Административно-правовое регулирование в сфере защиты прав потребителей в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Административно-правовое регулирование в сфере защиты прав потребителей в Российской Федерации

Осауленко Лидия Николаевна

Специальность: 12.00.14 административное право;

административный процесс

Москва - 2013

Диссертация выполнена на кафедре государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАНХиГС).

Научный руководитель: Косаренко Николай Николаевич, кандидат юридических наук, кандидат философских наук, доцент кафедры правового регулирования экономики и финансов факультета МИГСУ ВПО РАНХиГС при Президенте РФ

Официальные оппоненты: Куракин Алексей Валентинович,

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры подготовки сотрудников в сфере миграции ФГКОУ ДПО «Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России»

Орлов Михаил Сергеевич,

кандидат юридических наук, доцент кафедры организации санитарно-эпидемиологической службы ГБОУ ДПО «Российской медицинской академии последипломного образования»

Ведущая организация: ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет»

Защита состоится 24 октября 2013 года в 12-00 часов на заседании диссертационного совета ДК 504.001.04 по юридическим наукам в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, корп. 6, ауд. 2076.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.

Автореферат разослан 24 сентября 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета О.Н. Доронина

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Совершенствование форм и методов государственного управления в сфере защиты прав потребителей в целях создания скоординированной системы государственных гарантий прав и законных интересов потребителей - является первоочередной задачей для Российской Федерации, как правового государства.

Приоритет прав и свобод человека закреплен статьей 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой признание, соблюдение и защита указанных прав являются обязанностью государства. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется статьей 45 Конституции Российской Федерации. Положениями статьи 18 Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов государственной власти, закрепляя, таким образом, приоритет прав, свобод, интересов граждан во всех сферах государственного управления.

Правительством Российской Федерации задан определенный вектор по совершенствованию государственного управления в сфере защиты прав потребителей. В своем выступлении на заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации, состоявшемся 16 января 2012 г. по вопросу об усилении государственных гарантий защиты прав потребителей, Президент Российской Федерации отметил: «нужно создавать такие правовые механизмы, которые будут результативными, но, естественно, не путём сталкивания лбами работодателей, предпринимателей, коммерческих структур, с одной стороны, и граждан, с другой стороны, а именно путём создания современных механизмов реагирования на конфликты и современных способов разрешения соответствующих претензий».

При этом проблемы, возникающие в процессе организации государственного регулирования в сфере защиты прав потребителей, носят комплексный, системный характер.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует само понятие «государственной политики в сфере защиты прав потребителей», не определены ее основные направления, что снижает эффективность взаимодействия участников национальной системы защиты прав потребителей, которыми являются государственные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения потребителей.

Отсутствие комплексного теоретического и практического анализа административно - правовых средств и механизмов защиты прав потребителей, реализуемых государственными органами, муниципальными образованиями и общественными организациями не позволяет в должной мере обеспечить соблюдение государственных интересов в такой важной сфере социально-экономического развития.

Представленное исследование направлено на определение и систематизацию принципов защиты прав и законных интересов потребителей, выявление пробелов в законодательстве, регулирующем правоотношения с их участием, а также недостатков в правоприменительной практике, что призвано внести определенный вклад в науку административного права, в том числе государственного управления.

Отмеченные обстоятельства свидетельствуют об актуальности и большой научной и практической значимости проблемы административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования

Степень научной разработанности проблемы. Отдельные аспекты исследуемых в работе проблем с точки зрения определения места и роли административного права в формировании правовой государственности в России рассматриваются в трудах современных ученых-административистов, в которых исследованы правовые и организационные аспекты защиты прав граждан в сфере осуществления публично-правовых отношений. В их числе работы Алехина А.П., Барцица И.Н., Бахраха Д.Н., Бельского К.С., Веремеенко И.И., Вишнякова В.Г., Козлова Ю.М., Коренева А.П., Костенникова М.В., Куракина А.В., Ноздрачева А.Ф., Попова Л.Л., Россинского Б.В., Салищевой Н.Г., Старилова Ю.Н., Тихомирова Ю.А., Хаманевой Н.Ю., Чепурновой Н.М. и др. Данные исследования явились фундаментальной основой, заложили начало научному и практическому пониманию характера и специфики формирования современной концепции государственного управления в России.

