где наряду с местом нахождения необходимо указать и официальный адрес электронной почты.

При этом не должна исключаться возможность для граждан и организаций воздержаться от перехода на электронный способ коммуникации с государством и сохранения традиционного «бумажного» взаимодействия.

Заключение

На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Под административным актом в немецком праве понимают властные действия субъекта государственного управления (в институциональном и в функциональном смысле), принимаемые для разрешения конкретного индивидуального дела в области публичного права и представляющие собой непосредственное внешневластное воздействие. Немецкий законодатель урегулировал административный акт, в том числе закрепил его официальное определение в специальном законе - законе ФРГ об административных процедурах.

В российском праве не закреплено легальное определение административного акта, и под формой управленческой деятельности - актом, порождающим юридические последствия, изданным в одностороннем порядке властным субъектом, носящим официальный и подзаконный характер, понимают как нормативные, так и индивидуальные акты. Разграничение проводится по их юридическим свойствам: нормативные акты представляют собой правовые нормы (правила поведения), направленные на урегулирование общественных отношений, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение; индивидуальные административно-правовые акты представляют собой индивидуальное предписание на основании нормы права, направленное на разрешение конкретной управленческой ситуации, обязательное для определенного лица (круга лиц), рассчитанное для однократного применения. Сопоставимая с немецким административным актом категория в российском праве - это индивидуальный правовой акт.

Универсальное регулирование административных процедур обеспечивает наиболее надежную защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц - адресатов издаваемых административных актов, поскольку к законодательно урегулированным формам предъявляются

определенные универсальные требования, позволяющие унифицировать деятельность администрации и избежать спорных и противоречивых правоприменительных ситуаций, что в конечном итоге отражается на доверии граждан к органам государственной власти.

Административная процедура в ФРГ урегулирована единым актом - Кодексом об административной процедуре и носит, по общему правилу, неформализованный характер. Особые требования к форме административного акта установлены специальными нормами. При выборе формы административного акта административный орган руководствуется принципами простоты, целесообразности и быстроты.

В России отсутствует унифицированный правовой акт, который бы регулировал порядок административной процедуры и соответственно требования к формам административных актов; формальные требования закреплены в отдельных положениях законов и подзаконных актов (например, Кодекс об административных правонарушениях, ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств», ФЗ «Об электронной подписи», подзаконные акты Правительства РФ) и регулируют отдельные случаи вынесения органами публичной власти административных актов. Для российского правоприменителя этот вопрос до сих пор не вставал так резко, поскольку используемые формы ограничивались письменной и в отдельных, прямо предусмотренных законом случаях, устной или конклюдентной формами, но с появлением новых форм деятельности администрации (электронная форма) появляется необходимость в универсальном регулировании.

Письменная форма административных актов - наиболее распространенная и предпочтительная как среди немецких, так и среди российских правоприменителей, поскольку она многие годы используется на практике, наиболее детально урегулирована законодателем и обладает высокой доказательственной ценностью. Немецкий законодатель детально урегулировал письменную форму: требования к содержанию, последствия

несоблюдения требований к содержанию акта, а также момент, с которого акт начинает свое действие. Письменным признается также автоматизированный административный акт. В российском праве письменный административный акт может быть представлен в документарной форме либо в форме записи в учетно-регистрационном документе. К административным актам нельзя отнести признаваемые судами в качестве документов сведения, полученные при помощи официальных автоматизированных систем и предоставляемые на бумажном носителе с заверением их подписью физического либо юридического лица. В Германии регламентация письменной формы закреплена в Законе об административной процедуре и иных специальных законах. Письменная форма для российских административных актов урегулирована по большей части подзаконными нормативными актами: требования к административным актам, издаваемым тем или иным органом, закреплены, как правило, в административных регламентах этих органов.

Все большее распространение в обоих государствах приобретает электронная форма административных актов. Электронный административный акт издается в определенном формате, «привязан» к нему и не может быть прочтен без использования специальных технических средств. Федеральные органы публичной власти в ФРГ обязаны открыть доступ для электронного документооборота с гражданами, в том числе завести официальный почтовый ящик на платформе De-Mail.

Каналами передачи электронного административного акта в обеих странах могут служить электронная почта (в Германии - еще и De-Mail), мобильная связь - путем отправки SMS-сообщений, Интернет-порталы или личные кабинеты, на которых административный акт размещается административным органом, а адресат акта имеет к ним доступ. На сегодняшний день законодательно еще не полностью урегулирована и обеспечена защита данных при отправке адресату электронных актов.

