Основные тенденции становления и развития региональной системы разделения властей в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат

Основные тенденции становления и развития региональной системы разделения властей в Российской Федерации

Реализация принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации имеет относительно недолгую, но содержательную историю. На ее протяжении соотношение разделения (самостоятельности, обособления) властей и единства, предполагающего взаимодействие органов власти, неоднократно менялось с перевесом то в одну, то в другую сторону. На каждом этапе развития механизм разделения и взаимодействия властей имел свои особенности, присущие этому периоду характерные черты и основные тенденции. Анализ неоднородной конституционной практики российских субъектов, противоречивого, стремительно изменяющегося федерального законодательства позволяет выделить этапы развития этого принципа с достаточной степенью условности.

Восприятие разделения властей в качестве идейной основы и конституционного принципа получило развитие в постсоветский период. Этот процесс проходил параллельно с обновлением федеративной государственности России, внедрением иных конституционных принципов в ткань правового регулирования и был достаточно сложен и противоречив. Впервые в России принцип разделения властей получил нормативно -правовую фиксацию в Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Однако данный нормативный правовой акт имел декларативную заданность, касался преимущественно вопросов суверенитета, народовластия, государственной целостности и не решал вопроса о конкретных формах организации и взаимодействия ветвей власти на региональном уровне.

Диалектика принципа разделения властей на начальном этапе его реализации отражена в редакциях многократно измененной, но действующей на тот момент Конституции РСФСР 1978 г., в законах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Российской Федерации, в конституциях республик и подзаконных актах.

По первоначальной редакции Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г. (ст. 71) Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состояла из автономных советских социалистических республик, краев, областей, городов республиканского подчинения, автономных областей, находящихся в составе краев, и автономных округов, находящихся в составе краев и областей . Вся власть формально принадлежала народу, который осуществлял ее через Советы народных депутатов (ст. 2 Конституции 1978 г.). Иные государственные органы (в том числе исполнительные и распорядительные) создавались Советами народных депутатов и были полностью им подконтрольны и подотчетны. Все органы государственной власти, включая Верховный Совет РСФСР, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, составляли единую систему. Таким образом, дифференциация государственных органов на том этапе осуществлялась с целью разделения управленческого труда, полномочий, но не функций (ветвей) государственной власти.

Следует отметить, что из всех образований, входящих в состав РСФСР, только автономная республика имела высший орган государственной власти - Верховный Совет автономной республики. Он обладал правом принятия законов автономной республики, к его компетенции также относилось учреждение республиканской конституции. При этом нигде на конституционном или ином уровне он не характеризовался как законодательный орган. Органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах именовались Советами народных депутатов или местными Советами, в компетенцию которых не входили полномочия по созданию законов. Они решали вопросы местного значения, проводили в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководили деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвовали в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносили по ним свои предложения. Их правотворческая деятельность оформлялась решениями, которые были обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.

Первые изменения Конституции 1978 г., внесенные Законом РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», закрепили за автономными республиками право создавать новый высший орган государственной власти - Съезд народных депутатов, оставив при этом возможность сохранения прежнего органа - Верховного Совета - в тех республиках, где Съезд народных депутатов не учреждался. Тем самым на конституционном уровне были расширены пределы регионального усмотрения в формировании высших органов государственной власти.

Важно подчеркнуть, что в редакции Конституции РСФСР 1989 г. было отмечено неотъемлемое свойство Советов народных депутатов - их представительный характер. Отдельные автономные республики в составе РСФСР в порядке опережающего правотворчества закрепили и другие стороны правового статуса Верховных Советов. Согласно редакции от 3 ноября 1989 г. Конституции (Основного Закона) Башкирской АССР 1978 г. Верховный Совет Башкирской АССР провозглашался постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти Башкирской АССР. Однако закрепление законодательной функции как ключевого направления деятельности региональных представительных органов еще не получило распространение во всех регионах. Несмотря на определенную динамику регулирования статусных характеристик высших органов, предпосылки дифференциации власти на том этапе еще не обрели четкие очертания.

Принятый в октябре 1990 г. Закон РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы» исходил из принципа централизма и предписывал руководствоваться обязательностью решений и подотчетностью в деятельности региональных представительных и исполнительных органов. Недостатком сохранившейся некоторое время (1990-1991 гг.) системы управления, когда исполнительный комитет был подконтролен Совету народных депутатов, являлась зависимость исполкомов от депутатского корпуса, отсутствие у них самостоятельности в решении управленческих вопросов .

