Сущность, особенности правового и финансового обеспечения земской реформы 60–70-х годов XIX столетия

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Особенность внутри государственных реформ России (XV - XIX вв.), в отличие от западноевропейских государств, состоит в том, что всегда реформы осуществлялась власть предержащими - самодержцами.

При этом, они были, как правило вынужденными, под воздействием негативных факторов, а потому всегда запаздывали в своевременности их принятия. Радикальные реформы XIX в. принято связывать с именем императора Александра II правившего с 1855 г. по1881 г., т.е. спустя почти 60 лет, после того, как государственным деятелем М.М. Сперанским была разработана программа реформирования Российского государства (1809 г).

В результате Россия к 1855 г. отстала от западноевропейских государств, в своем политическом, экономическом и техническом развитии, утратив и свой статус мировой державы. Реформы Александра II, главной из которых была отмена крепостного права, обусловила последовавшие затем реформы местного управления, судебной, военной и сопутствовавших им реформ образования, а также структуры государственного управления. Результаты реформирования не замедлили сказаться и Россия к концу XX в. вышла на передовые позиции в мировой экономике и международной торговле. Создание внутреннего рынка, способствовало развитию потребности в промышленных товарах, развитию крупного промышленного товарного производства и свертыванию крестьянского натурального хозяйства. Потому пристальное внимание, ученых разных направлений в историографии и права, хозяйственников и должностных лиц властных государственных структур к опыту реформ этого периода, не ослабевает и в настоящее время.

Среди исследователей, правоведов современников реформ, особое место принадлежит диссертации А.Д. Градовского (о местном управлении в России 1868 года), многотомный труд его ученика А.И. Васильчикова, а также труды В.П. Безобразова, ученого - практика. Финансовое обеспечение земских учреждений, основательно исследовано Б.Б. Веселовским в его труде, в котором он систематизировал статистические данные по всем губерниям и уездам земских учреждений и тем самым обосновал причину кризиса земских учреждений к началу XX века. Труды этих основных научных исследователей земской реформы, стали основополагающими источниками всех последующих исследований в вопросах местного управления с целью совершенствования его на современном этапе Российской Федерации. Изучив научные труды ученых (современников Земской реформы 60-70 гг. XIX века, и современного состояния проблем местного самоуправления, излагаемых в трудах современных авторов), ко мне пришла идея - сопоставить проблемы земских учреждений 60-70 гг. XIX века и проблемы современного местного управления Российской Федерации, которые я изложила в курсовой работе в соответствии, приведенных выше в разделе «Содержание», вопросов. Если учесть, что изменения в ФЗ приобрели постоянный характер, то актуальность исследования этой темы несомненна, и свежий взгляд на указанные проблемы, не будет лишен, смыла в его практическом применении.

1. Земская реформа 60-70 гг. XIX века

Основоположником и разработчиком проекта реформы государственного управления Российской империи был выдающийся государственный деятель Михаил Михайлович Сперанский (1772-1839 гг.), выполнивший в 1809 г. по заданию Александра I (1775-1825 гг.) разработку программы реформирования государственного устройства Российской империи, в том числе, как часть единого целого и принципы и основы реформирования местного управления.

Основная цель реформирования, заключалась в замене самодержавной формы управления государством, формой конституционной монархии, предполагающей законодательную, исполнительную и судебную власть, независимые друг от друга, во главе с императором России, в качестве, сдерживающего противовеса. Первый шаг в этом направлении был осуществлен - по указу императора 13 января 1810 г. Непременный совет был упразднен и создан Государственный совет, председателем которого с 1838г. по1839г. значится М.М. Сперанский, а, следовательно, он также был главой кабинета министров этого периода , но уже при императоре Николае I.

