Методика проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и иных документов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное

учреждение высшего образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗЕДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВЛАДИМИРСКИЙ ФИЛИАЛ

Факультет Права

Направление подготовки: 40.04.01. Юриспруденция

Профиль: правовое обеспечение государственной и муниципальной службы

Кафедра административно-правовых дисциплин

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: Противодействие коррупции в системе государственного и муниципального управления

На тему: Методика проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и иных документов

Автор работы:

Студентка заочной формы обучения

группы Юмз-415

Гарева О.С.

Владимир 2017

Содержание

Введение

1. Антикоррупционная экспертиза

1.1 Определение, виды, принципы

1.2 Субъект и правовая основа проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов

2. Методика проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и иных документов

2.1 Методика проведения экспертизы

2.2 Понятие и виды коррупциогенных факторов

2.3 Примеры коррупциогенных факторов, выявленных в нормативных правовых актах в 2015-2016 годах, субъектами официальной антикоррупционной экспертизы

Заключение

Библиографический список

Введение

Идея проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов или, как в настоящее время принято её называть «антикоррупционной экспертизы», возникла в 2002 - 2003 годах. Авторами этой идеи стали специалисты фонда «Индем» (фонд прикладных политических исследований), специалисты Счетной палаты Российской Федерации, а также преподаватели Высшей школы экономики. Тихомиров Ю.А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5. С. 3. В это же время в научный оборот было введено понятие «коррупциогенность законодательства», означающее возможность использования правовых норм в целях извлечения личной выгоды, возможности необоснованного привлечения либо уклонения от юридической ответственности. Григорьев В.В. Комментарий к Федеральному закону от 25.12.2008 г. «О противодействии коррупции». - М. : Деловой двор, 2009. (Консультант Плюс)

В 2004 году была издана Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. В 2006 году указанная памятка подверглась изменениям, позволившим применять ее при анализе подзаконных нормативных правовых актов и административных регламентов.

В научной литературе были высказаны мнения о правовом факторе, способствующем развитию коррупции. Например, С.В. Максимов справедливо отмечает, что одним из свойств нормы права является ее неопределенность, а российская правовая система является неопределенной по своему содержанию. Правоприменитель всевластен везде, где у него есть выбор применимости той или иной нормы.

Также законодатель отказался от аутентичного толкования принятых им законов по причине отсутствия правовых оснований и беспрецедентности такой практики в нашей стране. Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. - М. : Юринфор, 2000. - С. 26 - 27.

Л. Гаухман отмечает, что «одним из факторов, благоприятствующим коррупции, является закон, сформулированный неоднозначно или содержащий оценочные признаки и тем самым предоставляющий должностным лицам возможность применять его по собственному усмотрению, произвольно с целью личного обогащения». Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. № 6. С. 3.

Об актуальности исследования методики проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и иных документов свидетельствуют регулярно проводимые научно - практические конференции, на которых поднимаются вопросы необходимости доработки существующей методики, в том числе вопросы установления обязательной гражданско - правовой, дисциплинарной ответственности, административной или уголовной ответственности по результатам проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов.

Целью настоящей работы является изучения теоретических основ антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, анализ ее особенностей, рассмотрение сущности и принципов проведения данной экспертизы, а также обозначение практических проблем, связанных с ее реализацией в Российской Федерации, рассмотрение методики анализа нормативных правовых актов на коррупциогенность.

Задачами, которые определяются целью работы, являются:

- изучение правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

- определение природы антикоррупционной экспертизы и характеристика ее положения в системе российского законодательства;

- рассмотрение методики проведения антикоррупционной экспертизы, выявление ее недостатков.

При написании работы основными источниками явились материалы федеральных законов Российской Федерации «О противодействии коррупции» и «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также положения Конституции РФ.

Предметом исследования являются общественные отношения, определяющие основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Российской Федерации.