Противоречия между представительными и исполнительно - распорядительными органами, разногласия внутри депутатского корпуса создали предпосылки для размежевания государственной власти в регионах. Активная деятельность по перераспределению государственно-властных полномочий началась летом - осенью 1990 г. Борьба противоположных по своей сути и функциям представительных и исполнительных органов особенно обострилась в Москве и Ленинграде, где в 1990 г. были проведены выборы председателей региональных Советов. В целях урегулирования противоречий был учрежден института мэра - главы исполнительной власти, избираемого населением города. Согласно постановлениям Президиума Верховного Совета РСФСР 1991 г. мэры наделялись достаточно широкими нормотворческими полномочиями, а также правом контроля за региональными исполнительными органами власти. Контроль и руководство деятельностью мэров и исполнительных органов, включая согласование некоторых назначений и право приостановления решений мэров, противоречащих нормативным правовым актам Советов, преимущественно осуществлялся посредством законотворчества. Однако несмотря на то, что представительные органы Москвы и Ленинграда осуществляли законодательную деятельность фактически, юридически они так и не получили в то время статуса законодательных органов государственной власти.

Официальное признание представительных органов субъектов Федерации в качестве органов, осуществляющих законодательные полномочия, отражение этой характеристики в их наименовании произошли с принятием Указа Президента РФ от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» . Таким образом, произошла окончательная институционализация региональных законодательных (представительных) органов, которые заняли свое место в системе разделения властей в соответствии с присущими им полномочиями.

На становлении разделения властей в регионах существенно сказалось введение должности Президента РСФСР, а также приобретение Президентом РСФСР дискреционных полномочий по формированию региональных органов исполнительной власти. Указом Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» утверждалась система иерархического построения органов исполнительной власти. Согласно данному подзаконному акту Президента исполнительно-распорядительные функции в регионах осуществлялись главами администраций, которые назначались Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов. С назначением главы администрации прекращались полномочия соответствующих исполкомов, и к нему переходили в подчинение краевые, областные органы исполнительной власти. Надо отметить, что Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г., имея временный характер и обладая определенными недостатками, заложил основы институционализации исполнительной власти, создал предпосылки для формирования независимой от представительных органов исполнительной власти в регионах.

Практика рекрутирования глав исполнительной власти в регионах была неоднородной. В краях и областях порядок приобретения полномочий руководителями администраций неоднократно варьировался от назначения Президентом России до прямых выборов населением. В октябре 1991 г. был принят Закон РСФСР «О выборах главы администрации», который так и не был повсеместно реализован на практике. Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации» также предусматривался выборный характер наделения полномочиями руководителей администраций. Однако при этом до проведения выборов действовали подзаконные акты, в соответствии с которыми сохранялась процедура назначения глав администраций Президентом России .

В соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1993 г. № 4733-1 «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной администрации, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» правом участия в процедуре назначения на должность глав исполнительной власти, как и ныне, обладали представительные органы регионов. Отличие существовавшего порядка от ныне действующего было в том, что ранее окончательное решение по назначению главы исполнительной власти в регионе принадлежало Президенту Российской Федерации юридически. Кандидатуру руководителя исполнительной власти, как и теперь, предлагал парламент субъекта. В случае недостижения согласия могли быть проведены выборы главы администрации. Президент России имел право в определенных случаях самостоятельно назначить главу администрации. В настоящий момент право назначать руководителя исполнительной власти региона принадлежит Президенту фактически. Альтернативный порядок приобретения полномочий не предусмотрен. Если не заострять внимание на формально -юридической стороне вопроса, то в содержании указанных процедур можно найти определенные параллели.

Вопросы организации, взаимодействия, контроля и ответственности органов власти в краях и областях регламентировались Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации», в соответствии с которым устанавливалась двойная подотчетность глав администраций (перед соответствующим ему Советом народных депутатов и Президентом России) и двойная подотчетность исполнительных органов краев, областей РСФСР (перед Советом народных депутатов и главой администрации края, области). Совет при этом получал право на утверждение структуры администрации и согласование назначения некоторых руководителей региональных исполнительных органов. В свою очередь, руководители краевых, областных органов внутренних дел, юстиции, комитета по управлению имуществом назначались и освобождались от должности соответствующими федеральными органами власти по согласованию с главой администрации и с последующим утверждением Советом. Другие должностные лица органов краевой, областной администрации назначались и освобождались от должности главой администрации самостоятельно.