Изучая труды научных кругов, как современников земской реформы, так и современных научных кругов по анализу тем касающихся проблем земской реформы 1864г., полемика которых в основном проистекала в двух направлениях о соотношении прав земских учреждений по отношению к государственным органам управления:

1. самоуправляемых общественных организаций;

2. Как одно из звеньев государственного управления, я пришла к выводу, что уважаемая научная публика упустила из виду, то, что М.М. Сперанский обосновал еще в 1809 г., что местное самоуправление это неотъемлемая часть целого - государственного устройства управления в формах, предполагающих стройную структуру целого в совокупности представительной и государственной верховной власти. В силу суверенитета, ни одно государство не может, позволить создать внутри себя структуру государство в государстве. По этому земство, как структура управления и регулирования вопросов местных хозяйственных интересов, должна была относиться к ведению соответствующего департамента Государственного совета. В подтверждение привожу суть концепции коренных законов (конституции) М.М. Сперанского: - «Сравнивая сие распределение со всеми известными конституциями, нельзя не приметить, что все его части столь естественно связаны между собою, что ни одной из них нельзя исторгнуть из своего места, не разрушив целого, и что все они держатся на одном начале». И далее дает свой вывод по исследованию конституций иностранных государств того времени - «Конституции во всех почти государствах устрояемы были в разные времена, отрывками, и по большей части среди жестоких политических превращений». И там же, свое видение Конституции России - «Российская конституция одолжена будет бытием своим не воспалению страстей и крайности обстоятельств, но благодетельному вдохновению верховной власти, которая, устроив политическое бытие своего народа, может и имеет все способы дать ему самые правильные формы». При этом он говорит о такой верховной власти, которая способна, удовлетворить и объединить общественные и гражданские интересы в правильной форме для своего народа, «устроив его политическое бытие», без доведения его до аномалий общественных и частных потрясений (революций).

В отношении местного самоуправления, под которым он понимал губернии, округа, уезды и волости и обосновал, что для каждой, из перечисленных единиц административного деления, в силу единства закона, так же необходимо создание независимых избираемых населением этих единиц законодательной, исполнительной и судебной власти. Тем самым, вовлекая их в общественную жизнь государства, освобождая от решения местных интересов Государственный совет и правительство, оставляя им только надзирательные функции, для того, чтобы инициативы местного управления оставались в пределах предоставленных им полномочий. Эту концепцию разделял и А.И. Васильчиков в его многотомном труде 1869 г. посвященном сравнительному анализу местного управления в Англии, Франции и Германии (Пруссии) и отличия их, от местного управления в России. Давая оценку своему труду, он писал: - «Отыскивая общий смысл и разум этих законоположений, мы свели их в одно общее понятие и под одно руководящее начало, которое называем самоуправлением.

Оно означает, по нашему разумению, участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества. Это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях, и при самых централизованных формах правления, местным жителям предоставляется все-таки, весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления». И далее там же: - «система, возлагающая на местных обывателей все тягости управления без соответствующих прав, не заслуживает названия «самоуправления».

Оно получает свое значение, только с той поры, когда местные жители получают действительное влияние на ход дел и хотя бы круг дел, в котором это влияние обнаруживается, и оставался тесным и ограниченным, но общественная самостоятельность скорее выигрывает от такого стеснения, чем от чрезмерного расширения своей инициативы и усложнения предметов ведомств». Он считал, что к функциям местного самоуправления должны относиться:

1. Право земств на распределения налогов и повинностей (устанавливаемых центральной властью в общей сумме для губернских земств) между жителями сообразно их платежеспособности, доходов и имуществ.

2. Право земств на расходование на «предметы местных нужд и польз» определяется земскими собраниями составленных из тех же податных обывателей земств.

3. Ответственность местных органов управления за распоряжение расходами и расклад налогов и повинностей, должны быть изъяты из ведомства правительственных начальств и переданы разбирательству тех же местных властей (судебных органов) связанных с солидарностью с населением по оплате податных повинностей и расходам по местным интересам (иначе Мирового института). Соблюдение этих трех условий и принято называть местным самоуправлением.

