Зарубіжний досвід побудови виконавчих систем: порівняльна характеристика та перспективи застосування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зарубіжний досвід побудови виконавчих систем: порівняльна характеристика та перспективи застосування в Україні

Кузьміна І.С.

Виконавче провадження - це процесуальна форма, яка гарантує примусову реалізацію рішень суду й інших юрисдикційних органів, реалізацію підтвердження ними прав та обов'язків суб'єктів матеріальних правовідносин. Якість примусового виконання рішень висвітлює рівень дієвості механізму правового регулювання в країні, оскільки від неї безпосередньо залежить виховання громадян у дусі поваги до закону та юридична цінність самих державних рішень.

Особливо важливого значення набуває роль виконавчої служби України з огляду на необхідність чіткого виконання міжнародних рішень щодо входження України до міжнародних організацій та органів, європейської спільноти, а також імплементації до українського законодавства міжнародних норм права. За цих умов від регламентації й упорядкованості діяльності виконавчої служби України залежить імідж української держави, її спроможність виконувати добровільно взяті на себе зобов'язання в правовій сфері.

Проте запозичення й імплементація в чинне українське законодавство вже існуючих зарубіжних здобутків у сфері гарантування, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб можливе лише за умов їх дієвості в сучасній українській правовій системі. А оскільки законодавство, що регулює порядок здійснення адміністративних проваджень, зокрема й виконавчих, перебуває в Україні на стадії реформування, доцільним є використання загального міжнародного досвіду.

Хоча реформування виконавчої системи України триває вже досить довго, майже відсутні дослідження, присвячені проектуванню міжнародного досвіду на українські терени. Питання вивчення й аналізу ефективності закордонних систем виконання судів та юрисдикційних органів було розглянуто в наукових працях М. Штефана, В. Селезньова, А. Авторгова, С. Щербака, В. Яркова, О. Верби, Є. Мальцевої та узагальнено в нашій публікації в поєднанні з аналізом зарубіжного законодавства, що дозволило нам виокремити риси, які можуть бути імплементованими в українську систему примусового виконання.

Отже, метою статті є порівняльний аналіз закордонних виконавчих систем із метою виокремлення позитивних рис, які можуть бути імплементованими в українську виконавчу систему з урахуванням її специфіки.

Аналіз поточної ситуації з примусовим виконанням судових рішень Державною виконавчою службою України наводить на невтішні висновки. Так, на початок 2015 р. в органах Державної виконавчої служби України залишаються невиконаними майже три мільйони виконавчих документів. Рівень виконання судових рішень упродовж останніх 8 років не перевищує третини [1]. Отже, нині постало питання щодо встановлення правових засад створення й функціонування реформованого інституту примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) в Україні з метою забезпечення своєчасного та належного виконання таких рішень на всій території України.

Досліджуючи світовий досвід у цій сфері, розглянемо найбільш характерні системи виконавчого провадження низки зарубіжних держав. З огляду на характерні ознаки й форми перерозподілу повноважень у сфері примусового виконання доцільно виокремити централізовані та децентралізовані системи виконавчого провадження. В. Селезньов для централізованих систем виконавчого провадження виокремлює такі елементи: наявність єдиного державного органу примусового виконання з вертикально інтегрованою структурою управління, яка вирізняється, як правило, складністю й багаторівневістю; наявність нормативно закріпленого механізму правового регулювання процесу примусового виконання [2, с. 112]. Централізовані системи виконавчого провадження сформувалися в Україні, Вірменії, Білорусі, Киргизстані, а також у Швеції, Фінляндії, Іспанії та інших країнах.

Для децентралізованих систем виконавчого провадження характерне делегування державою частини повноважень у сфері цивільного виконавчого провадження недержавним організаціям і приватним особам. У такій системі наявна різна відомча підпорядкованість органів і посадових осіб, які здійснюють примусове виконання, диференціацію відомств, що виконують ліцензійні, контрольні й наглядові функції. Окрім того, відсутній єдиний правовий механізм, а порядок та умови виконавчого провадження встановлюються актами делегованого законодавства. Такі системи функціонують, наприклад, в Естонії, Литві, Бельгії, Люксембурзі.

Звісно, існують держави зі змішаними, або комбінованими, виконавчими системами, у яких або функції примусового виконання розподілені між державним і приватним секторами, або нормативно -правове регулювання такої діяльності є децентралізованим (наприклад, у США, Канаді, Франції, Великобританії, а віднедавна - і в Казахстані, Грузії та деяких інших країнах).