В правовой регламентации системы органов власти республик в составе РСФСР центр был достаточно осторожен. Доминирующая часть законодательных норм и подзаконных актов Верховного Совета и Президента РСФСР не распространялась на республиканские органы власти или распространялась частично. Причиной тому являлось признание особого статуса республик и, очевидно, нежелание обострять отношения с республиканскими лидерами.

Ряд изменений Конституции РСФСР способствовал появлению первых ростков самостоятельного конституционного творчества автономных республик, которые в связи с принятием Закона РСФСР от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» получили статус республик в составе РСФСР . Особое положение республик утвердилось в связи с принятием Федеративного договора от 31 марта 1992 г. , который на основании Закона РФ от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» стал приложением Конституции 1978 г. Кроме того, что в Федеративном договоре разграничивались предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, на высшем, конституционном уровне республики были провозглашены суверенными государствами в составе России.

В связи с конституционно подтвержденной самостоятельностью этих субъектов на республиканском уровне стала формироваться относительно автономная система органов государственной власти.

Закон РФ от 1 ноября 1991 г. № 1827-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» легитимировал возможность учреждения поста президента республики в составе Российской Федерации. Согласно ст. 132.1 Конституции РСФСР в данной редакции президент республики в составе РСФСР провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в республике. Полномочия, порядок избрания и деятельности глав исполнительной власти (президентов) республик в составе РСФСР определялись конституциями и законами республик (ст. 132.2 Конституции (Основного Закона) РСФСР).

Следует отметить, конституции республик предусматривали выборный характер приобретения полномочий президентов и региональных парламентов, что, без сомнения, способствовало укреплению их самостоятельности, реорганизации отношений исполнительных и законодательных органов, размежеванию власти «по горизонтали» и «вертикали». разделение власть конституционный россия

Коренная перестройка системы высших органов государственной власти конца 1980-х - начала 1990-х гг. кардинально преобразовала институты судебной власти. В Конституции СССР (в ред. от 1 декабря 1988 г.) и Конституции РСФСР (в ред. от 27 октября 1989 г.) декларировалось учреждение предшественников судебных органов конституционной юрисдикции - Комитета конституционного надзора СССР и Комитета конституционного надзора РСФСР. Органы конституционного надзора, а в последующем - контроля в регионах законодательно учреждались, а в некоторых регионах реально создавались по образцу центральных контрольно - надзорных органов Союза ССР и РСФСР.

Первая половина 1990-х гг. была отмечена свободой творчества региональных законов об органах конституционного контроля (надзора) при практическом отсутствии единых нормативно -правовых начал их деятельности на федеральном уровне. Неопределенность характера компетенции, объема полномочий отражалась на характере участия контрольно -надзорных органов в региональном механизме разделения властей.

Поскольку у надзорных комитетов и палат отсутствовали властные полномочия и их решения были преимущественно рекомендательными для других органов, их нельзя было отнести в полной мере к органам государственной судебной власти. Скорее они выполняли квазисудебные функции. В связи с этим можно констатировать, что в период функционирования комитетов конституционного надзора и конституционных (уставных) палат шло формирование третьего элемента системы разделения властей - судебной власти в субъектах. Механизм сдержек и противовесов только зарождался и на тот момент еще не был полностью сформирован и дееспособен.

В связи с ликвидацией Комитета конституционного надзора после распада СССР и учреждением Конституционного Суда РСФСР отдельные субъекты Федерации переориентировались на судебную модель построения органов конституционной компетенции. Позднее еще одним ориентиром, моделью организации конституционных (уставных) судов для части регионов стал Конституционный Суд Российской Федерации, созданный на основании Конституции России 1993 г.

Как отмечает М.А. Митюков, к середине 1990-х гг. были учреждены три вида органов конституционного контроля: сложившиеся под влиянием доктрины комитетов конституционного надзора (Северная Осетия, Чувашия, Иркутская область); сложившиеся под влиянием прежнего Закона РСФСР от 12 июля 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» (Башкортостан, Татарстан, Тыва); сложившиеся под влиянием Конституции РФ 1993 г. и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (Адыгея, Карелия, Коми, Свердловская область и др.). Практика контрольнонадзорной деятельности показала, что дальнейшее развитие органов конституционной юрисдикции пошло по сценарию Конституционного Суда Российской Федерации. Судебная модель построения органов конституционного контроля оказалась более приемлемой, жизнеспособной и в большей степени соответствовала целевым установкам принципа разделения властей.