Вопросы, касающиеся защиты прав потребителей в той или иной степени являлись предметом специальных научных исследований. Этой проблеме посвящены труды Лифшица И.М., Райляна А.А., Селянина А.В., Ткачева В.Н., Челышева В.Ю. и др. Их работы представляют несомненную научную и практическую значимость, однако не затрагивают вопросов административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей.

Вопросы защиты прав потребителей в основном рассматриваются с позиции защиты частных интересов посредством применения гражданско-правовых методов защиты. В данном направлении в последние годы защищены диссертации: Безлепкиным П.А., Зейналовым М. М., Кирюшиной И.В., Отческим И.Е., Шашковой Л.А.

Системный анализ вопросов государственного управления в сфере защиты прав потребителей практически отсутствует. Работы в рамках рассматриваемых проблем немногочисленны и в основном представлены исследованиями Резиной Н.А., Костиной К.В.

Анализ приведенных исследований, позволил сделать вывод о том, что в них не рассматривались конкретные аспекты административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей, а также проблемы их реализации на практике.

Целью исследования является выработка предложений по совершенствованию административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей, основанных на комплексном исследовании мировых исторических аспектов организации государственного управления в рассматриваемой сфере и состояния реализации государственной функции по защите прав потребителей в современной России, базирующейся на конституционных нормах, системе государственных гарантий защиты прав потребителей и основных принципах построения и функционирования системы государственного и муниципального управления.

Для достижения цели диссертационного исследования определены следующие задачи исследования:

- уточнить теоретические и исторические основы административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей, раскрыть понятие «защита прав потребителей» как объект административно-правового регулирования;

- дать общую характеристику современного состояния правового регулирования в сфере защиты прав потребителей в Российской Федерации и определить основные тенденции развития законодательства о защите прав потребителей в Российской Федерации с позиции усиления государственных гарантий обеспечения и защиты потребительских прав граждан;

- обозначить основные исторические и сравнительно-правовые аспекты государственного регулирования в сфере защиты прав потребителей в международной практике;

- определить особенности административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей в Российской Федерации

- осуществить структурно-функциональный анализ системы защиты прав потребителей в Российской Федерации;

- выявить специфику взаимодействия участников системы государственного управления в сфере защиты прав потребителей;

- раскрыть особенности и выявить проблемы в правовом обеспечении контрольно-надзорной деятельности в сфере защиты прав потребителей, внести предложения по совершенствованию существующего административного законодательства в части, касающейся реализации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере защиты прав потребителей;

- сформулировать методологические предложения по совершенствованию механизма административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей.

Объектом исследования является комплекс государственно - управленческих (административных отношений), которые складываются при организации и осуществлении административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей.

Предметом исследования являются нормы административного права и законодательства о защите прав потребителей, с помощью которых осуществляется правовое регулирование, принципы государственного управления в сфере защиты прав потребителей.

Теоретико-методологической основой исследования являются современные общенаучные методы исследования. Автором использованы исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, системно-структурный, технико-юридический и другие методы исследования.

При проведении настоящего исследования в качестве научно - теоретической базы выступают труды по теории государства и права, государственному и муниципальному управлению, работы в области конституционного, гражданского, административного права и административной деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Нормативную правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют сведения о деятельности территориальных органов Роспотребнадзора, административная и судебная практика за 2008 - 2012 годы, отраженные в отраслевом статистическом наблюдении; экспертные оценки, полученные автором в ходе встреч с руководителями территориальных органов Роспотребнадзора и общественных объединений потребителей (их ассоциаций союзов); публикации российских и зарубежных ученых, практиков, данные мирового опыта и другие справочные материалы.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное научное исследование теоретических, методологических и правоприменительных проблем, возникающих при административно-правовом регулировании в сфере защиты прав потребителей.

В исследовании определена природа организационно-правовой деятельности государственных органов, направленной на защиту прав потребителей, представляющей комплексный механизм, включающий права потребителей, закрепленные в Конституции Российской Федерации, законодательстве о защите прав потребителей, реализующиеся посредством применения норм административного права, в целях создания благоприятных социально-экономических условия развития современного общества.

Уточнены теоретические и исторические основы административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей. Защита прав потребителей рассматривается как модель административно-правового обеспечения государственных интересов через обеспечение и защиту частных прав и интересов граждан.

