Чья земля под трубами?

Размещено на http://www.allbest.ru/

Чья земля под трубами?

К.ю.н. Л. Б. Шейнин, ст.н.с., Институт социальной политики АтиСО

коммуникация земля транзитный прокладка

До недавнего времени вопросов по чьей земле ведутся в городе инженерные коммуникации просто не возникало. После введения земельного кодекса и проводимой реформы ЖКХ проблема перестала быть просто юридическим казусом. Судя по всему совсем скоро в судах России будет рассматриваться немало дел, в которых различные организации и частные лица будут претендовать на небольшие, но имеющие весьма важное значение полоски земли.

По своему экономическому значению инженерные коммуникации бывают двух основных родов.

Те, которые принадлежат заинтересованным производителям или потребителям коммуникационных услуг; это касается технологических коммуникаций внутрихозяйственного значения.

Находящиеся на балансах эксплуатационных организаций, которые специализированы на оказании транспортных и аналогичных услуг третьим лицам; это касается транзитных коммуникаций (ТК) [возможно соединение тех и других, если потребители (или производители) кооперируются для создания нужных для них общих транспортных систем. Однако в современной России такой тип коммуникационных предприятий развит слабо - прим. авт.].

Земельное обеспечение. И те и другие коммуникации нуждаются в выделении для них определенных полос земли, но правовой режим этих полос в разных случаях - неодинаковый. В первом случае он будет близок или даже совпадать с правовым режимом других земель, принадлежащих тому же лицу. Например, дренажные канавы или полевые дороги, обслуживающие земли колхоза и ему же принадлежащие. Заровнять осушительную канаву и проложить взамен нее другую - такие операции он вправе выполнить своей властью. При этом ему следует позаботиться о пункте примыкания - в данном случае об оборудовании устья коллектора, открывающегося в магистральный канал (одновременно он должен согласовать свое новшество со специализированной эксплуатационной организацией, которой принадлежит магистральный канал - Управлением государственной осушительной системы). Во втором же случае, например, если речь идет о железной дороге общего пользования, земля выделяется специальным государственным актом, и никто не вправе самовольно менять ее назначение. Такая земля, вместе с инженерными сооружениями, которые она поддерживает, составляет известный комплекс и находится в управление специализированного (в данном случае железнодорожного) предприятия. Характерно, что у последнего нет «пользовательского» интереса к работе этого комплекса; оно эксплуатирует транспортный комплекс ради тех, кто ездит по железной дороге, либо отправляет и получает по ней грузы.

Коммуникации первого рода находятся на территории того же владельца, которому они принадлежат, поэтому земельные вопросы, возникающие при их возведении и эксплуатации, оказываются не столь актуальными по сравнению с коммуникациями, выходящими за рамки внутрихозяйственных интересов. Что касается этих последних (т.е. коммуникаций второго рода), то с их помощью осуществляются транзитные сообщения, т.е. такие, которые не замыкаются в рамках предприятий и хозяйств, где зарождаются передаваемые потоки или куда они «впадают» (и где они используются). Этим они отличаются от всякого рода внутрихозяйственных трубопроводов, дорог, кабелей, каналов -как автономных, так и связанных с транзитными системами, но не составляющих с ними организационного единства.

В части обеспечения их землей, ТК следовало бы разделить на два вида. Во-первых, те из них, которые работают на специально отведенных и закрепленных за ними землях. Сюда относятся в основном железные и шоссейные дороги общего пользования, а также магистральные каналы: мелиоративного, водно-транспортного или иного назначения. Земли, выделяемые для таких коммуникаций, издавна назывались полосами отчуждения; в настоящее время закон именует их «полосами отвода». Земельный кодекс РФ предоставляет хозяевам этих земель широкие права - вплоть до сдачи свободных участков в аренду для определенных целей.

Во-вторых, это - коммуникационные системы, пользующиеся главным образом не своими (чужими) землями. В современных условиях это касается в основном кабельных систем, воздушных линий связи и электропередачи, магистральных трубопроводов.

В науке земельного права возникающие при этом отношения охватываются понятием земельных сервитутов (или просто сервитутов). В общем виде, сервитут (в переводе с латинского - «обслуживание») - это закрепленное за посторонним лицом право пользоваться в ограниченных рамках чужой землей. Его можно понимать и как обязанность владельца (или собственника) земли допускать к ее использованию - на известных условиях - соседа, а также самому воздерживаться от определенных действий, которые могут нанести ущерб соседу. В любом случае сервитут является неудобством для владельца (или собственника) земли, на которой лежат ограничения в пользу соседа. Наложенный на землю сервитут должен понижать ее рыночную стоимость.

Коммуникационные сервитуты упомянуты в Земельном кодексе РФ. Так, для электрических сетей они предусмотрены в статье 89, для трубопроводного транспорта, а также для автодорожных организаций - в ст. 90 (которая упоминает о «придорожных полосах»), для линий связи - в ст. 91 (вместе с тем ст. 91 ЗК РФ предполагает, что за некоторыми эксплуатационными предприятиями связи земля закрепляется в порядке выделения полос отвода - прим. авт.). Понятно, что пользование сервитутами не обходится без трений между затронутыми лицами. Ниже рассматриваются не вполне урегулированные отношения, которые связаны с ТК, проложенными и пролагаемыми по чужим землям.