Під час дослідження й порівняльного аналізу систем виконавчого провадження в різних державах ми також враховували такі критерії: а) організацію примусового виконання; б) рівень правового регулювання виконавчого провадження; в) сферу компетенції й повноваження органів примусового виконання; г) правовий статус судового виконавця; ґ) організацію праці та інтеграцію судових виконавців у професійні об'єднання; д) організацію фінансування й матеріального стимулювання судових виконавців; е) відповідальність посадових осіб органів примусового виконання.

Розглянемо найбільш характерні системи виконавчого провадження зарубіжних держав, згрупувавши їх за вказаними характеристиками.

Так, у Республіці Білорусь до системи примусового виконання входять дві самостійні структури: судові виконавці загальних судів та Служба судових виконавців господарських судів [3, с. 214]. Перші підпорядковуються керівникам судів та органам виконавчої влади в особі управлінь юстиції при виконкомах і Міністерстві юстиції Білорусі. Друга очолюється Головним судовим приставом - начальником управління організації виконавчого провадження, підпорядковується Голові Вищого господарського суду Білорусі. Проте з огляду на те, що функція примусового виконання зосереджується в компетенції держави, вважаємо таку виконавчу систему централізованою державною.

У Фінляндії з 01.01.2010 р. повноваження з примусового виконання судових актів у сфері приватного права покладено на спеціальний орган виконавчої влади - Державну службу примусового виконання Фінляндської Республіки, підвідомчу Міністерству юстиції Фінляндії [4].

У Російській Федерації також функціонує централізована система виконавчого провадження, для якої характерна наявність єдиного органу, що здійснює публічно-правові функції в цій сфері діяльності (в особі Федеральної служби судових приставів і її територіальних органів), та єдиного механізму правового регулювання. Необхідно зазначити, що російську систему примусового виконання можна віднести до змішаної моделі, у якій за публічно-правового статусу судового пристава-виконавця допускається участь організацій іншої організаційно-правової форми [5, с. 22].

У Федеративній Республіці Німеччина примусове виконання судових або інших актів є державною функцією, яку згідно із законодавством реалізують державні службовці - судові виконавці. Їх призначає на посаду голова вищого регіонального суду та керівник окружного суду. Судовий виконавець здійснює свою професійну діяльність незалежно, за власний рахунок і під свою відповідальність, при цьому маючи державно-владні повноваження й статус державного службовця [6, с. 104]. Ключовим нормативно- правовим актом, який регулює виконавче провадження в Німеччині, є Книга 8 "Виконавче провадження" Цивільного процесуального кодексу від 30.01.1887 р. [7].

Інститут судових виконавців Ізраїлю до 01.01.2009 р. знаходився в підпорядкуванні судових органів. Однак на сьогодні Управління системи судового виконання та його структурні підрозділи (бюро судового виконання) входять до системи органів Міністерства юстиції Ізраїлю, залишаючись за своєю суттю централізованими.

Альтернативний досвід повного роздержавлення виконавчої системи використано в Литві та Естонії. Так, у Литві замість державних службовців працюють приватні пристави, поява яких була викликана низьким рівнем ефективності роботи державних виконавців [8, с. 34]. В Естонії Законом "Про судових виконавців" від 01.03.2003 р. судового виконавця визначають як незалежну особу, яка посідає публічно - правову посаду та виконує свої посадові обов'язки як особа вільної професії від свого імені та під свою відповідальність. Він не є приватним підприємцем або державним службовцем [9, с. 11]. Проте організація посадової діяльності й правових послуг судових виконавців належить до компетенції Міністерства юстиції Естонії, яке здійснює організаційне керівництво та координацію діяльності судових виконавців.

У Бельгії та Люксембурзі інститут примусового виконання рішень юрисдикційних органів також працює на приватній основі. У цих країнах судові виконавці не перебувають на державній службі та виконують свої обов'язки з примусового виконання рішень на підставі ліцензії. З метою регулювання й керування їх діяльністю створено регіональні та національні палати судових виконавців, які мають статус органів самоврядування [10, с. 16].

Яскравим прикладом упровадження й функціонування комбінованої виконавчої системи є Великобританія, у якій існують як судові виконавці - державні службовці, так і ті, що працюють на підставі ліцензії. Таким чином, стягувач має право вибору звертатися до державного або приватного виконавця.

