В гражданском праве к волеизъявлениям, непосредственно высказанным одним лицом другому в его присутствии, приравнены волеизъявления, переданные с использованием телефонного аппарата. В публичном праве «телефонные» волеизъявления также имеют место быть. В отдельных случаях законодатель особо предусмотрел возможность издания «телефонных» административных актов, как, например, в абз. 4 § 13 Закона о трудоустройстве, в соответствии с которым агентство занятости после введения чрезвычайного или военного положения вправе обязать граждан к выполнению определенного вида работ. Решение о привлечении гражданина к таким работам издается в письменном виде, но в случаях, не терпящих отлагательств, может быть издано устно или с использованием средств телефонной связи.

Для устного административного акта в отличие от письменного и электронного закон не предусматривает требование указания издающего акт административного органа. Тидеманн в этой связи и с учетом сопоставимости интересов адресатов устных и адресатов письменных или электронных актов видит в этом дисбаланс в законодательном регулировании различных форм административных актов, своеобразное «ущемление» устной формы и соответственно интересов получателей устных актов. Однако для такого «законодательного пробела» есть объяснение: у адресатов устного акта есть возможность спросить у лица, озвучивающего административный акт, какой орган государственного управления оно представляет. У адресатов письменных и электронных актов такая возможность отсутствует.

В отличие от письменных и электронных актов к устным актам §39 Закона об административных процедурах не предъявляет требования обоснованности. Необходимо лишь, чтобы адресат акта понимал, что от него требуется, какое поведение ему предписывает административный акт. Однако необходимость обоснования устного акта вытекает из принципа правового государства (абз.3 ст.20 Основного закона ФРГ), абз.1 §39 Закона об административных процедурах не противоречит данному принципу, поскольку в абз.2 §37 Закона предусмотрена возможность адресата акта при наличии законного интереса потребовать письменного или электронного подтверждения, которые в свою очередь в силу формальных требований §39 требуют обоснованности.

В соответствии с пр.2 абз.2 §37 Закона об административных процедурах устные акты по требованию их адресатов могут быть электронно или письменно подтверждены. Цель подтверждения устных актов в письменной или электронной форме - материальная фиксация их содержания. Таким образом, права и обязанности, вытекающие из устного административного акта, благодаря подтверждению в письменной или электронной форме могут быть проверены и приобретают доказательственную ценность. Если устный административный акт подтверждается электронным документом, то подписание его квалифицированной электронной подписью не требуется. Однако, для электронного подтверждения устного акта необходимо, чтобы получатель открыл для этого доступ в соответствии с абз.1 §3a Закона об административных процедурах, т.е. требуя подтверждение устного акта, его адресат должен недвусмысленно довести до сведения административного органа, что он хочет получить подтверждение в электронной форме, а также сообщить необходимые технические данные, как, например, адрес электронной почты, совместимый с его электронным устройством формат данных и пр. При несоблюдении данных условий подтверждение будет выдано в письменной форме.

Таким образом, издание устного административного акта осуществляется путем непосредственного оглашения/воспроизведения присутствующим вербальных сигналов. Основные случаи применения устной формы - это случаи, требующие быстрого принятия управленческого решения, как в полицейском, дорожном праве и пр.

К устному административному акту законодатель предъявляет меньшее количество требований, чем к письменным и электронным актам. Причина - присутствие отправителя и получателя акта в одном месте, что дает возможность адресату уточнить непонятные ему детали. Доказательственная ценность устного акта достаточна низка, а потому обеспечивается возможность его замены более «надежными» формами - письменной или электронной.

Административные акты, изданные в другой форме

Издание административных актов в иной форме предполагает, например, такие общепризнанные формы, как знаки, сигналы (регулирование дорожного движения полицейским, сигналы светофора), акустические сигналы (сирена), конклюдентные действия, а также менее распространенные административные акты на языке для слепых людей и т.д.

Для признания действий администрации административными актами, изданными в иной форме, необходимо всегда проверять, имеют ли такие действия регулирующий характер. На основании этого признака можно провести различие между реальными актами и конклюдентными решениями администрации в виде невоспрепятствования действиям граждан. Бездействие к этой категории не относится, поскольку бездействие не обладает одним из существенных для признания административным актом признаков - регулирование общественных отношений.

К административным актам в другой форме Закон об административных процедурах не предъявляет специальных требований, но абз.1 §37 предусмотрел для административных актов любой формы требование определенности.

Дискуссионным является вопрос возможности или невозможности подтверждения административных актов в иной форме путем выдачи адресату письменных или электронных документов: абз.2 §37 Закона об административных процедурах предусматривает такую возможность лишь для устных и электронных административных актов. Получается, что, например, конклюдентный административный акт, который фактически может быть подтвержден, юридически подтверждению не подлежит. Ряд административистов, в их числе Копп и Рамзауэр, по аналогии распространяют действие абз.2 §37 Закона об административных процедурах в части обязанности органа выдать лицу по его требованию подтверждение акта. По их мнению, цель данной нормы - поддержание правовой безопасности и определенности - в равной степени распространяется как на устные и электронные административные акты, так и на акты, изданные в другой форме. Необходимое условие в таком случае - законный интерес адресата административного акта в иной форме в его подтверждении письменно или электронно.

