Механизм административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механизм административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

экономика правовой банковский

Актуальность исследования обусловлена объективно проявившимися в условиях финансового кризиса последних лет в России потребностями укрепления банковского сектора экономики и совершенствования административно-правового регулирования банковской деятельности.

Банковские отношения и банковское законодательство в России насчитывают относительно непродолжительный период своего существования в современных рыночных условиях. Это в определенной мере сказывается как на организации управления в банковской системе, так и на правовой основе функционирования данной системы. В настоящее время продолжается процесс формирования основных банковских институтов, коррективы в который вносятся экономическими сдвигами в виде мировых финансовых кризисов. Экономические потрясения, которые ощутили многие государства в ходе последнего из таких кризисов, вызвали необходимость пересмотра политики государства в сфере банковских отношений.

Сложившееся банковское законодательство отражает комплексный характер правового регулирования банковской деятельности, различные аспекты которой регламентируются нормами конституционного, гражданского, административного, финансового права. Дискуссионным является вопрос о сформированности и путях развития банковского права как самостоятельной отрасли права. Значительную долю банковских отношений составляют отношения власти-подчинения, имеющие публичный характер. Четкое закрепление прав и обязанностей участников данных отношений в административно-правовых нормах, обеспечивающее эффективное правоприменение, представляет собой актуальную проблему, требующую научного осмысления.

В настоящее время достаточно широко освещены в научной литературе и регламентированы нормами законов вопросы регистрации и лицензирования кредитных организаций, применения к ним мер воздействия со стороны Банка России и другие. Вместе с тем, нерешенными остаются проблемы качества разрабатываемых Банком России нормативных актов, недостатки в которых вызывают нарушения прав и интересов банков; законодательного закрепления градации российских банков для дифференциации предъявляемых к ним требований.

В целях определения оптимальных способов решения указанных проблем, а также выявления перспективных направлений развития административно-правовых основ банковской деятельности целесообразно применение выработанных общей теорией права научно-методологических подходов, опирающихся на категории «механизм правового регулирования» и «правовой режим». Обращение к данным правовым явлениям позволяет проанализировать генетические и функциональные связи между отдельными административно-правовыми средствами регулирования банковских отношений, установить их роль в процессе действия правовых норм на деятельность банков.

Требуют научной проработки вопросы правовой регламентации функций Центрального банка Российской Федерации. В настоящее время он осуществляет широкий объем полномочий в отношении банков: устанавливает правила проведения банковских операций, определяет в своих актах нормативные требования к банкам, осуществляет надзор за соблюдением ими данных требований и банковского законодательства, анализирует представляемую банками отчетность. Наряду с данными административными по своей природе функциями, Банк России осуществляет рефинансирование кредитных организаций, определяет меры по их финансовому оздоровлению. Концентрация такого объема полномочий в функциях одного органа вызывает обоснованную критику как среди ученых, так и в банковском сообществе. В связи с этим заслуживает внимания анализ зарубежного опыта государственного управления банковской системой, закрепление в законах и других нормативных актах четких правовых границ, очерчивающих пределы усмотрения Банка России в реализации им своих функций.

Отдельное внимание необходимо уделить санкциям Банка России, которые он применяет в отношении банков в целях поддержания стабильности банковской системы. По своей правовой природе данные санкции следует относить к административной ответственности, однако действующее законодательство об административной ответственности в определенной части не согласуется с банковским законодательством. В частности, существует коллизия норм, закрепленных в ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и в ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Степень разработанности темы исследования

Рассматриваемые в настоящей работе проблемы правового регулирования банковской деятельности привлекают внимание ученых в области различных отраслей права: конституционного, гражданского, финансового, административного, уголовного. Дифференциация правовых знаний о банковской деятельности позволяет выявить отдельные стороны воздействия государства и законодательства на банковские отношения.

Поскольку диссертационное исследование базируется на общетеоретических понятиях, характеризующих механизм правового регулирования, ценными явились труды таких ученых в области теории государства и права, как С.С. Алексеев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Р.О. Халфина. Использование научных разработок в данной области направлено на выявление общих закономерностей применения правовых средств в целях государственного воздействия на банковскую систему, особенности структуры правового регулирования банковской деятельности.

