Проведение реформы инфраструктурных отраслей российской экономики является на текущем этапе развития одной из наиболее важных задач социально-экономических преобразований, проводимых в Российской Федерации. Жилищно-коммунальный сектор отечественной экономики, возможно, - самый важный и сложный участок реформирования, где особенно остро сталкиваются рыночные и административные подходы, где трудно найти компромисс между экономической целесообразностью и социальной необходимостью.

Однако, нарастающая деградация основных фондов отрасли, неупорядоченность правовых взаимоотношений в ней, отрицательное отношение населения к проводимым преобразованиям и другие негативные тенденции, постепенно накапливающиеся в данном секторе, ставят общество и государство перед необходимостью принятия кардинальных решений по изменению сложившейся ситуации и проведению мероприятий, направленных на оздоровление текущей ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) страны.

Проведенный анализ показывает, что основными проблемами, существующими в отрасли и мешающими ее дальнейшему развитию, в настоящий момент является сохранение административных принципов управления, в том числе и по причине отсутствия эффективного рынка предложения услуг и неготовности населения и органов местного самоуправления эффективно управлять принадлежащей им собственностью как в жилищной, так и в коммунальной сфере.

Нарастающий морально-технический износ жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры приводит к превышению темпов старения жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) над темпами его реновации и модернизации, что в свою очередь ведет к росту рисков возникновения крупных системных аварий.

Значительные потери коммунальных ресурсов (вода, тепло, электричество, газ) на фоне отсутствия ресурсосберегающих технологий при одновременном использовании в подавляющем большинстве случаев устаревших ресурсозатратных технологий и материалов ведут к сохранению механизмов прямого бюджетного финансирования отрасли без развития механизмов ответственности как муниципалитетов за принадлежащие им объекты коммунальной инфраструктуры, так и собственников жилья за принадлежащие им объекты недвижимости. Это в итоге приводит к финансово-экономическому неблагополучию жилищных и коммунальных организаций.

В то же время необходимо отметить, что, несмотря на остроту имеющихся жилищных и коммунальных проблем, роль государства в их решении остается пока явно недостаточной. В рамках действующих программ и направлений, которые у нас есть на сегодняшний день, а также крайне ограниченной ресурсной базы ситуация не претерпит существенных изменений.

Устранение вышеуказанных проблем станет возможным только путем реализации пяти основных взаимоувязанных задач, решение которых в среднесрочной перспективе позволит сформировать нормальные условия для развития отрасли и продолжения идущего процесса преобразований.

Задача 1

Развитие инициативы собственников жилья. Улучшение качества обслуживания и ремонта жилищного фонда зависит не только от предоставляемых населению услуг, но и от позиции самих собственников жилья, которые данные услуги заказывают.

Прогноз об активизации участия населения в управлении жилищным фондом по мере роста платежей за жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ), к сожалению, пока не оправдывается. Представляется, что основными причинами этого являются два фактора.

Во-первых, люди не хотят брать на себя ответственность, которую должны нести собственники, за управление и преумножение своей собственности. С одной стороны, они имеют возможность избежать подобной ответственности, поскольку муниципальные структуры по умолчанию продолжают управлять частным жилищным фондом как муниципальным. С другой стороны, по отношению к частному жилищному фонду сохраняются риски, связанные с неопределенностью источников финансирования капитального ремонта, неразвитостью механизмов страхования жилья и т.п.

Во-вторых, процесс принятия решений собственниками жилья объективно достаточно сложный, еще более усложняется благодаря наследию административно-командной системы, сложившейся в отрасли.

Принятая ранее Концепция преобразований в ЖКХ основывалась на предпосылке, что местные власти, ориентируясь на объективные потребности развития сектора и интересы жителей, будут активно предпринимать меры, фактически выводящие из-под их контроля тот самый сектор экономики, который во многом является базой их роли и влияния в муниципальном образовании.

При этом в результате собственных действий местная власть должна была значительно ограничить сферу своего административного контроля, лишиться существенных и никак не учитываемых в бюджете финансовых средств, собранных с населения за услуги ЖКХ и далеко не всегда полностью используемых по назначению, лишиться важного рычага влияния на население в период выборов, в подготовке к которым жилищно-коммунальные структуры, фактически имеющие доступ к каждому потенциальному избирателю, часто играют немаловажную роль.

