Либеральные законопроекты в области избирательного права России начала ХХ века как средство создания социальной среды необходимой для реализации либеральной модели реформирования страны

Размещено на http://www.allbest.ru/

Либеральные законопроекты в области избирательного права России начала ХХ века как средство создания социальной среды необходимой для реализации либеральной модели реформирования страны

Аронов Дмитрий Владимирович

ФГБОУ ВПО «Госуниверситет - учебно-научно-производственный комплекс», Орел, Россия

Соколов Вадим Вячеславович

Избирательная комиссия Орловской области, Орел, Россия

Статья посвящена изучению либерального законотворчества начала ХХ в. в сфере избирательного права, как средства формирования социальной среды, выступающей в качестве необходимого условия реализации либеральной модели реформирования страны.

Ключевые слова: история избирательного права, либеральное законотворчество, российский либерализм, либеральная модель реформирования страны.

LIBERAL BILLS that change the ELECTORAL LAW of RUSSIA in the EARLY 20TH CENTURY, AS a MEANS of IMPLEMENTING LIBERAL MODEL of REFORMING the COUNTRY

Article is devoted to the study of the liberal legislation of the early twentieth century offering to change electoral law. Changing the electoral laws of the country was for Russian liberals way of forming a new social environment. Changing the social composition of voters was an important condition of the liberal model of reforming the country.

Keywords: history of suffrage, liberal lawmaking, Russian liberalism, the liberal model of reforming the country.

избирательный реформа законотворческий либерал

Одной из реалий развития современного общества является его функционирование в условиях существования в политико-правовой практике институтов либерализма, одним из которых считается право избирать и быть избранным. Он традиционно относится к одной из основополагающих ценностей современной западной демократии и нередко выступает в качестве своеобразного критерия соответствия (или несоответствия) конкретного общества сложившемся в западной науке и политике эталону демократического устройства. Оставим в стороне очевидный факт, что любая формализация критериев при оценке общественных институтов потенциально ведет ни к чему иному, кроме как трансформации развивающейся системы к состоянию застоя, предшествующему гибели общественного организма. В данном случае нас больше интересует не современная политико-правовая практика, а наличие общих тенденций и закономерностей в принципах и технологиях использования института выборов в практике общественного реформирования обществ различного типа.

Особенно интересным представляется практика его реализации в обществах переходного типа, социальная структура которых далека от тех, в которых проходило первоначальное зарождение и последующее практическое и теоретическое становление института выборов. К числу подобных обществ, как нам представляется, в известной степени может быть отнесена и Россия начала ХХ в.

Не входя в подробное изложение общих характеристик сложившейся в ней социально-политической обстановки, достаточно подробно изложенных в специализированных исторических исследованиях, в самом общем виде отметим лишь наиболее важные из них. Прежде всего, это не только отсутствие сколь-нибудь устоявшихся демократических традиций, но и отсутствие в обществе адекватного им по своему мироощущению и мировосприятию социального носителя. Более того, целый ряд ментальных особенностей основной массы населения не только не предполагал, но, скорее, отторгал тот тип мировосприятия, который ищет способов самореализации вовне на основе принципов формального равенства и духа состязательности, имеющего в своей основе принцип первенствования (лидерства), как аналог жизненного успеха (общественного признания).

К обстоятельствам, входящим, как представляется, в число тех, которые создают формально-количественные препятствия на путях реализации общелиберальной схемы института выборов, относятся особенности гендерной структуры общества, а также специфика его иерархической организации, тяготеющей к избыточному влиянию геронтократических принципов построения. В этом отношении базовый либеральный принцип формального равенства неминуемо приходил бы в противоречие с политической целесообразностью. Многие политики той эпохи обращали внимание на то, что в традиционном обществе принцип «один человек - один голос», вел к угрозе установления в обществе скорее охлократии, а не элементов демократии.

