Житлова реформа в Сполучених Штатах Америки в період адміністрацій Ф. Рузвельта та Г. Трумена (1933-1953 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет ім. Тараса Шевченка (Україна, Київ)

Житлова реформа в Сполучених Штатах Америки в період адміністрацій Ф. Рузвельтата, Г. Трумена (1933-1953 рр.)

Комаренко О. Ю.

кандидат історичних наук, доцент кафедри

Анотація

Здійснено ґрунтовний аналіз реформування житлової галузі в США за часів адміністрацій Ф. Рузвельта та Г. Трумена (1933--1953 рр.). Методологічна основа дослідження складається з принципів історизму, об'єктивності та системності. Також застосовано методи аналізу, порівняння, синтезу, узагальнення, джерельної та історіографічної критики.

Виявлено, що процес становлення житлової політики в США відбувався саме в 30-х -- на поч. 50-х рр. ХХ ст. і проходив в декілька етапів. Доведено, що більш ефективними були реформи уряду, спрямовані на регулювання приватного житлового сектору американців, ніж програми державного житлобудівництва. Автори дійшли висновку, що саме в період адміністрацій Ф. Рузвельта та Г. Трумена були проведені такі реформи, які є основою житлової політики в США і сьогодні.

Ключові слова: житлова реформа, державна політика, Закон “Про житло", державне житло, федеральне страхування іпотечних кредитів, міське оновлення, Рузвельт, Трумен.

У системі заходів соціальної політики кожної держави важливе місце займають програми, спрямовані на забезпечення громадян якісним житлом, адже від його наявності істотно залежить добробут населення. Сьогодні в США, які відрізняються високим рівнем життя громадян, 65% американців володіють власним житлом, 25% - винаймають приміщення в приватних установах, і тільки 10% - орендують дешеве

помешкання в державному житловому секторі [1]. Основи такої структури житлового фонду в США склалися саме за часів адміністрацій Ф. Рузвельта та Г. Трумена, коли в Америці вперше почали проводити державну житлову політику, через що аналіз реформування житлової галузі в США в 1933-1953 рр. є доцільним. Актуальність даного дослідження підтверджується і тим, що в Україні, де протягом вже більше двох десятиліть так і не вироблена державна житлова політика, в умовах ринкової економіки, на заміну колишній радянській, корисно використати досвід впровадження житлової реформи в США. житлобудівництво америка рузвельт трумен

Переходячи до історіографії проблеми, слід зазначити, що в американській історичній науці найбільш широко досліджено програми американського державного житлобудівництва, причому з діаметрально протилежними оцінками. Такі автори як М. Харло та Д. Столофф оцінюють ці програми в США як провальні [2; 3]. Натомість в колективному дослідженні на чолі з Д. Робінсоном показано, що державні житлові проекти в 1933-1949 рр. були принципово кращими, ніж ті, що є сьогодні в Америці [4]. Роль приватних компаній у вирішенні житлової проблеми американців розглядається в монографії К. Доана [5].

В працях Г. Редфорда висвітлено перші кроки адміністрації Ф. Рузвельта на шляху до створення федеральної житлової політики в США [6], в той час як А. Хоффман розкриває особливості впровадження житлової реформи вже за президентства Г. Трумена [7]. Відомі автори політичних біографій Ф. Рузвельта і Г.

Трумена - А. Шлезингер-мол. і Р. Феррел відповідно - не просто оцінюють позитивно житлові нововведення 1933-1953 рр., але й навіть дещо ідеалізують їх [8; 9]. На противагу їм, американські дослідники соціальної політики на чолі з Т. Скочпол характеризують житлові заходи урядів зазначеного періоду як недієві [10].

Також необхідно відмітити, що праці з проблем житлових реформ в США з боку науковців колишнього радянського періоду, сучасних українських та російських авторів практично відсутні.