По мнению У. Стелкенса, законодатель не предусмотрел для административных актов, изданных в иной форме, возможности подтверждения, поскольку им имелись в виду акты, изданные в форме законодательно унифицированных знаков для урегулирования дорожного движения (абз.2 §36 Правил дорожного движения, светофоры и дорожные знаки). Как правило, для таких административных актов действительно отсутствует законный интерес в их подтверждении. Полицейский, регулирующий дорожное движение, вряд ли смог бы для каждого требования подтверждения элементарно вспомнить о каком конкретном административном акте идет речь. Поэтому представляется оправданным, освободить административные органы от обязанности подтверждения таких административных актов.

Однако не для всех административных актов, изданных в иной форме, справедливо лишить гражданина права требовать от органа, издавшего акт, подтверждения акта в определенной форме. Прежде всего в расчёт должны быть приняты административные акты, изданные, например на языке жестов для глухонемых людей. Не представляется возможным найти справедливое объяснение, почему, к примеру, отказ в предоставлении какой-либо публичной услуги, последовавший устно через слова «Нет!» или «Вы - нет!» должен быть по требованию его адресата подтвержден (а вместе с письменным или электронным подтверждением орган администрации обязан также обосновать принятое решение и объяснить гражданину порядок обжалования), а отказ в предоставлении той же самой услуги движением руки должностного лица подтвержден по требованию гражданина быть не должен. Также нет справедливого оправдания тому, что глухонемые люди - адресаты административных актов, изданных на языке жестов, не могут потребовать от издавшего акт органа его подтверждения на бумажном или электронном носителе. На основании этого правильно будет согласиться с необходимостью применения для отдельных административных актов, изданных в иной форме, по аналогии абз.2 §37 Закона об административных процедурах.

Таким образом, административные акты, изданные в иной форме, - наименее урегулированный вид актов, если не считать отдельных их проявлений (как, например, предусмотренные правилами дорожного движения дорожные знаки). Существующее правовое регулирование учитывает не все возможные формы издания актов, а потому не обеспечивает в полной мере защиту интересов затронутых лиц: для адресатов отдельных актов, изданных в иной форме, не предусмотрена возможность их подтверждения в обладающей большей доказательственной ценностью форме.

В немецком праве административная процедура урегулирована единым правовым актом на федеральном уровне. На основании вышесказанного можно сделать вывод, что основные границы, в которых действует администрация, установлены этим актом, а детальное регулирование, в том числе отличное от общих правил Закона об административных процедурах, может быть предусмотрено специальными законами.

Универсальное регулирование административных процедур обеспечивает наиболее надежную защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц - адресатов издаваемых публичной администрацией административных актов, поскольку к законодательно урегулированным формам предъявляются определенные универсальные требования, позволяющие унифицировать деятельность администрации и избежать спорных и противоречивых правоприменительных ситуаций, что в конечном итоге отражается на доверии граждан к органам государственной власти.

Письменная форма административных актов - наиболее распространенная и предпочтительная среди немецких правоприменителей, поскольку она многие годы используется на практике, детально урегулирована законодателем и обладает высокой доказательственной ценностью.

Электронная форма уступает письменной по частоте ее применения, однако активно внедряется в документооборот. Немецкий законодатель делает последовательные шаги в регулировании данной формы, создает новые возможности для ее применения - Закон об электронном правительстве, De-Mail-закон, обязывающие административные органы открыть доступ для электронного взаимодействия с гражданами.

Электронная форма юридически максимально приравнена к письменной, но в отдельных случаях ее применение исключено, поскольку форма является сравнительно молодой для немецкого права и, несмотря на попытки законодателя обеспечить ее надежность и повысить доказательственную ценность путем использования электронных подписей и защищенных каналов передачи актов, требуется время - переходный период и наработанная практика издания электронных актов, чтобы у правоприменителя и адресатов актов возросло доверие к электронным способам взаимодействия и уверенность в сохранении конфиденциальности содержащейся в них информации. До сих пор субъекты публичного управления с осторожностью относятся к нововведениям и зачастую предпочитают действовать проверенным способом. Поэтому пока нельзя говорить о всесторонней урегулированности этого вопроса в ФРГ.

Отдельные формы административных актов почти не урегулированы законодателем: предусмотрена возможность издания актов в иных формах, но требования к этим формам и определенные гарантии для получателей таких актов не предусмотрены, что не в полной мере обеспечивает защиту законных интересов указанных лиц.