С точки зрения указанных выше обстоятельств и следует обращаться к анализу проектов реформы избирательной системы России начала ХХ в. Как справедливо отмечается в современной исследовательской литературе основное внимание этому направлению законотворчества уделяли представители отечественного либерализма. Если в отношении большинства базовых прав и свобод человека мы видим весьма трогательное единодушие партийных программ, относящихся к политическим партиям России, охватывающим спектр от либералов до левых радикалов, то в отношении технологии общественных преобразований (а именно сюда и следует, на наш взгляд, причислить избирательную систему), они весьма расходятся. Не в наборе общеполитических лозунгов, а в способах их реализации следует искать критерии разграничения политических группировок той эпохи.

В этом контексте в настоящей статье предпринимается попытка проанализировать конкретную политико-правовую практику российского либерализма в области создания и становления избирательной системы России начала ХХ в. К одному из базовых принципов этого процесса следует отнести понимание того обстоятельства, что избирательное право, избирательная система должна выполнить двойственную задачу. С одной стороны она выступает в качестве реализации базовых принципов либерализма, имеющих целью построение в стране основных институтов гражданского общества. С другой, они одновременно выступают в качестве мощного катализатора процессов, направленных на трансформацию сложившейся в стране социальной структуры. Подтверждением данной исследовательской гипотезы служит то обстоятельство, что именно на основании различий в подходах российских либералов к проблеме участия населения страны в выборах происходило их разграничение по степени радикализма. В данной статье к либеральным партиям относятся представители конституционно-демократической партии (партии народной свободы), партии мирного обновления, партии демократических реформ, чьи программные документы составили источниковую базу работы. Вопрос об отнесении к либералам партии «Союз 17 октября» в отечественной исторической науке остается открытым, хотя в большинстве современных исследований прослеживается тенденция признания за политическими взглядами октябристов общелиберальной природы.

Особенно симптоматичным представляется обсуждение в начале ХХ в. вопроса о предоставлении избирательных прав женщинам. Это была, в частности, одна из тех проблем, по которым программные и уставные документы конституционно-демократической партии (наряду с вопросом о структуре законодательной ветви власти) допускали наличие у членов партии различных точек зрения. В самых общих чертах опасность виделась в том, что в крестьянской среде голоса женщин будут отданы в соответствии с волей глав семейств, что приведет к извращению принципов равенства, предполагающих схему «один человек - один голос».

Для корректного ответа на вопрос о том, какое место занимало в планах либералов занимала реформа избирательной системы, роль в ней законотворческой работы, различные проекты, генерируемые в либеральной среде требуют как нам представляется, тщательного изучения того теоретического и законотворческого наследия, которое досталось нам от событий, теперь уже почти вековой давности. Данные источники не только сохранились в отечественных архивах и книгохранилищах, но в настоящее время после высококвалифицированной историографической и редакционной обработки, осуществленной творческим коллективом под руководством профессора В.В. Шелохаева, в своей основной массе вышли в свет и доступны любому исследователю. См. например: Законотворчество думских фракций. 1906-1917 гг.: Документы и материалы. М.: РОССПЭН, 2006; Права и свободы человека в программных документах основных политических партий и объединений России. ХХ век / Под ред. А.Н. Аринина, С.И. Семенова, В.В. Шелохаева. М., 2002; Протоколы Центрального Комитета и заграничных групп конституционно-демократической партии. В 6-ти тт. Т. 1. Протоколы Центрального Комитета конституционно-демократической партии. 1905-1911 гг. М., 1994; Т. 2. Протоколы ЦК конституционно-демократической партии. 1912-1914 гг. М., 1997; Т. 3. Протоколы ЦК конституционно-демократической партии. 1915-1920 гг. М., 1998; Съезды и конференции конституционно-демократической партии. В 3-х тт. Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 1. 1905-1907 гг. М., 1997; Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 2. 1908-1914 гг. М., 2000; Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 3. 1915-1920 гг. М., 2000; Партия демократических реформ, мирного обновления, прогрессистов. 1906-1916 гг. Документы и материалы. М., 2002. и др.

Рассмотрению данного аспекта либеральной политико-правовой практики начала ХХ в. и посвящена настоящая статья, основанная на анализе совокупности либерального законотворческого материала, а также партийной программатики основных политических организаций российского той эпохи.