В ходе работы над диссертационным исследованием особое внимание уделялось трудам ведущих ученых в области административного права: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Д.В. Винницкого, С.А. Голубева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, Г.И. Петрова, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и др.

Поскольку отдельное внимание в работе уделено проблемам в области финансового и банковского права, полезным явилось обращение к трудам таких ученых, как: М.М. Агарков, Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, А.Г. Братко, О.В. Болтинова, А.Ю. Викулин, Я.А. Гейвандов, Е.Ю. Грачева, Н.Ю. Ерпылева, Л.Г. Ефимова, М.В. Карасева, А. Курбатов, Е.А. Лебедева, Л.А. Новоселова, О.М. Олейник, Е.Н. Пастушенко, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, В.М. Старилов, Г.А. Тосунян, Н.И. Химичева, С.О. Шохин, А.М. Экмалян, Н.Д. Эриашвили.

Автором были использованы научные публикации, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, материалы авторефератов С.А. Голубева, С.К. Дубинина, А.П. Жмулевской, Е.Б. Лаутс, О.В. Озюменко. И.С. Попова, О.В. Савельевой, А.А. Фетисова, Д.А. Шевченко, О.Ю. Шпитко, рассматривающих преимущественно смежные с темой настоящего исследования вопросы.

Объектом исследования выступают отношения, возникающие в связи осуществлением банковской деятельности и государственным управлением банковской системой.

Предметом исследования являются теоретическая, законодательная и практическая базы административно-правового регулирования банковской деятельности.

Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в теоретическом обосновании положений о механизме административно-правового регулирования банковской деятельности, особенностях административно-правовых режимов банковской деятельности, а также разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства о банковской деятельности и практики его применения.

1. Предложено в правовом регулировании банковской деятельности выделять административно-правовой механизм, представляющий собой систему административно-правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное организующее воздействие Банка России на банковские отношения.

2. Авторское определение банковской деятельности - это финансово-экономическая деятельность кредитных организаций, заключающаяся в осуществлении банковских сделок (в том числе банковских операций) и иных действий с целью извлечения прибыли, выполнения публичных функций, обеспечения качества банковских услуг, а также регулирующая и контрольная деятельность Банка России, связанная с использованием неадминистративных (экономических) методов.

3. Обоснована необходимость закрепления в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» норм, устанавливающих особенности государственного воздействия на банковскую систему в условиях банковских кризисов и составляющих чрезвычайный административно-правовой режим банковской деятельности.

4. Авторское определение понятия «банковский кризис» - это значительное ухудшение состояния экономики, проявляющееся в банковской сфере потерей финансовой устойчивости системообразующих банков, резким снижением объемов банковского кредитования и массовым оттоком средств вкладчиков из банков.

5. Разрозненность и фрагментарность норм, закрепленных в нормативных актах Банка России, в настоящее время негативно отражается на действии механизма административно-правового регулирования банковской деятельности, в связи с чем необходима выработка долгосрочной политики Банка России, направленной на создание стройной системы его нормативных актов. Порядок разработки нормативных правовых актов Банком России необходимо закрепить в предлагаемом к принятию федеральном законе «О нормативных правовых актах» и в специальном разделе Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

6. В связи с выявленной потребностью банковской системы в развитии конкуренции и специализации на рынке банковских услуг предложено законодательно закрепить градацию банков, предусматривающую дифференциацию требований Банка России в зависимости от размера, профиля и масштабов деятельности банков.

7. Ввиду широких границ административного усмотрения и низкого уровня правовой регламентации процедур принятия правоприменительных актов Банка России предложено закрепить процедуры разработки и реализации данных актов в административных регламентах Банка России. Данная мера позволит снизить коррупциогенность и обеспечит правовыми гарантиями реализацию прав и обязанностей субъектов административно-правовых отношений в банковской системе.

8. Предложено детализировать в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» процедуры применения Банком России мер воздействия к банкам, в том числе процедуру отзыва лицензии у банков.