Вместе с тем как на начальном этапе, так и сейчас процесс внедрения конституционной юстиции в систему региональной власти нередко наталкивается на противодействие носителей государственно-властных полномочий. Региональной практике известны случаи неисполнения и даже отмены решений конституционных судов субъектов представителями других ветвей государственной власти . Конституционные (уставные) суды некоторых субъектов создавались для решения определенных политических вопросов, что в корне противоречило их природе. «В Республике Мордовия Конституционный Суд по существу создали под конкретное дело, но, не проработав и года, он был ликвидирован», - констатирует В.А. Кряжков .

В связи с принятием в 1996 г. Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» деятельность конституционных (уставных) судов субъектов получила легитимацию на федеральном уровне, были унифицированы важнейшие характеристики их правового статуса. Можно сказать, что с этого момента возникло официальное признание судебной власти субъектов Российской Федерации на федеральном уровне и, как следствие, появилось законодательно подкрепленное основание действия всей триады разделения властей в субъектах Федерации. Однако еще несколько лет в отдельных регионах продолжали учреждаться и действовать комитеты конституционного надзора и конституционные (уставные) палаты. Так, до 2000 г. продолжались полномочия сформированной в 1997 г. Конституционной Палаты Республики Адыгея. Комитет конституционного надзора Республики Северная Осетия - Алания, созданный в 1990 г., был переименован в Конституционный Суд Республики только в 2000 г. В Иркутской области два года (1997-1998 гг.) функционировала Уставная Палата. В декабре 1998 г. она прекратила свое существование в связи с принятием Закона Иркутской области от 7 декабря 1998 г. № 55-оз «О внесении изменений и дополнений в Устав Иркутской области» . Уставный суд Иркутской области, провозглашенный данным Законом, так и не был создан.

Обобщая изложенное, отметим, что несмотря на дефекты законодательства, регулирующего статус органов конституционного контроля (надзора), на отсутствие единого подхода в определении компетенции судов, включая вопросы взаимодействия ветвей региональной власти, органы конституционной юстиции субъектов своей практической деятельностью доказали свою состоятельность, послужили прообразом современных конституционных (уставных) судов и показали объективную необходимость их учреждения в российских регионах.

В рассматриваемый период в зачаточном состоянии находился не только институт судебного контроля. Достаточно слабо был развит и другой элемент механизма сдержек и противовесов - ответственность региональных органов государственной власти. Основания привлечения к ответственности органов власти были немногочисленны, неустойчивы и неодинаковы в республиках и иных регионах России.

В связи с двойной подчиненностью региональных исполнительных органов краевой, областной Совет народных депутатов был вправе отменить акты краевой, областной администрации или обязать главу администрации отменить акты руководителей органов администрации, противоречащие Конституции РСФСР, законам, актам Президента и Правительства РСФСР, а также его решениям (ст. 44 Закона РФ «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации»). В то же время и глава администрации обладал правом опротестовать решение соответствующего Совета, адресованное администрации, если оно противоречило законодательству или другим решениям данного Совета либо было недостаточно подкреплено финансовыми ресурсами (ст. 48 указанного Закона РФ).

Прототип системы сдержек и противовесов на региональном уровне проявлялся также в процедурах отстранения глав администраций от должности. Закон предусматривал два основных варианта применения ответственности по отношению к главе администрации по юридическим основаниям (в случае нарушения Конституции РСФСР и иного законодательства). В соответствии со ст. 42 Закона РФ «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации» главе администрации могло быть вынесено недоверие представительным органом края или области. Данное решение доводилось до сведения Президента Российской Федерации и являлось для него основанием отстранить главу администрации от исполнения обязанностей. Президент России мог также по своей инициативе принять решение об отрешении руководителя исполнительной власти края, области от должности (ст. 68 данного Закона). Важно отметить, что в последнем случае требовалось заключение Конституционного Суда Российской Федерации. Участие высшего органа конституционной юрисдикции в процедуре применения мер конституционной ответственности было, несомненно, позитивным шагом. Однако во всех случаях механизм ответственности осуществлялся при решающем участии федеральных органов государственной власти, что не позволяло говорить о реализации системы сдержек и противовесов в пределах региона «в чистом виде».

Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. предусматривал также принятие Советом решения о недоверии главе краевой, областной администрации «по иным мотивам» (п. 3 ст. 42). В этом случае Совет информировал об этом Президента Российской Федерации и в течение месяца со дня вынесения решения назначал дату голосования об отзыве главы администрации. Как было указано в Законе, отзыв главы администрации производился в соответствии с порядком, установленным законодательством Российской Федерации. При этом ссылка на конкретные нормативные правовые акты отсутствовала. Как представляется, неопределенность формулировки «недоверие по иным мотивам» позволяла говорить о применении к главам администраций не только конституционно-правовой ответственности (за совершение конституционного правонарушения), но и политической ответственности при отсутствии конституционного деликта. Возможность отрешения от должности главы администрации по усмотрению представительных органов свидетельствовала о доминировании в регионах представительной власти над исполнительной.

В связи с принятием в апреле 1993 г. Федерального закона «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной администрации, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» решающее слово по всем основаниям отстранения от должности руководителя региональной администрации приобрел Президент Российской Федерации. Согласно ст. 4, 6 этого Закона Президент Российской Федерации мог освободить от должности главу администрации за нарушение Конституции РФ и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом РФ, Правительством РФ и иными федеральными органами государственной власти и управления, законодательных и иных нормативных актов, принимаемых органами государственной власти и управления субъектов Федерации, актов, принимаемых органами местного самоуправления. Даже в случае выражения недоверия Совет должен был информировать об этом Президента Российской Федерации, который принимал итоговое решение по отстранению главы администрации от занимаемой должности.

В республиках процедуры применения мер ответственности имели принципиально иной характер. В соответствии с действующим на тот момент региональным законодательством президенты республик в составе Российской Федерации привлекались к конституционной ответственности силами органов власти самого национально-государственного образования и только в случае нарушения республиканской конституции. Так, согласно первоначальной редакции Конституции Республики Татарстан (ст. 115) Президент Республики мог быть освобожден от должности за нарушение республиканской Конституции решением Верховного Совета Республики Татарстан, принятым с учетом заключения Конституционного Суда Республики. Аналогичные нормы содержались в ст. 74 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия), ст. 98 Конституции Республики Башкортостан.

Основания привлечения к ответственности региональных представительных органов в тот период были немногочисленны. В соответствии со ст. 67 Закона Российской Федерации «О краевом, областном

Совете и краевой, областной администрации» полномочия представительного органа края или области могли быть прекращены досрочно в случае неоднократного нарушения им Конституции РСФСР, законов Российской Федерации. Решающую роль в этой процедуре играл Верховный Совет Российской Федерации, который выносил решение на основании заключения Конституционного Суда РСФСР. Региональный механизм сдержек и противовесов в данном процессе не применялся.

В республиках в составе России механизм ответственности региональных представительных органов не был четко прописан. Там, где институт ответственности закреплялся, он действовал в рамках республиканского законодательства и осуществлялся республиканскими органами власти. Так, например, согласно ст. 28 Степного Уложения (Основного Закона) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. Президент Республики Калмыкия имел право досрочного роспуска Народного Хурала (Парламента) Республики в случае трехкратного отклонения президентского законопроекта. В случае роспуска Народного Хурала Президент Республики Калмыкия назначал выборы парламента.

Таким образом, в модели регионального разделения властей начала- середины 1990-х гг. наблюдались следующие характерные тенденции: существенное федеральное воздействие на систему организации и деятельности органов государственной власти в субъектах, не имевших статуса национально - государственного образования; значительная самостоятельность республик в вопросах учреждения органов власти и реализации разделения властей; перевес полномочий в системе сдержек и противовесов в пользу представительной власти субъектов; частичное возложение на государственные органы функций, не свойственных той ветви власти, к которой они относились; слабое развитие и неоднородное применение института конституционного контроля и конституционно-правовой ответственности региональных органов государственной власти.