К законотворческой деятельности кадетов в данной сфере следует прежде всего отнести Проект положения о выборах в Государственную думу, а также материалы III и отчасти IV Государственной думы, когда кадеты приняли активное участие в обсуждении законодательных инициатив правительства и правых фракций по проблемам законодательства Финляндии, образования Холмской губернии, уравнивания в правах отдельных национальностей.

Внимание, которое уделялось этому направлению законотворческой деятельности отечественной либеральной мыслью, как мы уже отмечали выше, обусловлено прежде всего тем, что именно в народном волеизъявлении можно было искать социальную опору для либеральной политической организации, основу реализации либеральной программы преобразования страны. Организация народного волеизъявления непосредственно была связана и с решением такого принципиального для будущего страны вопроса, как способ организации народного представительства, от которого, в свою очередь, зависела успешность преобразования страны, осуществляемого посредством системы правовых реформ.

Вопрос о роли и месте избирательного права в кадетской программе реформирования правовой системы Империи важен еще и в силу его связи как с дискуссиями внутри самой конституционно-демократической партии, так и с тем, что он служил в качестве одной из причин разногласий кадетов с близкими им партиями мирного обновления и демократических реформ.

Исходным пунктом для упомянутых разногласий было требование всеобщего, равного и тайного голосования. Это требование было одним из основополагающих принципов программы конституционно-демократической партии, хотя в силу присущей либералам практики партийной работы в партии допускалась свобода мнений по вопросам предоставления избирательных прав для женщин и о характере народного представительства. Несколько иную позицию занимали либеральные союзники кадетов. Так, выступая с кадетами единым блоком по вопросам предоставления гражданам России личных свобод, либеральные политики и юристы, входившие в партию демократических реформ, не считали, что обретение гражданами личных прав влечет автоматическое обретение политических прав в полном объеме. Ковалевский М.М. Политическая программа нового союза народного благоденствия (речь на собрании членов клуба независимых) // Партия демократических реформ, мирного обновления, прогрессистов. 1906-1916 гг. Документы и материалы. М., 2002. С. 34-35.

На практике данное теоретическое положение вело к отказу от привлечения женщин к участию выборов в нижнюю палату, где предполагалось всеобщее участие мужчин в выборах. Как отмечалось в партийных материалах, это было из-за традиционной зависимости женщин в условиях патриархального и малограмотного крестьянского общества от мнения мужа или отца. Вместе с тем намечалось, что при выборах в органы местного самоуправления и верхнюю палату, где планировалось наличие ряда цензов, женщины получат возможность принять участие в политической жизни страны.

Оставляла партия демократических реформ открытым и вопрос о прямых или двухстепенных выборах (статья 5 Программы), исходя из их общей оценки российского общества как традиционно монархического, сословного, неоднородного по уровню политической культуры. Программа партии демократических реформ // Партия демократических реформ, мирного обновления, прогрессистов. 1906-1916 гг. Документы и материалы. М., 2002. С. 33.

К выборам во II Думу партия демократических реформ конкретизировала свою программу в вопросах избирательного права, приняв новую редакцию статьи. Согласно новой формулировке, народное представительство состоит из двух палат, нижняя из которых «избирается всеми совершеннолетними и полноправными гражданами мужского пола на равных для всех началах, закрытой подачей голосов, а другая органами местного самоуправления, распространенного на всю Империю и основанного на всеобщем, равном, прямом и закрытом голосовании местного населения, безотносительно к полу». Извещение «От партии демократических реформ» и «Основные положения программы партии демократических реформ», сформулированные к началу избирательной кампании во II Государственную думу // Партия демократических реформ, мирного обновления, прогрессистов. 1906-1916 гг. Документы и материалы. М., 2002. С. 85.

На близких позициях стояла и партия мирного обновления, которая соглашалась с требованием всеобщего, прямого, равного и тайного голосования как конечной цели либерального движения, но неприменимого немедленно в условиях России. Партия определенно выступила в пользу двухстепенных выборов для сельской местности, допуская прямые выборы только в городах, имеющих особое представительство. В качестве дополнительных аргументов в пользу этой системы мирнообновленцы приводили разбросанность населения по огромной территории, что давало при прямых выборах преимущество городскому населению. Программа Партии мирного обновления // Партия демократических реформ, мирного обновления, прогрессистов. 1906-1916 гг. Документы и материалы. М., 2002. С. 63-64.