Глава 2. Правовое регулирование форм административно-правовых актов в Российской Федерации

2.1 Понятие административного акта

Рассмотрение вопроса о формах административного акта подразумевает, прежде всего, необходимость формирования четкого понятия административного акта, выявление основных признаков данного правового явления, определение его природы.

Легальное определение административно-правового акта на сегодняшний день отсутствует. В доктрине также нет терминологической определенности. Однако четкое определение необходимо, чтобы отграничить административный акт от других форм государственного управления.

Так, в качестве синонимов административного акта в юридической литературе можно встретить такие термины, как «акт государственной администрации», «акт управления», «правовой акт управления», «юридический акт в административном праве» и прочие термины.

Наиболее распространена точка зрения, согласно которой рассматриваемые акты следует называть «правовые акты государственного управления». Это название считается традиционным для российского административного права. Сторонниками данной точки зрения являются Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов, А.П. Алехин и др.

В современном зарубежном административном праве рассматриваемые акты называются «административными актами». Из российских ученых такого мнения придерживаются Ю.Н. Старилов, С.Д. Князев.

Анализ различных взглядов на понятие административного акта позволяет сделать вывод о том, что чаще всего под административными актами в российской правовой системе подразумевают как индивидуальные, так и нормативные акты, в то время как немецкий административный акт - это акт индивидуальный.

Разграничение нормативных и индивидуальных актов имеет большое практическое и теоретическое значение, поскольку нормативно-правовые и индивидуальные акты публичного управления издаются в разных формах, в различных порядках, их адресаты обладают разными средствами правовой защиты.

В настоящее время законом не закреплено легального определения нормативного акта. В то же время, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным судом Российской Федерации и Высшим арбитражным судом Российской Федерации были сформулированы основные признаки, которым должен отвечать нормативно-правой акт.

Так, Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 17.11.1997 N 17-П выразил позицию, согласно которой нормативный правовой акт является актом общего действия, адресованный неопределенному круг лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения. Данная позиция была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации также в Постановлении от 31.03.2015 N 6-П, пунктом 4.1 которого на основании обобщения правовых позиций высших судов определены критерии определения легальности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которые заключаются не только в наличии определенного, не противоречащего закону нормативного содержания (общего правила) акта, но и в соблюдении надлежащей законной формы, порядка принятия и обнародования.

Пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установлено, что к существенным признакам нормативного правового акта относятся: его издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Таким образом, нормативные административно-правовые акты издаются уполномоченным лицом или органом в установленном законом порядке и представляют собой правовые нормы (правила поведения), направленные на урегулирование общественных отношений, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

К нормативно-правовым актам относятся: постановления Правительства Российской Федерации; нормативные акты федеральных органов власти, которые согласно пункту 2 Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» могут издаваться в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; нормативные акты региональных органов. При этом в доктрине отмечается ошибочность отнесения к нормативным актам распоряжений, сущность которых заключается в решении оперативных вопросов руководства. Правила, инструкции и положения на практике утверждаются актом, имеющим иное название, что свидетельствует о неверном понимании данных форм как несамостоятельных. На практике наряду с положениями, правилами и инструкциями аналогичным образом может быть утвержден, например, порядок, требования. Относительно новой формой являются административные регламенты, которые также можно отнести к нормативным актам и которые также утверждаются иным актом.

В силу пункта 2 указанного Постановления не допускается издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм. Между тем, в рамках дела, поводом к рассмотрению которого явилось безуспешное оспаривание Открытым акционерным обществом "Газпром нефть" письма Федеральной налоговой службы от 21 августа 2013 года № АС-4-3/15165 «О налоге на добычу полезных ископаемых», Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что акты Федеральной налоговой службы информационно-разъяснительного характера, адресованные непосредственно налоговым органам и должностным лицам, применяющим соответствующие законоположения, опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц налоговых органов, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков (пункт 4 Постановления КС РФ от 31.03.2015 N 6-П) . На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что вне зависимости от наименования акта, его нормативность либо ненормативность должны определяться исходя из содержания самого акта.

Для обозначения ненормативного правового акта используются такие термины, как административный правовой акт, индивидуальный правовой акт или решение. Индивидуальные административно-правовые акты представляют собой индивидуальное предписание на основании нормы права, направленное на разрешение конкретной управленческой ситуации, обязательное для определенного лица (круга лиц), рассчитанное для однократного применения.

Ненормативные (индивидуальные) акты представляют собой акты применения норм права к конкретным правовым отношениям, обладающие, таким образом, конкретностью предписаний, персонифицированным характером, однократностью применения и влекущие юридические последствия в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений. К таким актам нельзя отнести, например, неправовые формы деятельности либо формы, в которых властный субъект выступает в качестве равноправной стороны в отношениях, например в отношениях по заключению публичных договоров. Ненормативные акты могут быть выражены в виде приказов, распоряжений и в ином виде.