9. Основания применения санкций Банка России, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», предложено относить к административным правонарушениям. В целях устранения фрагментарности норм об ответственности банков, исключения коллизий между Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и КоАП РФ обоснована необходимость закрепления в КоАП РФ норм об административной ответственности банков, включающих применение мер воздействия Банком России.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что в нем раскрываются проблемы, связанные с административно-правовым регулированием банковской деятельности в России. Содержащиеся в работе концептуальные теоретические положения развивают и углубляют научные взгляды на административно-правовое регулирование банковской деятельности. Представляется, что содержащиеся в работе положения и выводы позволят внести определенный вклад в теорию рассматриваемой проблемы. Выработанные в ходе исследования теоретические положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования регулирующей и надзорной деятельности Банка России. Рекомендации, изложенные в диссертации, имеют значение для совершенствования нормативной правовой базы, а также взаимоотношений кредитных организаций и Банка России. Результаты исследования могут быть использованы для обучения практических работников в рамках занятий по административному, финансовому и банковскому праву, для подготовки учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Наиболее значимые положения диссертационного исследования нашли отражение в пяти научных публикациях, а основные результаты докладывались на научно-практических конференциях.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Во введении дается общая характеристика работы: обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, раскрываются методы исследования, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования, приводятся сведения о внедрении их в практику.

В первой главе «Банковская деятельность как объект административно-правового регулирования» исследуются понятие и сущность банковской деятельности, анализируются особенности сочетания частных и публичных начал в ее правовом регулировании.

Первый параграф «Природа банковской деятельности и роль административного права в ее регулировании» посвящен изучению признаков банковской деятельности и теоретических подходов к определению ее содержания.

Характеризуя такие черты банковской деятельности, как ее предмет, цели, субъекты, содержание и правовое регулирование, соискатель обращает внимание в своем исследовании на то, что использованный законодателем способ правового закрепления содержания понятия «банковская деятельность» не отражает ее экономической сущности и ограничивает объем понятия. Банковская деятельность в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации» раскрывается посредством закрепления перечня составляющих ее содержание банковских операций.

С одной стороны, использование такого способа законодателем обусловлено задачей четкого разграничения отдельных видов организаций, подпадающих под сферу действия указанного закона. Вместе с тем, обращение к проблемам в правоприменительной практике в банковских отношениях показывает, что обозначенный формальный подход законодателя влечет за собой терминологические противоречия, связанные с многозначностью толкования понятий «банковская деятельность», «банковская операция» и «банковская сделка». На основе изучения научных взглядов на сущность данных категорий автор формулирует их собственные определения.

Под банковской деятельностью предлагается понимать финансово-экономическую деятельность кредитных организаций, заключающуюся в осуществлении банковских сделок (в том числе банковских операций) и иных действий с целью извлечения прибыли, выполнения публичных функций, обеспечения качества банковских услуг, а также регулирующую и контрольную деятельность Банка России, связанную с использованием неадминистративных (экономических) методов.

Банковская сделка - это осуществляемая кредитной организацией сделка, посредством которой реализуется ее основные функции. К банковским сделкам относятся банковские операции и другие сделки.

Банковская операция - это осуществляемая кредитной организацией сделка, для которой Законом о банках установлен особый правовой режим, выражающийся в разрешительном порядке ее совершения.

Исследование природы банковской деятельности приводит автора к выводу о сочетании в ее содержании частных и публичных элементов, проявляющихся в выполнении кредитными организациями полномочий публично-правового характера. К данным полномочиям относится осуществление банками контроля за соблюдением правил ведения кассовых операций, исполнением банками обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, контроль банков за проведением валютных операций, деятельность банков по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

К особенностям перечисленных полномочий публично-правового характера соискатель относит их осуществление исключительно в связи с выполнением банковских операций в интересах клиентов и только в рамках банковской системы. Наделение ими кредитных организаций обусловлено социальной сущностью банковской системы и банковской деятельности.

Взаимодействие частных и публичных начал в банковской сфере проявляется также в том, что такая публичная организация, как Банк России наделена полномочиями по осуществлению сделок гражданско-правового характера (биржевая деятельность, рефинансирование и др.).

