Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

АТТЕСТАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.00.14 - Административное право; административный процесс

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Булгаков Сергей Николаевич

Москва 2013

Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Старилов Юрий Николаевич

Официальные оппоненты: Юсупов Виталий Андреевич доктор юридических наук, профессор, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, заведующий кафедрой административного права и процесса

Носова Юлия Борисовна кандидат юридических наук, доцент, Центральный филиал Российской академии правосудия

Ведущая организация - Саратовская государственная юридическая академия

Защита состоится «26» ноября 2013 года в 12 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданном на базе ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)».

Автореферат разослан «14» октября 2013 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор Ю.И. Мигачев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время институт государственной гражданской службы интенсивно развивается и реформируется. В ходе реформы особое внимание уделяется поддержанию и повышению профессионального уровня государственных гражданских служащих. Важнейшей процедурой, позволяющей этого добиться, является аттестация.

Должности в органах государственной власти должны замещаться гражданами исходя из уровня их образования, профессиональных навыков и личных качеств. Такой подход к формированию кадрового состава государственной гражданской службы должен привести к целостной системе, в которой обязанности по реализации государственными органами установленных законом полномочий исполняют профессионалы, осуществляющие свои служебные обязанности наиболее эффективно.

В функционирующей в настоящее время системе государственной гражданской службы необходимо установить соответствие между конкретными гражданскими служащими и занимаемыми ими должностями в государственных органах.

Для этого законодатель произвел ряд изменений в законодательстве, которое либо устарело, либо носило разрозненный и бессистемный характер. Поскольку реформирование института аттестации государственных гражданских служащих происходило (и происходит) в рамках более крупного института государственной службы, то первым наиболее серьезным законодательным шагом стало принятие 27 мая 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». См.: О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ, от 6 июля 2006 г. № 105-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ, от 28 декабря 2010 г. № 419-ФЗ, от 6 декабря 2011 № 395-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 46 (ч. 1). Ст. 4437; 2006. № 29. Ст. 3123; 2007. № 49. Ст. 6070; 2011. № 1. Ст. 31; 2011. № 50. Ст. 7337. В соответствии с данным законом 27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Для института аттестации важнейшим этапом стало издание 1 февраля 2005 г. Указа Президента Российской Федерации, которым было утверждено Положение «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации». Об аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6. Ст. 437.

Названные правовые акты были приняты в целях обеспечения эффективности государственной гражданской службы Российской Федерации и повышения профессионального уровня государственных гражданских служащих.

Для того чтобы нормативные положения об аттестации были реализованы на практике, необходимо было провести достаточно кропотливую работу внутри каждого органа государственной власти по принятию ряда подзаконных нормативных правовых актов. Следует отметить, что большое число таких актов, закрепивших положения о проведении аттестации в конкретных государственных органах, были приняты и действуют.

Важность института аттестации нашла свое подтверждение и в Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 ? 2013 годы)». В качестве одного из ожидаемых результатов данной программы указывается внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации государственных служащих. Следует отметить, что все названные выше механизмы внедрены, поэтому в настоящее время актуальным является их совершенствование.

В диссертационном исследовании проанализировано текущее состояние института аттестации государственных гражданских служащих России, а также рассмотрены проблематика и определенные пути его развития.

Степень научной разработанности темы исследования. В целом государственная гражданская служба и процедуры, связанные с её прохождением, всегда были предметом пристального внимания юристов-правоведов. Многие проблемы правового регулирования общественных отношений в системе государственной службы были исследованы в работах таких ученых, как Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Ю.М. Буравлев, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, А.В. Гусев, Е.А. Ершова, В.А. Козбаненко, Н.М. Конин, А.В. Куракин, А.М. Куренной, В.И. Курилов, Г.В. Мальцев, Д.Б. Миннигулова, А.Ф. Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, Ю.Б. Носова, Д.М. Овсянко, Л.А. Окуньков, В.И. Осейчук, М.В. Пресняков, А.А. Савостин, Н.Г. Салищева, П.П. Сергун, Е.Ю. Соломатин, Ю.Н. Старилов, И.Н. Сурманидзе, Е.Ю. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманеева, А.Г. Хныкин, С.Е. Чаннов, Л.А. Чиканова, Т.В. Щукина, В.А. Юсупов; научные труды которых послужили общетеоретической основой исследования.