Отже, метою даного дослідження є комплексний аналіз особливостей житлової реформи в США протягом 1933-1953 рр. Для цього необхідно виявити основні етапи становлення житлової політики в США та внесок адміністрацій Ф. Рузвельта та Г. Трумена у її розвиток; з'ясувати ефективність як програм державного житлобудівництва, так і програм втручання держави у приватну сферу забезпечення житлом американців; простежити наслідки державних заходів у житловій галузі зазначеного періоду для сучасних американців.

Витоки спроб вирішення проблем з житлом в США сягають кінця ХІХ ст., коли інтелектуали та громадські діячі почали поширювати думку про те, що нетрі (житлові масиви, умови проживання в яких непристосовані для повноцінного суспільного життя людини - К. О., К. М.) погіршують стан нації, та вимагати від приватних забудовників дотримуватись всіх санітарних правил при будівництві житла для міської бідноти [7, р. 300]. В 1902 р. було створено загальнодержавну Житлову комісію, що мала досліджувати умови проживання в нетрях. А в 1901 р. у м. Нью-Йорк було прийнято перший Житловий Закон для орендарів помешкань. Вже в роки “просперіті” 20-х рр. ХХ ст. американці з середнім рівнем прибутків отримали можливість купувати житло в кредит, внаслідок чого в цей період відбувся перший “житлобудівельний бум” в США. Однак оформлення та умови іпотек залишалися поза зоною впливу державної влади [6, р. 56].

Проте, внаслідок банкрутств та безробіття в період світової економічної кризи 1929-1933 рр., американці масово почали втрачати житло. Яскравою ілюстрацією цього процесу може бути зростання на узбіччях міст жахливих споруд з усілякого непотребу - так званих “гувервілів”, що отримали назву за прізвищем тодішнього президента Г. Гувера, якому не вдалося зупинити зубожіння американського населення. В результаті, наявність в 1932 р. щонайменше 273 тис. родин, які втратили помешкання, вимагала уваги з боку новообраного президента США Ф. Рузвельта, якому належить ініціювання соціально-економічних заходів, спрямованих на подолання кризи, відомих як “Новий курс” [6, р. 27].

Пілотним проектом адміністрації Ф. Рузвельта в житловій галузі став діючий у 1933-1936 рр. Житлобудівельний підрозділ Адміністрації суспільних робіт під керівництвом Г. Ікеса. Цим підрозділом було збудовано перших в США 52 державних житлових комплекси, які відрізнялись дотриманням всіх соціальних, екологічних та санітарних вимог і високою вартістю [8, р. 295]. Однак, Житлобудівельний підрозділ було закрито через те, що на початковому етапі “Нового курсу” державні кошти спрямовувались, переважно, на подолання безробіття в країні, а цей проект не міг забезпечити роботою малокваліфікованих робітників. Свій тиск на Ф. Рузвельта посилили і приватні житлобудівельні компанії, які на середину 30х рр. вже поступово оговтались від кризи і бачили у державному житлі загрозу бізнесу [4, р. 31-36]. Проте саме Житлобудівельний підрозділ проілюстрував можливість на федеральному рівні забезпечити американців досить якісним житлом, що стало одним з головних аргументів лобістів програм державного житла на законодавчому рівні.

Крім того, вже у 1934 р. Законом “Про житло” адміністрацією Ф. Рузвельта було впроваджено інший механізм впливу держави на житлову галузь в США. Створювалась Федеральна житлова адміністрація, яка страхувала іпотечні кредити американців, а також регулювала відсоткову ставку, рівень першопочаткового внеску та інші умови іпотек. Завдяки державному страхуванню американці мали можливість купувати житло, сплачуючи 10% від його вартості, а решту - протягом наступних 25 років під гарантією держави [11].

Разом з тим, і прибічники впровадження державного житла в США на чолі з сенатором Р. Вагнером з 1935 р. намагались просунути в Конгресі відповідний законопроект [8, р. 94]. Реальне посилення уваги до цієї проблеми відчулось після переобрання на посаду президента Ф. Рузвельта в 1936 р. і початку його активної підтримки в рамках пізнього “Нового курсу” ідеї державного житлобудівництва. Згодом Р. Вагнером та його опонентом конгресменом Г. Стігаллом був вироблений компромісний варіант законопроекту, який 1 вересня 1937 р. став Законом “Про житло”, відомим як “Закон Вагнера-Стігалла”.