Аналогично партии демократических реформ, ими решался и вопрос о распространении избирательных прав на женщин, которое считалось теоретическим положением, не имеющим в России почвы для реализации; при этом указывалось на специфическое положение женщины среди мусульманского населения России. Женщинам предполагалось предоставить право голоса при выборах органов местного самоуправления, что должно было создать условия для развития их участия в политической жизни, получение первичного опыта общественной деятельности. Там же. С. 64.

Однако самостоятельных проектов избирательного закона эти партии не разработали. Анализируя работы отечественного либерализма в рамках думской практики, мы имеем дело с одним реальным законопроектом, подготовленным в рамках того либерального направления, которое консолидировалось в конституционно-демократическую партию, членам которой принадлежала ведущая роль в законотворческих работах в области избирательного законодательства на всех стадиях его создания.

Основные принципы избирательного закона были установлены, сформулированы и отчасти детализированы теми политическими движениями, из которых формировалась партия народной свободы - Союзом освобождения и земско-городскими съездами. Союз освобождения начал разрабатывать проекты Конституции и избирательного закона с весны 1904 г., и к 20 октября они были уже готовы. Первая Государственная дума. СПб., 1907. Вып. II. С. 80. Несколько позднее объединившиеся на съездах земские и городские деятели, не ограничиваясь установлением основ избирательного права, предприняли попытку выработки соответствующего избирательного закона. Для этой цели Бюро земско-городских съездов организовало комиссию, в которую вошли видные члены либерального движения, а также несколько специалистов по избирательному праву. Результатом работы этой комиссии стал проект «Положения о выборах», в своих основных чертах сходный с проектом Союза освобождения, но более детализированный. Кроме него комиссия выработала еще два документа - общие основания для разделения России на избирательные округа и общие основания для разделения округов на избирательные участки. Этот проект не предназначался для реализации в качестве закона, но, по замыслу комиссии, он мог использоваться при организации выборов. Все три проекта были представлены ноябрьскому 1905 г. земско-городскому съезду, но ввиду недостатка времени они не были обсуждены. Законодательные проекты и предположения партии народной свободы. 1905-1907 гг. СПб., 1907. С. 81.

Одной из наиболее известных разработок в этой области стал проект избирательного закона, получивший название «муромцевского» и разработанный в развитие «освобожденческого» проекта Основного закона по поручению проходивших в 1905 г. земских съездов. Проект Основного и Избирательного законов в редакции С.А. Муромцева // Сергей Андреевич Мурмоцев. М., 1911. С. 384-406.

Таким образом, в момент оформления конституционно-демократической партии не только были окончательно установлены основные принципы избирательной системы, но имелись уже детально разработанные проекты их реализации.

На Учредительном съезде конституционно-демократической партии «четырехстепенная» формула избирательного права была включена в программу партии без особых прений по существу. Не было единства в вопросе об участии в выборах женщин. Съезд высказался за немедленное распространение на них избирательных прав и соответствующим образом отредактировал программу. На II съезде партии (январь 1906 г.) это было окончательно закреплено в программе и стало обязательным для всех членов партии.

Проект Избирательного закона, подготовленный еще в рамках Бюро земских съездов, фракция народной свободы подвергла детальному пересмотру, но были изменены лишь отдельные пункты. Законопроект содержал базовые демократические принципы, делавшие избирательное право в кадетском варианте одним из самых передовых в мире на тот период.

Для разработки Проекта положения о выборах в Государственную думу была создана специальная комиссия по выработке нового избирательного закона. Последние два, относящиеся к думским проблемам, вырабатывались в законодательной комиссии и законодательной секции Комитета фракции.

Как отмечали сами авторы законопроекта, его содержание совпадает с проектом, подготовленным в I Думе, и проектом земско-городских съездов не только в общих принципиальных положениях, но и области технической организации процедуры подготовки и проведения выборов. Речь идет о таких аспектах, как порядок внесения избирателей в списки для голосования, о предварительной заявке депутатов, о способах подачи голосов, о способах определения победителя, о порядке переизбрания и т.д.