Объектом исследования курсовой работы являются теоретические положения правоведов, касающиеся понятия антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

При написании работы были использованы общенаучный метод диалектического познания и несколько частно-научных методов: системно-структурный и формально - логический.

Структура работы соответствует поставленным целям и задачам. Включает введение, две главы, заключение, библиографический список.

1. Антикоррупционная экспертиза

1.1 Определение, виды, принципы

Право, является важнейшим элементом в существовании любого современного общества и государства, оно регулирует общественные отношения, сохраняет порядок внутри страны и за ее пределами, способствует развитию не только прогрессивных тенденций, но и позволяет использовать свой потенциал против негативных социальных явлений, к числу которых относится коррупция. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики. М.: Административное и муниципальное право, 2012. - 21-22 с.

Особое место среди противодействия данному явлению занимает антикоррупционная экспертиза нормативно правовых актов.

Антикоррупционная экспертиза - это правовая проверка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта Центр стратегических разработок, 2016.

Ее необходимость состоит в возможности выявления коррупциогенных факторов в нормативных документах, формирование позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих их необходимое качество, а также направленность на превенцию коррупционных практик. Антикоррупционная экспертиза играет двоякую роль. Во-первых, она является способом выявления коррупциогенных норм. Во-вторых, антикоррупционная экспертиза предназначена играть превентивную роль в отношении коррупционных проявлений.

Этот механизм имеет свою правовую основу и реализуется на международном, федеральном и региональном уровнях. Уваров А.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией // Сетевой журнал «Научная сеть Современное право». 2015. с. 6

Международный уровень - это, прежде всего, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Данная Конвенция выражает собой стремление государств, подписавших её, оценивать соответствующие нормативные правовые документы, а также принимаемые административные меры с точки зрения их адекватности при предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Подобный уровень борьбы активно развивается, все большее количество стран, рассматривающих борьбу с коррупцией как общегосударственный приоритет, подключаются к диалогу и поддерживают Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. - М.: Юринфор, 2000. - 3 с.

Федеральный уровень нормативной правовой базы антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации - это, прежде всего, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Данный закон закрепляет антикоррупционную экспертизу в качестве профилактической меры по противодействию коррупции. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // ГАРАНТ. 2008. 30 дек.

С учётом возможности коррупционных проявлений в законодательстве, был разработан и принят Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Указанный Федеральный закон конкретизировал цели, задачи и порядок проведения данного вида экспертизы, существенно расшил объектную сторону её деятельности. Важным дополнением является тот факт, что наряду с проектами нормативных правовых актов экспертизе должны подвергаться также и действующие нормативные правовые акты. Кроме того, расширен перечень субъектов антикоррупционной экспертизы. Включен новый субъект -- прокуратура Российской Федерации. Уваров А.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией // Сетевой журнал «Научная сеть Современное право». 2015. с. 10

На основе анализа норм Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - ФЗ №172) можно разделить антикоррупционную экспертизу на несколько видов:

1) по объекту экспертизы: экспертиза проектов нормативных правовых актов (проводится до подписания нормативного правового акта) и экспертиза действующих нормативных правовых актов (проводится после вступления правового акта в силу) - ч.1 ст.1 ФЗ №172;

2) по субъекту экспертизы: внутренняя (осуществляется структурами органа, занимающегося правотворчеством) и внешняя (осуществляется сторонними уполномоченными на то организациями, например прокуратурой или Министерством юстиции, независимыми экспертами) - ст.3, ст.5 ФЗ №172;

3) по участию институтов гражданского общества: официальная (проводится органами и должностными лицами согласно возложенными на них законом обязанностей) и независимая (проводится за счет собственных средств частных организаций, прошедших в установленном порядке аккредитацию в Минюсте РФ как независимые эксперты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов) - ст.3, 5 ФЗ №172;

