Понятие, принципы и функции местного самоуправления

В связи с тем, что в Российской Федерации возникла необходимость установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления, законодателем впервые было введено в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» понятие «основы местного самоуправления», однако термин «организационные основы местного самоуправления» в законе не получил своего закрепления.

Целью введения в законодательство о местном самоуправлении основ местного самоуправления является обеспечение самостоятельности деятельности населения по управлению местными делами, независимости и невмешательства со стороны органов государственной власти, создание условий для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.

Основные организационные формы и способы осуществления местного самоуправления нашли свое отражение в Конституции РФ и представлены в виде выборных и других органов местного самоуправления. Устанавливается, что формирование выборных органонов местное самоуправления осуществляется гражданами в обязательном порядке только путем их прямого волеизъявления.

Основной Закон страны рассматривает местное самоуправление как способ организации публичной власти на местах, предоставляет право населению со стороны местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления могут осуществлять отдельные государственные полномочия, государство при этом контролирует их реализацию.

В Российской Федерации ведение всех вопросов по организации и деятельности местного самоуправления находится в совместном ведении с субъектами Российской Федерации.

Ядро организационной основы осуществления местного самоуправления составляют органы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет общие принципы правового регулирования по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления. В Законе устанавливается право граждан на местное самоуправление, закрепляется система органов местного самоуправления Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон 6 октября 2003г. № 131-ФЗ (ред. от 30.03.2015) // Российская газета. 2003 - 8 октября..

Европейская Хартия местного самоуправления рассматривает местное самоуправление и как право и как реальную способность органов местного самоуправления в своих интересах, под свою ответственность, регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, соблюдая при этом законодательство Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // КонсультантПлюс: Высшая Школа : правовые док. для студентов юрид., финансовых и экон. специальностей / ген. директор компании Д. Б. Новиков. [М.] : КонсультантПлюс, 2006. Вып. 2 : Осень 2004. 1 электрон. опт. диск (CD-ROM). (Серия 300 : КонсультантПлюс технология 3000)..

В международном договоре также устанавливается, что местное самоуправление осуществляется членами, входящими в советы или собрания. Указанные лица избираются путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, располагают подотчетными им исполнительными органами. При этом международный источник правового регулирования сферы местного самоуправления не исключает возможности для граждан обращаться к собраниям, референдуму или любой другой форме прямого участия.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» классифицирует организационные формы, входящие в систему осуществления местного самоуправления, на три основные группы.

К первой группе закон относит такие непосредственные формы осуществления населением муниципального образования местного самоуправления, как выборы, собрания и сходы населения, местный референдум, и др.

Выборные и другие органы местного самоуправления закон включает во вторую группу организационных форм осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.

Население муниципального образования на соответствующей территории, в которой оно проживает, может принимать участие в осуществления местного самоуправления в пределах улицы, дома, путем создания различных организационных форм. Например, в настоящее время граждане могут создать территориальное общественное самоуправление как организационную форму. Таким образом, формы участия населения на определенной территории муниципального образования, законодательство о местном самоуправлении относит к третьей группе организационных форм.

Особую форму участия населения в осуществлении местного самоуправления составляют публичные слушания, целью проведения которых является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. А.А. УваровУваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15. С. 9. выделяет формальные (процессуальные) моменты проведения публичных слушаний, к числу которых он относит право инициативы населения, опубликование проекта решения, указание места, времени и порядка их проведения, а также содержательные моменты их проведения: обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц опубликовать тезисы основных предложений жителей муниципального образования в ходе публичных слушаний, право граждан обжаловать непринятие их предложений главе муниципального образования или депутатским комиссиям представительного органа местного самоуправления и др.

Формирование органов местного самоуправления необходимо для организации управления и обеспечения жизнедеятельности жителей, проживающих в границах соответствующей территории муниципального образования.

Органы местного самоуправления используют правовой и организационный способы при реализации возложенных на них функций. Результатом осуществления правового способа является подготовка и принятия соответствующих решений. Суть организационного способа состоит в том, что представительные и исполнительные органы местного самоуправления должны контролировать выполнение принятых ими решений и обеспечивать доведение их результатов до жителей муниципального образования.

На органы местного самоуправления законами, уставами муниципальных образований, возложены функции комплексного развития инфраструктуры территорий. При этом данные функции они осуществляют самостоятельно, законодательстве о местном самоуправлении имеются специальные статьи и нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами. Такое взаимодействие проявляется также в практической деятельности органов местного самоуправления. Следовательно, это означает, что органы местного самоуправления и государственные органы реализуют сходные функции.