Опираясь на результаты исследования природы банковской деятельности, соискатель выявляет особенности правового регулирования банковских отношений. В диссертации делается вывод о сочетании в нем конституционно-правовых, гражданско-правовых, административно-правовых норм, что отражает тесное переплетение в банковских отношениях частных и публичных интересов.

Конституционно-правовые нормы устанавливают правовые основы функционирования банковской системы. Гражданско-правовые нормы обеспечивают автономию банков, свободу осуществления банковской деятельности, равенство участников банковских отношений. Административно-правовые нормы регулируют управляющее воздействие Центрального банка Российской Федерации на деятельность кредитных организаций. Применительно к выделению норм банковского права автор придерживается мнения, что метод банковского права не отличается какими-либо особенностями, в связи с чем признание банковского права как самостоятельной правовой отрасли остается дискуссионным.

Во втором параграфе «Особенности административно-правового регулирования банковской деятельности в условиях кризисных явлений в экономике» проводится научный анализ воздействия административно-правовых норм на банковские отношения в период кризисов в экономике.

Проблема законодательного закрепления оптимального сочетания публичных и частных интересов в банковской сфере осложняется тем, что экономические условия, в которых банкам приходится работать, достаточно интенсивно меняются. Особенно ярко это проявляется в период финансовых кризисов, когда государственно-правовое воздействие на банковскую систему существенно отличается от обычного по своим целям, функциям и методам.

Изучение причин и последствий кризисов, поразивших российский банковский сектор в 1998 и 2009 годах, позволило выявить закономерности, присущие банковской деятельности, существование которых необходимо учитывать в нормотворческой деятельности. Основные закономерности, присущие банковским отношениям и наиболее отчетливо проявившиеся в период кризисов, - отток капитала вследствие изымания вкладчиками своих средств из банков значительно уменьшает имеющиеся у банков активы; в условиях кризиса банки ужесточают свои требования к клиентам, обращающимся за предоставлением заемных средств.

Государственно-правовое воздействие на банковский сектор, направленное на предупреждение негативного влияния указанных обстоятельств на экономику, заключается в организации системы страхования банковских вкладов граждан, стимулировании кредитования банками производственного сектора экономики и других мерах. В настоящее время совершенствование банковского законодательства в рамках данных мер направлено на решение следующих задач:

- формирование эффективного организационно-правового механизма допуска банков к системе страхования вкладов;

- распространение страхования на вклады юридических лиц;

- увеличение максимального размера страховых выплат до размеров, соответствующих мировой практике.

В условиях банковского кризиса возрастают потребности банковской системы в реализации государством функций частно-правового характера, выражающихся в выделении бюджетных средств, предоставлении государственных гарантий по выдаваемым предприятиям кредитам. Кроме того, к особенностям действия публичных элементов в банковских отношениях в условиях кризиса следует относить ослабление со стороны Банка России действующих финансовых нормативов.

В диссертации обосновывается целесообразность выделения в законодательстве, регулирующем банковскую деятельность, нескольких групп правовых норм: норм, направленных на предупреждение неблагоприятных последствий банковских кризисов, и чрезвычайных норм, направленных на стабилизацию банковской системы в условиях уже возникшего банковского кризиса. В отличие от предупредительных норм, чрезвычайные нормы носят временный характер.

Автор предлагает законодательно определить условия применения и основания прекращения чрезвычайных мер в отношении кредитных организаций в условиях кризисов.

В исследовании особое внимание уделяется изучению возможностей применения категории «административно-правовой режим» для правовой регламентации административно-правового регулирования банковской деятельности. По мнению автора, взгляд на специфику государственного регулирования банковской системы с точки зрения выделения различных правовых режимов функционирования банков позволит наметить основные контуры чрезвычайного законодательства о банковской деятельности.

Применительно к банковской деятельности с уверенностью можно утверждать о наличии ее особого правового режима, который соединяет совокупность правовых средств, применяемых для ее правового регулирования. Это подтверждается существованием сочетания взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих специфическую направленность регулирования банковской деятельности.