Дана общая характеристика современного состояния правового регулирования в сфере защиты прав потребителей в Российской Федерации. Определено, что основные тенденции развития законодательства о защите прав потребителей в Российской Федерации, происходящие с 2004 года, связаны с усилением государственных гарантий обеспечения и защиты потребительских прав граждан.

В исследовании обозначены основные исторические и сравнительно-правовые аспекты государственного регулирования в сфере защиты прав потребителей в международной практике.

Определены особенности административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей в Российской Федерации. В частности обозначена структура субъектов защиты прав потребителей в Российской Федерации, которая состоит из государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, чьи права и полномочия определены законодательством о защите прав потребителей.

На основе комплексного анализа нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере защиты прав потребителей, автором сделан вывод о том, что деятельность государства по административно-правовому регулированию в указанной сфере включает в себя следующие направления:

- организация деятельности субъектов правовых отношений с участием потребителей посредством формирования административно-правовых норм, направленных на решение публичных социально-экономических интересов, связанных с защитой прав потребителей;

- выработка и реализация государственной политики в сфере защиты прав потребителей;

- организация взаимодействия участников административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей;

- организация и осуществление федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей.

Автором предложено определение понятия «государственная политика в сфере защиты прав потребителей».

Раскрыты особенности и проблемы в правовом обеспечении контрольно-надзорной деятельности в сфере защиты прав потребителей, внесены предложения по совершенствованию существующего административного законодательства в части, касающейся реализации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере защиты прав потребителей;

Сформулированы предложения по совершенствованию механизма административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей, связанные с совершенствованием нормативно-правового регулирования в рассматриваемой сфере.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:

1. Защита прав потребителей рассматривается как комплексная система, включающая: нормативно-правовое обеспечение прав потребителей, общественную, государственную защиту прав потребителей, а также организационно-правовую поддержку просвещения потребителей.

2. Проанализированы основные тенденции развития законодательства о защите прав потребителей в Российской Федерации. Сделан вывод о том, что усиление государственных гарантий обеспечения и защиты потребительских прав граждан происходит с 2004 года, с момента начала проведения административной реформы в Российской Федерации. Системный характер указанная работа приобрела в 2012 году в связи с проведением заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросу об усилении государственных гарантий защиты прав потребителей.

3. В качестве приоритетов и особенностей административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей в Российской Федерации автором выделены структура правоотношений с позиций субъектно-объектного состава и средств административно-правового регулирования, к которым автор относит методы убеждения, принуждения и правовые акты управления в сфере защиты прав потребителей.

К особенностям государственного регулирования в рассматриваемой сфере автор также относит общественную защиту прав потребителей, которая нуждается в должном организационно-правовом обеспечении. Внесены соответствующие предложения по систематизации действующего законодательства.

4. Определена особенность органов государственного управления в сфере защиты прав потребителей, как многофункционального феномена, предполагающего реализацию административно-правовых и гражданско-правовых методов защиты прав потребителей.

Приведены мотивированные доводы об отнесении к числу субъектов административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов), осуществляющих регулятивную функцию опосредованно через реализацию своих уставных целей.

Представлены предложения по упорядочению деятельности, связанной с организацией взаимодействия участников системы государственного управления в рассматриваемой сфере, путем внесения дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Предлагается пункт 2 статьи 26.3 дополнить подпунктом, согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнести решение вопросов по реализации государственной политики в сфере защиты прав потребителей на территории субъекта Российской Федерации, организации и осуществлению региональных и межмуниципальных программ и проектов в сфере защиты прав потребителей.

5. Дано авторское определение термина «государственная политика в сфере защиты прав потребителей» как целенаправленной деятельности органов государственной власти, с привлечением общественных объединений граждан, ориентированной на решение социально-экономических задач, обеспечивающих организацию и управление процессами обеспечения и защиты потребительских прав граждан при помощи административно-правовых и социально-экономических форм и методов с соблюдением основ международного и российского права.

6. На основе проведенного анализа надзорной деятельности государственных органов в сфере защиты прав потребителей сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

7. Сделан вывод о необходимости внедрения на федеральном уровне комплексной программы (концепции) защиты прав потребителей в Российской Федерации, которая предусматривает координацию деятельности органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, полномочия которых определены Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей».