В меньшей степени объектом научного анализа являлись конкретные служебные процедуры, в частности аттестация государственных гражданских служащих. Однако, по тематике, охватывающей в целом, либо затрагивающей отдельные аспекты аттестации государственных гражданских служащих, подготовлен ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук, представителями трудового права - А.С. Маталин (2004) и административного права - Ю.В. Ростовцева (2007), Е.П. Поплавская (2008), Т.В. Анисимова (2010). Отмечая позитивную направленность данных научных исследований на разработку общих теоретических положений, следует отметить отсутствие единого подхода к пониманию значения аттестации, объективности, предмета и методов оценки деятельности государственного гражданского служащего.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся при организации и проведении аттестации государственных гражданских служащих.

Предметом исследования являются теоретические положения и правовое регулирование института аттестации государственных гражданских служащих как самостоятельного элемента прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации, а также аттестационная деятельность как один из элементов в формировании системы эффективного государственного управления.

Цели и задачи исследования.

Основной целью данной работы является анализ правовой концепции аттестационной деятельности в отношении государственных гражданских служащих Российской Федерации, выявление недостатков и разработка предложений по их устранению.

В ходе исследования поставлены следующие задачи:

? раскрыть понятие аттестации и определить ее функции;

? рассмотреть состав и порядок формирования аттестационной комиссии, определить ее обязательный субъектный состав;

? обобщить практику проведения процедуры аттестации, выявив недостатки в её организации;

? определить критерии оценки государственных гражданских служащих при проведении аттестации;

? изучить и обобщить нормативно-правовое регулирование процедуры аттестации на уровне федеральных органов исполнительной власти, выявив недостатки и противоречия в подзаконных нормативно-правовых актах, регламентирующих процедуру аттестации;

? обосновать необходимость введения особого порядка обжалования решений, принятых по итогам аттестации;

? сравнить процедуру аттестации гражданских служащих в Российской Федерации с аналогичными процедурами в иностранных государствах;

? разработать научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию института аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Методологической основой исследования являются современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и специальные познавательные (метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования). Применение автором многопрофильной методики позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические выводы, сформулировать практические рекомендации относительно процедуры проведения аттестации государственных гражданских служащих.

Нормативной основой исследования послужили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, а также материалы судебной практики.

Эмпирическая база исследования представлена практикой проведения аттестации государственных гражданских служащих различных органов государственной власти Российской Федерации, статистическими материалами, данными социологических исследований, в том числе проведенного автором, в ходе которого проанкетировано около 300 гражданских служащих, изучены более 50 аттестационных листов и отзывов руководителей. аттестация комиссия гражданский служащий

Научная новизна диссертации заключается в том, что она не только представляет собой комплексное исследование понятия и сущности аттестации государственных гражданских служащих, но и подробно отражает практику реализации положений об аттестации различными органами государственной власти. Традиционно выделяемые в специальной литературе вопросы проанализированы с различных точек зрения, а также с учетом зарубежного опыта.

Наиболее существенные выводы и предложения, отражающие научную новизну диссертации, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Обосновывается необходимость установления в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следующего понятия аттестации. Аттестация государственных гражданских служащих ? это деятельность аттестационной комиссии по оценке профессиональных навыков и личных качеств государственного гражданского служащего, имеющая своей целью установление соответствия государственного служащего замещаемой должности, заканчивающаяся принятием соответствующего решения представителем нанимателя. Закрепление такого понятия должно отграничить аттестацию от аналогичной по цели деятельности, имеющей место в процессе прохождения государственной гражданской службы (проверочная деятельность вышестоящих органов, оценочная деятельность руководителя).