В доктрине российского административного права выделяют следующие признаки правового акта публичного управления:

1. является формой управленческой деятельности, то есть ее внешним выражением;

2. издается уполномоченным властным субъектом публичного управления в пределах его компетенции. В качестве такого субъекта может выступать как государственный орган, так и иной субъект, обладающий государственно-властными полномочиями;

3. порождает юридические последствия: установление, изменение или прекращение правоотношений;

4. принимается в одностороннем порядке (односторонне-властно). Иными словами, субъекты, которым адресован акт, не могут воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта;

5. носит подзаконный характер;

6. принимается от имени государства и имеет официальный характер.

По свойствам акта, как можно сделать вывод на основании проведенного выше анализа, выделяют нормативные и индивидуальные акты (выделяют также смешанные акты, но в рамках данного исследования мы не будем на них останавливаться). Нормативные акты представляют собой правовые нормы (правила поведения), направленные на урегулирование общественных отношений, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Индивидуальные административно-правовые акты представляют собой индивидуальное предписание на основании нормы права, направленное на разрешение конкретной управленческой ситуации, обязательное для определенного лица (круга лиц), рассчитанное для однократного применения.

Для исследования необходимо сравнивать сопоставимые категории. По приведенным признакам и свойствам административный акт в немецком праве сопоставим с индивидуальным актом в российском праве, поэтому далее будет рассматриваться только индивидуальный акт и его формы (далее по тексту - административный акт).

2.2 Формы административного акта

Письменная форма административного акта

Письменная форма административного акта является традиционной для российской правовой системы и до настоящего времени остается приоритетной, несмотря на тенденцию перехода к электронному документообороту и вместе с тем к изданию актов в электронной форме.

Письменные административные акты могут быть выражены в форме документа, выдаваемого адресату, или в форме записи в учетно- регистрационных документах, например, запись о регистрации актов гражданского состояния, о регистрации юридического лица или прав на недвижимое имущество. С данным утверждением можно согласиться: указанные записи следует квалифицировать в качестве административных актов, поскольку данные записи являются выражением властной воли и создают определенные правовые последствия.

Отдельного внимания заслуживает исследование вопроса о возможности отнесения к письменной форме бланков и полученных с помощью автоматизированных систем сведений, предоставляемых на бумажном носителе. законодательство административный акт юридический

В силу пункта 5 Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти издаваемые федеральным органом государственной власти документы могут оформляться на бланках, на стандартных листах бумаги формата А4 или А5 либо в виде электронных документов и должны иметь установленный состав реквизитов, их расположение и оформление. Согласно пункту 6 указанных Правил допускается также использование электронных шаблонов документов, если речь идет о создании электронных документов в системе электронного документооборота. При этом образцы бланков и электронные шаблоны подлежат утверждению руководителем федерального органа исполнительной власти.

На первый взгляд, бланки и электронные шаблоны имеют сходство с автоматизированными административными актами в Германии. Однако немецкий автоматизированный акт создается без участия должностного лица, т.е. без последующей проверки должностным лицом документа, автоматически созданного на основе имеющихся баз данных, в нем может отсутствовать имя издающего акт лица и его подпись. Такой акт издается от имени органа и имеет юридическую силу, несмотря на отсутствие обязательных для письменного акта реквизитов. Немецкий автоматизированный акт является разновидностью письменного акта.

В то же время утвержденные актами органов исполнительной власти формы, предназначенные для использования физическими и юридическими лицами, чаще всего являются обязательными и их неиспользование может повлечь привлечение лица к ответственности. Так, например, в силу пункта

9.1 Стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии субъекты рынков электрической энергии, являющиеся субъектами естественных монополий, раскрывают определенную информацию по формам, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Неиспользование утвержденных форм может повлечь для лица наступление ответственности, предусмотренной статьей

9.15 КоАП РФ "Нарушение стандартов раскрытия информации субъектами оптового рынка электрической энергии и мощности, розничных рынков электрической энергии". В данном случае необходимо понимать, что формы утверждены обязательным для исполнения нормативным правовым актом публичного управления, они являются частью этого акта, в отличие от бланков, имеющих принципиально иное назначение, заключающееся в сокращении временных затрат на составление документа, в то время как утвержденные формы призваны в большей мере обеспечить наличие в документе полноты данных. При этом, полагаем, что в случае неиспользования лицом обязательной формы, но при наличии в документе всех предусмотренной формой данных, риск привлечения к ответственности является минимальным, поскольку вероятность успешного обжалования или оспаривания привлечения к ответственности по данному основанию потенциально очень высока, равно как и высока вероятность усмотрения уполномоченным органом отсутствия нарушения.

В контексте рассмотрения вопроса о вероятных аналогах немецкого автоматизированного акта интерес представляют выписки и сведения о лицах, получаемые на официальном сайте Федеральной налоговой службы сведения, сформированные с помощью сервиса "Сведения о государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, крестьянских (фермерских) хозяйств" и предоставляемые суду в силу пункта 9 части 1 статьи 126 АПК РФ на бумажном носителе, заверенном подписью истца либо его представителя.