Представляет, на мой взгляд, интерес концепции самих разработчиков земской реформы - Н.А. Милютина и В.П. Валуева. Концепция Н.А. Милютина: - что «земское управление, как чисто местное, очевидно не может и не должно нисколько касаться государственных дел, ни интересов государственной казны, ни суда, ни, наконец, полиции исполнительной, сего главного местного органа центральных учреждений. Вне этих отраслей собственно правительственной деятельности остается обширный круг местных интересов, большею частию мелочных, так сказать, обыденных и для Высшего Правительства не важных, но составляющих насущную потребность местного населения. Поэтому он считал нужным расширить компетенцию земства, вверив ему «те части земского хозяйства, которые требуют ближайших экономических распоряжений и где, следовательно, действия сословных представителей могут иметь прямое и непосредственное влияние на благосостояние жителей». Затем Милютин выражал убеждение, что «чем полнее и действительнее будет участие земского управления в хозяйственных распоряжениях этого рода, тем ближе достигается основная цель предстоящего преобразования, и наоборот, чем более установлено будет ограничений в этом отношении, тем труднее привьются к нам новые учреждения...».

Настаивая на необходимости «дать самое, по возможности, широкое развитие хозяйственной деятельности» земских учреждений, Милютин особо подчеркивал, что они «не могут и не должны иметь характера политического; их значение собственно административное, и вот почему нет причины, как я смею думать, основать новый закон исключительно на недоверии или преувеличенных опасениях». В целом Милютин всячески старался оградить отведенную земству сферу от вмешательств государственной власти.

Кроме того, он настаивал на расширении представительства в нем городских и крестьянских обществ. Следует отметить, что разработанные в комиссии при Милютине органы хозяйственного управления (так называемые губернские земские присутствия) составлялись из равного числа депутатов всех трех сословий. Это также отличало его от Валуева, стремившегося обеспечить перевес дворянства и тем самым откупиться от его притязаний, вознаградив, за потерянное при крестьянской реформе. Вот эта последняя выделенная фраза привела меня к выводу, что взгляды Валуева существенно отличались от целей и задач дворянского служения в земских учреждениях от возлагаемых на них надежд на бескорыстное служение на благо и пользу населения губернии, уезда, волости. О чем, и предостерегал А.И. Васильчиков (необоснованного расширения предметов земскому ведомству и тем самым сокращая расходы государственного бюджета), перекладывая его тяготы на податных обывателях земств. Если исходить из концепции Н.А. Милютина, что земство - суть административная единица управления, то, следовательно, она должна иметь свой аппарат принуждения и в качестве такого аппарата с 1864-1870 гг. выступали полицейские органы, губерний, уездов и волостей. В качестве административной юстиции выступал Сенат который занимался спорами по административным делам губернаторов и органов земского управления до 1890 г.

Сенат, в большей части этих дел принимал сторону земских органов, понимая, отсутствие аппарата принуждения у земств, привело бы к ничтожности прав предоставленным земствам верховной властью государством. В 1890г. такой аппарат, в виде губернского присутствия и института земских начальников в уездах был законодательно закреплен, но и права земств были существенно ограничены и был отменен принцип «всесословности», дворяне стали полными хозяевами местного самоуправления.

В своих лекциях, по основным реформам Александра II, В.О. Ключевский, о реформе от 19 февраля 1861 года (отмена крепостного права), так отразил последствия и достигнутую цель, перед государственной властью: - «Благодаря ей общество уравнялось перед законом. Теперь все оно состоит из одинаково свободных граждан, на которых падают одинаковые общественные и государственные повинности». И там же: - «Если одно высшее сословие было призвано содействовать правительству в столь важном предприятии, то нельзя было отказать другим классам общества, теперь столь же свободным в ведении текущих дел управления. Если реформа 19 февраля совершалась не исключительно бюрократическими средствами, то и в дальнейшем устроении общества тем более надо было обратиться к содействию последнего; вот почему прямым и ближайшим последствием реформы 19 февраля было призвание всех теперь уравненных классов общества к участию в управлении. На этом основании построены земские учреждения 1 января 1864 г. Вот главные черты этого закона».