2. Сформулировано определение функций аттестации. Функции аттестации - это основные направления воздействия аттестации на общественные отношения, связанные с прохождением государственной гражданской службы и выражающие ее сущность, реализация которых обеспечена соответствующими правовыми средствами, закрепленными в законе.

3. Аргументировано, что аттестация предполагает оценку не только профессиональных навыков государственного гражданского служащего, но и его личностных качеств и взаимоотношений с другими служащими в государственном органе, где он проходит службу. Однако приоритет следует отдать профессиональным навыкам, так как данные о личности служащего оцениваются практически постоянно, поскольку он должен соблюдать требования к служебному поведению и за допущенные нарушения может быть привлечен к дисциплинарной ответственности.

4. Сделан вывод о необходимости нормативного установления принципов аттестации гражданских служащих в Положении «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации». Среди данных принципов должны быть указаны такие, как всеобщность, гласность, периодичность, объективность и комплексность оценки, действенность аттестации, принцип профессионализма участников аттестации.

5. Доказывается необходимость закрепления в федеральных нормативных правовых актах органов государственной власти (министерств, служб, агентств) конкретных требований к профессиональным навыкам и уровню теоретической подготовки служащих (образование, профессиональная компетентность, знание нормативных актов, качество выполняемой работы, использование современных технологий, служебная этика), а также дифференцированной системы оценки их деятельности с учетом специфики прохождения службы.

6. Сделан вывод о необходимости указания в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на обязательное участие именно ученых или преподавателей соответствующих образовательных (научных) учреждений высшего и среднего профессионального образования при проведении аттестации гражданских служащих, с закреплением перечня образовательных (научных) учреждений и факультетов на отраслевом уровне, ученые и преподаватели которых могут привлекаться к аттестации.

7. Аргументировано положение о создании специализированного государственного органа по управлению государственной службой Российской Федерации. Предлагается создать данный орган в форме Федерального агентства по делам государственной службы. Необходимость создания такого специализированного органа прямо предусмотрена Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также подтверждается успешным зарубежным опытом. В указанном органе необходимо создать соответствующее структурное подразделение (управление или отдел) к компетенции которого относились бы непосредственно организация и проведение аттестации государственных гражданских служащих.

8. В целях повышения эффективности аттестационной процедуры и избегания формализма при проведении аттестации обосновывается необходимость нормативного закрепления конкретных требований к независимым экспертам в составе аттестационной комиссии. Помимо наличия высшего профессионального образования, стажа государственной службы и гражданства Российской Федерации следует указать также на необходимость наличия связи деятельности государственного органа, в котором проводится аттестация с государственным органом, в котором проходит службу независимый эксперт.

9. Сформулировано предложение об усилении административной ответственности за несоответствующие закону действия аттестованного государственного гражданского служащего. Предлагается ввести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях специальный субъект административной ответственности - аттестованного государственного служащего.

10. Аргументирован тезис о том, что содержание аттестационной процедуры предполагает обязательное досудебное рассмотрение жалобы государственного гражданского служащего комиссией по служебным спорам. Установление такого досудебного порядка в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» будет стимулировать процесс создания комиссий по служебным спорам, повысит их значимость, а также объективность принимаемых по результатам аттестации решений.

11. Сделан вывод о том, что необоснованным является исключение из круга лиц, подлежащих аттестации, категорий «руководители» и «помощники», а также присвоение данным категориям гражданских служащих классных чинов гражданской службы без оценки их профессионального уровня аттестационной комиссией. Это является прямым нарушением такого принципа аттестации, как всеобщность. Следует предусмотреть необходимость аттестации категории служащих «руководители» (пусть и с определенными особенностями процедуры). Например, при аттестации указанных лиц не должен составляться отзыв, а в состав аттестационной комиссии не следует включать подчиненных им государственных служащих.