С одной стороны, процедура получения выписок и сведений имеет определенные сходства с процедурой издания автоматизированного немецкого акта, в частности, выписки и сведения исходят от имени уполномоченного органа, создаются без участия должностного лица (при этом следует принимать во внимание, что выписка, в отличие от сведений, содержит указание на наличие подписи должностного лица).

С другой стороны, для решения вопроса о том, могут ли сведения либо выписки рассматриваться качестве аналогов немецких автоматизированных административных актов, необходимо рассмотреть не только процедуру их принятия, но и определить их природу, что подразумевает получение ответа на вопрос о том, являются ли выписка либо сведения административным актом?

С одной стороны, создание данного сервиса является выражением воли на предоставление содержащихся в реестре сведений заинтересованным лицам, на подтверждение данных сведений. Непредоставление данных документов в установленных законом случаях может повлечь юридические последствия, например, оставление поданного искового заявления без движения.

В то же время, полагаем, что ответ на вопрос об отнесении выписок и сведений к административным актам не может быть утвердительным, поскольку данные документы сами по себе не порождают правовых последствий, они лишь являются подтверждением ранее внесенной в реестр записи и носят информативный характер, без содержания волеизъявления властного субъекта.

Таким образом, письменный административный акт может быть представлен в документарной форме либо в форме записи в учетно- регистрационном документе. Бланки не могут являться самостоятельной разновидностью письменной формы, поскольку служат лишь основой для создания акта. К административным актам нельзя отнести признаваемые судами в качестве документов сведения, полученные при помощи официальных автоматизированных систем и предоставляемые на бумажном носителе с заверением их подписью физического либо юридического лица.

Письменная форма для российских административных актов урегулирована по большей части подзаконными нормативными актами: требования к административным актам, издаваемым тем или иным органом, закреплены, как правило, в административных регламентах этих органов.

Электронный административный акт

На сегодняшний день бесспорно можно говорить о новой форме административного акта в российской административной действительности - электронной форме.

К числу основных требований законности административного правового акта относится принятие акта в установленной форме и в установленном порядке, с соблюдением процедуры.

Ввиду отсутствия специального регулирования в отношении административных актов, представленных в электронной форме, представляется необходимым обратиться к источникам, закрепляющим статус электронного документа в целом, поскольку электронные административные акты являются разновидностью официальных документов.

Документ представляет собой имеющий юридическое значение акт, фиксирующий какой либо факт или порождающий правовые последствия в виде норм права или воздействия на конкретные правоотношения.

По данным ООО НПП "Гарант-Сервис-Университет" правовые нормы, регулирующие использование электронной подписи - ЭП (ЭЦП), входят в состав 43 федеральных законов и множества подзаконных актов. Основой законодательного регулирования правоотношений в сфере электронного документооборота в Российской Федерации в настоящее время является федеральный закон «Об электронной подписи» и федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Следует отметить, что в отличии от утратившего силу федерального закона

«Об электронной цифровой подписи» действующий в настоящее время федеральный закон «Об электронной подписи» допускает принадлежность электронной подписи не только физическому, но и юридическому лицу. Кроме того, закон «Об электронной подписи» в отличие от закона «Об электронной цифровой подписи» регулирует отношения в области использования электронных подписей не только при совершении гражданско-правовых сделок, но еще и при оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, а также при совершении иных юридически значимых действий» (ст.1, ч.2 ст.3), что представляет особый интерес в рамках исследования форм административного акта.

В федеральном законе «Об электронной подписи» выделяется два вида электронной подписи: простая и усиленная. Усиленная электронная подпись может быть квалифицированной и неквалифицированной (ч.1 ст.5 ФЗ «Об электронной подписи»; также как в немецком праве). Информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью и усиленной неквалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, в случаях, установленных законом или соглашением сторон (ч.2 ст.6 Закона). Иначе обстоит дело с электронными актами, подписанными усиленной квалифицированной подписью: они всегда приравнены к письменным актам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью, кроме случаев, когда законом допускается исключительно письменная форма для конкретного административного акта (ч.1 ст.6 Закона).

Частью 2 статьи 3 федерального закона «Об электронной подписи» предусмотрена возможность использования электронной подписи органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, при этом утверждение видов подписей, порядка их использования, а также требований к совместимости средств электронных подписей при организации электронного взаимодействия указанных органов между собой возложено на Правительство Российской Федерации. На основании и во исполнение части 2 статьи 3 указанного закона было издано Постановление Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. N 111 «Об электронной подписи, используемой органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, о порядке ее использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи" (далее - Постановление № 111).

Согласно пункту 2 Постановления № 111 органы государственной власти и местного самоуправления вправе применять лишь усиленную квалифицированную подпись при исполнении государственных или муниципальных функций, а также при предоставлении государственных или муниципальных услуг.