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной поставленных и решенных в исследовании правовых проблем. Диссертационное исследование направлено на решение приоритетных задач в области административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей. Это одна из первых работ, в которой исследованы проблемные аспекты практического осуществления федерального государственного надзора в сфере защиты прав потребителей. Внесены предложения по устранению выявленных недостатков посредством совершенствования нормативного правового регулирования в указанной сфере.

Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы для дальнейшей научной проработки вопроса обеспечения государственного управления в сфере защиты прав потребителей, а также в практической деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Материалы диссертации могут быть использованы также в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе юридических учебных заведений при преподавании курсов административного права, административной деятельности федеральных органов исполнительной власти. защита право потребитель надзорный

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре государственного регулирования экономики и финансов ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Результаты исследования докладывались автором в марте 2011 г. на научно-практической конференции «О развитии комплексной системы защиты прав потребителей - институтов добросовестного бизнеса через технологии нового общественного договора» (город Южно-Сахалинск), в ноябре 2011 г. в Российском Экономическом Университете им. Г.В. Плеханова на I Международном Конгрессе «Экологическая, продовольственная и медицинская безопасность человечества», в апреле 2012 г. на международной конференции «Актуальные аспекты реализации потребительских прав граждан, перспективы развития национальных систем защиты прав потребителей в современных условиях глобальной общественно-экономической интеграции» (город Москва), в сентябре 2012 г. в Счетной палате Российской Федерации на научно-практической конференции «Общественный контроль: новая форма государственно-частного партнерства», а также в октябре 2012 г. на I Международном Форуме «Антиконтрафакт-2012» (город Москва). Теоретические положения и практические выводы диссертации изложены автором в 5 публикациях общим объемом 2,8 п.л., в том числе 3 публикации в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России.

Структура диссертации определяется ее целью и задачами, она включает в себя введение, две главы, содержащие пять параграфов, заключение, содержащее основные выводы, список использованных нормативных правовых актов и литературы, и приложения.

Основное содержание диссертационной работы

Во введении автором обоснована актуальность выбранной темы исследования, указана степень ее научной разработанности и теоретико-правовая основа, определены объект и предмет исследования, а также его цели и задачи, раскрыты методология и методика, теоретическая и эмпирическая база и научная новизна исследования, сформулированы выводы и результаты, выносимые на защиту, определены теоретическая и практическая значимость исследования, приведены данные об апробации полученных результатов.

Первая глава - «Теоретические и правовые основы административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей» - посвящена анализу теоретических и правовых основ административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей в Российской Федерации и в международной практике, дана общая характеристика современного состояния законодательного регулирования отношений с участием потребителей в Российской Федерации, а также представлен сравнительный анализ норм права, регулирующих отношения, связанные с защитой прав потребителей в государствах - участниках СНГ.

Механизм административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей рассмотрен как совокупность административно-правовых средств, при помощи которых государством осуществляется обеспечение и защита прав потребителей.

Отмечено, что традиционно обеспечение прав граждан рассматривается с точки зрения реализации гражданско-правовых средств и методов их защиты, где участники правоотношений находятся в равных условиях. Применительно же к сфере защиты прав потребителей данные средства являются лишь одним и элементов механизма административно-правового регулирования. Поскольку потребитель, как субъект правоотношений, в юридической практике признается наиболее слабой, не обладающей специальными познаниями, стороной, что подтверждает необходимость усиления государственных гарантий его прав и предопределяет значимость публично-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей, как элемента государственного управления.

Уточнены теоретические и правовые основы административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей в России, в частности, в соответствии с определенными в теории права элементами механизма административно-правового регулирования, проанализированы нормы административного права, регулирующие правоотношения в сфере защиты прав потребителей; акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными органами; акты применения норм административного права; административно-правовые отношения.

Приведена общая характеристика механизма административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей защиты.

Установлено, что построение основ нормативного правового регулирования отношений с участием потребителей в Российской Федерации, создание системы административно-правовых средств противодействия нарушениям потребительских прав граждан в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, нормы которой нашли отражение в Законе о защите прав потребителей, иных федеральных законах, регулирующих правоотношения с участием потребителей, подзаконных актах.