Охранные зоны. Закон регулирует, хотя и в общих чертах, отношения между владельцем (собственником) земли и коммуникационным предприятием (КП). Так, вдоль кабелей, трубопроводов, воздушных электролиний и линий связи назначаются полосы определенной ширины, где их владельцам или собственникам запрещаются определенные виды работ и действий. К ним относятся, например, земляные и строительные работы, разжигание костров и сжигание мусора, устройство автостоянок, посадка деревьев, занятие этих полос под временные склады, скирдование сена и соломы, и др. При наличии воздушных линий дополнительно запрещаются авиационные работы (например распыление удобрений и химикатов), дождевание посевов. «Под проводами» не рекомендуются спортивные соревнования, устройство праздников и массовых гуляний.

С другой стороны, ремонтные бригады КП вправе вторгаться на чужую территорию для выполнения необходимых работ, даже если при этом они будут заминать посевы, топтать некошеную траву и наносить иной ущерб. Но в этих случаях КП обязано возместить его владельцу земли.

Закон не регулирует специально отношения сторон, которые возникают при прокладке транзитной коммуникации. Во многом здесь действует историческая традиция. Известно, что в недавнем прошлом вся земля принадлежала государству, и оно было вправе требовать от наличных ее владельцев, чтобы те не препятствовали строительным работам по прокладке коммуникаций. Разумеется, многие сельскохозяйственные предприятия и раньше настаивали на том, чтобы ЛЭП не резали их поля и следовали вдоль имеющихся дорог - хотя бы это удлиняло их протяженность. (В ряде случаев в обмен на свое согласие на проектную трассу они требовали от заказчиков строительства компенсации в виде постройки хозяйственных дорог или ремонта скотных дворов). Закон старался сократить площади охранных зон, нацеливая земельных планировщиков концентрировать в пучки коммуникации, идущие в одном направлении, и создавать таким образом коммуникационные коридоры. Однако все такие споры, сделки и предписания имели недостаточную экономическую основу, ибо по закону земля не имела (и официально даже не могла иметь) никакой денежной стоимости.

Ныне положение во многих отношениях изменилось. Сельскохозяйственные предприятия являются, как правило, собственниками своей земли. Теперь государство может предъявлять им свои требования, касающиеся установления земельных сервитутов, только в качестве политической организации (суверена); требования подобного рода, исходящие от муниципальных органов, должны быть подкреплены полномочиями, которые им делегирует государственная власть. Кроме того, денежная оценка земли получила в экономике права гражданства. Это новшество должно более весомо влиять и на выбор трассы коммуникации, и на выплату компенсации за причиненные при ее прокладке потери и неудобства собственника.

Однако законодательство в этой части оказалось отсталым. Статья 57 Земельного кодекса РФ предусматривает выплату убытков, в том числе упущенной выгоды, в полном объеме, в результате даже временного занятия участка, а равно «ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей и арендаторов земельных участков». Однако процедура подсчета этих убытков и их компенсации в Земельном кодексе не определена; региональное же законодательство в этой части проявляет пока ненужную «скромность». В результате расчеты между сторонами нередко осуществляются по принципу «как придется».

В этой части представляет интерес иностранный опыт, при котором допускается выкуп у собственников полос земли, необходимых для прокладки транзитной коммуникации и ее эксплуатации. При этом инженерная фирма - инициатор отчуждения пользуется покровительством государства. Так, законы ряда штатов в США заранее выделяют инженерные фирмы определенного типа, как «общественно полезные», и обеспечивают им помощь штата для случаев отчуждения необходимых участков земли для их сооружений (практически в этих случаях отчуждение производится в таком же порядке, который действует для объектов, сооружаемых государством в общественных интересах). По окончании строительных работ выкупленная полоса частично оказывается свободной и предлагается в аренду тому, у кого она была выкуплена. Такой метод носит название «обратной аренды» (back-lease).

Естественно, в договоре обратной аренды участков из состава выкупленной полосы предусматриваются меры предосторожности для сохранения проложенной ТК, так что режим этой полосы имеет много общих черт с назначаемыми в отечественных условиях охранными зонами. Разница, однако, в том, что в последнем случае ограничения для сельского (или лесного) хозяйства определяются в нормативном порядке, по единому стандарту. Метод же обратной аренды позволяет подходить к этим ограничениям в индивидуальном порядке - с учетом местных условий. Размер арендной платы в каждом конкретном случае зависит от объема накладываемых на арендатора ограничений, так что инженерная фирма не заинтересована в том, чтобы расширять эти ограничения без особой нужды. Поэтому такой метод должен приводить к менее жестким требованиям в отношении к арендатору земли по сравнению с отечественными правилами. Например, известны случаи, когда под линиями электропередач выращиваются рождественские елки -с гарантией того, что в необходимый момент они будут вырублены.

Вопросы землепользования, вызываемые прокладкой ТК по чужой земле и назначением охранных зон в России, требуют своего отражения в налоговом законодательстве. Между тем этого не наблюдается. Так, Налоговый кодекс не предусматривает уменьшения ставок введенного в 1991 г. Земельного налога (причитающегося с собственников или иных титульных владельцев земли) в пределах охранных зон ТК, хотя их чистая доходность практически всегда меньше, чем окружающих земель.

В новых условиях пробел закона ощущается также при временном или постоянном изъятии земель под новые ТК. Дело в том, что в современной России собственниками ТК становятся не только РФ, ее субъекты или муниципальные власти, но также частные (или частно-государственные) компании. Поскольку для их ТК требуется выкуп земли, встает вопрос, допустимо ли, чтобы порядок принудительного изъятия земель (или наложения на них сервитутов) применялся в интересах и для нужд частного сектора. Если судить по опыту ряда других стран, то такой порядок оправдан. Однако в отечественном законе этот вопрос остается открытым.

Размещено на Allbest.ru