За цим законом створювалось Житлове управління Сполучених Штатів, яке мало керувати, фінансово підтримувати та консультувати штатні та місцеві житлові органи, які, власне, і мали займатися державним житлобудівництвом. Так, це управління сплачувало 90% від вартості проектів на місцях за умови повернення коштів протягом 60 років за низькою відсотковою ставкою, а також вносило щорічні гранти місцевим органам для виплати боргу [12]. Передбачалася також трьохскладова орендна сплата за житло :1/2 сплачували малозабезпечені орендарі, 1/3 - федеральна влада,1/6 - місцева. Прибуток родини, яка отримувала право на таке житло, не мав перевищувати більш, ніж у 5 разів, плату за оренду житлової одиниці, що унеможливлювало користування цією програмою американців із середнім рівнем доходів [12]. В згаданому законі була закріплена й перша програма розчищення нетрів у містах: вказувалось, що кожен з проектів будівництва державного житла має супроводжуватись проектом знесення міських нетрів. Як наслідок, до 1942 р. під керівництвом Житлового управління було збудовано 100 тис. державних житлових одиниць, з яких більша частина, однак, була спрямована на оборонні проекти [4, р. 46].

Власне, ІІ світова війна змінила умови розвитку житлобудівництва в Америці ще до вступу у неї США. Так, за Законом “Про оборону” 1940 р. всі проекти Житлового управління Сполучених Штатів мали бути

спрямовані на будівництво житла для працівників оборонної промисловості. Аналогічні цілі мав і прийнятий у 1940 р. так званий “Закон Ланхема”, за яким будувались дешеві житлові одиниці, зазвичай тимчасові та неякісні [5, р. 50-52]. За роки війни уряд США посилив централізацію фінансування державного житлобудівництва, проте американці з низькими доходами, що працювали не в оборонній галузі, опинились поза згаданими програмами. Якщо подивитися на ефективність всіх програм житлобудівництва у воєнні роки, то приватні установи, які зуміли за поправками 1941 р. до Закону “Про житло” 1934 р. розширити федеральні гарантії іпотечних кредитів, збудували 900 тис. будівель, адміністрація, що керувалась “Законом Ланхема” - 625 тис. одиниць, з яких тільки 45 тис. були не тимчасовими, а Житлове управління - лише 48 тис. одиниць [4, р. 63].

Така ситуація склалась внаслідок того, що в період війни адміністрація Ф. Рузвельта більше уваги приділяла зовнішній політиці США, а тому перевага надавалась швидким дешевим житловим проектам, які в післявоєнний період не могли бути використані як державне житло, а не коштовному фінансуванню проектів Житлового управління, що знов загострювало проблему розміщення малозабезпечених американців. Тому вже у 1944 р. Ф. Рузвельт у своєму щорічному зверненні до американців, відомому як “Економічний біль про права”, підкреслив право на отримання кожною американською родиною гідного житла [13].

Завершення війни, повернення ветеранів та реконверсія оборонної галузі спонукало владу діяти більш рішуче у вирішенні житлового питання, адже спеціально створеним у 1945 р. Житловим підкомітетом Сенату на чолі з республіканцем Р. Тафтом було підраховано, що протягом наступних 10 років в Америці необхідно збудувати 1,2 млн. одиниць житла [5, р. 52]. За таких обставин, Г. Трумен, який став президентом США після смерті Ф. Рузвельта у квітні 1945 р., відразу зайняв тверду позицію у підтримці всеохоплюючої реформи житлової галузі.