Электронные акты должны быть электронно подтверждены электронной подписью. В Российской Федерации органы должны использовать квалифицированную электронную подпись, в то время как для немецких органов администрации такого ограничения, по общему правилу, нет.

Электронная форма является сравнительно молодой для немецкого и российского права и, несмотря на попытки законодателя обеспечить ее надежность и повысить доказательственную ценность путем использования электронных подписей и защищенных каналов передачи актов, требуется время - переходный период и наработанная практика издания электронных актов, чтобы у правоприменителя и адресатов актов возросло доверие к электронным способам взаимодействия и уверенность в сохранении конфиденциальности содержащейся в них информации. До сих пор субъекты публичной власти с осторожностью относятся к нововведениям и зачастую предпочитают действовать проверенным способом.

Российский законодатель только начинает путь внедрения электронных способов взаимодействия граждан и органов государственной власти и имеет возможность учитывать при регулировании данной материи в российском праве ошибки и успехи зарубежных коллег. Именно в области электронных технологий существует возможность принятия аналогичного регулирования, поскольку электронные формы деятельности в значительной степени зависят от уровня развития информационных технологий, в том числе электронных средств передачи информации; информатизация общества - явление глобальное, что позволяет говорить об универсальности такой формы управленческой деятельности, как электронный административный акт. Универсальность анализируемой формы во многом предопределяет универсальность ее регулирования в правовых системах различных государств.

Издание устного административного акта осуществляется путем непосредственного оглашения/воспроизведения присутствующим вербальных сигналов. Основные случаи применения устной формы - это случаи, требующие быстрого принятия управленческого решения. К устному административному акту законодатель предъявляет меньшее количество требований, чем к письменным и электронным актам. Причина - присутствие отправителя и получателя акта в одном месте, что дает возможность адресату уточнить непонятные ему детали. Устные акты в российском праве должны соответствовать всем признакам административного акта. Акты, выраженные в устной форме, что является следствием порока формы, не являются устными актами в собственном смысле, однако в случае нарушения ими прав каких-либо лиц, они также могут оспорены. Доказательственная ценность устного акта достаточна низка, поэтому позитивно следует оценить обязанность немецкого административного органа подтвердить устный административный акт письменно или электронно по требованию его адресата при наличии у того законного интереса. За российскими административными органами такая обязанность законодателем не закреплена. То же самое касается возможности подтверждения электронных административных актов. Отсюда следует, что в немецкой административной процедуре интересы граждан и юридических лиц учитываются в большей мере, нежели в российской административной процедуре.

Административные акты, изданные в иной форме, - наименее урегулированный вид актов. Существующее правовое регулирование учитывает не все возможные формы издания актов, а потому не обеспечивает в полной мере защиту интересов затронутых лиц. Административные акты могут быть выражены в конклюдентной форме посредством специальных знаков, например знаков дорожного движения, жестов регулировщика либо требований сотрудника полиции по остановке транспортного средства. Не относится к административным актам бездействие уполномоченных лиц и органов.

Необходимо также обратить внимание на следующую деталь: в публичном праве для властных субъектов действует правило «запрещено все, что не разрешено». Таким образом, в российском праве осложнено введение новой - электронной - формы деятельности, поскольку ее применение допустимо в прямо предусмотренных законом случаях. Это ведет к тому, что электронные административные акты «точечно» появляются в российской правовой действительности через издание норм права, допускающих электронную форму. Хотя ФЗ «Об электронной подписи» сделал возможным использование электронной формы деятельности при оказании государственных и муниципальных услуг, а также при исполнении государственных и муниципальных функций, органы публичного управления не могут применить электронную форму без нормы права, предусматривающей издание электронного документа в том или ином случае.

Немецкий законодатель решил эту проблему путем закрепления в Законе об административной процедуре принципа свободы формы деятельности органов публичного управления, создав тем самым возможность для внедрения новых форм управленческой деятельности, в том числе, форм издания административных актов.

Для оптимизации законодательного регулирования форм административных актов в РФ по итогу проведенного исследования можно предложить законодателю:

1). Принять кодифицированный правовой акт, содержащий основополагающие предписания, регулирующие административные процедуры.

2). Внести изменения в Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", где наряду с нормами о регистрации граждан по месту жительства можно ввести положения о необходимости присвоения каждому гражданину персонального адреса электронной почты, который мог бы считаться официальным для направления корреспонденции.

3). Внести аналогичные изменения в законодательство о регистрации юридических лиц, где наряду с местом нахождения необходимо указать и официальный адрес электронной почты.

Список использованных источников