Таким образом, основная проблема заключается в том, что, будучи теоретически вполне правильной, Концепция реформирования не соответствовала ничьим интересам. Ни муниципальные власти, ни собственники жилья, ни население в целом, ни частный бизнес до последнего времени не имели ни желания, ни возможности способствовать рыночным преобразованиям в ЖКХ.

Таким образом, проблемы улучшения содержания и обслуживания жилищного фонда - это в первую очередь проблема устранения административных барьеров, существующих в данном секторе, а во-вторых, создание максимально благоприятных условий для субъектов, заинтересованных в переходе к рыночным правилам игры, и создание благоприятных условий для практической реализации интересов этих субъектов.

Большое значение в этой связи имеет принятие Жилищного кодекса (ЖК), в соответствии с которым за содержание многоквартирного жилищного фонда отвечают не органы местного самоуправления, а собственники этого жилищного фонда. И власть в вопросах управления жилищным фондом в общем случае должна выступать просто как один из его собственников. Для реализации данной задачи необходимо провести упрощение процедур создания товариществ собственников жилья (ТСЖ), упростить предоставляемую ими отчетность. Требуется обеспечить безусловность передачи в общую долевую собственность собственников помещений земельных участков, на базе которых сформирован комплекс недвижимого имущества, включающий в себя и многоквартирный дом. Необходимо в каждом муниципальном образовании организовать обучение представителей ТСЖ и организовать распространение лучших практик, наработанных отдельными ТСЖ за прошедшие годы.

В первоочередном порядке необходимо определение и реализация мер по государственной поддержке проведения собственниками жилищного фонда его капитального ремонта (модернизации) и создание специализированной государственной структуры для унификации требований и предоставления гарантий по заимствованиям на капитальный ремонт (модернизацию) многоквартирного жилищного фонда. Органы местного самоуправления должны способствовать проведению собственниками помещений в многоквартирных домах общих собраний по выбору способа управления домом, особенно в домах - где есть муниципальная доля.

В то же время, необходима и разработка административных механизмов воздействия на собственников, содержащих многоквартирный дом в ненадлежащем состоянии.

С целью развития конкуренции в сфере управления и обслуживания жилья, создания условий для привлечения малого бизнеса в жилищную сферу в ближайшее время необходимо подготовить и внести поправки в ЖК Российской Федерации, ограничивающие возможность выбора способа непосредственного управления многоквартирным домом, количество помещений в котором превышает 16 и более единиц.

С 1 января 2007 г. органы местного самоуправления будут обязаны проводить конкурсы по выбору управляющих организаций в домах, жители которых не определили способ управления, но готовиться к этому надо уже сейчас.

Задача 2

Развитие конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания многоквартирного жилищного фонда. В общественном сознании жилищно-коммунальная реформа в настоящее время ассоциируется в первую очередь с ростом стоимости ЖКУ без сколько-нибудь существенного улучшения их качества. И следует признать, что это действительно один из отрицательных элементов проводимых преобразований.

Сдерживание роста цен на рынке жилищных услуг и повышение их качества возможно осуществлять только путем развития конкуренции в данном секторе, в том числе за счет привлечения в него частных организаций, принятия комплекса мер по стимулированию развития малого бизнеса и улучшению бизнес-среды посредством демонополизации рынка и открытия его для эффективных управляющих и обслуживающий организаций.

В этой связи необходимо провести ликвидацию муниципальных и государственных унитарных предприятий и учреждений в сфере управления и обслуживания жилья. Требуется организация контроля за исполнением органами местного самоуправления обязанности по содержанию муниципального жилищного фонда, а также за соблюдением действующего законодательства в части формирования договорных отношений в жилищной сфере, формирования отчетности управляющих организаций перед собственниками помещений, пообъектного планирования расходов и доходов управляющих компаний.

Для развития конкуренции в жилищной сфере натуральные льготы, предоставляемые при оплате ЖКУ, необходимо заменить на денежные выплаты. С целью повышения качества предоставляемых услуг и внедрения механизмов ресурсосбережения необходимо развитие подомового приборного учета ресурсов в сфере предоставления коммунальных услуг.

И последнее по данной задаче. Рынок жилищных услуг - это объективно локальный, местный рынок и на каждой территории он имеет свои особенности. Поэтому очень многое здесь будет зависеть от позиции субъектов РФ и муниципалитетов.