Законодательство о защите прав потребителей находится в исключительном ведении Российской Федерации. Об этом вполне определенно говорится в статье 1 Закона РФ «О защите прав потребителей». Что обеспечивает нормативно-правовое регулирование отношений с участием потребителей исключительно на уровне федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации.

Нормами законодательства об административных правонарушениях обеспечивается защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Закон о защите прав потребителей, будучи одним из наиболее востребованных законодательных актов, постоянно актуализируется и дополняется новыми положениями, которые призваны максимально отвечать тем изменениям, которые происходят в экономике и в общественных отношениях.

В диссертации приведен анализ изменений Закона РФ «О защите прав потребителей» в 1996 - 2012 г.г. Отмечено, что кардинальные изменения, с точки зрения совершенствования административно - правового механизма защиты прав потребителей, связаны с принятием Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», положения которого затронули статью 40 Закона о защите прав потребителей. Новая редакция указанной статьи ввела понятие федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, включающего в себя также и проверки на предмет соблюдения (соответствия) требований, установленных международными договорами Российской Федерации либо в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Сделан вывод, что указанное обстоятельство особенно важно в условиях активной интеграции России в мировую экономику. И позволяет - в рамках федерального государственного надзора - обеспечивать проверку исполнения на территории России соответствующих решений, принимаемых, в частности, Евразийским экономическим сообществом, Межгосударственным Советом ЕврАзЭС и Комиссией Таможенного союза.

Среди других новых законоположений, призванных усилить гарантии защиты прав потребителей от недобросовестных субъектов хозяйственной деятельности, автором выделена конкретизация в законодательстве понятий неоднократного (два и более раза в течение одного календарного года) и грубого (повлекшего смерть или массовые заболевания, отравления людей) нарушения прав потребителей. Данная норма является основанием для обращения уполномоченного органа управления в суд с заявлениями о прекращении деятельности изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) либо индивидуального предпринимателя (уполномоченного индивидуального предпринимателя).

На основе проведенного анализа действующих нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере определены основные проблемы правового обеспечения, среди которых в качестве наиболее значимых, автором выделяются следующие:

- отсутствие порядка разработки и принятия подзаконных нормативных правовых актов в сфере защиты прав потребителей;

- отсутствие гармонизации отраслевых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в различных секторах потребительского рынка с требованиями Закона РФ «О защите прав потребителей»;

- наличие в нормативных правовых актах, действующих в сфере защиты прав потребителей пробелов и противоречий, затрудняющих правоприменительную практику.

Сделан вывод, что нормативное правовое регулирование в сфере защиты прав потребителей не в полной мере отвечает современным условиям и социально-экономическим потребностям общества.

В качестве функционального элемента административно-правового механизма обеспечения права потребителя на защиту выделена категория «потребительское правосознание», содержание которой, по мнению автора, представляет собой управленческую деятельность государства, направленную на создание условий для динамичного развития потребительского образования и просвещения населения за счет организации системы информирования и консультирования потребителей на федеральном, региональном и местном уровнях в целях поддержания баланса интересов между потребителями и хозяйствующими субъектами, соблюдения законодательства о защите прав потребителей, консолидации усилий органов государственной власти, муниципалитетов и общественных объединений потребителей.

В первой главе также исследованы исторические аспекты развития государственного управления в сфере защиты прав потребителей в мировой практике. В частности, отмечается, что исторической основой и образцом для становления правовых систем многих современных государств является римское право, которое заложило важнейшие институты и термины классического права. Основной источник письменного права в Римской Империи - Дигесты Юстиниана содержат в себе нормы, предусматривающие защиту прав граждан (потребителей) при осуществлении сделок купли-продажи. Так в XI титуле 47-ой, названной Юстинианом «ужасной» книги (libri terribilts) речь идет об ответственности недобросовестных продавцов, в том числе за обман потребителей (использование при продаже «фальшивых» весов), а также о мерах воздействия, применяемых к нарушителям со стороны органов государственного управления: «…запрещается заниматься торговлей…, приговаривают к высылке, … присуждают к каторжным работам» Дигесты Юстиниана/Перевод с латинского; Отв. ред. Л.Л. Кофанов. Т. VII. Полутом 1. - М., 2005, С.523.

Таким образом, определив специфику правоотношений (по субъектно-объектному составу), правовой статус их субъектов (продавец - покупатель (потребитель) - орган власти) рассматриваемая норма римского права является ярким примером административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей.