12. Предлагается закрепить в Положении «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» норму, регулирующую выражение недоверия руководителя к служащему (к его профессиональному уровню). Следует предусмотреть, чтобы это «недоверие» оформлялось специальным актом (приказом руководителя), а также включить в перечень оснований для проведения внеочередной аттестации служащего - вынесение в его отношении указанного специального «акта о недоверии» в целях правильной реализации нормы, закрепленной в ст. 37, ч. 1, п. 1, подп. «б» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическое значение диссертации заключается в том, что результаты проведенного автором сравнительно-правового и теоретико-правового исследования аттестационной деятельности могут служить методологической и теоретической базой для дальнейших научно-практических разработок правового института аттестации государственных гражданских служащих. Положения диссертации позволяют проанализировать современную концепцию аттестационной деятельности в отношении государственных гражданских служащих, сделать выводы о ее недостатках и дальнейшем развитии.

Практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения диссертации могут быть использованы в следующих направлениях:

? в нормотворческой деятельности в процессе дальнейшего совершенствования законодательства об аттестации гражданских служащих;

? в работе должностных лиц, занимающихся непосредственно организацией проведения аттестации;

? в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебного курса «Административное право», а также специальных учебных курсов «Административная юстиция», «Служебное право» и «Государственная служба».

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета. Автор принимал участие в трех научно-практических конференциях Воронежского государственного университета (Воронеж, 11 апреля 2009 г., 14 ? 15 апреля 2010 г., 12 ? 13 апреля 2011 г.). Основные положения и выводы диссертации отражены в опубликованных автором статьях.

Структура диссертации. Структура работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов, а также приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, анализируется ее уровень научной разработанности и теоретико-правовая основа, определяется объект и предмет исследования, его цель и задачи, раскрываются методология исследования, его эмпирическая база и новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, доказывается их теоретическая и практическая значимость.

Первая глава «Институт аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» посвящена понятию аттестации, ее принципам, функциям, отраслевой принадлежности данного правового института.

В первом параграфе «Аттестация государственных гражданских служащих: понятие и принципы» анализируется понятие аттестации как процедуры, связанной с прохождением государственной гражданской службы, приводятся и анализируются точки зрения ученых - представителей административного и трудового права относительно исследуемого понятия. Кроме того, дается оценка современному понятию аттестации, закрепленному в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Также анализируются нормативные определения понятия аттестации, используемые в иных сферах, помимо государственной гражданской службы.

Сделан вывод о необходимости закрепления принципов аттестации в Положении «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».

Второй параграф «Институт аттестации государственных гражданских служащих в системе отраслевого правового регулирования» посвящен вопросу о соотношении норм административного и трудового права в регулировании служебных отношений, в том числе при проведении аттестации гражданских служащих. Данный вопрос является дискуссионным, в связи с этим обосновывается административно-правовая природа института аттестации.

В юридической литературе неоднократно отмечалась комплексность института государственной службы, которая заключается, в частности, в том, что он объединяет в себе множество правовых норм других отраслей права (трудового, конституционного и др.). Однако нормы законодательства, регулирующие процедуру аттестации государственных гражданских служащих, являются примером того, как специальные нормы административного права доминируют над нормами трудового права, поскольку несомненная специфика государственной службы предполагает особые требования к гражданским служащим при прохождении ими аттестации.

Третий параграф «Функции аттестации государственных гражданских служащих» посвящен исследованию функций аттестации государственных гражданских служащих.

Использованы два подхода к пониманию функций аттестации, что позволяет разделить их на правовые и неправовые. Сделан вывод о правильности выделения правовых функций аттестации, так как именно в них выражена сущность данной процедуры. Отличительной особенностью аттестационных функций является их последовательная взаимосвязь. Так, реализация функции оценки создает основу для реализации функции контроля, которая позволяет реализоваться функции улучшения работы с персоналом и иным функциям аттестации (политической, информационной и др.).