Исследование административно-правового режима банковской деятельности предполагает, в первую очередь, выявление специфики действия следующих административно-правовых явлений на банковскую сферу:

- лицензирование банковской деятельности;

- банковский надзор;

- банковское регулирование.

Анализ вышеназванных правовых явлений, присущих административно-правовому режиму банковской деятельности, позволяет утверждать о разрешительном его типе. Это означает превалирование в правовых нормах, регламентирующих административно-правовой статус банков, правовых предписаний. В данной особенности ярко выражены публично-правовые начала банковской деятельности.

В зависимости от условий осуществления банковской деятельности административно-правовой режим классифицируются на общий режим, режим деятельности кредитных организаций в условиях предупреждения банкротства и чрезвычайный административно-правовой режим. Для каждого из перечисленных режимов характерны определенные сочетания правовых стимулов и ограничений. Указанное сочетание, создавая для различных ситуаций в деятельности кредитных организаций благоприятную либо неблагоприятную среду, позволяет ориентировать банки на тот или иной вариант деятельности. Принципиальной особенностью административно-правового режима деятельности кредитных организаций в условиях предупреждения банкротства является ограничение принципа независимости банковской деятельности от органов государственной власти. Специфика чрезвычайного административно-правового режима банковской деятельности состоит в том, что при возникновении кризисных ситуаций органы государственной власти могут устанавливать особый порядок осуществления банковской деятельности. В качестве элементов, присущих чрезвычайному административно-правовому режиму, выделяются следующие:

- финансовая поддержка Центробанком и Внешэкономбанком кредитных организаций;

- предоставление Банку России права не вводить запрет привлечения вкладов;

- предоставление Банку России полномочий вводить ограничения на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения, в виде максимального значения процентной ставки;

- изменение нормативов обязательных резервов (резервных требований);

- увеличение максимального размера страхового возмещения по банковским вкладам;

- меры по предупреждению банкротства банков.

На основе результатов исследования особенностей банковской деятельности в условиях кризиса автор делает вывод о целесообразности закрепления в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» понятия банковского кризиса, а также элементов чрезвычайного административно-правового режима банковской деятельности.

С точки зрения перспектив правового закрепления в диссертации анализируются особенности употребления терминов «финансовый кризис», «банковский кризис», «экономический кризис». Изучение научных работ, посвященных перечисленным кризисам, свидетельствует о системной взаимосвязи данных кризисов, что иногда приводит к их отождествлению.

В диссертации раскрываются признаки банковского кризиса. В качестве таких признаков автор выделяет снижение показателей устойчивости системообразующих банков, значительное сокращение объемов кредитования банками предприятий и населения, резкое повышение процентных ставок по кредитам, а также массовый отток денежных средств со вкладов. Для применения чрезвычайного административно-правового режима банковской деятельности целесообразно закрепить в законе следующее определение банковского кризиса:

- это значительное ухудшение состояния экономики, проявляющееся в банковской сфере потерей финансовой устойчивости системообразующих банков, резким снижением объемов банковского кредитования и массовым оттоком средств вкладчиков из банков.

Во второй главе «Механизм административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации» рассмотрены элементы механизма административно-правового регулирования банковской деятельности.

В первом параграфе «Административно-правовые нормы, регулирующие банковскую деятельность в России» проводится научный анализ нормативной составляющей механизма административно-правового регулирования банковских отношений.

На наднациональном уровне в настоящее время отмечается возрастающее значение норм международного права, имеющих рекомендательный характер. Это обусловлено как интеграционными процессами, так и стремлением Центрального банка повысить эффективность функционирования отечественной банковской системы с учетом зарубежного опыта. Тенденцией можно назвать отчетливо проявляющееся повышение роли наднациональных центральных банков, расширение взаимодействия с международными финансовыми организациями, увеличение роли рекомендаций международных финансовых организаций. В частности, большое значение для нормотворчества в сфере банковской деятельности имеют документы Базельского комитета по банковскому надзору при Банке международных расчётов (Базельские соглашения I, II, III). Отечественная государственная политика в банковской сфере в настоящее время также во многом определяется европейскими стандартами.