Между тем, Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 65-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"143, который был дополнен статьями 21.1 и 21.2, регламентирующими правила использования электронных подписей.

Принятыми на основании и во исполнение пункта 21.1 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Постановлением Правительства РФ от 25 июня 2012 г. N 634 "О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг" (далее Постановление № 634) и Постановлением Правительства РФ от 25 января 2013 г. N 33 "Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг" (далее - Постановление № 33) установлены случаи и порядок применения в правоотношениях по оказанию государственных и муниципальных услуг также простой электронной подписи наряду с усиленной квалифицированной. Эти нормы, однако, не противоречат нормам, предписывающим органам исполнительной власти использовать в своей деятельности лишь усиленную квалифицированную подпись.

Анализ норм Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и принятых во исполнение закона Постановлений № 634 и № 33 позволяет говорить о том, что данные акты урегулировали вопрос о применении электронной подписи лишь в отношении лиц, обращающихся за государственной услугой. Только заявители могут использовать простую электронную подпись, и только они вправе избрать способ подачи заявления и получения услуги (часть 3 статьи 5 указанного закона).

В то же время не может не возникнуть вопрос: обязан ли орган исполнительной власти применять усиленную квалифицированную подпись в случае, если он будет выступать в качестве заявителя на получение государственной услуги? Ответ на данный вопрос содержится в части 3 статьи 2 указанного закона, в которой указывается, что заявителем может являться физическое или юридическое лицо, в то время как государственные органы, органы государственных внебюджетных фондов и органы местного самоуправление заявителями по смыслу закона не являются. Получение аналогичных услуг, например получение территориальным органом службы судебных приставов кадастровый выписки на земельный участок, является частью деятельности государственного органа, условием возможности реализации органом своих функций. В данной связи, на государственные органы не распространяется возможность использовать простую электронную подпись.

Анализ норм федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" позволяет сделать вывод о сохранении приоритета за письменной формой издания административного акта.

В настоящее время письменная форма как форма традиционная, в отличие от электронной, наиболее полно отвечает требованиям гарантированности, долгосрочности, проверяемости административного акта. В то же время, причина приоритета письменной формы над электронной заключается, прежде всего, в организационных сложностях переходного периода, и приоритет не может свидетельствовать о неравноценности юридической силы акта, изданного в электронной форме и акта, имеющего письменную форму. Организационные сложности перехода к электронной форме в качестве приоритетной заключаются в необходимости обеспечения равенства возможностей лиц для реализации ими своих прав. Учитывая, что электронная форма документов является относительно новым явлением, что технические возможности для получения документов в электронной форме имеются не у всех и что электронный документооборот в настоящее время не отлажен, а только развивается, государство вынуждено сочетать традиционные формы с новыми.

При этом, приоритет письменной формы не умаляет юридическую силу электронного документа. Данный вывод можно сделать из анализа норм Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

Несоблюдение установленного нормой права требования подтверждения электронного административного акта электронной подписью ведет к его недействительности. Так, в силу части 7 статьи 29.10 кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях копия постановления об административном правонарушении, имеющего форму электронного документа, должна быть оформлена в виде документа на бумажном носителе. В то же время, согласно части 3 статьи 28.6 и части 6 статьи 29.10 кодекса «постановление по делу об административном правонарушении с приложением материалов, полученных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, оформляется в форме электронного документа, подписанного должностным лицом, вынесшим постановление, усиленной квалифицированной электронной подписью». То есть само постановление является электронным документом, а переводом на бумажный носитель оформляется его копия.

Данные положения нашли отражение, в том числе, в судебной практике. Так, например, судом было признано незаконным постановление инспектора отделения по исполнению административного законодательства Центра автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движения ГИБДД УМВД России по Ивановской области. Судом было установлено, что врученная правонарушителю копия вынесенного в электронной форме постановления не содержала сведений об электронной подписи, а срок действия сертификата ключа проверки электронной подписи истек к моменту вынесения постановления. В данной

На рассмотрении Верховного суда РФ было подобное дело: гражданин был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 12.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и привлечен к административной ответственности в виде административного штрафа. Копия постановления исполняющего обязанности инспектора по исполнению административного законодательства Центра автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движения ГИБДД УМВД России по городу Перми от 16.07.2012 о привлечении гражданина к административной ответственности, отправленная гражданину, не содержала сведений об электронной цифровой подписи должностного лица, вынесшего постановление, которая подтверждала бы юридическую силу этого документа. Таким образом, постановление не соответствует требованиям, предусмотренным частью 3 статьи 28.6, а также частями 6 и 7 статьи 29.10 КоАП», а именно -- не содержит электронную цифровую подпись должностного лица. Первая и апелляционная судебные инстанции признали нарушение должностного лица несущественным и оставили постановление в силе. Верховный суд разъяснил, что исходя из положений части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности. При таких обстоятельствах постановление о привлечении к административной ответственности, а также решения судов первой и апелляционной инстанций, признавших нарушение исполняющего обязанности инспектора <…> несущественным, подлежат отмене.