Задача 3

Развитие бизнеса на основе государственно-частного партнерства. В Сценарных условиях социально-экономического развития РФ на 2007 г. и на период до 2009 г. отмечалось, что развитие инфраструктуры, улучшение условий для инвестирования, рост эффективности частных инвестиций являются необходимыми условиями для повышения темпов экономического роста, предусмотренных решениями Президента и Правительства РФ. Данное положение в полной мере относится и к ЖКХ.

В отрасли необходимо создать инструменты для привлечения внебюджетных средств и непосредственного вовлечения в реализацию государственной жилищной политики бизнес-структур и частного капитала. Среди таких инструментов - подготовка земельных участков под строительство жилья путем обеспечения их инженерной инфраструктурой на условиях софинансирования бюджетами всех уровней и частными инвесторами. В этот процесс должны также активно включиться банки и другие финансовые институты, для чего предлагается реализовать ряд нормативно-правовых мер, которые помогут снизить финансовые риски.

Принципиально новое решение здесь - замена конкуренции на рынке конкуренцией за рынок. Даже если конкуренция на рынке нецелесообразна (одно предприятие-монополист в состоянии удовлетворить рыночный спрос дешевле, чем несколько конкурентов), в ряде случаев есть возможность провести конкурс на право обслуживания потребителей с использованием имеющейся инфраструктуры. В этом случае право на обслуживание получает тот претендент, который предлагает наилучшее соотношение цены и качества обслуживания и берет на себя повышенные обязанности по модернизации инфраструктуры. Основное преимущество данного подхода состоит в том, что вместо искусственной имитации результатов конкуренции происходит переход к формированию реальных конкурентных стимулов.

Однако для реализации данной задачи необходимо перейти к комплексному планированию развития коммунальных систем как на федеральном, так и на региональном, а также местном уровнях. Требуется проведение государственной регистрации прав на объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в муниципальной собственности, и инвентаризации активов коммунального сектора с использованием бюджетных средств.

Необходимо введение ограничений на приватизацию муниципальных систем водоснабжения и водоотведения, сетей теплоснабжения. На федеральном уровне стоит задача по совершенствованию и реализации концессионного законодательства, внедрения концессионной формы взаимоотношения государства и частного бизнеса как основной формы управления объектами коммунальной инфраструктуры в крупных городах.

В кратчайшие сроки необходимо проведение финансового оздоровления организаций коммунального комплекса (списание пеней и штрафов по налоговым неплатежам и неплатежам во внебюджетные фонды). Муниципальные и государственные унитарные предприятия в коммунальном секторе, имеющие отрицательный финансовый результат, должны быть ликвидированы в первоочередном порядке с привлечением частных бизнес-структур к управлению коммунальными объектами, находившимися в хозяйственном ведении этих предприятий.

Поскольку целый ряд проектов в коммунальном комплексе не может быть окуплен в приемлемые сроки только за счет средств потребителей, необходимо привлечение средств Инвестиционного фонда РФ для финансирования таких проектов по модернизации и новому строительству объектов коммунальной инфраструктуры. С целью снижения риска инвесторов требуется создание специализированной государственной структуры для унификации требований и предоставления гарантий по заимствованиям на развитие (модернизацию) систем коммунальной инфраструктуры (создание коммунального гарантийного фонда).

Задача 4

Совершенствование тарифного регулирования организаций коммунального комплекса. В рамках различных, но связанных между собой направлений реформирования ЖКК проблемы реформирования системы тарифного регулирования отрасли имеют крайне важное, особое значение. Однако, несмотря на понимание важности этого направления работ, можно с большим основанием говорить о том, что в свое время задача построения эффективной системы регулирования тарифов предприятий отрасли была поставлена недостаточно четко.

Как правило, основные нормативные документы, принятые в целях реализации реформы ЖКХ, содержали положения по изменению политики оплаты населением ЖКУ, но не касались вопросов тарифного регулирования организаций коммунального комплекса. Это во многом предопределило сегодняшнюю ситуацию в этой области, а также стало источником целого ряда проблем, связанных с финансированием данных предприятий.

Одним из первых документов, затрагивающих вопросы ценообразования в коммунальном хозяйстве, стал закон «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», принятый в составе «пакета» законов, направленных на обеспечение рынка доступного жилья в конце 2004 г. По прошествии почти полутора лет с момента принятия данного акта, можно констатировать, что задачи, поставленные при его разработке, только частично нашли свое отражение в формируемой на сегодняшний день нормативно-правовой базе, призванной упорядочить процессы ценового регулирования. И уже сегодня можно говорить о необходимости дальнейшего развития предпосылок проводимых реформ, заложенных в указанном федеральном законе.