Формирование основ государственного регулирования сферы защиты прав потребителей в современном мире берет свое начало с 1775 года и связано с документально зафиксированным первым в мировой практике протестом граждан, как потребителей (штат Массачусетс Соединенных Штатов Америки).

Формирование законодательной базы для защиты прав потребителей начинается с принятия в 1890 году антитрестовского Закона Шермана, основные положения которого направлены на повышение благосостояния населения за счет создания государственного механизма обеспечения свободы торговли, путем создания конкурентных рынков.

При характеристике правовых основ административного порядка защиты прав потребителей на мировом уровне среди основополагающих международных актов, связанных с обеспечением и защитой прав потребителей автор рассматривает Руководящие принципы для защиты интересов потребителей, принятых Генеральной Ассамблеей ООН (резолюция № 39/248 от 9 апреля 1985 г.), определившего основные права потребителей:

- на безопасность товаров;

- информацию;

- выбор товаров;

- выражение своих интересов;

- удовлетворение основных потребностей;

- возмещение ущерба;

- потребительское образование;

- здоровую окружающую среду.

Указанный документ закрепил основные принципы, получившие свое развитие в национальных законодательствах стран.

Отмечено, что в рамках Содружества Независимых Государств совместную деятельность государств - участников, в том числе и России, по защите прав потребителей определяет Соглашение об основных направлениях сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в области защиты прав потребителей 25 января 2000 г.

Нормативное правовое регулирование правоотношений в сфере защиты прав потребителей в государствах - участниках СНГ базируется на основах, заложенных в Законе СССР «О защите прав потребителей - граждан», а также выстроено с учетом положений рекомендательного законодательного акта «Об общих принципах регулирования защиты прав потребителей в государствах-участниках Межправительственной Ассамблеи», принятого Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств 13 мая 1995 г. в г.Санкт-Петербурге.

Сделан вывод, что на постсоветском пространстве определены общие правовые и организационные основы осуществления защиты прав потребителей и создания равных условий для потребителей, которые нашли отражение в национальных законодательствах государств - участников СНГ.

В тоже время нельзя говорить об унифицированности подходов к определению административно-правовых методов регулирования в данной сфере. Поскольку государственное управление в сфере защиты прав потребителей осуществляется государственными органами, обладающими зачастую различной компетенцией и разным кругом полномочий, соответственно характеризуется наличием различных административно - правовых механизмов.

В большинстве стран СНГ отсутствует системное построение управленческой деятельности в сфере защиты прав потребителей - на государственном уровне не определены основные направления государственной политики. Данное обстоятельство является одной из немаловажных причин того, что отношения между потребителями и производителями еще не приняло цивилизованный характер, что обусловлено, прежде всего, отсутствием гармонизации экономической политики с насущными проблемами интересов потребителей.

Проведенный анализ показал, что, используемые формы и методы работы только в рамках национальных законодательств не всегда бывают адекватными реальным потребностям защиты потребительских прав граждан в современных условиях происходящих интеграционных процессов в мире.

Указанное позволяет сделать вывод, что решение данной задачи может быть осуществлено посредством разработки и принятия модельной концепции по обеспечению эффективного функционирования системы защиты прав потребителей в государствах - участниках СНГ, а также формирования правовой базы по обеспечению продовольственной безопасности и защите потребительских прав граждан на межнациональном уровне.

Сделан вывод, что в современных условиях эффективность осуществления государственного управления и обеспечения публичных интересов в сфере защиты прав потребителей за счет реализации механизма защиты прав и интересов физических и юридических лиц зависит от уровня развития законодательства о защите прав потребителей. Указанное определяет значимость правовых механизмов в сфере защиты прав потребителей, как на национальном, так и на международном уровне.

Во второй главе диссертации - «Особенности административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей в Российской Федерации» - проанализированы современное состояние, приоритеты государственного регулирования в сфере защиты прав потребителей, обозначены основные элементы системы защиты прав потребителей, система и полномочия субъектов административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей.

Правовое обеспечение сферы защиты прав потребителей представляет собой совокупность правовых норм, посредством которых осуществляется регулирование отношений с участием потребителей, устанавливаются права и обязанности субъектов правоотношений, определяется механизм реализации и защиты прав потребителей, а также правовой статус участников системы защиты прав потребителей.