Вже у 1946 р. на голосування був винесений так званий “Біль Вагнера-Тафта-Еллендера”, який отримав назву за прізвищами трьох сенаторів, що долучилися до його розробки. Цей законопроект передбачав наступне: по-перше, створення Національного житлового агентства, яке мало проводити постійні дослідження з удосконалення приватного і державного житлобудівництва; по-друге, розширення фінансової підтримки та іпотечного страхування приватних забудовників через Федеральну житлову адміністрацію; по-третє, впровадження федеральних грантів та кредитів місцевим органам влади на програми з ліквідації нетрів та міського оновлення; по-четверте, будівництво 500 тис. одиниць державного житла протягом 4-х років [7, р. 306-307].

Не дивлячись на стійку підтримку президента та наявні житлові проблеми в Америці, “Біль Вагнера- Тафта-Еллендера” був заблокований у Конгресі, головним чином, через масштабну програму державного житлобудівництва. Справа в тому, що у післявоєнній Америці відбувалось стрімке економічне зростання і розвиток ринку приватного житлозабезпечення. Так, опонентами цього законопроекту стали, в першу чергу, банківські та будівельні структури, комерційні організації та бізнес, які вважали таку житлову реформу “соціалізмом”. Вони, очолювані одіозним політиком Дж. Маккарті, мали широку підтримку у новообраному в 1946 р. Конгресі, де більшість складали республіканці, які заблокували майже всі соціальні законопроекти першої адміністрації Г. Трумена [9, р. 287-289].

Результатом постійного лобіювання з боку президента законопроекту 1946 р. стало прийняття в р. окремих його частин, які стосувалися державного стимулювання приватного житлобудівництва через Федеральну житлову адміністрацію. Крім того, протягом 1945-1947 рр. в США діяла Програма допомоги ветеранам в отриманні житла, яка, з одного боку, видавала державні кредити на купівлю помешкань у приватних компаніях, а з іншого - дозволяла використовувати будівлі, споруджені для робітників оборонної галузі за часів війни, на потреби демобілізованих [2].

Згодом перемога Г. Трумена на виборах 1948 р., який визначив вирішення житлового питання одним з ключових завдань у своїй передвиборчий компанії, а також отримання більшості демократами в Конгресі, зробили можливим впровадження всеохоплюючої житлової реформи в США. В результаті, після чотирьох років політичних і суспільних дебатів Закон “Про житло” був прийнятий в червні 1949 р., за твердженням Г. Трумена, “на засадах американських традицій децентралізації та надання переваг бізнесу” [14].

Зокрема, в розділах цього закону йшлося про наступне:

програма ліквідації нетрів та міського оновлення передбачала 1 млрд. дол. державних позик місцевим органам для купівлі земель, де мали бути знесені нетрі, а також 500 млн. федеральних дотацій на ліквідацію непристосованих для нормального проживання будівель та міське перепланування;

збільшення фонду іпотечного страхування Федеральної житлової адміністрації на 500 млн. дол. як засіб стимулювання приватного житлобудівництва;

спорудження державного житла (810 тис. одиниць за 7 р.), яке надавалось родинам, рівень прибутків яких не перевищував більше, ніж у 5 разів, суму орендної плати за державне житло, розмір якої, в свою чергу, мав бути на 20% меншим від найнижчої орендної ставки у приватному секторі;

проведення Житловим фінансовим агентством, яке відтепер ставало центральним, об'єднуючим всі житлові програми органом, наукових досліджень з метою здешевлення витрат і покращення якості житлових умов населення;

поширення житлових програм у сільській місцевості шляхом впровадження кредитів та дотацій на будівництво та реконструкцію фермерських господарств (загалом 250 млн. дол. протягом 5 років) [15].

Аналіз зазначеного закону доводить, що в ньому були синтезовані й уніфіковані всі запропоновані за часів “Нового курсу” програми житлової реформи в США. Закон 1934 р. отримав розширене фінансування, наслідком чого стало збільшення кількості громадян, які могли придбати житло через іпотеку. Разом з тим, в р. ще не була вирішена проблема покриття такими програмами афроамериканців [3]. Крім того, в 1949 р. були впроваджені програми державного житлобудівництва, які ґрунтувались на засадах Закону “Про житло” 1937 р. При цьому, завдяки саме Закону “Про житло” 1949 р., державне втручання у житлозабезпечення американців поширилось у сільській місцевості, була розроблена масштабна програма ліквідації нетрів та оновлення міст, а також об'єднано всі заходи держави в житловій галузі під керівництвом Житлового фінансового агентства, яке стало прототипом існуючого сьогодні Міністерства житла та міського розвитку Сполучених Штатів.