Инкорпорация положений Базельских соглашений и европейских стандартов в российское законодательство является одним из приоритетов совершенствования механизма административно-правового регулирования банковской деятельности. Вместе с тем, наднациональные нормы являются ориентирами, а не обязательными требованиями для развития национальной политики в банковской сфере, они отражают более высокий уровень развития банковской системы европейских государств по сравнению с отечественной, что должно учитываться при инкорпорации их положений в российское законодательство.

Следующий уровень административно-правовых норм, регулирующих банковскую деятельность, - Конституция России и федеральное законодательство. Особенностью правового режима деятельности кредитных организаций в России является то, что административно-правовые нормы закреплены в законодательных актах исключительно на федеральном уровне, что обусловлено задачами обеспечения единства денежно-кредитной системы страны. При этом банки играют определенную консолидирующую роль в федеративном устройстве страны.

Перспективными направлениями развития федерального законодательства в области банковских отношений являются его систематизация, разработка специальных законов в области кредитного дела, системы электронных платежей, банковской тайны.

Принципиальной особенностью административно-правового регулирования банковской деятельности являются нормы, принимаемые Банком России. В соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» он издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Чертами данного вида нормативного регулирования являются конкретность, детальность, динамичность и подвижность. Кроме того, в иерархии нормативных правовых актов нормативные акты Банка России занимают исключительное положение, поскольку по своей юридической силе они находятся на одном уровне с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства России.

Совершенствование механизма административно-правового регулирования банковской деятельности в настоящее время целесообразно осуществлять в направлении создания стройной системы нормативных актов Банка России, исключения их дублирования, противоречий и других недостатков. Нормотворческую функцию Банка России, также как федеральных органов исполнительной власти, необходимо регламентировать на уровне федерального закона «О нормативных правовых актах» и в отдельной главе Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Во втором параграфе «Административно-правовые отношения в сфере банковской деятельности» рассмотрены основные особенности и проблемные аспекты административных правоотношений в банковской сфере.

Отличительной чертой банковских отношений является специфика субъектного состава. Статус кредитных организаций и Банка России отличается как от статуса хозяйствующих субъектов любых других видов, так и от статуса органов исполнительной власти. Кроме того, связи между элементами банковской системы сводятся не только к иерархическим, субординационным, но и горизонтальным, основанным на принципах гражданско-правовых отношений. В частности, здесь необходимо отметить такие формы воздействия Банка России на коммерческие банки, как предоставление кредитов, операции на открытом рынке. Специфика банковских отношений проявляется также в том, что они возникают вследствие совершения гражданско-правовых сделок (вклады, переводы, счета), что однако не исключает основания публично-правового характера (обязанность юридических фирм иметь счет в банке и осуществлять расчеты в безналичной форме).

К характерным признакам охранительных правоотношений в банковской сфере следует относить превалирование судебного порядка разрешения административно-правовых споров между кредитными организациями и Банком России.

Среди актуальных проблем в области административно-правовых отношений в банковской сфере в работе исследуется проблема определения организационно-правовой формы Центрального банка. По мнению автора, уникальность его правовой природы отражает сочетание публичных и частно-правовых явлений в банковской сфере и заключается в обладании им полномочиями, относящимися к функциям государственной власти, а также его участие в качестве самостоятельного субъекта на финансовом рынке.

Неоднозначные отзывы в банковском сообществе вызывают в настоящее время возрастание требований к допуску банков в систему страхования вкладов, контроль за соблюдением которых осуществляет Агентство по страхованию вкладов. Ужесточение критериев такого допуска, по мнению специалистов, приведет к уходу с рынка мелких банков, снижению конкуренции и ухудшению качества банковского обслуживания в небольших населенных пунктах, где именно небольшие банки в основном оказывают банковские услуги населению и предприятиям. Разрешение проблемы сохранения конкуренции на банковском рынке возможно путем законодательного закрепления градации банков. Однако применяемый в настоящее время принцип универсальности объединяет банковскую систему, упрощает механизмы ее административно-правового регулирования и способствует укреплению финансовой устойчивости денежно-кредитной системы государства в целом. Таким образом указанная проблема, по мнению автора, является одним из проявлений пересечения частных и публичных интересов в банковских отношениях. С одной стороны, отдельно взятые банки заинтересованы в создании для них таких правовых режимов, которые бы позволяли сократить издержки универсализации, то есть предусматривали варьирование обязательных нормативов в зависимости от вида банка. С другой стороны, такие режимы значительно осложнили бы контроль за банковской деятельностью.