Современные исследователи, изучавшие организацию, состав и численность комиссии по новому избирательному закону, отмечают, что соответствующих данных обнаружить не удалось. Патентов В.А. Кадетские фракции в I-II Государственной думе. Дисс. на соиск. уч. степ. к.и.н., М., 1996. В ряде источников различного характера упоминается о существовании этой комиссии ГАРФ Ф. 581. Оп. 2. Д. 540. Оболенский В.А. Моя жизнь и мои современники. Вып. 1. Прага. 1938. С. 459 (466). и констатируется ее деятельность в период работы I Думы. Известно, что она образовалась во второй половине мая и работала с уже практически готовым проектом, переданным ей из ЦК конституционно-демократической партии. Однако проект, доработанный в комиссии фракции, не был сразу же представлен в Думу в силу как своего большого объема, так и технической сложности. Процедуру его рассмотрения на общих собраниях фракции предполагалось завершить к середине июля, после чего внести проект в Думу. Законодательные проекты и предположения партии народной свободы. 1905-1907 гг. СПб., 1907. С. 82. В связи с роспуском I Думы проект не обсуждался, но стал одним из немногих законопроектов, которые кадеты в рамках политики «бережения думы» внесли 17 апреля 1907 г. в Думу второго созыва. За время, прошедшее между двумя созывами Думы, проект обсуждался в профильной партийной комиссии конституционно-демократической партии, а затем переработан в ее фракции II Думы, снабжен объяснительной запиской, но его обсуждение вновь не состоялось по причине досрочного прекращения работы палаты.

Основной смысл законопроекта совпадает со смыслом блока законов, посвященных проблеме гражданского равенства, внесенных кадетами в Думу I-II созыва. Законопроект уравнивал граждан России в политической сфере, отменяя куриальную систему выборов и вводя в политическую жизнь страны огромные слои населения, еще недавно лишенные элементарных политических и личных прав. В этом явлении крылась и достаточно серьезная опасность для будущего общественного устройства страны, которое, по мысли правых кадетов, мирнообновленцев, членов партии демократических реформ, должно было быть компенсировано наличием верхней палаты, избираемой представителями органов местного самоуправления. Подобная система отмечается в тех проектах либерального Основного закона, которые разрабатывались параллельно с проектом избирательного закона и предусматривали именно такой способ организации народного представительства. Был включен данный принцип и в программы либеральных партий. Программа Партии демократических реформ // Партия демократических реформ, мирного обновления, прогрессистов. 1906-1916 гг. Документы и материалы. М., 2002. С. 21; Программа Партии мирного обновления // Партия демократических реформ, мирного обновления, прогрессистов. 1906-1916 гг. Документы и материалы. М., 2002. С. 66.

Структурно проект разработан весьма тщательно и включает в себя, в частности, раздел «Общие положения», где определяются принципы, на которых основан законопроект, и приводятся исчерпывающий перечень оснований для ограничения избирательных прав, наиболее общие требования к депутатам, принципы назначения даты выборов.

Статья 1 проекта провозглашала, что выборы проводятся на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. В других статьях Общих положений проекта указывалось, что право на участие в выборах принадлежит всем гражданам России без различия пола и достигшим 21 года, что было меньше, чем предлагавшийся их коллегами 25 летний срок. Исключение составляли лица, находящиеся под опекой и попечительством, подвергшиеся по судебному приговору лишению или ограничению прав состояния и т.д. Кроме них, избирательных прав лишались военнослужащие и лица, занимающие должности генерал-губернаторов, губернаторов, вице-губернаторов, градоначальников и их помощников, чинов полиции, а в Царстве польском и уездных начальников. Законодательные проекты и предположения партии народной свободы. 1905-1907 гг. СПб., 1907. С. 100.

Возражая сторонникам ограничения избирательных прав женщин, составители объяснительной записки не приводят, к сожалению, в поддержку своей точки зрения иных аргументов, чем общелиберальные тезисы о предрассудках в отношении способностей женщин, опыте иных стран, отсутствии политических прав женщин как «тормозе общественного развития» и т.д.