Тенденція децентралізації системи виконавчого провадження в Республіці Казахстан змінюється в напрямі формування змішаної моделі. Згідно з ухваленою новою концепцією виконавчого провадження функції з виконання судових актів та актів інших органів можуть здійснювати державні й приватні судові виконавці, яким надаються рівні права та обов'язки, за винятками, передбаченими законом [11].

У Канаді відсутнє єдине законодавче регулювання виконавчого провадження. До компетенції входить розробка правил цивільного судочинства, тому згідно із системою загального права суди можуть самостійно регулювати організацію своєї діяльності та встановлювати процесуальні процедури в межах, що не суперечать чинному законодавству. Проте функції примусового виконання здійснюються державними службовцями (шерифами) або ліцензованими приватними приставами [12, с. 470].

Французька система виконання актів судів та інших органів цивільної юрисдикції склалася ще в ХІХ столітті, вона суттєво відрізняється від інших систем. Правила примусового виконання в цій системі існують із початку ХІХ століття. У Франції виконавчі провадження виконуються державними органами й посадовими особами. Однак поруч із судовими виконавцями, які знаходяться в дисциплінарному підпорядкуванні прокурорам республіки, ці повноваження здійснюють також генеральні прокурори, прокурори республіки, командири й офіцери поліцейських сил. Виконавче провадження в цивільних справах входить у компетенцію судових виконавців, правовий статус яких поєднує елементи статусу незалежного професіонала та державного службовця [13, с. 41-44]. Оскільки правова система країни побудована на розподілі права на приватне й публічне, примусовий виконавець не виконує рішення на користь держави та взагалі акти, які приймають адміністративні суди. Для цього існує особлива система судових виконавців державного казначейства, які є державними службовцями. У межах загальних судів особливим статусом наділено суддю з виконання, який має право одноосібно вирішувати суперечки, що виникають у результаті висловлення незгоди або створення перепон для виконання судового рішення, проте не може втручатися у виконавчі дії [14].

Щоб стати примусовим виконавцем, необхідно мати диплом про юридичну освіту, пройти дворічне стажування в конторі судового виконавця, успішно скласти державний кваліфікаційний іспит. Звання примусового виконавця присвоюється наказом міністра юстиції Франції, який видається після отримання висновку прокуратури конкретного територіального округу та Палати примусових виконавців департаменту [15].

Французьку модель виконавчого провадження покладено в основу систем виконання багатьох держав Східної Європи: Польщі, Угорщини, Словаччини та інших.

Принципово відрізняється від розглянутих інститутів примусового виконання рішень юрисдикційних органів система примусового виконання Сполучених Штатів Америки, що зумовлюється насамперед особливостями федеративного устрою країни. Виконавче провадження в США здійснює федеральна Служба маршалів, яка координує діяльність маршалів у федеральних судових округах, а також має інші широкі повноваження, використовується державою в ситуаціях, коли існує небезпека фізичних конфліктів або заворушень, залучається до операцій Інтерполу. У штатах виконавче провадження здійснюють шерифи та їх заступники, а також приватні юридичні агенції [16, с. 110].

В Україні на сучасному етапі примусове виконання рішень юрисдикційних органів є виключною компетенцією Державної виконавчої служби України, яка є центральним органом виконавчої влади та діє в системі Міністерства юстиції України. Державні виконавці в Україні, які реалізують повноваження з примусового виконання рішень, на сьогодні є державними службовцями, проте нині поставлено питання про роздержавлення інституту примусового виконання та введення інституту приватних виконавців у нашій державі.

Так, 23.01.2015 р. міністр юстиції П. Петренко повідомив про початок масштабної оптимізації структури Міністерства юстиції України [17]. Зокрема, Кабінет Міністрів України своєю Постановою від 21.01.2015 р. № 17 прийняв рішення щодо ліквідації Державної виконавчої служби України з передачею її функцій Міністерству юстиції України [18]. Подальше роздержавлення інституту примусового виконання рішень юрисдикційних органів пропонується здійснювати, використовуючи досвід іноземних держав та аналогічний процес, який декілька років тому пройшов нотаріат в Україні. Міністерством юстиції України ще раніше було розроблено проект Закону України "Про присяжних виконавців", яким запропоновано введення інституту присяжних виконавців як альтернативу державним виконавцям за квотовим принципом (присяжний виконавець на 10 000 населення), встановлення порядку доступу до зайняття посади, порядку складення кваліфікаційного іспиту, обмеження щодо повноважень (за аналогією з нотаріатом певна категорія виконавчих проваджень залишається виключною компетенцією державних виконавців) тощо [19]. Вважається, що запровадження інституту приватних виконавців надасть можливість стягувачу самостійно вирішувати, до якого виконавця (державного чи приватного) звертатися, та зменшить навантаження на державних виконавців.