Стосовно результатів розпочатої в 30-х рр. і завершеної в 1949 р. житлової реформи в США можна зазначити наступне:

- програма оновлення міст та ліквідації нетрів набула загальнодержавного розвитку, однак відсутність в Законі 1949 р. положення в про те, що нетрі мають бути заміщені державним житлом, призвела до того, що на їх місці, в більшості випадків, будувались бізнес- центри, офісні приміщення та фешенебельні багатоповерхівки [3];

- державна підтримка іпотечного кредитування, з одного боку, сприяла “будівельному буму” в приватному житловому секторі (протягом 1946-1953 рр. збудовано 5 млн. одиниць), а з іншого - збільшила на 12% протягом 1940-1950 рр. кількість американців, які володіли власним житлом, що в цілому мало наслідком зростання так званих “сабурбій” навколо американських міст, де проживали родини зі стабільними прибутками [10, р. 179; 1];

- заплановане шестирічне будівництво 810 тис. одиниць державного житла було завершене тільки в 70-х рр. ХХ ст., а до кінця президентського терміну Трумена було збудовано лише 60 тис. одиниць [2]. Скористатися цими програмами, внаслідок встановлення верхньої межі прибутків родин, могли лише найбільш нужденні верстви населення, головним чином, колишні мешканці нетрів. А низька орендна плата зробила державне житло абсолютно неконкурентним і неякісним як за інфраструктурою, так і за архітектурним дизайном. Були проблеми і з екологічними умовами, адже зазвичай державне житло будувалось на індустріальних околицях міст поряд із промисловими об'єктами, і з соціальними - спорудження державного житла цілими кварталами сприяло тому, що деякі дослідники називають “концентрацією бідності”, а збереження сегрегації при розподілі житлових одиниць до кін. 60-х рр. ХХ ст. - ще й збільшенню так званих афроамериканських гетто [7, р. 311-315].

Таким чином, дане дослідження виявило, що протягом 30-х - 40-х рр. в США відбулась житлова реформа, яка закріпила право держави втручатися у проблеми житлозабезпечення американців. Початок цього процесу став можливим через наслідки економічної кризи 1929-1933 рр., проте його логічне завершення за часів “Нового курсу” Ф. Рузвельта було перерване початком ІІ світової війни. Разом з тим, саме в 30-х рр. ХХ ст. було ініційовано 2 ключових напрямки державної житлової політики, а саме страхування іпотечних кредитів для придбання житла американців із середнім рівнем доходів та спорудження державного житла для найбідніших верств населення.

У післявоєнний період, внаслідок демографічного зростання та демобілізації військовослужбовців^ США гостро постала проблема браку житла. Проте впровадження всеохоплюючої державної житлової програми, через гострі політичні і суспільні дебати навколо державного житлобудівництва, стало можливим тільки в 1949 р. Велику роль у просуванні цієї програми особисто відіграв президент Г. Трумен, і тому Закон “Про житло” 1949 р. вважається одним з найбільших соціальних здобутків його адміністрації.

Є всі підстави стверджувати, що найбільш ефективною виявилась програма з фінансової підтримки державою приватного домоволодіння у формі зниження розміру першопочаткового внеску та відсоткових ставок, збільшення терміну виплат іпотечних кредитів та державного страхування. Найбільш суперечливими стали наслідки впровадження програм будівництва державного житла, адже воно стало доступним тільки для найбідніших американців, самі будівлі були дешевими та неякісними, а децентралізація програми обмежувала можливість контролю цих показників на місцях з боку федералів.