Пассивным избирательным правом пользовались граждане, которые на основании третьей статьи имели право участия в выборах независимо от их местожительства, а равно от места занесения в избирательные списки. Общие выборы назначались Высочайшим указом на один из воскресных дней, общий для всей страны. Подобно иным кадетским законопроектам в него была внесена статья, защищавшая право граждан в целом. Согласно 5 статье, «никто не может быть удержан от пользования своим избирательным правом, ни распоряжением административных органов, ни частными лицами». Законодательные проекты и предположения партии народной свободы. 1905-1907 гг. СПб., 1907. С. 100.

С другой стороны, проект интересен рядом черт, которые говорят об обратном, о тщательном учете национальных особенностей при организации выборов. Так, статья 11 предусматривала широкие возможности использования в избирательных документах местных языков наряду с русским, статьи 27-34 устанавливали порядок составления избирательных списков, исходя из особенностей учета населения на территории страны, разделения территории не только по формальному принципу равенства избирательных округов, но и с учетом плотности населения малонаселенных территорий с учетом национального и бытового состава. Законопроект предусматривал весьма любопытный механизм, призванный компенсировать рассеянность сельского населения, но иным способом, чем это предлагалось партией демократических реформ. Вместо двухстепенных выборов кадеты предпочли систему «заявленных кандидатов», Там же. С. 95. предусматривавшую, что при поддержке 20 избирателей любой гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, мог выдвинуть свою кандидатуру для включения в списки по округу. Там же. С. 95-96. Однако надежда составителей проекта на то, что кандидат, выдвинутый отдельным поселением, «в большинстве случаев постесняется официально выставить для всего округа свою кандидатуру, заранее обреченную на неудачу», Там же. С. 96. представляется несколько излишне оптимистичной. Подобные расчеты выглядят несколько наивными и вряд ли предлагаемый механизм способствовал бы успеху технической стороны процедуры выборов.

Место и роль законопроекта в общей системе либерального реформирования страны едва ли могут быть оценены однозначно. С технической точки зрения законопроект делал российское избирательное право одним из наиболее демократичных для своего времени. С позиций непременного соблюдения местных условий при рецепции зарубежных правовых институтов, исповедуемого Партиями демократических реформ и мирного обновления, проект был несомненным забеганием вперед в части распространения избирательных прав на женщин и введения прямых выборов.

Неоднозначно проект оценивается и в рамках общей программы законотворческих работ кадетов. Его реализация вряд ли была бы возможна без достаточных гарантий личной безопасности граждан от произвола властей и верхней палаты, избранной на либеральных принципах. Определенные указания на его привязку к иным законопроектам, к программе реформ в целом содержатся в тексте пояснительной записки, где указывалось, что проект «имеет ввиду предстоящую реформу как земского, так и городского избирательного права на строго демократических началах». Законодательные проекты и предположения партии народной свободы. 1905-1907 гг. СПб., 1907. С. 99. Но даже если допустить его прохождение через все стадии законотворческого процесса, он мог бы обеспечить качественно иной состав Думы, но без изменения ее полномочий в области законодательства это могло бы дать весьма отдаленный по времени эффект.

Таким образом, новый кадетский избирательный закон достаточно совершенный с технической точки зрения, основанный на передовых достижениях либеральной мысли, определенно был детищем излишнего увлечения его авторов идеей ускорения демократизации страны. Прямые выборы в парламент, предоставление избирательных прав женщинам в обществе, которое еще не полностью вышло из стадии сословной организации основных социальных групп, а ряд народов жил по нормам обычного права, вряд ли технически было выполнимо. Думается, что ближе к оптимальному способу организации выборов были союзники кадетов по либеральному лагерю, предлагавшие более постепенный, хотя с точки зрения европейской либеральной догмы гораздо менее демократичный путь построения в России основ правового государства в области избирательных прав граждан.

Как уже отмечалось выше, изучение политико-правового опыта российского либерализма представляется весьма полезным не только с точки зрения академической науки, но и одновременно, как одна из попыток смоделировать в теории и законотворческой практике один из способов обеспечения трансформации социальной структуры общества, индивидуальной ментальности в сторону их большей восприимчивости к общедемократическим институтам организации социальной жизни общества.

Размещено на Allbest.ru