4) по уровню правотворческого органа: экспертиза правовых актов Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации и правовых актов муниципальных образований- ст.3 ФЗ №172. Дьяконова О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов (сост. Е.Р. Россинская) / Сборник научных статей подготовлен на основании материалов круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов», проходившего 15 января в МГЮА им. О.Е. Кутафина // М.: «Проспект», 2010, правовая система «Гарант»

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) согласно статье 2 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» являются:

1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Обоснованность результатов антикорупционной экспертизы - это мотивированность выводов, содержащихся в экспертном заключении. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: актуальные проблемы и возможные решения // Муниципальное право. 2013. № 2. С 31

Объективность результатов антикоррупционной экспертизы - это минимизация влияния субъективных факторов на выводы эксперта. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта: Центр стратегических разработок, 2016.

Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы - это возможность проведения сравнительного анализа выводов, содержащихся в экспертном заключении, с некими стандартами ее проведения. Уваров А.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией // Сетевой журнал «Научная сеть Современное право». 2015. с. 4

4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Дьяконова О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов (сост. Е.Р. Россинская) / Сборник научных статей подготовлен на основании материалов круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов», проходившего 15 января в МГЮА им. О.Е. Кутафина // М.: «Проспект», 2010, правовая система «Гарант».

1.2 Субъект и правовая основа проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

1) прокуратурой Российской Федерации;

2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции;

3) органами, организациями, их должностными лицами.

Осуществление экспертных функций является реализацией обязанностей, возложенных на указанные органы и организации в соответствии с законодательством о противодействии коррупции. Таким образом, антикоррупционная экспертиза, проведенная данными органами, является официальной.

Согласно ч.1 ст.5 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» еще одной категорией субъектов проведения антикоррупционной экспертизы являются институты гражданского общества и независимые эксперты. Указанные субъекты осуществляют независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Данный вид экспертизы не является обязательным и осуществляется в отношении конкретного нормативного правового акта (проекта), исходя из желания самого независимого эксперта. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта: Центр стратегических разработок, 2016.

Прокуратура Российской Федерации согласно ч.2 ст.3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» проводит антикоррупционную экспертизу по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. Брылев Н.И. Методологическая экспертиза и экспертиза на коррупциогенность «Методики проведения экспертизы на коррупциогенность правовых актов и иных документов в целях создания в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»: Брылев Н.И. / Авторский проект, 2009

Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу (Минюст России):

1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу исключительно в отношении нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) принятых ими, или готовящихся к принятию (то есть собственных).

Таким образом, антикоррупционную экспертизу проводят исключительно органы, организации и должностные лица, наделенные полномочиями по принятию нормативных правовых актов, то есть имеющие правотворческие полномочия публично-правового характера. К ним относят федеральные органы государственной власти и управления (министерства, ведомства), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (структурные подразделения администраций и правительств субъектов РФ), органы местного самоуправления, должностные лица указанных органов. Каменская Е.В., Рождествина А.А. Независимая антикоррупционная экспертиза: научнопрактическое пособие / подготовлено для системы КонсультантПлюс. 2013.

Следует отметить, что из данного правила имеются исключения.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, проводится органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов (например, органы местного самоуправления).

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, полномочия которых при реорганизации и (или) упразднении не переданы, проводится органом, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов.

Как уже было отмечено, институты гражданского общества и граждане-независимые эксперты проводят за счет собственных средств независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными в установленном порядке Минюстом РФ в качестве независимых экспертов, в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.

В настоящее время аккредитацию в Министерстве юстиции Российской Федерации на проведение независимой антикоррупционной экспертизы получили такие организации как Общественные палаты субъектов Российской Федерации, региональные отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», региональные отделения Межрегиональной общественной организации «Центр противодействия коррупции в органах государственной власти», торгово-промышленные палаты субъектов Российской Федерации и другие. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта: Центр стратегических разработок, 2016.