Выделяются также и неправовые функции аттестации как направления воздействия аттестации на общественные отношения, связанные с прохождением государственной гражданской службы. Такой подход позволяет выделить такие функции аттестации как образовательная, антикоррупционная, психологическая, статистическая и др.

Обосновывается необходимость реализации заложенной в процедуре аттестации функции дополнительной ответственности. Предлагается введение дополнительной административной ответственности за не соответствующие закону действия аттестованного государственного гражданского служащего.

Глава вторая «Субъекты аттестационной процедуры» состоит из трех параграфов.

Параграф первый «Категории должностей государственных гражданских служащих, подлежащие аттестации».

В соответствии с ч. 3 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», в случае, если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт.

Если в исключении категории «руководители» из круга лиц, подлежащих аттестации, усматривается логика законодателя, то остается непонятным, почему аттестации не подлежат служащие категории «помощники». В параграфе анализируются причины, по которым данные категории гражданских служащих исключены из подлежащих аттестации и обосновывается вывод о неправильности данного исключения, поскольку нарушается такой принцип аттестации как всеобщность.

Во втором параграфе «Аттестационная комиссия» исследуется порядок формирования аттестационной комиссии, обосновывается необходимость включения в ее состав независимых экспертов, представителя федерального органа по управлению государственной службой, а также ученых и преподавателей соответствующих образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования.

Критикуется то, что Положение «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» призвано более детально регулировать отношения, возникающие в процессе формирования и деятельности комиссии, но содержит практически те же нормы, что и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», недостаточно конкретизируя их.

Для предотвращения неправильного толкования нормативных положений об аттестационной комиссии, а также для устранения неясностей следует закрепить в Положении «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» нормы, более точно устанавливающие состав аттестационной комиссии для аттестации государственных гражданских служащих. В них, помимо уже содержащихся в законодательстве положений, должно быть указано следующее. В состав аттестационной комиссии обязательно должны включаться независимые эксперты, которыми могут быть государственные гражданские служащие из других органов государственной власти, ученые или преподаватели государственных образовательных учреждений среднего профессионального, высшего и послевузовского образования, а также муниципальные служащие в установленных законодательством случаях.

Делается вывод о том, что в качестве независимых экспертов к аттестации должны привлекаться именно государственные гражданские служащие, поскольку согласно п. 17 Положения «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» при обсуждении профессиональных и личностных качеств служащего «…должны учитываться результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента, профессиональные знания и опыт работы гражданского служащего, соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе…». Это свидетельствует о необходимости знания независимым экспертом законодательства о гражданской службе, причем знания, которое он сам постоянно применяет на практике непосредственно в своей служебной деятельности.

Третий параграф «Орган по управлению государственной службой» посвящен необходимости создания такого органа и обязательности участия его представителей при проведении аттестаций гражданских служащих.

Федеральный орган по управлению государственной службой должен быть создан в ближайшее время и на него необходимо возложить следующие функции:

1. Решение вопросов поступления на государственную службу, аттестации и иных процедур, связанных с прохождением государственной службы (в том числе аттестации), а также прекращения государственной службы.

2. Формирование кадрового резерва, государственной службы, ведение Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использование кадрового резерва для замещения должностей государственной службы.

3. Подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих.

4. Осуществление контроля за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов Российской Федерации о государственной службе (в том числе нормативных положений об аттестации государственных гражданских служащих).

5. Подготовка предложений по совершенствованию и развитию системы государственной службы Российской Федерации, разработка соответствующего законодательства, а также методик проведения аттестации.

Глава третья «Процедура проведения аттестации государственных гражданских служащих» включает в себя три параграфа.

Первый параграф содержит сравнительный анализ подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующего процедуру аттестации государственных гражданских служащих в различных органах государственной власти.