2. Муниципальная демократия

Граждане Российской Федерации в целях развития местного самоуправления имеют реальную возможность опробовать свои властные полномочия, проявить свою инициативу и политическую активность. Г.А. Цветкова утверждает, что местное самоуправление является единственной формой публичной власти, в которой народ непосредственно реализует свои властные полномочияЦветкова Г.А. Местное самоуправление в современной России : состояние, тенденции, эффективность (опыт социологического анализа) : дисс. ... д-ра соц. наук. М., 2003. С. 218..

Конституция РФ рассматривает демократию как форму государственного устройства. Как политико-правовое явление, демократия базируется на признании народовластия и политического плюрализма, свободы и равенства граждан, неотчуждаемости прав человека как основных устоев конституционного строя страны.

Муниципальная демократия основано на признании власти большинства при защите прав меньшинства, осуществлении выборности основных муниципальных органов, наличии прав и политических свобод граждан, их равноправии, верховенстве закона, конституционализме, разделении властей на государственном и местном уровняхБондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие : конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2009. С. 118..

А.А. Новоселов считает, что муниципальная демократия представляет собой динамично развивающуюся систему, состоящую из множества взаимосвязанных и постоянно меняющихся компонентов. Данная система включает взаимодействие на локальном уровне определенных факторов: наднациональных сил и институтов, национальных и местных правительств, элементов гражданского общества, неправительственных организаций, а также различных групп давления, в процессе выработки общезначимых решений Новоселов А.А. Применение концепции «местной демократии» в современном процессе

государственного строительства Европейских стран: диссканд. полит. наук. Н.Новгород,

2006. С. 12..

Следовательно, муниципальной демократии присуще ряд отличительных признаков:

— указанный институт муниципального права реализуется в особой сфере общественных отношений, включающих вопросы местного характера;

— муниципальная демократия основана на базовом территориальном уровне организации публичной власти;

— осуществляется в границах территории муниципальных образований;

— выражается в формах непосредственной и представительной демократии, предполагает максимальное сближение управляющего и управляемого субъектов, органов муниципальной власти и местного сообщества;

— организационно обособлена от основных демократических институтов государственной власти;

— не ограничивается самоуправленческими властеотношениями, но включает также институты общественного, не публично-властного характера.

Граждане Российской Федерации реализуют свое право на осуществление местного самоуправления на территории муниципального образования применительно ко всем сферам местной жизни, а также функциям местного самоуправления на основе принципа субсидиарности. Согласно данному принципу, органы власти должны быть задействованы в решении вопросов общественной жизни лишь в той степени, в какой граждане и их ассоциации, сформированные на основе принципа свободного участия, не могут успешно решить их сами. Принцип субсидиарности основан на использовании новейших информационных технологий в целях полного информирования граждан, выявлении их потребностей и проблем, реализуя их право получать информацию обо всех важных проектах и планах и выражать свое мнение до принятия решений. Данный принцип предусматривает формирование системы сотрудничества на основе полного доверия между квалифицированными кадрами муниципальных услуг, гражданами и их представителями Резолюция 91 (2000 г.) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы «Об обязанностях граждан и участии в общественной жизни» // Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне. Обнинск, 2005. С. 10-11..

Следует выделить принципы органов местного самоуправления, необходимые для содействия вовлечению граждан в решение муниципальных проблем:

— во-первых, участие граждан в местной политической жизни посредством реализации права выбирать представителей свободно, ответственно и демократическим путем должно быть защищено со стороны органов местного самоуправления;

— во-вторых, данное участие в местной политической жизни должно носить эффективный характер на всех уровнях местной политической и административной структуры;

— в-третьих, граждане должны получать необходимую консультацию по всем важным проектам, необходимым для развития местного сообщества.

Конгресс местных и региональных властей Совета Европы в целях содействия вовлечению граждан в решение муниципальных вопросов ставит задачу перед органами местного самоуправления создать механизмы, позволяющие привлекать местных жителей к их работе, в качестве экспертов с правом совещательного голоса. При этом должны быть использованы определенные методам, такие как, ячейки планирования, круглые столы, конференции по вопросу о будущем города, посредничество, советы молодежи, консультативные советы пожилых людей и др.

Исходя из вышеизложенного, следует признать, что на современном этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации необходимо органам местного самоуправления осуществлять процесс внедрения европейских стандартов участия граждан в муниципальной жизни, разработанных Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы.

местный самоуправление муниципальный должностной

3. Функции местного самоуправления: понятие и классификация

Среди ученых возникает множество дискуссионных вопросов относительно рассмотрения категории «функция государства и права».

Ю.А. Тихомиров отмечает, что «юридическая наука сохраняет симпатии к нормативно-функциональной трактовке государства» Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. № 4. С. 3. Общая теория права: курс лекций / под ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 266..

Т.Н. Радько рассматривает термин «функцию» применительно ко всем динамическим структурамАкмалова А.А. Модели местного самоуправления. М.: Прометей, 2001. С. 102..