2. Методика проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и иных документов

2.1 Методика проведения экспертизы

В первую очередь необходимо отметить, что все виды антикоррупционных экспертиз проводятся в соответствии с единой Методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». На данную Методику неоднократно делается ссылка в Федеральном законе от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, также руководствуются и независимые эксперты, получившие аккредитацию в Минюсте РФ на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Однако, по мнению, Дьяконовой О.Г. на федеральном уровне нет общей методики, устанавливающей систему научно обоснованных методов, приемов и (при необходимости использования) технических средств. Так, структура Методики включает общие положения, основные правила проведения экспертизы на коррупциогенность:

а) упоминание о том, что такое эффективность проведения экспертизы, при этом не раскрываются элементы этой эффективности: системность, достоверность и проверяемость результатов экспертизы;

б) краткое изложение содержания экспертного заключения;

в) коррупционные факторы. Дьяконова О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов (сост. Е.Р. Россинская) / Сборник научных статей подготовлен на основании материалов круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов», проходившего 15 января в МГЮА им. О.Е. Кутафина // М.: «Проспект», 2010, правовая система «Гарант»

Обоснованный вывод делает Н.И. Брылев, который считает, что данная методика не является системной. Проверяемость и достоверность при оценке предполагают субъективное мнение эксперта, что само по себе предполагает наличие коррупционного риска. Таким образом, данная методика не является методикой по общепринятому в русском языке определению этого понятия. Брылев Н.И. Методологическая экспертиза и экспертиза на коррупциогенность «Методики проведения экспертизы на коррупциогенность правовых актов и иных документов в целях создания в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» /

Учитывая изложенное, многие авторитетные представители юридических кругов сходятся во мнении, что крайне необходима более детальная регламентация экспертных процедур и действий экспертов при проведении антикоррупционных экспертиз. Так, федеральные органы государственной власти во исполнение требований Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» приняты приказы, утверждающие правила проведения антикоррупционной экспертизы в конкретном ведомстве.

В субъектах Российской Федерации также приняты нормативные правовые акты, устанавливающие правила проведения антикоррупционной экспертизы. В качестве ярких примеров можно привести постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2009 № 6927 и постановление Правительства Москвы от 02.06.2009 № 513-ПП28.

К сожалению, во Владимирской области нормативный правовой акт, устанавливающий методику проведения антикоррупционной экспертизы не разработан. Однако, статья 5 Закона Владимирской области от 10.11.2008 №181-ОЗ «О противодействии коррупции во Владимирской области» посвящена определению порядка проведения антикоррупционной экспертизы законов, иных нормативных правовых актов Владимирской области и их проектов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утверждена методика, которая применяется для обеспечения проведения прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Настоящей методикой руководствуются независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Предполагается, что для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы, она будет проводиться в отношении каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта. Тихомиров Ю.А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5. С. 3.

Как уже ранее отмечалось, антикоррупционная экспертиза на территории Российской Федерации делает свои первые шаги.

Первая официальная методология антикоррупционной экспертизы была изменена менее чем через год после её утверждения.

Методика была основана на анализе текстов проектов нормативных правовых актов с целью выявления в них коррупциогенных норм, то есть таких положений проектов документов, которые содержат коррупционные факторы. В свою очередь, коррупционными факторами "признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» признано утратившим силу Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».

Новая методика основана уже не только на анализе текстов проектов нормативных правовых актов с целью выявления в них коррупциогенных норм, но и на опыте проведения антикоррупционных экспертиз.

Следует рассмотреть те принципиальные изменения, которые были внесены в процесс проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов.

Приведен новый перечень коррупциогенных факторов.

В частности, коррупциогенными факторами теперь не являются отсутствие в акте положений о раскрытии информации о деятельности органов власти; отсутствие запретов, ограничений и мер ответственности для госслужащих; отсутствие возможности контроля, в том числе общественного, за действиями государственных органов и должностных лиц; нормативные коллизии. При этом в перечне сохранены такие факторы, как определение компетенции по формуле "вправе"; отказ от конкурсных (аукционных) процедур, ведущий к нарушению положений другого Федерального закона (№ 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд); широта дискреционных полномочий; выборочное изменение объема прав; юридико-лингвистическая неопределенность; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность,2000. №6. С. 3.