По состоянию на 2013 год, т.е. почти за восемь лет со дня издания Указа Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» была проделана значительная работа в различных сферах государственной гражданской службы. Результатом нормотворчества явилось издание соответствующих приказов, утверждающих положения о порядке проведения аттестации государственных гражданских служащих в том, или ином органе государственной власти.

Практически все исследованные нормативные правовые акты почти дословно воспроизводят текст Положения «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» и имеют схожую с ним структуру. Нередко, нормативные акты об аттестации, принятые в структуре одного министерства, являются точной копией друг друга, отличаясь только наименованием принявшего их органа.

По итогам проведенного сравнительного анализа сформулированы следующие предложения:

1. Необходимо наличие отдельных нормативных актов в соответствующих органах государственной власти, посвященных только процедуре аттестации.

2. Следует разработать типовое положение об аттестации государственных гражданских служащих в отдельном органе государственной власти, например, в виде приложения к Указу Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».

3. В текстах принимаемых подзаконных нормативных актов об аттестации необходимо использовать отсылочные нормы, чем копировать содержание Положения «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», либо перефразировать содержащиеся в нем понятия, что может привести к искажению смысла или неопределенности их толкования.

4. Закрепление в нормативных актах об аттестации положений, регламентирующих полномочия отдельных членов аттестационной комиссии и порядок их осуществления, позволит упорядочить проведение аттестационной процедуры.

5. Требуется включить в тексты подзаконных нормативных актов перечни организации, а также научных и образовательных учреждений, представители которых могут приглашаться в качестве независимых экспертов.

Второй параграф «Порядок проведения аттестации гражданских служащих» посвящен непосредственно процедуре проведения аттестации. Излагаются основные законодательные положения, регламентирующие данную процедуру, начиная от назначения даты аттестации и уведомления о ней государственного гражданского служащего и заканчивая принятием решения аттестационной комиссией и представителем нанимателя. Критикуется неопределенность законодательства в вопросе о форме аттестации, которая может быть проведена как в форме устного экзамена (собеседования), так и в форме письменного тестирования.

Обосновывается, что аттестация не преследует карательных целей, а аттестационная комиссия не имеет основной своей задачей выявить недостатки в профессиональной деятельности служащего.

В параграфе приводятся примеры применения нормативных положений об аттестации в конкретных органах государственной власти, анализируются данные, полученные в ходе проведения автором социологического исследования.

Параграф третий «Обжалование результатов аттестации государственными гражданскими служащими» содержит анализ действующего законодательства, позволяющего государственному гражданскому служащему реализовать право на обжалование итогов аттестации.

Сделан вывод о необходимости обязательного досудебного обжалования результатов аттестации в комиссию по служебным спорам, аргументируется тезис о том, что последующее обжалование должно осуществляться в специализированном административном суде. Кроме обжалования непосредственно принятого по результатам аттестации решения, доказывается возможность обжалования в исковом порядке отдельных аттестационных документов, содержащих сведения о государственном гражданском служащем. Возможность такого обжалования является дополнительной гарантией защиты прав государственного гражданского служащего.

Следует отметить, что суд не является органом, уполномоченным принимать решение о соответствии того или иного государственного гражданского служащего занимаемой должности по результатам аттестации. Решение данного вопроса отнесено законом к специальному субъекту аттестационной процедуры - аттестационной комиссии. Суд может признать принятое по итогам аттестации решение незаконным, но судебное разбирательство не должно подменять собой процедуру аттестации.

В качестве основания для обжалования результатов аттестации может выступать не только принятое решение, но и нарушение самой аттестационной процедуры. Правильное формирование состава аттестационной комиссии является существенным условием законности процедуры аттестации, даже если результаты аттестации служащего свидетельствовали о его несоответствии занимаемой должности.