Вот собственно, кратко изложено обоснование, одного из важнейших принципов, «Земской реформы 1864 г.» - причастности всесословного общества по управлению местными хозяйственными интересами провинций (губерний, уездов, волостей). Законодательно закрепленным актом - «Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.» - далее по тексту Закон от 01.01.1864 г., по указу императора, предусмотренному к обязательному исполнению для Министерства внутренних дел Российской империи. Подробно рассмотрение всех статей и полный его текст, приведен.

Реализация всесословного принципа осуществлялась на основе Закона от 01.01.1864г. глава 2 «Состав земских учреждений», в соответствии статей которой, изложен принципы и порядок избирательной системы: возрастной ценз (с 25 лет для избирателей), имущественный ценз:

а) владение земельным участком, размер которого определялся уставом губернии, как правило, не менее 200 десятин для курии - землевладельцы (1 курия);

б) владение недвижимостью стоимостью не менее 15 тысяч рублей или промышленными и торговыми объектами, годовой оборот которых составлял не менее 6000 рублей для городских обывателей (2 курия);

в) владение и пользование мелкособственническими крестьянскими хозяйствами (домохозяева сельской местности, арендаторы, общины, сельскохозяйственные общества) (3 курия).

Собрания проводились в соответствии строгой последовательности:

Сначала избирались представители для выбора представителей для участия в волостных собраниях. На волостных собраниях избирались представители для участия в уездном собрании по выбору уездных гласных земских собраний, из их числа избирались гласные для губернских земских собраний. Численность гласных от каждой курии определялось прямо пропорционально объему количеству земли каждой курии к объему количества земли всей губернии для губернского земского собрания, но не менее 1 гласного от уездного собрания. Аналогично избиралось количество гласных для уездного собрания, исходя из соответствующих размеров объемов количества земли волостей к общему объему размеру количества земли уезда, но не менее 1 гласного от волости. Гласные избирались сроком на три года. Из их числа избирались председатель и шесть членов губернских и уездных управ соответственно, также на три года.

Исходя из анализа концепций в разделе 1.1. этой курсовой работы, вторым его принципом является - «самоуправление». А в соответствии Закона от 01.01.1864 г. третьим принципом является «самоокупаемость» статьи. Т.е. все должности председателей губернских собраний и управ, а так же уездных и уездных управ и их гласных (депутатов) осуществляется за счет средств, извлекаемых из доходов по управлению земским имуществом и за счет средств получаемых в благотворительных целях. Четвертым принципов по Закону от 01.01.1864 г. статья 3 является ограничение пределов деятельности земских учреждений только хозяйственными вопросами и интересами обывателей территорий подведомственных земству.

Пятый принцип, в соответствии статьи 53 Закона от 01.01.1864 г. предписывал: - «на всех губернских земских собраниях председательствует, если император не назначит особое лицо»: Губернский Предводитель Дворянства; на уездных земских собраниях - уездный предводитель дворянства. При равенстве голосов по решениям этих собраний решающий голос принадлежал им.

Шестой принцип в силу статьи 13 Закона от 01.01.1864 г: - «Уездные земские учреждения суть: Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа».

Седьмой принцип в силу статьи 6 Закона от 01.01.1864 г.: - «Земския учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей».

Как известно, Александр I, незадолго до своей смерти даровал Польскому и Финскому народу конституции. Я думаю, что эти конституции были выдержаны в стиле Государственной уставной грамоты Российской империи, разработанной Н.Н. Новосильцевым и представленным императору на утверждение в 1820 г. Император утвердил этот законодательный акт, который остался исписанным листом, после смерти Александра I в 1825 г. Изучив его, я пришла к следующим выводам:

1. Цель была разделить всю территорию на наместничества, в которые входили, губернии с их уездами и городскими округами. Система предполагала, народное представительство жестко централизованное сверху донизу во главе с императором. Представительная власть имела две палаты: Государственный совет, все члены которого назначались императором и Посольской платы, в состав которой входили избранные представители сеймами наместничеств из числа избранных представителей уездных сеймов.

2. Отсутствовали принципы «всесословности», «самоуправляемости» и «самостоятельности». Так что, Закон от 01.01.1864 г. на много позитивнее и ближе к форме конституционной монархии европейских государств того времени.