А.А. Акмалова утверждает, что в системе функций местного самоуправления воплощена динамика местного самоуправления . Следовательно, динамика и диалектика местного самоуправления взаимозависимы и взаимосвязаны с содержанием, объемом, механизмом реализации функций осуществления местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, осуществляя возложенные на них полномочия, обеспечивают организацию и осуществление народом своей власти, задач, решаемых ими в процессе муниципальной деятельности. При этом органы местного самоуправления должны выполнять следующие основные функции:

— обеспечивать участие населения в решении вопросов местного значения;

— управлять муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

— обеспечивать комплексное развитие территории муниципального образования;

— обеспечивать удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

— осуществлять функцию охраны общественного порядка;

— функцию защиты интересов и прав местного самоуправления.

В теории права местное самоуправление может рассматриваться как элемент государственного устройства. Таким образом, органы местного самоуправления в публичном выражении своей воли не отличаются от органов государственной власти. При этом власть органов местного самоуправления производна от государственной власти, а функции государства продолжаются в функциях местного самоуправления.

В связи с вышеизложенным, необходимо отметить следующее:

— функции местного самоуправления непосредственно обусловлены стоящими перед ними объективно необходимыми, социально желаемыми целями и задачами;

— функции местного самоуправления проявляются в его фактической деятельности, по управлению обществом, решению вопросов местного значения, удовлетворению интересов местного сообщества;

— функции местного самоуправления нормативно регламентированы. Деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления регламентируется нормативно-правовыми актами международного, федерального, регионального и местного уровней. Органы местного самоуправления, осуществляя свою деятельность вне правовых основ, несут ответственность в соответствии с действующим законодательством РФ;

— функции местного самоуправления организационно обеспечены, так как основой их реализации выступают институты и должностные лица местного самоуправления, наделенные законом определенным объемом полномочий;

— система функций местного самоуправления во многом обусловливает организационную структуру местного самоуправления. В процессе осуществления функций местного самоуправления принимают участие все органы и должностные лица местного самоуправления, либо большая его часть, но не отдельный орган или должностное лицо местного самоуправления;

— функции местного самоуправления имеют производный характер от функций государства в целом и являются их продолжением.

Таким образом, необходимо отметить, что функции местного самоуправления - это основные, нормативно регламентированные и организационно обеспеченные виды и направления деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, являющиеся продолжением функций государства и обусловленные целями и интересами подсистемой местного сообщества, в системе всего государственно-организованного общества Карабасов С.Ю. Организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 14-15..

4. Принципы местного самоуправления

Конституция Российской Федерации вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, относит к ее совместному ведению с субъектами.

В доктрине права принципы местного самоуправления рассматриваются в качестве основных идей и начал, лежащих в основе организации и деятельности населения муниципальных образований, органов местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными деламиКутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд. М.: Норма, 2010. С. 78..

В Основном Законе Российской Федерации местное самоуправление рассматривается в качестве основы конституционного строя, что предопределило интерес к выявлению и анализу конституционных принципов местного самоуправления. В результате этого многими учеными предпринимается попытка систематизировать конституционные принципы местного самоуправления.

По мнению Н.С. Бондаря и его соавторов, Конституция РФ закрепляет следующие общие принципы местного самоуправления:

— принцип самостоятельности решения населением муниципального образования вопросов местного самоуправления;

— принцип организационного обособления местного самоуправления и его органов в системе управления обществом и государством;

— принцип многообразия организационных форм местного самоуправления;

— принцип осуществления местного самоуправления гражданами в форме непосредственной либо представительной демократии;

— принцип материально-финансового обеспечения деятельности местного самоуправления;

— принцип осуществления гарантии местного самоуправления на судебную защиту;

— принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;

— принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

— принцип законности в организации и осуществлении местного самоуправления;

— принцип гласности деятельности местного самоуправления;

— принцип внедрения местных обычаев и традиций в организацию и деятельность местного самоуправления.

Согласно точки зрения указанных авторов, из положений Конституции РФ вытекают следующие основные принципы муниципального права:

— законность правового регулирования и осуществления местного самоуправления;

— организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством;

— самостоятельность осуществления соответствующих полномочий органами местного самоуправления в пределах закрепленных за данным видом муниципального образования;

— приоритет форм прямой либо представительной демократии в системе местного самоуправления;

— финансовая самостоятельность муниципальных образований;

— уравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

— единый подход ко всем муниципальным образованиям;

— ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицамиМуниципальное право / под ред. проф. Н. М. Конина. М.: Норма, 2006. С.82..

По мнению авторов, классификация принципов местного самоуправления делится на следующие группы:

Первая группа принципов включает принципы основ конституционного строя, на основе которых определяется характер базовых взаимоотношений человека, общества и государства.