Поради науковців щодо цих новацій є неоднозначними. На думку О. Чумак, застосування примусу, який є сутністю виконавчого провадження, є виключною компетенцією державної влади, делегування цієї функції приватним особам може вплинути на розвиток в Україні такого негативного явища, як рейдерство. Крім того, сучасний рівень правової свідомості та правової культури в Україні ще не надає можливості запровадження інституту недержавного примусового виконання рішень юрисдикційних органів [20]. Ми не погоджуємось із цією позицією та поділяємо думку українських правознавців Центру політико-правових реформ, які вважають запровадження інституту приватних виконавців в Україні однією з дієвих ідей реформування виконавчої системи.

Для цього необхідно ухвалити новий Закон України "Про приватну виконавчу діяльність", який разом із чинними Законом України "Про державну виконавчу службу" та Законом України "Про виконавче провадження" буде регулювати питання примусового виконання [21].

Таким чином, вивчення, порівняльний аналіз та узагальнення чинних систем виконавчого провадження в Україні й зарубіжних державах допоможе використати зарубіжний досвід із метою підвищення ефективності забезпечення захисту прав сторін та інших осіб у процесі виконавчого провадження в нашій державі.

За результатами розгляду систем органів примусового виконання іноземних держав можна зробити висновок, що системи органів примусового виконання складаються в конкретній державі під впливом факторів національного й державного характеру. Загалом існує три типи систем: державна, приватна й комбінованого типу. Так, державна система примусового виконання характеризується тим, що особи, які виконують повноваження з примусового виконання рішень юрисдикційних органів, мають статус державних службовців із відповідними правами, обов'язками й гарантіями. Вона діє в Україні, Росії, Німеччині, Фінляндії. У таких державах, як Литва, Естонія, Бельгія, Люксембург, діє приватна система примусового виконання рішень юрисдикційних органів, тобто судові виконавці не є державними службовцями, а працюють на підставі ліцензії.

Державне регулювання в такому разі, здебільшого через систему органів юстиції, виражається у встановленні вимог щодо доступу до професії, обмеженні компетенції, визначенні процедури діяльності приватного виконавця тощо. У Великобританії, Казахстані, Канаді склалася система примусового виконання рішень комбінованого типу, тобто примусовим виконанням займаються як державні, так і приватні виконавці. Специфічним є досвід інститутів примусового виконання Франції, у якій судовий виконавець, здійснюючи свої повноваження від імені держави, використовує заходи державного примусу з метою забезпечення виконання судових актів, залишаючись "особою вільної професії, яка діє або персонально, або в складі об'єднання виконавців", та Сполучених Штатів Америки, у яких виконавче провадження поруч із маршальською службою здійснюють шерифи та їх заступники, а також приватні юридичні агенції.

Однак, незважаючи на суттєві відмінності, призначення й сутність усіх видів і форм інститутів примусового виконання рішень різних держав має спільні риси: відбувається реалізація державної політики з питань примусового виконання рішень юрисдикційних органів та, як наслідок, захист і відновлення порушених прав фізичних і юридичних осіб.

Отже, метою запровадження міжнародних стандартів у цій сфері має стати саме закріплення таких форм і напрямів діяльності виконавчої служби та її посадових осіб в Україні, які забезпечували б належне функціонування суспільних відносин у виконавчому провадженні на засадах непорушності конституційних прав, свобод і законних інтересів осіб. Саме тому пріоритетним напрямом реформування цієї сфери залишається вдосконалення законодавства. Оновлені закони мають насамперед усунути правові перепони виконання судових рішень, виробити систему правових норм, які спонукатимуть учасників правовідносин до безумовного виконання їхніх зобов'язань.

На наше переконання, реформування системи виконання судових та адміністративних рішень має відбуватися в напрямі змішаної виконавчої системи з урахуванням позитивного досвіду її функціонування в європейських країнах, а також міжнародних стандартів у цій сфері. Тому виступаємо за реформування Державної виконавчої служби України в питанні мотивування судових виконавців та створення системи приватного виконання судових рішень.