Кроме того, новым постановлением Правительства РФ расширен круг подлежащих экспертизе документов. Это также уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Уставы и изменения в них проходят экспертизу на этапе их государственной регистрации, региональные акты - при мониторинге их применения.

Для проведения независимой антикоррупционной экспертизы проект акта должен быть размещён на официальном сайте разработчика.

Основное внимание в Постановлении Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» уделено описанию коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

2.2 Понятие и виды коррупциогенных факторов

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - № 172-ФЗ) коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Исходя из данного определения термина «коррупциогенные факторы», содержащегося в № 172-ФЗ, коррупциогенные факторы можно разделить на две группы.

Первая - коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Следует отметить, что исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного свободного усмотрения субъектов правоприменительной деятельности (административное усмотрение).

Именно поэтому субъекты правоприменительной деятельности обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств.

Однако существуют сегменты, где необходимо максимально исключить данный фактор, сузив до минимума возможность свободного усмотрения субъектов правоприменительной деятельности.

Широта дискреционных полномочий, закрепленная в муниципальном нормативном правовом требует анализа следующих моментов:

- сроки принятия решения субъектами правоприменительной деятельности;

- условия принятия решения субъектами правоприменительной деятельности;

- наличие дублирующих полномочий.

Например: «В случае утраты действующей лицензии по письменному заявлению владельца выдается ее ксерокопия со штампом «дубликат» на бланке лицензии и ее приложениях.».

В данном случае необходимо установить конкретный срок выдачи дубликата лицензии Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики. М.: Административное и муниципальное право, 2012. - 39 с..

б) определение компетенции по формуле «вправе» является диспозитивным установлением возможности совершения органами государственной власти (органами местного самоуправления) действий в отношении граждан либо организаций;

Многие правовые акты определяют компетенцию субъекта правоприменительной деятельности при помощи формулировок «допускается», «вправе», «возможно», «может». Данные формулировки характеризуют меру дозволенного поведения.

Обязанность и право для субъекта правоприменительной деятельности связаны неразрывно, и образуют полномочие. Условия и порядок исполнения полномочий конкретизируется в нормативных правовых актах. Однако при воздействии коррупционных факторов разделение прав и обязанностей может привести к тому, что субъект правоприменительной деятельности сможет использовать полномочие только как право, то есть будет осуществлять свои полномочия по своему усмотрению, без выполнения соответствующих данному полномочию обязанностей.

Определение компетенции по формуле «вправе» оценивают на коррупциогенность следующим образом:

- если формула «вправе» содержится в действующем законодательстве, которое регулирует конкретное общественное отношение, то она может использоваться (дублироваться) и в подзаконных нормативных правовых актах применительно к этому же правоотношению.

Однако следует учитывать, что если нормативный правовой акт, обладающий большей юридической силой, устанавливает обязанность субъекта правоприменительной деятельности совершить действие (воздержаться от него), а в нормативном правовом акте, имеющим меньшую юридическую силу, но применительно к этому же правоотношению, используется формулировка «вправе» - это необходимо рассматривать как противоречие закону и предмет правовой экспертизы.

- право органа государственной власти, предусмотренное нормативными правовыми актами, должно рассматриваться в качестве обязанности его должностных лиц действовать в интересах соответствующего публично-правового образования.

При этом, формулировка «вправе» может быть использована применительно к усмотрению соответствующего органа власти по выбору наиболее эффективного способа и порядка реализации принадлежащего ему права и (или) его защиты.

Попытка придать правотворческим органом в своем нормативном правовом акте термину «вправе» иного смысла должно рассматриваться как коррупциогенный фактор.