Ко второй группе относятся конституционные принципы, непосредственно регулирующие вопросы местного значения.

Конституция РФ предусматривает также прямо не провозглашенные принципы местного самоуправления:

— ответственность государства за развитие поселений;

— взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления при решении вопросов жизнеобеспечения поселений;

— ограниченность местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении полномочий, установленных государством.

Третью группу принципов образуют принципы, определяющие внешнюю муниципальную управленческую деятельность, в основе которых лежит взаимоотношение населения и органов местного самоуправления с субъектами права на соответствующей территории муниципального образования.

Четвертая группа принципов состоит из принципов, определяющих внутреннюю организацию муниципальной управленческой деятельности.

5. Организационное обособление органов местного самоуправления

Принцип организационной обособленности органов местного самоуправления, предусматривающий, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, находит отражение в Конституции Российской Федерации (ст.12).

В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не допускается образование органов местного самоуправления, назначение его должностных лиц и осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

Закон не относит должностных лиц местного самоуправления к категории государственных служащих, устанавливает, что их деятельность является муниципальной службой. Поскольку органы местного самоуправления являются юридическими лицами и обладают правом на муниципальную собственность, из этого следует, что они могут от своего имени приобретать как имущественные так и личные неимущественные права, нести соответствующие обязанности, быть в качестве истца или ответчика в суде, иметь расчетный счет в банке, вести самостоятельный баланс, заключать любые виды гражданско-правовых договоров, а также совершать иные юридически значимые действия, предусмотренные законодательством РФ. Таким образом, органы местного самоуправления имеют обособленный характер как в организационном, так и в правовом отношении.

Принципиально устанавливается взаимоотношение органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. При этом законодательно о местном самоуправлении закрепляет, что:

— во-первых, в компетенцию органов государственной власти и государственных должностных лиц не входит осуществление обязанностей по образованию органов местного самоуправления, назначению должностных лиц местного самоуправления;

— во-вторых, органы государственной власти и государственные должностные лица не полномочны осуществлять функции местного самоуправления;

— в-третьих, законодательство о государственной службе не относит должностных лиц местного самоуправления к категории государственных служащих;

— в-четвертых, органы местного самоуправления а также их должностные лица вправе отменить решения, ими принятые, либо на основании решения суда они могут быть признаны недействительными.

Законодательство о местном самоуправлении, устанавливая основы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами, тем самым обеспечивает их защиту от незаконного вмешательства государственных органов в их деятельность. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти предусматривает реализацию отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, а также осуществление решений, принятых органами государственной власти, оказание содействия государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ в редакции, действующей с 1 января 2016 г.) наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации. Закон закрепляет осуществление обязанности органов государственной власти, государственных должностных лиц по рассмотрению направленных им обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. Механизм реализации принципа организационной обособленности органов местного самоуправления и его должностных лиц в системе управления государством проявляется в том, что созданные демократическим путем данные органы обладают самостоятельностью в отношении своей компетенции, полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в их ведении. В этом законе повторяется конституционная норма о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Следовательно, законодательство в лице органов местного самоуправления рассматривает не все структурные единицы или категории должностных лиц, участвующих в решении вопросов местного значения. Например, под правовой статус «орган местного самоуправления» не подпадают такие структуры, как депутатская комиссия, отраслевой департамент, бюджетное учреждение, управление, межведомственные рабочие группы и тому подобные структуры. Данные структуры лишены права по самостоятельному решению вопросов местного значения, так как они имеют производный характер от полномочий иных органов, в состав которых данные структуры входят. Установление полномочий данных структур осуществляется не уставом муниципального образования, а иными нормативными актами в сфере местного самоуправления, например, положением об органах либо положением об определенной структурной единице.

В настоящее время возникла необходимость наделения статусом органа местного самоуправления те организационные структуры в системе МСУ, которые созданы для принятия самостоятельных решений, непосредственно касающихся граждан, общественных объединений, субъектов хозяйственной деятельности, а также органов публичной власти, то есть любых физических или юридических лиц, проживающих и зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 26.12.2014, с изм. от 08.03.2015) // Собрание законодательства РФ. - 03.08.1998. - № 31. - ст. 3823.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.03.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 06.10.2003. - № 40. - ст. 3822.

3. Корниенко Т.А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления // Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2015. - № 13. - С. 16 - 20.

4. Муниципальное право / Под ред. В.И. Фадеева. - М.: Проспект, 2014. - 336 с.

5. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. В.А. Виноградова. - М.: Юрайт, 2015. - 408 с.

6. Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы. - М.: Инфра-М, 2012. - 393 с.

7. О расчете субвенций местным бюджетам на исполнение государственных полномочий // Муниципальная экономика. - 2011. - № 4. - С. 22 - 25.

Размещено на Allbest.ru