Четвертый параграф «Практика реализации нормативных положений об аттестации органами государственной власти при ее проведении» посвящен изучению и обобщению итогов проведения аттестации в органах государственной власти России, в различных субъектах Федерации, таких как Пермский край, Республика Татарстан, Алтайский край, Самарская область, Республика Чувашия, Курганская область, Тюменская область и др.

В ходе исследования установлено, что наиболее общими критериями оценки государственных служащих являются: деловые и личностные качества работников, характеристики их поведения в различных ситуациях, качество выполнения управленческих функций, применяемые средства деятельности, показатели результатов деятельности возглавляемых подразделений (коллективов), результаты организаторской деятельности, успешность установления и достижения государственными служащими целей управления.

В большинстве случаев к участию в аттестации привлекаются независимые эксперты, а также преподаватели образовательных учреждений. В некоторых субъектах России стараются решить проблему невозможности включения в состав аттестационной комиссии представителя федерального органа по управлению госслужбой (из-за его отсутствия) путем привлечения к участию в аттестации представителей соответствующих структур регионального уровня. Служащих готовят к аттестации путем использования образовательных программ и проведения подготовительных тренингов. Органами исполнительной власти на уровне субъектов Федерации ведется работа по разработке требований к служащим, их унификации, а в отдельных случаях- спецификации, с учетом особенностей службы.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, обобщаются сделанные выводы и предложения по улучшению правового регулирования аттестации государственных гражданских служащих, прогнозируется будущее развитие данного правового института в системе государственной службы.

Основные положение диссертации отражены в следующих публикациях

I. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Булгаков С.Н. Аттестация государственных гражданских служащих в Российской Федерации глазами аттестуемых: результаты социологического исследования / С.Н. Булгаков // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2012. № 2(13). С. 347 -354 (0,7 п.л.).

2. Булгаков С.Н. Практика реализации нормативных положений об аттестации в органах государственной власти при ее проведении / С.Н. Булгаков // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2011. № 1(10). С. 243-253 (0,9 п.л.).

3. Булгаков С.Н. Право государственных гражданских служащих на обжалование результатов аттестации / С.Н. Булгаков // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2010. № 1(8). С. 348-359 (1,0 п.л.).

II. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

4. Булгаков С.Н. Значимость процедуры аттестации государственных гражданских служащих / С.Н. Булгаков // Правовая наука и реформа юридического образования: науч. - практич. журнал / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2012. № 2 (25). С. 158- 162 (0,7 п.л.).

5. Булгаков С.Н. Некоторые аспекты аттестации государственных гражданских служащих (российский и зарубежный опыт) / С.Н. Булгаков // Юридические записки: сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2010. Вып. 23: Противодействие коррупции в России: общая теория и отраслевое правовое регулирование. С. 70 - 80 (0,8 п.л.).

6. Булгаков С.Н. Функции аттестации / С.Н. Булгаков // Трибуна молодых ученых: сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2009. Вып. 13: Правовой порядок в Российской Федерации: формирование, виды, эффективность. С. 77 - 86 (0,7 п.л.).

7. Булгаков С.Н. Сравнительный анализ некоторых подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих процедуру аттестации федеральных государственных гражданских служащих / С.Н. Булгаков // Правовое образование и юридическая наука: сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2009. Вып. 22: Свобода и государственное регулирование: соотношение, правовые гарантии, практика осуществления. С. 243 - 253 (0,8 п.л.).

8. Булгаков С.Н. Демократические начала в формировании состава аттестационной комиссии при аттестации государственных гражданских служащих в России / С.Н. Булгаков // Юридические записки: сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2009. Вып. 22: Демократия и правовая система России: преимущества, достижения и противоречия. С. 47 - 55 (0,9 п.л.).

9. Булгаков С.Н. Аттестация государственных гражданских служащих: понятие и содержание / С.Н. Булгаков // Юридические записки: сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2008. Вып. 21: Государственные гарантии: правовые декларации или реальность. С. 28 - 39 (0,9 п.л.).

Размещено на Allbest.ru