На основе анализа федерального законодательства диссертант приходит к заключению, что сфера защиты прав потребителей как предмет административно-правового регулирования объединяет отношения по:

- принятию мер предупредительного характера, направленных на недопущение правонарушений в рассматриваемой сфере, в том числе повышению потребительской и правовой грамотности граждан;

- оказанию административного воздействия в отношении нарушителей;

- восстановлению нарушенных прав потребителей;

- организации взаимодействия участников системы защиты прав потребителей.

Эффективная функциональность механизма государственно-правового регулирования общественных отношений в сфере защиты прав потребителей обеспечивается нормами административного права.

Система защиты прав потребителей представляет собой совокупность органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, полномочия которых определены Законом о защите прав потребителей. Составляющие эту систему элементы осуществляют весь комплекс работ по формированию и реализации национальной политики в сфере защиты прав потребителей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Социально-экономическая стабильность в обществе во многом зависит от эффективности решения задач по защите потребительских прав граждан, а, следовательно, от действенности работы регулирующего органа в этой области.

Качественный уровень надзора в области защиты прав потребителей в Российской Федерации обеспечивается исключительно за счет целостной системы надзорных мероприятий, совокупности многих взаимосвязанных факторов. К ним можно отнести полноту и объективность выявления нарушений законодательства в сфере защиты прав потребителей и условий, способствующих совершению подобных правонарушений.

Автором сделан вывод, что федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей представляет собой предусмотренный нормами административного права инструмент правового и организационного характера, применяемый в целях предупреждения, выявления нарушений законодательства в области защиты прав потребителей, оказания административного воздействия в отношении нарушителей.

На основе проведенного анализа надзорной деятельности государственных органов в сфере защиты прав потребителей сформулированы следующие предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации:

а) подпункт «в» пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»изложить в следующей редакции: «нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены, в случае поступления от общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) информации о фактах нарушений прав потребителей, полученной в результате осуществления общественного контроля за соблюдением прав потребителей»;

б) статью 2 названного закона дополнить пунктом, дающим определение понятия «уполномоченного представителя юридического лица и индивидуального предпринимателя»: «уполномоченными представителями юридического лица и индивидуального предпринимателя являются: должностные лица юридического лица, которые в соответствии с учредительными документами вправе действовать от имени данного юридического лица без доверенности; лица, уполномоченные зарегистрированным лицом совершать действия от его имени на основании доверенности; уполномоченным представителем индивидуального предпринимателя признается физическое или юридическое лицо, уполномоченное индивидуальным предпринимателем представлять его интересы, совершать действия от его имени на основании доверенности».

в) Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не установлена ответственность юридических лиц за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Такая ответственность предусмотрена только для должностных лиц (статья 19.6 КоАП РФ), при том, что административная ответственность за неисполнение законного предписания об устранении нарушений законодательства имеется как для должностных, так и для юридических лиц (статья 19.5 КоАП РФ). В этой связи автором предложено статью 19.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях после слов «влечет наложение административного штрафа на должностных лиц» дополнить фразой «и юридических лиц».

Еще одним важным инструментом управления в сфере защиты прав потребителей, направленным на восстановление нарушенных прав и законных интересов потребителей, является участие государственного органа в судебной защите прав потребителей.

Отмечено, что государственный уполномоченный орган в сфере защиты прав потребителей (Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека), реализуя установленные полномочия в части судебной защиты прав потребителей обладает специальной процессуальной дееспособностью, определенной Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (часть 2 статьи 4; статья 34; часть 1 статьи 38; часть 1статьи 46; статья 47 ГПК) и Законом о защите прав потребителей (подпункт 7 пункта 4 и пункт 5 статьи 40; статья 46 Закона), в соответствии с положениями которых определяется его статус в судебном процессе.

Участие государственного уполномоченного органа в судебной защите прав конкретных потребителей осуществляется посредством реализации положений 47 ГПК и статьи 40 Закона о защите прав. В соответствии с которыми уполномоченный орган может быть привлечен судом к участию в деле либо вправе вступать в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле в качестве органа, дающего заключение по делу в целях защиты прав потребителей.