Конституция Российской Федерации 1993 г. затронула взаимоотношения региональных органов государственной власти фрагментарно и прямо не провозгласила разделение властей в качестве принципа их организации и деятельности. Потребовались разъяснения норм федеральной Конституции Конституционным Судом России, который в ряде своих решений подчеркнул, что разделение властей закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т. е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Принятый 22 сентября 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на федеральном уровне создал необходимую законодательную базу для организации системы региональных органов государственной власти. Принятие указанного Федерального закона и создание концептуальных правовых позиций высшего органа конституционной юрисдикции позволяет говорить о начале второго периода реализации разделения властей в российских регионах. Данный период продолжался до декабря 2004 г. и, по сути, стал «золотым» временем реализации принципа разделения властей в региональной конституционной (уставной) практике.

Важно отметить, что главные компоненты разделения властей - самостоятельность органов власти и их взаимодействие на рубеже XX-XXI вв. реализовывались в основном в пределах самих субъектов при минимальном участии федерального центра. Центральные органы власти оказывали преимущественно нормативно-правовое, регулятивное воздействие на организацию региональной власти, в частности, путем принятия и изменения указанного выше Федерального закона, иных федеральных законов (например, Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» и др.) и подзаконных актов.

Автономия региональной законодательной (представительной) власти в данный период обеспечивалась формированием депутатского корпуса населением субъектов по избирательной системе, установленной самими субъектами Федерации. Согласно федеральному законодательству субъектам Российской Федерации при установлении избирательной системы был предоставлен максимально широкий выбор: от мажоритарной до пропорциональной. Начиная с 2002 г. ситуация изменилась. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 107-ФЗ «О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» не менее пятидесяти процентов депутатов регионального парламента должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты .

Следует отметить, что позиции законодательной власти в системе сдержек и противовесов были достаточно сильны и относительно свободны от федерального влияния. Региональные парламенты имели определенные преференции в сфере реализации учредительных и кадровых полномочий. В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции, действующей до отмены выборов высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации, назначение даты его выборов производилось на основании постановления регионального парламента. При этом взаимное право назначения даты выборов в законодательные органы у руководителя органов исполнительной власти отсутствовало.

Несмотря на изложенное, утверждать, что законодательная власть в системе разделения властей субъектов доминировала, было бы неверно.

Учредительные полномочия законодательных органов уравновешивались мерами конституционно-правовой ответственности, реализуемой в их отношении органами исполнительной и судебной власти соответствующего субъекта. Согласно начальной редакции ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия регионального парламента могли быть прекращены досрочно в результате роспуска указанного органа высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации в случае принятия парламентом конституции (устава) и закона субъекта, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Самостоятельность региональных органов исполнительной власти слагалась из следующих элементов. Прежде всего независимость региональной исполнительной власти обеспечивалась тем, что высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации избиралось на должность населением соответствующего субъекта. Данная норма была установлена в ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и действовала с момента принятия данного Закона до конца 2004 г., когда выборы лидера региональной исполнительной власти были заменены на наделение его полномочиями парламентом субъекта по представлению Президента Российской Федерации.

Как установил Конституционный Суд России в известном решении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края, из смысла норм Конституции Российской Федерации вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Предусмотренный Уставом Алтайского края порядок формирования исполнительной власти, когда главу администрации избирает Законодательное Собрание, был признан не соответствующим Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. По мнению большинства судей Конституционного Суда, участвующих в рассмотрении данного дела, избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах. Необходимо отметить, что не все судьи согласились с данной позицией. Как указали в своих особых мнениях судьи Н.В. Витрук и Ю.Д. Рудкин, избрание главы исполнительной власти представительным органом субъекта Российской Федерации, а не населением не противоречит началам отечественного федерализма и не является нарушением принципа народовластия и разделения властей. Следует отметить, что эта точка зрения частично воплотилась в 2004 г.

Независимое положение руководителя высшего исполнительного органа субъекта также характеризовалось тем, что он самостоятельно определял перечень органов, относящихся к соответствующей ветви власти. Кроме того, согласно Федеральному закону президент республики, губернатор, глава администрации иного субъекта формировал высший орган исполнительной власти, организация которого в субъектах отличалась разнообразием. В отдельных субъектах Российской Федерации создавались коллегиальные органы исполнительной власти при отсутствии поста высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти), что противоречило ст. 17 базового Федерального закона 1999 г. В настоящее время законы соответствующих субъектов Российской Федерации приведены в соответствие с указанным Федеральным законом.