Следует отметить, что с 8 марта 2015 г. законодатель предусмотрел возможность изготовления экземпляра вынесенного на бумажном носителе постановления по делу об административном правонарушении в форме электронного документа (часть 8 статьи 29.10 КоАП РФ). В данном случае электронный документ подписывается усиленной квалифицированной подписью и является не копией, а дополнительным экземпляром имеющегося постановления.

Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" допускает создание проекта нормативного правового акта и нормативного правового акта как на бумажном носителе, так и в форме электронных документов. Исключением являются случаи, когда проект нормативного правового акта и нормативный правовой акт содержат сведения, составляющие государственную тайну.

Так, в силу пункта 4 Правил копией документа признается "документ, полностью воспроизводящий информацию подлинника документа и его внешние признаки, не имеющий юридической силы", а согласно пункту 42 указанных Правил делопроизводства документы, "создаваемые в федеральном органе исполнительной власти и (или) поступившие в федеральный орган исполнительной власти на бумажном носителе, регистрируются в системе электронного документооборота с созданием в ней электронной копии такого документа". В то же время, предположить, что допустимы и иные способы получения электронной копии документа, возможно речь идет также об электронных копиях актов, издаваемых также в электронной форме.

В данном контексте необходимо отличать копию документа от его дубликата. Дубликат документа - это повторный экземпляр подлинника документа, который обычно выдается при утрате оригинала. По юридической силе дубликат приравнивается к подлиннику документа. Копия же лишь воспроизводит информацию, она не имеет юридической силы и не порождает юридические последствия, пока не будет надлежащим образом удостоверена - нотариально или в издавшем документ органе.

Процедура принятия административных актов в значительной степени отличается для актов нормативно-правового и актов индивидуально- правового характера. Так А.Ф. Васильева отмечает, что в отношении нормативных актов принципиальное значение имеет опубликование акта, в отношении индивидуальных - способ вручения.

В отношении индивидуальных актов, издаваемых в электронной форме, А.Ф. Васильева рассматривает 2 ситуации законодательного закрепления способа вручения акта адресату: первым является перевод электронного акта в письменный с последующим вручением лицу (части 6 и 7 статьи 29.10 Кодекса об административных нарушениях), вторым - вручение акта путем направления по электронной почте (часть 8 статьи 11 федерального закона «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Налоговыми органами с 1 июля 2015 г. используется также такой способ вручения административного акта, как его размещение в личном кабинете налогоплательщика. Так, подпунктом 9 пункта 6 Приказа Федеральной налоговой службы от 30 июня 2015 г. N ММВ-7-17/260 "Об утверждении порядка ведения личного кабинета налогоплательщика" предусмотрено, что в личном кабинете налогоплательщика размещаются, в том числе, сведения об актах налоговых органов ненормативного характера. В силу действующей до 02.06.2016 г. редакции части 2 статьи 11.2

Наиболее удобным способом вручения индивидуального административного акта адресату представляется его направление на адрес электронной почты. Между тем, в настоящее время такой способ может избрать лишь сам адресат и данный способ не имеет универсального характера.

По аналогии с административными актами можно рассмотреть каналы передачи судебных извещений для участников процесса. Так, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации закрепляет, что лица, участвующие в деле, с их согласия могут извещаться путем отправки им СМС-сообщения или направления извещения или вызова по электронной почте. Согласие лица, участвующего в деле, на извещение посредством СМС-сообщения либо по электронной почте должно быть подтверждено распиской, в которой наряду с данными об этом лице и его согласием на уведомление такими способами указывается номер его мобильного телефона или адрес электронной почты, на которые направляется извещение (ч.1 ст.69).

В целях придания таким способам официального и универсального характера можно предложить законодателю внести изменения в Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", где наряду с нормами о регистрации граждан по месту жительства можно ввести положения о необходимости присвоения каждому гражданину персонального адреса электронной почты, который мог бы считаться официальным для направления корреспонденции. Аналогичные изменения логично было бы ввести в законодательство о регистрации юридических лиц, где наряду с местом нахождения необходимо указать и официальный адрес электронной почты. Альтернативным способом может являться создание единой системы, в которой лица могут получать доступ к личному кабинету. При этом создание единой системы может решить как проблему соответствия требованиям надлежащей защиты хранимой информации, так и проблему необходимости лица иметь множество личных кабинетов в отношении соответствующих органов власти. Подобное регулирование позволило бы перейти к электронной форме коммуникации граждан и органов государственной власти как к основной. В таком случае для физических и юридических лиц должна остаться возможность получать акты государственных органов на бумажном носителе в случае направления ими соответствующих заявлений в данные органы или, что было бы целесообразным, в какой-либо один орган либо в многофункциональный центр, с возможностью указания тех органов, которые должны направлять адресату акты на бумажном носителе.