Програма ж перепланування міст та ліквідації нетрів у комплексі з житловими програмами має колосальний вплив на соціальну географію американського міста і сьогодні. Так, в центрі міст в елітних багатоповерхівках можуть дозволити проживання найзаможніші верстви населення, в “сабурбіях” проживає основна маса- американський середній клас, а в промислових районах на околицях міст дешево орендують державне житло найменш забезпечені родини (безробітні, багато афроамериканців, нові мігранти і т.д.).

Підсумовуючи, слід констатувати, що найбільшим здобутком житлової реформи за часів адміністрацій Ф. Рузвельта та Г. Трумена було закріплення права за державою втручатися у проблеми житлозабезпечення американців з будь-яким рівнем прибутку, причому як у містах, так і в сільській місцевості. Разом з тим, впровадження недостатньо ефективної програми державного житлобудівництва в 1949 р. має наслідком соціальні проблеми в Америці і сьогодні, на що має бути звернена увага як дослідників, так і владних структур США.

Список використаних джерел

1. Tracking the American Dream - Fifty Years of Housing Changes [Electronic resource]. - URL: https://www.census.gov /prod/1/.../sb94_8.pdf

2. Harloe M. The People's Home: Social Rented Housing in Europe and America [Electronic resource] / M. Harloe. - Hoboken: John Wiley & Sons, 2011. - URL: http://books.google.com.ua /books/about/The_People_s_Home.html?id=X8EqD6eyvyIC&redir_es

c=y/

3. Stoloff J. A Brief History of Public Housing [Electronic

resource] / J. Stoloff. - URL: http://reengageinc.org/research

/brief_history_public_housing

4. Robinson J. Public Housing in the United States, 1933-1949: A Historic Context [Electronic resource] / J. Robinson, L. Bobeczko, R. Lusignan. - Washington, D.C.: National Register of Historic Places, 1999. - 115 p. - URL: http://www.nps.gov/nr/publications/guidance /Public%20Housing%20in%20the%20United%20States%20MPS.pdf

5. Doan С.М. American Housing Production, 1880-2000: A Concise History / M.C. Doan. - Lanham: Univ. Press of America, 1996. - 203 p.

6. Radford G. Modern Housing for America: Policy Struggles in

the New Deal Era [Electronic resource] / G. Radford. - Chicago: Univ. of Chicago Press, 1996. - 287 p. - URL:

http://books.google.com.ua/books/about/Modern_Housing_for_Ameri ca.html?id=n4M8tMsM8UoC&redir_esc=y

7. Hoffman A. A Study in Contradictions: The Origins and Legacy of the Housing Act of 1949 / A. Hoffman // Housing Policy Debate. - 2000. - Vol.11. - P.299-326.

8. Schlesinger A. M. Jr. The Coming of the New Deal, 1933-1935 / A. M. Schlesinger Jr. - New York: Houghton Mifflin Harcourt, 2003. - 669 p.

9. Ferrell R. H. Harry S. Truman: A Life / R. H. Ferrell. - Missouri: Univ. of Missouri, 1994. - 512 p.

10. Skocpol T. Social Policy in the United States: Future Possibilities in Historical Perspective / T. Skocpol. - Princeton: Princeton Univ. Press, 1995. - 326 p.

11. National Housing Act of 1934 [Electronic resource]. - URL: https://fraser.stlouisfed.org/docs/historical/martin/54_01_19340627.pdf

12. United States Housing Act of 1937 [Electronic resource]. - URL: https://archive.org/details/Housingact1937

13. Roosevelt F.D. State of the Union Message to Congress, 1944 [Electronic resource] / F. D. Roosevelt. - URL: http://www.fdrlibrary.marist.edu/archives/address_text.html

14. Truman H. S. Statement by the President Upon Signing the Housing Act of 1949 [Electronic resource] / H. S. Truman. - URL: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=13246

15. Housing Act Of 1949, Summary of Provisions [Electronic resource]. - Washington, D.C.: U.S. Gov. Print. Office, 1949. - URL: https://bulk.resource.org/gao.gov/81-171/00002FD7.pdf

Размещено на Allbest.ru