В сравнении с Конституцией РФ, избирательная система, которой предусматривает принципы: прямое всеобщее избирательное право граждан РФ, отсутствие имущественного ценза, возрастной ценз 18 лет для избирателей, Закон от 01.01. 1864г., во многом уступает ей, но это и понятно, так как совершенно различные формы управления, как государством, так и местным самоуправлением. Тем не менее, статья 12 Конституции РФ(1) устанавливает: - «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Существенное отличие принципов Закона от 01.01.1864 г. от Конституции РФ состоит в том, что, согласно, ее статьи 133: - «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Государственные гарантии по защите прав земской деятельности в Законе от 01.01.1864 г. соответствующие положения отсутствуют. По этому земства и их органы, судебной властью Российской империи, рассматривались как дела, по типу отношений частных юридических лиц и императивной государственной власти (бесправия).

2. Правовое обеспечение земской реформы 60-70 гг. XIX века

Круг поставленных законодательством задач решаемых земством.

Правительство, введя институт «Земство», обозначило Законом от 01.01.1864 г. статья 2, круг задач, которые были обязательными для исполнения земствами на благо местных интересов жителей подведомственной им территории: - «Дела, подлежащие ведению земских учреждений, в губернии или уезде по принадлежности, суть:

I. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства.

II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых за счет земства.

III. Меры обеспечения народного продовольствия.

IV. Заведывание земскими благотворительными заведениями и прочия меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей.

V. Управление делами взаимнаго земского страхования имуществ.

VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.

VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.

VIII. Содействие к предупреждению падежа скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и животными.

IX. Исполнение, возложенных на земство потребностей, военного и гражданскаго управлений и участие в делах о почтовой повинности.

X. Раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых, по губернии и уездам возлагается на земския учреждения, на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, Высочайшею властью утвержденных.

XI. Назначение, раскладка, взимание и расходывание, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда.

XII. Представление, чрез губернское начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд губернии или уезда, и ходатайство по сим предметам, также чрез губернское начальство; добавление, по требованиям высших правительственных учреждений и Начальников губерний, сведений, до земского хозяйства относящихся.

XIII. Производство выборов в члены и другия должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений.

XIV. Дела, которыя будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений.

Как видим, из перечисленного перечня, круг проблем, который может в соответствии п. XIV еще расширяться правительством, весьма значителен, и требует в соответствии с этим привлечение значительных средств. При этом с учетом принципа самоокупаемости земств, а, следовательно, все тяготы по удовлетворению наказов жителей своим земским органам власти ложатся на плечи этим же жителям, в дополнение к государственным налогам и повинностям. Не во всех провинциях того времени земские сборы были встречены с одобрением, так как, например область Донского казачества отказалась платить земские сборы, по этой же причине во многих губерниях центральной части России были зафиксированы народные волнения, которые были жестоко подавлены правительством.

Правовое регулирование деятельности органов управления земств.

Права и обязанности земств регулировались Законом от 01.01.1864г. главой III. «Предметы ведомства и пределы власти земских учреждений» в составе статей:

А) Предметы земского губернского ведомства:

Губернския земския учреждения заведывают теми из земских дел, поименованных во 2-й ст. сего Положения, которыя относятся до всей вообще губернии или нескольких ее уездов.

Независимо от сего, к ведомству губернских земских учреждений, в особенности, относятся:

I. Разделение на губернския и уездныя: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественнаго призрения, а равно перемены в сем разделении.

II. Дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков ярмарок существующих.

III. Дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении существующих пристаней.

IV. Представление, чрез Начальника губернии, ходатайств о перечислении, по уважительным причинам, земских дорожных сооружений или целых дорог в разряд государственных.

V. Распоряжения по взаимному земскому страхованию имуществ от огня.

VI. Раскладка между уездами сумм государственных сборов, которых разверстание возложено на земския учреждения по закону или особому, Высочайшей властью утвержденному, распоряжению правительства.