Отдельное внимание в работе отведено рассмотрению классификации административно-правовых отношений в банковской сфере в зависимости от функций Центрального банка.

В третьем параграфе «Акты применения административного права в сфере банковской деятельности» выявляются проблемы правоприменительной деятельности Банка России, а также основные направления совершенствования актов применения административного права в сфере банковской деятельности.

На основе научного анализа проблем, возникающих в ходе проверок Банком России кредитных организаций, установлена необходимость формализации применения мотивированного (профессионального) суждения. Значение мотивированного суждения в ходе проверок банка заключается в том, что оно является основанием для установления существенности выявленных нарушений и недостатков в деятельности кредитной организации (ее филиала).

Изучение дискуссии вокруг данной проблемы позволило определить наиболее рациональные пути ее разрешения. В частности, недостаточность нормативной основы применения Банком России мотивированного суждения целесообразно устранить посредством закрепления в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определения, критериев и методов формирования мотивированного суждения при осуществлении Банком России надзорной деятельности. Данная мера будет способствовать развитию применения мотивированного суждения в механизме административно-правового регулирования банковской деятельности.

Актуальным направлением совершенствования правоприменительной практики Банка России является внедрение в его деятельность института административных регламентов, который сейчас уже достаточно интенсивно применяется в функционировании органов исполнительной власти. Четкое закрепление административных процедур, осуществляемых в банковской сфере, в данных правовых актах позволит сбалансировать интересы кредитных организаций в прозрачности и открытости деятельности Банка России и интересы самого Банка России в эффективном воздействии на банковскую систему. Конкретный перечень административных регламентов, разрабатываемых Банком России, необходимо закрепить в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», исходя из укрупненных групп функций регулятора. Возможна разработка административных регламентов на основе классификации административных процедур, осуществляемых Банком России.

Особое внимание в работе уделено исследованию мер воздействия, применяемых Банком России к кредитным организациям. Теоретический анализ правовой природы данных мер позволил автору выявить их существенное сходство с мерами административно-правового принуждения и обоснованно выдвинуть гипотезу о закреплении правовых норм, устанавливающих основания применения данных мер в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации. Формулировка ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ позволяет относить основания применения санкций Банка России, предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», к административным правонарушениям.

Признаком ответственности банков перед Банком России является административная противоправность, которая отличается от других видов противоправности: гражданской, дисциплинарной, материальной, уголовной, соответствующих традиционно выделяемым видам юридической ответственности (административной, уголовной, гражданской, дисциплинарной, материальной). Особенности административной противоправности заключаются в том, что она сопряжена с нарушением публичных интересов и сопровождается применением административных санкций. В отличие от уголовной противоправности административная противоправность характеризуется меньшей степенью жесткости реакции со стороны государства, что обусловлено соответственно меньшей степенью ее общественной опасности.

В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования.

ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ АВТОРА

1. Грицаенко Р.А. Совершенствование административных процедур в банковской системе Российской Федерации // Человек: преступление и наказание. - 2011. - № 2. - 0,6 п.л.

2. Грицаенко Р.А. Нормотворческая деятельность Банка России: научные взгляды на перспективы развития // Актуальные проблемы административного права и административного процесса. Международная научно-практическая конференция, посвященная 85-летию Ю.М. Козлова и 100-летию А.Е. Лунева. - М., 2011. - 0,5 п.л.

3. Грицаенко Р.А. Административно-правовой режим банковской деятельности: понятие и содержание // Вестник Вологодского института права и экономики ФСИН России. - 2011. - № 15.- 0,7 п.л

.

Размещено на Allbest.ru