Участие государственного уполномоченного органа в судебной защите законных интересов неопределенного круга потребителей, а также с заявлениями о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя (уполномоченного индивидуального предпринимателя) за неоднократное (два и более раза в течение одного календарного года) или грубое (повлекшее смерть или массовые заболевания, отравления людей) нарушение прав потребителей.

Отмечено, что полномочия в сфере защиты прав потребителей, которыми наделены исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 42.1 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» по осуществлению мероприятий по реализации, обеспечению и защите прав потребителей и принятию определенных мер, не находят должной реализации в виду отсутствия четкого механизма организации указанной деятельности.

Также в качестве проблемного аспекта отмечено отсутствие в законодательстве о защите прав потребителей прямой дефиниции, обязывающей органы местного самоуправления принимать меры по осуществлению защиты прав потребителей (статья 44 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» определяет данную функцию как право, а не обязанность), осуществление защиты прав потребителей на муниципальном уровне (в части консультирования граждан, обращения в суды по защите прав потребителей и пр.) со стороны органов муниципальной власти практически не осуществляется.

В этой связи, автором обозначено, что важным направлением совершенствования государственного управления в сфере защиты прав потребителей является отработка эффективных механизмов взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и общественных объединений потребителей в Российской Федерации по актуальным вопросам, связанным с защитой и обеспечением соответствующих прав граждан на всех уровнях федеративного устройства.

В теории права под юридическим механизмом взаимодействия понимается система организационно-правовых средств, с помощью которых осуществляются и регулируются взаимоотношения между субъектами права в целях их упорядочивания и достижения эффективного результата.

На основе анализа результатов практической реализации прав и полномочий в сфере защиты прав потребителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов), автором сделан вывод о необходимости внедрения на федеральном уровне комплексной программы (концепции) защиты прав потребителей в Российской Федерации, которая предусматривает координацию совокупности органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, полномочия которых определены Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей».

Общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), рассмотрены в исследовании в качестве полноправного элемента системы защиты прав потребителей, реального участника административно-правовых отношений, который обладает специфическим административно-правовым статусом.

Правовой статус общественных объединений потребителей возникает с момента их учреждения и регистрации, и определяется правами, обязанностями, и ограничениями, установленными Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» и Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей».

Характерной особенностью административно-правового статуса общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов), является наличие специфических прав (общественный контроль за соблюдением прав потребителей) и выполнение определенных административно-правовых полномочий, к которым относятся: внесение предложений в органы власти о принятии мер по повышению качества товаров (работ, услуг), по приостановлению производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), по отзыву с внутреннего рынка товаров (работ, услуг), не соответствующих предъявляемым к ним обязательным требованиям, участие совместно с органом государственного надзора в формировании открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов в области защиты прав потребителей, качества и безопасности товаров (работ, услуг).

Автором отмечено, что широкий круг прав и полномочий общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) в рассматриваемой сфере, определяет особый правовой статус данного вида общественных объединений, позволяющий отнести указанный общественные организации к числу субъектов административно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей, осуществляющих регулятивную функцию опосредованно через реализацию своих уставных целей.

На основе анализа результатов практической деятельности по обеспечению и защите прав потребителей в Российской Федерации показано, что организация эффективного взаимодействия участников системы государственного управления в рассматриваемой сфере возможна в рамках принимаемых субъектами Российской Федерации региональных целевых программ по защите прав потребителей.

Сделан вывод, что законодательное закрепление данного механизма обеспечит единообразие принципов и подходов к организации соответствующего взаимодействия на региональном уровне. Для чего предлагается пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» дополнить подпунктом, согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнести решение вопросов по реализации государственной политики в сфере защиты прав потребителей на территории субъекта Российской Федерации, организации и осуществлению региональных и межмуниципальных программ и проектов в сфере защиты прав потребителей.

Отмечено, что фундаментальной основой, определяющей успех государственного управления в сфере защиты прав потребителей, является совершенствование системы правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в указанной сфере.

Предложена авторская трактовка термина «государственная политика в сфере защиты прав потребителей» - это целенаправленная деятельность органов государственной власти, с привлечением общественных объединений граждан, ориентированная на решение социально-экономических задач, обеспечивающих организацию и управление процессами обеспечения и защиты потребительских прав граждан при помощи административно-правовых и социально-экономических форм и методов с соблюдением основ международного и российского права.