- наличие в нормативном правовом акте формулировки «вправе» не является коррупционным фактором, если по результатам анализа совокупности правовых норм не нарушены права и интересы граждан, организаций и публично-правовых образований и не создано препятствий для их реализации.

- формула «вправе» может предусматривать для субъекта правоприменительной деятельности несколько вариантов действия, каждому из которых соответствует регламентированные процедура и условия его совершения, которую он обязан соблюсти. Формулировка «вправе» рассматривается уже не в качестве права на совершение действия, а в качестве возможности выбора из предложенных вариантов действия в зависимости от установленных в правовом акте условий их совершения.

В таком случае указанная формулировка не квалифицируется как коррупционный фактор, поскольку, субъект правоприменительной деятельности обязан сделать определенный выбор.

- эксперт выявляет обстоятельства, при которых право субъекта правоприменительной деятельности в определенных правоотношениях и в целях обеспечения прав граждан и организаций преобразуется в его юридическую обязанность.

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка по усмотрению органов госвласти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

Данный фактор является разновидностью рассмотренного выше коррупциогенного фактора «широта дискреционных полномочий». Он может быть выявлен при анализе компетенции органов госвласти и местного самоуправления, определенной по формуле «вправе».

Нормативные правовые акты должны в подавляющем большинстве случаев содержать единые для всех потребителей правила поведения. Однако, учитывая социальную направленность деятельности органов власти, а также возможность возникновения нестандартных ситуаций, они вправе в пределах своей компетенции устанавливать особый порядок реализации тех или иных прав для граждан и организаций. Поэтому само по себе установление разного рода исключений из общих правил не должно восприниматься как коррупциогенность. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики. М.: Административное и муниципальное право, 2012. - 65 с.

Однако предоставление льгот или применение особых правил, в любом случае, не должно зависеть от усмотрения правотворческого органа, а тем более от усмотрения правоприменителя. Указанные нормы не должны быть предназначены индивидуально для конкретных граждан и организаций. В нормативном правовом акте необходимо четко описывать категории субъектов, на которые распространяется действие принятого особого порядка.

Коррупциогенным может быть установление запрета, а также предоставление государственному органу права устанавливать запреты или привилегии. Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного (муниципального) служащего.

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, которые могут привести к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа госвласти, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

Понятия «бланкетные нормы» и «отсылочные нормы» используются для установления взаимосвязей правовых норм при толковании. Отсутствие нормативно закрепленного содержания этих терминов уже является коррупциогенным фактором, так как налицо применение не устоявшихся терминов.

По мнению Чухвичева В.Д., отсылочный способ изложения нормы права предполагает её изложение в нескольких статьях одного и того же нормативного-правового акта, а бланкетный способ означает изложение нормы права в различных нормативно-правовых актах, когда в статьях одного акта содержится ссылка на другой закон или подзаконный акт (в одном акте содержится ссылка на другой акт, к которому следует обратиться, чтобы получить недостающую смысловую составляющую нормы права). Чухвичев В. Д. Законодательная техника. - М.: Закон и право, 2006. - С. 201

Согласно Большому юридическому словарю бланкетная норма -- правовая норма, предоставляющая государственным органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать нормы поведения, запреты и т.п., отсылочная норма права - это правовая норма, которая не содержит определенного правила поведения, а отсылает к правилу другой статьи данного или иного национального либо иностранного правового акта. Словарь бизнес терминов // Академик.ру.- 2001.

Наиболее распространенными являются определения, введенные Алексеевым С.С. Бланкетный способ -- способ изложения норм права, предполагающий, что закрепленная в статье норма права содержит отсылку не к конкретному нормативному правовому предписанию -- статье нормативного правового акта (как это характерно для отсылочного способа), а к другому нормативному правовому акту, отрасли права Алексеев С.С. Теория государства и права: учебное пособие. - М.: Проспект, 2015. - 89 с..