На федеральном уровне в первую очередь необходимо обеспечить методическую и организационную поддержку формируемой системы эффективного тарифного регулирования организаций коммунального комплекса.

В ближайшие сроки потребуется осуществить переход от краткосрочного, годового тарифного планирования к установлению среднесрочных тарифов, увязанных с производственными задачами, решаемыми предприятиями отрасли. Переход к долгосрочным тарифным планам приобретает еще более важное значение при заключении концессионных соглашений, направленных на развитие и модернизацию коммунальной инфраструктуры, используемой для предоставления гражданам соответствующих услуг.

В этой связи необходима замена финансового аудита, проводимого регулирующими органами, на систему мониторинга за достижением организациями коммунального комплекса поставленных перед ними целей. Для этого должна быть сформирована программная методика с применением прозрачной системы целевых индикаторов.

То есть регулирующим органам необходимо знать, что имеется на текущий момент, что будет через год, два, и как будет развиваться отрасль по субъектам РФ, в целом по Российской Федерации и по отдельным муниципальным образованиям. Данная система необходима и для контроля, и для анализа, и для движения вперед.

Снижение темпов инфляции в среднесрочной перспективе может быть обеспечено как ограничением повышения регулируемых тарифов, так и одновременным усилением контроля за издержками регулируемых предприятий. Но не путем проверки обоснованности предоставляемой ими отчетности, а посредством анализа единицы затрачиваемых ресурсов на достижение поставленных целей.

Введение в процессы ценообразования двухставочных тарифов для потребителей позволит устранить имеющийся дисбаланс доходов и расходов организаций коммунального комплекса и позволит, в конечном счете, все-таки добиться ликвидации перекрестного субсидирования.

Повсеместное введение тарифов на подключение вновь построенных или реконструированных объектов недвижимости, прежде всего жилой, к системам коммунальной инфраструктуры позволит обеспечить устойчивое, плановое развитие строительной деятельности и обеспечит реализацию задачи по формированию рынка доступного жилья в рамках реализации соответствующего Национального проекта.

жилищный коммунальный реформа тарифный

Задача 5

Повышение эффективности государственной бюджетной политики. Одна из целей проводимой в настоящий момент бюджетной реформы - оптимизация бюджетных расходов во всех отраслях отечественной экономики, в том числе и в жилищно-коммунальном секторе. Что на самом деле, конечно, означает постепенное сокращение бюджетных расходов в отрасли и более рациональное использование выделяемых средств по сравнению с текущим периодом.

Задача стоит в переориентации бюджетной помощи, предоставляемой организациям ЖКК, в помощь реально нуждающимся в этом гражданам - потребителям. Обеспечение доступности услуг для большей части населения страны должно обеспечиваться путем повышения эффективности работы жилищного и коммунального секторов экономики, замены административной системы управления на экономическую, развития частной инициативы и конкуренции.

Для решения данной задачи необходимо осуществлять финансирование за счет бюджета только инвестиционной деятельности, связанной с развитием (модернизацией) систем коммунальной инфраструктуры (в первую очередь - экологических проектов).

По-прежнему стоит проблема повышения адресности и перевода социальных выплат при оплате ЖКУ на социальные счета граждан. Не решена задача распространения системы адресной помощи семьям с низкими доходами на платежи за капитальный ремонт многоквартирных домов. Требуется осуществить переход от дотирования организаций коммунального комплекса, расходования средств «на подготовку к зиме» к финансированию целевых программ. В ближайшее время предстоит осуществить развитие механизмов бюджетного софинансирования частных инвестиций в многоквартирные дома и коммунальную инфраструктуру.

Заключение

Коренные изменения в проводимой жилищно-коммунальной политике востребованы сегодня как обществом, так и властью. Главная цель преобразований жилищно-коммунального сектора российской экономики декларируется просто и предельно понятно: создание условий для приведения жилищного фонда в состояние, обеспечивающее комфортные условия проживания граждан и обеспечение качественного, надежного и доступного предоставления им ЖКУ.

Для реализации данной цели необходимо совсем немного - согласованная и совместная работа в данном направлении федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Размещено на Allbest.ru