Таким образом, в настоящее время, несмотря на приоритет традиционной письменной формы административных актов, наблюдается тенденция перехода к изданию, доведению до адресата и хранению актов в электронной форме. В электронной форме могут издаваться как нормативные, так и ненормативные акты. Опубликование нормативных актов может происходить также в электронной форме посредством размещения на "Официальном интернет-портале правовой информации". Вручение адресату индивидуальных актов может происходить путем вручения копии акта на бумажном носителе, путем направления на предварительно указанный адресатом адрес электронной почты, либо путем размещения акта в личном кабинете адресата. В целях придания электронной форме актов универсального характера можно предположить целесообразность внесения изменений в законодательство в части обязания лиц иметь персональный адрес электронной почты либо личный кабинет в созданной для этих целей единой электронной системе.

Электронные акты должны быть электронно подтверждены электронной подписью. В Российской Федерации органы должны использовать квалифицированную электронную подпись, в то время как для немецких органов администрации такого ограничения, по общему правилу, нет.

Необходимо также обратить внимание на следующую деталь: в публичном праве для властных субъектов действует правило «запрещено все, что не разрешено». Таким образом, в российском праве осложнено введение новой - электронной - формы деятельности, поскольку ее применение допустимо в прямо предусмотренных законом случаях. Это ведет к тому, что электронные административные акты «точечно» появляются в российской правовой действительности через издание норм права, допускающих электронную форму. Хотя ФЗ «Об электронной подписи» сделал возможным использование электронной формы деятельности при оказании государственных и муниципальных услуг, а также при исполнении государственных и муниципальных функций, органы публичного управления не могут применить электронную форму без нормы права, предусматривающей издание электронного документа в том или ином случае.

Немецкий законодатель решил эту проблему путем закрепления в Законе об административной процедуре принципа свободы формы деятельности органов публичного управления, создав тем самым возможность для внедрения новых форм управленческой деятельности, в том числе, форм издания административных актов.

Российский законодатель только начинает путь внедрения электронных способов взаимодействия граждан и органов государственной власти и имеет возможность учитывать при регулировании данной материи в российском праве ошибки и успехи зарубежных коллег. Именно в области электронных технологий существует возможность принятия аналогичного регулирования, поскольку электронные формы деятельности в значительной степени зависят от уровня развития информационных технологий, в том числе электронных средств передачи информации; информатизация общества - явление глобальное, что позволяет говорить об универсальности такой формы управленческой деятельности, как электронный административный акт. Универсальность анализируемой формы во многом предопределяет универсальность ее регулирования в правовых системах различных государств.

Устная форма административного акта

В доктрине указывается на то, что административные акты помимо иных форм могут быть выражены также в устной форме167. К устным административным актам относят, например, требование сотрудника полиции о прекращении противоправного деяния, о предъявлении документов для осмотра 168.

В соответствии с разъяснениями Верховного суда РФ к решениям относятся акты уполномоченных органов и должностных лиц, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций; решения могут приниматься как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания); и письменное решение может быть принято как в установленной законодательством определенной форме, так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина)169. Открытым при этом остается вопрос о существовании определенных требований к устной форме.

Представляется, что основные требования заключаются в том, что, устный акт должен отвечать всем признакам административного акта, а именно: устный акт должен быть принят официально, односторонне-властно уполномоченным лицом в пределах его компетенции; должен являться выражением воли властного субъекта; должен быть направлен на установление, изменение или прекращение правоотношений; должен иметь подзаконный характер; должен быть доступен для адресата.

При исследовании вопроса о соответствии устного акта определенным требованиям, возникает вопрос о возможности отнесения к устным административным актам актов, принятых с пороком формы, например, выраженного устно акта, для которого предусмотрена письменная форма. Представляется, что порок формы однозначно подразумевает незаконность принятого в такой форме акта. Итак, еще одним требованием для устного акта должна быть допустимость его принятия именно в устной форме.

В то же время, даже при недопустимости устной формы, выраженный в такой форме акт может быть оспорен, если он повлек последствия в виде нарушения прав каких-либо лиц. Так, по одному из дел юридическое лицо обратилось в суд с иском к администрации муниципального образования и муниципальному унитарному предприятию о взыскании солидарно ущерба, причиненного демонтажем принадлежащего лицу здания. На основании материалов проверки правоохранительных органов было установлено, что спорное здание было продано предприятию по устному распоряжению главы администрации, данному им заместителю директора предприятия. Суды первой и апелляционной инстанции не учли данное обстоятельство, в то время как суд кассационной инстанции указал, что отсутствие письменного распоряжения главы администрации о реализации имущества не является определяющим при установлении обстоятельства причинения вреда. По данному основанию дело было направлено на новое рассмотрение с предложением установить круг лиц, причастных к причинению ущерба юридическому лицу. Таким образом, изданный в устной форме акт не должен нарушать права лиц.