Само по себе наличие бланкетных и отсылочных норм не делает нормативный правовой акт коррупционно опасным. Их существование неизбежно и оправдывается системным характером права, все отрасли и нормы которого взаимосвязаны, и законодательной техникой, требующей найти оптимальное соотношение между казуистичностью и абстрактностью. Одна из целей регулирования с помощью отсылочных и бланкетных норм состоит в унификации правового режима в соответствующих пределах. Но это достоинство превращается в недостаток, если при использовании отсылочных и бланкетных норм правотворческий орган вторгается в компетенцию иных правотворческих органов. Именно в этом случае можно вести речь о наличии коррупциогенного фактора.

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

Указанное нарушение имеет место при присвоении правотворческих полномочий, не принадлежащих данному правотворческому органу. При этом подобное нарушение должно рассматриваться в рамках правовой экспертизы нормативного акта, а не антикоррупционной, так как в данном случае речь идет о прямом нарушении правотворческим органом установленных законодательством иными нормативными правовыми актами пределов его собственной компетенции или компетенции иных правотворческих органов.

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

Указанный коррупциогенный фактор является частной разновидностью уже рассмотренного коррупциогенного фактора «принятие нормативного правового акта правотворческим органом за пределами его компетенции». Отличие заключается в том, что ранее речь шла о случаях принятия правового акта, когда правотворческий орган прямо нарушает чужую правотворческую компетенцию, установленную нормативным правовым актам большей юридической силы. В данном же случае правотворческий орган предпринимает попытку нормативного регулирования либо той сферы деятельности, которая вообще не подлежит нормативному регулированию, либо той сферы, которая не относится к компетенции данного правотворческого органа, и не отрегулирована законом в данный момент времени. Правотворческий орган может при этом руководствоваться самыми благими намерениями, которые совершенно не влияют на снижение коррупциогенности. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики. М.: Административное и муниципальное право, 2012. - 53 с.

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

Любой нормативный правовой акт должен иметь цели, ради достижения которых он принимается. А эксперту необходимо иметь в виду, что целью нормативного правового акта является надлежащее урегулирование сложившихся общественных отношений, необходимых для реализации прав граждан, организаций, публично-правовых образований в пределах компетенции соответствующего правотворческого органа.

Отсутствие целей нормативного правового акта, или же ложные цели порождают коррупционные риски, способствуют принятию «надуманных» актов, не отражающих реальных потребностей в правовом регулировании, что чаще всего, не отвечает интересам граждан и организаций.

В данном случае эксперту необходимо прибегнуть к системному подходу и оценить не отдельные нормы соответствующего нормативного правового акта, а весь его текст и назначение с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Следует каждый раз в ходе анализа норм правового акта отвечать на вопрос, могут ли поставленные в нем цели быть достигнуты с помощью тех административных процедур, которые он устанавливает.

Искажениями истинных целей нормативного правового акта (ложными целями) являются:

- принятие нормативного правового акта в условиях действия другого правового акта, регулирующего аналогичное общественное отношение, (если данный правовой акт не отменяется);

- содержание нормативного правового акта реально не направлено на достижение декларируемых им целей (в результате действия данного акта его цели остаются не достигнутыми).

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Само по себе закрепление административных процедур предоставления какого-либо блага не является коррупциогенным фактором. Во многих федеральных законах и законах субъектов РФ предусмотрен именно такой порядок.

Вторая группа - коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

В случаях, когда требования, например, в отношении перечня необходимых для предоставления документов, для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают уровень разумного, возникновение коррупционных отношений неизбежно.

Неопределенные требования - требования, содержащие неясные, неконкретные условия реализации права (например, получение информации в одном органе, как условие получения информации в другом органе без установления четкой и понятной последовательности действий заявителя). Галяшина Е.И. Антикоррупционная юридико-лингвистическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. М.: Норма, 2014. - 88 с.