VII. Разсмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов.

VIII. Разсмотрение жалоб, приносимых на действия Земских Управ».

Б) Предметы земского уездного ведомства:

Уездныя земския учреждения заведывают земскими делами (ст. 2 сего Пол.), относящимися до каждаго отдельнаго уезда.

К ведомству уездных земских учреждений, кроме того, в особенности, относятся:

I. Раскладка внутри уезда тех государственных и губернских сборов, которых разверстание по уезду будет возложено, по закону или распоряжению правительства, на уездныя учреждения.

II. Составление предварительных предположений, для губернских смет, о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, к разряду губернских отнесенных, и представление означенных предположений в Губернскую Управу.

III. Представление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства.

IV. Разрешение на открытие торгов и базаров.

V. Отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных; изменение направления уездных земских дорог.

VI. Содержание бечевников; представление чрез Начальника губернии ходатайств об отнесении, по уважительным причинам, содержания бечевников за счет казны.

VII. Местныя распоряжения и надзор, по указаниям губернской управы, в пределах уезда, по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей управления, на губернския повинности отнесенных, и по взаимному страхованию; представление о действиях по сим предметам отчета Губернской Управе (ст. 72)».

В) Обязанности земских управ:

В круге обязанностей, возлагаемых на земския учреждения по 2, 61?64 ст. сего Положения, принадлежат: Земским Собраниям -- распорядительная власть и общий надзор за ходом дела, а Земским Управам -- как распоряжения исполнительныя, так и вообще ближайшее заведывание земскими делами.

Губернския Земския Собрания могут издавать обязательныя для местных земских учреждений той же губернии постановления, а Уездныя Земския Собрания -- давать, с своей стороны, инструкции Уездным Управам своих уездов, равно как подчиненным им лицам, собственно о способе исполнения постановлений Губернских Собраний, с тем:

1) чтобы означенныя постановления и инструкции, ни в каком случае не выходили, из круга предметов, предоставленных ведению земских учреждений,

2) чтобы они ни в чем не были противны существующим общим узаконениям и настоящему Положению.

Губернския Земския Собрания могут разрешать Управам, по непредвиденным и нетерпящим отлагательства надобностям, отступления от смет, временныя заимствования и т. п., определяя в этих случаях границы такого полномочия.

К ведомству Губернских Земских Собраний, в особенности, относятся:

- разсмотрение и утверждение губернских земских смет и раскладок денежных и натуральных повинностей, составление земской росписи;

- разрешение приобретения и отчуждения недвижимых имуществ губернскаго земства;

- распоряжение губернскими земскими капиталами;

- образование, сверх принадлежащих земству капиталов обшественнаго призрения, народнаго продовольствия и взаимнаго страхования, других постоянных капиталов на предметы губернских земских потребностей;

- разрешение предположений о займах на нужды земства губернии;

- разрешение кратковременных заимствований из губернских капиталов земства, имеющих определенное назначение;

- отнесение проселочных дорог в разряд земских губернских, а сих последних в разряд проселочных;

- изменение направления губернских земских дорог;

- установление новых сборов на губернския земския потребности;

- назначение сборов с приходящих и проезжающих по губернским земским дорогам, мостам и переправам;

- назначение губернских выставок местных произведений, с целию поощрения местных промыслов;

- обсуждение заключений и сведений, высшему Правительству представляемых, по его требованиям, или по ходатайству Управ и членов Собрания;

- представление, чрез Начальника губернии, на разрешение высшаго Правительства предположений об учреждении Губернских Земских Банков, а также заключений по предметам местной торговли, земледелия и промыслов в тех случаях, когда меры, признаваемыя Земским Собранием полезными, превышают пределы предоставленной ему власти;

- уполномочия Губернским Управам и разрешения по возникающим недоразумениям, или особо важным вопросам;

- разсмотрение жалоб на Губернския Земския Управы;

- утверждение отчетов по земскому хозяйству;

- производство выборов Председателей и членов Губернских Управ и назначение сумм на их содержание;

- поверка выборов в Губернские Гласные.