виконавчий реформування юрисдикційний суд

Література

1. Який стан, таке й виконання... // Закон і бізнес. 01.06-07.06.2013. - № 22

2. Селезнев В.А. Исполнительное производство в зарубежных странах: организационно-правовой аспект / Селезнев В.А. // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2010. - № 4 (23). - С. 111-117.

3. Гражданский процесс. Особенная часть / под. ред. Т.А. Беловой, И.Н. Колядко, Н.Г. Юркевича. - Минск: Амалфея, 2012. - 337 с.

4. Сазанов С.В. Організація структури органів примусового виконання Фінляндської Республіки [Електронний ресурс] / С.В. Сазанов, І.Ю. Могілева // Юридичний мир. - 2010. - № 5. - Режим доступу: http:/Я8зртз.т/Шез/т_ап_1ш_зОнкига_20П8251857^Ј

5. Ярков В.В. Внебюджетная (частная) организация принудительного исполнения: "за" и "против" / Ярков В.В. //Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. - 2007. - № 9. - С. 22 - 45.

6. Верба О. Повноваження суду та інших органів на стадії примусового виконання рішень за законодавством Німеччини / О.Верба // Вісник Львівськ. ун-ту. Серія юридична. - 2008.-Вип. 46. - С. 103-111.

7. Данілян М.А. Законодавство про виконавче провадження в Федеративній Республіці Німеччина

8. [Електронний ресурс] / М.А. Данілян, К.Н. Прошкін, А.Н. Оленчева // Бюлетень Федеральної служби судових приставів. -2010.-№4.- Режим доступу:Фф:// www.fssprus.ru/іn_аn_germаny410.

9. Салатний П. Державна виконавча служба: ефект присутності / П. Салатний // Юридичний журнал. 2008. - № 6. - С. 33-35.

10. Авторгов А. Приватний судовий виконавець. Естонський досвід / А. Авторгов // Юридична газета. 2004. - № 11 (23). - С. 11-12.

11. Щербак С. Небезучастная исполнительная служба / С. Щербак // Юридична практика. - 2006. - № 5 (423). - С. 16-17.

12. Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей: Закон Республики Казахстан от 30.06.1998 г. №253-1 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.pаvlodаr.com/zаkon/?dok=00119&uro=080012.

13. Ярков В.В. Основные мировые системы принудительного исполнения / В.В. Ярков // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / под. ред. М.Ф. Лесницкой, М.А. Рожковой. - М.: Статут, 2008. - 500 с.

14. Законодательство об исполнительном производстве в Федеративной Республике Германия // Практика исполнительного производства. - 2009. - № 6. - 44 с.

15. Исполнение судебного решения, как неотъемлемая часть права на судебную защиту. Специальный

16. доклад Уполномоченного по правам человека Свердловской области [Електронний ресурс] // ІнформаційнийцентрМіністерстваюстиціїУкраїни.-Режимдоступу:http://www.іnforшjust.uа/text/744.

17. Приватна система примусового виконання з досвіду європейських країн [Електронний ресурс] // ІнформаційнийцентрМіністерстваюстиціїУкраїни.-Режимдоступу: http://www.іnforшjust.uа/text/744.

18. Мальцева Є.В. Порівняльний аналіз систем виконавчого провадження в Україні та зарубіжних державах / Є.В. Мальцева // Ученые записки Таврического национального университета им. В.И. Вернадского Серия "Юридические науки". - 2013. - Том 26 (65). - № 1. - С. 44-48.

19. Павло Петренко ознайомив керівників органів юстиції з планами реформування [Електронний ресурс] // Офіційний сайт мінюсту. - Режим доступу: http://www.mіnjust.gov.uа/news/46652.

20. Згідно Постанови Кабінету Міністрів України, найближчим часом функції ДВС будуть передані Мінюсту [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://dvs.gov.uа/uа/news/open/136.

21. Про присяжних виконавців: Проект закону України від 22.09.2009 р., реєстр. № 5151 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.commercіаПаw.com.uа/uk.

22. Чумак О.О. Практика організації діяльності органів примусового виконання рішень іноземних держав [Електронний ресурс] / О.О. Чумак // Форум права. - 2011. - № 4. - С. 813-817. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.uа/e-joumаls/FP/2011-4/11hoorid.pdf

23. Центр політико-правових реформ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ргауо.оф.иа/2010- 03-07-18-06-07/lаwreforms/1795-kontseptsііа-zаprovаdzhennіа-pryvаtnykh-vykonаvtsіv-v-ukrаіnі.html.

Размещено на Allbest.ru