Трудновыполнимые требования - требования, предполагающие дополнительные физические, моральные или материальные затраты заявителя, несоответствующие характеру получаемой государственной (муниципальной) услуги и предполагаемому положительному эффекту от нее (например, требование предоставить информацию, которую сложно или невозможно получить и которая при этом не влияет на принятие решения о предоставлении государственной (муниципальной) услуги).

Обременительные требования - требования, затрудняющие прохождение административных процедур и получения конечного результата оказания государственных (муниципальных) услуг за счет установления, например, необходимости гражданину предоставить информацию, которой государственный орган или орган местного самоуправления и так обладает. Чухвичев В.Д. Законодательная техника. - М.: Закон и право, 2006. - 111 с.

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

Данный коррупциогенный фактор является разновидностью коррупциогенного фактора рассмотренного выше «отсутствие или неполнота административных процедур». Обязательная часть любого административного регламента и стандарта государственной (муниципальной) услуги - это регламентация прав граждан и организаций.

Тем не менее, формулировка «злоупотребление правом заявителя» предполагает, что речь идет не о потенциальной возможности нарушения прав, а о конкретных умышленных действиях со стороны органов госвласти или органов местного самоуправления. В данном случае встает вопрос не только и не столько об устранении коррупциогенного фактора, а сколько о пресечении противоправных действий данных государственных органов (должностных лиц).

Коррупциогенный нормативный правовой акт в данном случае характеризуется, тем, что в нем должна идти речь о предоставлении каких-либо прав гражданам и организациям в рамках реализации административных процедур, а также тем, что в нем должна создаваться возможность злоупотребления этими правами со стороны государственных (муниципальных) служащих, благодаря недостаточной их регламентации.

Как правило, на наличие данного коррупциогенного фактора указывают: предоставление заявителю права свободно выбирать сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры; предоставление заявителю права свободно выбирать способ совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры; предоставление заявителю возможности устранять препятствия после подачи документов путем предоставления дополнительных или исправленных документов при отсутствии понятных и четко определенных условий совершения этих действий.

в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности формулировок.

Перед экспертом не ставится задача проведения лингвистической экспертизы, но он должен оценить качество норм в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями.

Неустоявшиеся термины - это термины, не имеющие широкого использования в правоприменительной деятельности, из-за отсутствия официального толкования или четкого нормативного закрепления общепринятой формулировки. В таких случаях чаще всего, речь идет о научных категориях, ещё пока не введенных в общественный оборот, таких как «нормативные договоры» или «официальная дата правового акта».

Двусмысленные термины - термины, имеющие в правоприменительной деятельности несколько одновременно используемых формулировок, закрепленных в разных нормативных актах с разным объемом содержания. В качестве яркого примера можно привести термин «члены семьи», который по-разному трактуется в семейном и жилищном праве. Галяшина Е.И. Антикоррупционная юридико-лингвистическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. М.: Норма, 2014. - 123 с.

2.3 Примеры коррупциогенных факторов, выявленных в нормативных правовых актах в 2015-2016 годах, субъектами официальной антикоррупционной экспертизы

Исследуя вопросы проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и иных документов, считаю необходимым обратиться к опыту, наработанному структурами, официально уполномоченными на проведение антикоррупционной экспертизы.

Информация о работе органов прокуратуры Российской Федерации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов за первое полугодие 2016 года свидетельствует о том, что прокурорами в указанный период проведена антикоррупционная экспертиза более 503 тысячи нормативных правовых актов. При этом выявлено почти 33,5 тысячи нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы.

С целью исключения 41,6 тысячи коррупциогенных факторов прокурорами внесено более 2,3 тысяч требований, принесено более 30 тысяч протестов, направлено 129 исков (заявлений) в суды, внесено 852 представления и направлено 185 информаций.

В результате проделанной работы коррупциогенные факторы исключены из более 25,6 тысяч нормативных правовых актов. На официальном сайте Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, приведенные статистические данные оценивают как свидетельство высокой эффективности принимаемых прокурорами мер по проведению антикоррупционной экспертизы.