На обязанности Губернских Управ, независимо от исполнения распоряжений Губернских Собраний и управления, под руководством Губернских Земских Собраний, имуществами земства и вообще земским хозяйством губернии, лежит:

- составление губернских смет, раскладок и отчетов;

- подготовление всех нужных для Собрания сведений и заключений;

- надзор за поступлением земских доходов; расходование губернских земских сумм;

- ведение, под наблюдением Земских Собраний, исков по имущественным делам земства и разсмотрение жалоб на Уездныя Земския Управы.

Уездныя Земския Собрания имеют те же обязанности по уездному хозяйству, как Губернския по губернии, исключая предметов, в ст. 62-й поименованных.

Губернския и Уездныя Земския Собрания для поверки земской отчетности избирают из среды своей особыя ревизионныя Комиссии, заключения которых поступают на утверждение Земских Собраний (ст. 113).

72. Обязанности Уездных Земских Управ по уезду суть те же, как и Губернских Управ по губернии. Кроме того, Управы исполняют упомянутыя в VII пункте 64-й ст. обязанности по поручению Губернской Управы.

Г) Пределы власти земских органов:

Земския Собрания и Управы в действиях своих строго соблюдают общие пределы власти, земским учреждениям предоставленной (ст. 3, 7).

Земския Управы не могут учреждать никаких сборов и повинностей, кроме утвержденных Собраниями, и вообще не имеют права отступать, без особого разрешения Собраний (ст. 67), от установленных Собраниями смет и раскладок. В случае же неотложной необходимости произвести расход, не показанный в смете, Управы могут употреблять для своего сбережения от сметных сумм, не выходя однако из общей суммы, назначенной по смете на все расходы.

Земския Собрания и Управы не могут приводить в исполнение, без утверждения местного или высшего Правительства, те из распоряжений своих, для которых такое учреждение требуется законом (ст. 90 и 92)…».

Анализируя приведенные выше статьи по правовому регулированию деятельности, как по правам на круг предметов ведения, так и круга обязанностей, пришла к выводу: - что список указанных выше прав и обязанностей, как общих, так и особенных для расширения самим земством закрыт и дополнен, может быть, лишь по высочайшему разрешению. Это еще раз подчеркивает факт того, что, принципы «самостоятельности» и «самоуправления», жестко ограничены, что естественно сковывало проявление инициативы органами местного управления и оправдывало их бездействие в случаях, необходимости принятия оперативных решений в интересах, безопасности местного населения. Видимо в этот период вошла в поговорку фраза «Инициатива всегда наказуема», действующая и в настоящий момент, А это в свою очередь указывает, на то, что, мелочная опека и подозрительность власть предержащих характерны, по отношению к местному самоуправлению, и в Российской Федерации.

3. Финансовое обеспечение земских учреждений 60-70 гг. XIX века

Бюджеты земств, доходы, расходы.

Еще одной из главных составляющих для функционирования местного самоуправления на основе принципа самоокупаемости, является наличие права на собственный бюджет (смета доходов и расходов). В своем многотомном труде, Б.Б. Веселовский обратил внимание на то: - «что при выработке Положения 1864г в основу был положен тот взгляд, что земским учреждениям должна быть предоставлена в финансовом отношении «полная свобода». Так как, «состоя из всех представителей сословий и всех местностей губернии», земские собрания «всегда вернее и справедливее могут определить, сколько следует взыскать с того или другого уезда, на общие губернские потребности». Но уже в самом положении Закона от 01.01.1864 г. «полная свобода» была ограничена кругом предметов ведения и пределами прав по распределению податей и повинностей с имуществ и доходов податного населения, обществ, и т.д.

В результате этого Доходы подразделялись на окладные и не окладные доходы. Размер земских сборов с одной десятины, принятый на земском губернском собрании подлежал утверждению Государственным советом, чрез представительство Губернатора. Атак как, кроме земских сборов с той же податной ревизской души взыскивались государственные налоги, то, как правило, размер земских сборов сокращался в пользу государственных налогов и повинностей. Ограниченность объема курсовой работы не позволяет рассмотреть весь аспект проблем связанных с оценкой имуществ, определения принципов распределения всех податей, налогов и повинностей, приходящихся на ревизскую душу и ее имущества. Все эти проблемы вскрыты. Анализируя при изучении табличного материала этого труда, я пришла к следующим выводам:

1. Основная часть Доходов бюджета земств составляла окладные статьи, на которые приходилось в 1868 г. в общей сумме 12842 тыс. руб., из которых 75%, доходы с земель и лесов. К окладным доходам относились также:

1) Городские недвижимые имущества;

2) Торгово-промышленные помещения;

3) жилые дома в уездах;

4) Патенты;

5) и прочие торговые и промышленные документы и свидетельства.

К неокладным доходам относились все прочие доходы, не вошедшие в перечень окладных доходов. Удельная доля не окладных доходов в общей сумме доходов ( окладных и неокладных доходов) в 1868 г. - 12% и эта тенденция сохранялась во всех последующих годах.

2. Земские Расходы подразделяются на обязательные и не обязательные расходы. К обязательным расходам, относятся расходы, связанные с функциями земства, регламентированных статьей 2 Закона от 01.01.1864 г. К не обязательным расходам, следовательно, все остальные, в том числе на медицину и образование. Исходя из этого, а также основываясь на статистических данных того времени и исследований, что, к чести первой волны должностных лиц земских учреждений, надо признать, своего рода подвигом, что даже с весьма ограниченной доходной частью земского Бюджета, расходы на медицину и образование возрастали из года в год.

3. Выводы же сделанные в ходе исследования, что все якобы манипуляции с раскладкой земских сборов исходили умышленно от земских учреждений, я считаю, что это не совсем корректно по отношению к составу земств первой волны. Первопричина не урегулированности раскладок суть отсутствия и не проработанности системы налогообложения. Факт что, даже на современном этапе налоговые системы во всех государствах изобилуют прямыми и косвенными налогами. Т.е. допускается наличие двойного и т.д. налогообложения, населения этих государств.

Заключение

земство правовой государственный сперанский

Подводя итоги, изучения и анализа приведенного списка научных трудов в разделе использованной литературы, не вольно, пришла к следующим выводам:

1. Надо отдать должное императору Александру II и его ближайшим сподвижникам, что их прагматизм позволил им правильно оценить обстановку политической напряженности и механизм ее урегулирования.

Суть этого механизма:

- использовать в позитивных целях оппозиционно настроенные круги к самодержавию, их патриотизм и знания;

- к тому же еще и за их «самоокупаемость» получить готовую систему местного управления, да еще и отработанную в полевых условиях.

2. То, что Александр II не даровал своему народу Конституцию, разработанную еще при Александре I, уже было понятно, что никакого всесословного народного представительства, для сдерживающего противовеса его абсолютной власти, он не предусматривал. Так как уже в 1870г. начал подготовку к контрреформам и переводу местного аппарата земского управления в структуру административного местного управления возглавляемым властвующим сословием.

3. Наработки земцев по местному самоуправлению, получили свое признание и дальнейшее развитие при советской власти. И В.И. Ленин и И.В. Сталин неоднократно обращались к опыту земств первой волны.

Литература

1. Конституция РФ от 12.12.1993 г. (в редакции от № - ФЗ).

2. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в редакции, от 03.07.2016 N 298-ФЗ).

3. М.М. Сперанский «План государственного преобразования (введение к Уложению государственных законов 1809 г.)» /изд. типолитография товарищества И.Н. Кушнерев и К. Пимен. - Москва, 1905 г.

4. А.И. Васильчиков «О самоуправлении»/ Книга Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений/ типография Г. Мюллера по Екатеринославскому каналу д.7 кв. 1. /Санкт Петербург - 1869 г.

5. Б.Б. Веселовский «История земства за сорок лет»/ издательство О.М. Поповой, Невский проспект,54 - Санкт Петербург, 1909 г.

Размещено на Allbest.ru