Механизм сдержек и противовесов того периода функционировал преимущественно в пределах системы власти регионального уровня. Действенным инструментом данного механизма стал институт конституционно-правовой ответственности. На федеральном уровне порядок привлечения государственных органов и должностных лиц субъектов к конституционно-правовой ответственности был зафиксирован в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Следует отметить, что начальный вариант указанного Федерального закона предоставлял субъектам Федерации больший объем полномочий по применению мер конституционной ответственности по сравнению с действующей в настоящий момент редакцией.

Вплоть до декабря 2004 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплял право регионального парламента выразить недоверие высшему должностному лицу соответствующего субъекта Федерации, что влекло за собой его немедленную отставку. Кроме того, привлечение к конституционной ответственности главы региональной исполнительной власти было возможно по инициативе избирателей, если такой механизм предусматривался Основным законом субъекта. Полномочия Президента России в сфере применения мер ответственности по отношению к высшему должностному лицу субъекта были достаточно скромными.

Активную роль в применении конституционно -правовой ответственности сыграли суды регионального уровня, прежде всего конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Однако органы конституционной юстиции были сформированы далеко не во всех субъектах. По состоянию на 2003 г. конституционные (уставные) суды были созданы только в 15 субъектах. В большинстве регионов решение вопросов о спорах между органами власти о применении мер конституционной ответственности осуществлялось федеральными судами общей юрисдикции. К сожалению, данная тенденция сохранилась и в настоящее время. Как представляется, осуществление федеральными судами процедур, связанных с реализацией регионального механизма сдержек и противовесов, противоречит их назначению и выходит за рамки их полномочий. Не случайно Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 июня

1998 г. отметил, что из ст. 76 Конституции Российской Федерации, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). Осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы, по смыслу ст. 5 (ч. 2), 73 и 118 Конституции Российской Федерации возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации . С учетом изложенного есть основания считать, что в тех субъектах, где до сих пор отсутствуют конституционные (уставные) суды, происходит нарушение конституционного принципа разделения властей.

Анализ законодательства рассматриваемого периода показал, что с конца 1990-х гг. и до декабря 2004 г. субъекты Российской Федерации обладали значительной автономией в строительстве системы разделения властей. Характерно, что самостоятельность субъектов в организации органов власти реализовывалась на фоне унификации законодательства. Были установлены широкие возможности применения мер конституционной ответственности в пределах системы власти субъектов Федерации. Развитию регионального принципа разделения властей в тот период способствовали концептуальные решения Конституционного Суда Российской Федерации.

С декабря 2004 г. система разделения властей в субъектах подверглась существенным преобразованиям. Некоторые элементы автономии регионов в вопросах реализации разделения властей сохранились, но отдельные позиции самостоятельности были утрачены. Значительный рост федерального воздействия затронул важнейшие характеристики организации органов государственной власти субъектов, а также специфику их взаимодействия.

Литература

Беляева, О. М. Теория государства и права в схемах и определениях: учебное пособие / О. М. Беляева. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2012. - 311 с.

Венгеров, А. Б. Теория государства и права: учебник / А. Б. Венгеров. - Москва: Омега-Л, 2013. - 607 с.

Вишневский, А. Ф. Общая теория государства и права: курс лекций / А. Ф. Вишневский. - Минск: Тесей, 2012. - 369 с.

Войтович, В.Ю. Теория права и государства: учебное пособие / В. Ю. Войтович. - Ижевск: Удмуртия, 2014. - 287 с.

Марченко, М. Н. Теория государства и права: учебник / М. Н. Марченко. - Москва: Проспект, 2013. - 636 с.

Марченко, М. Н. Теория государства и права в вопросах и ответах: учебное пособие / М. Н. Марченко. - Москва: Проспект, 2015. - 239 с.

Морозова, Л. А. Теория государства и права: учебник / Л. А. Морозова. - Москва: Норма: Инфра-М, 2015. - 463 с.

Общая теория государства и права: учебник / А. Ф. Вишневский, Н. А. Горбаток, В. А. Кучинский. - Минск: Академия МВД, 2013. - 478 с.

Перевалов, В. Д. Теория государства и права: учебник / В. Д. Перевалов. - Москва: Юрайт, 2015. - 428 с.

Рассказов, Л. П. Теория государства и права: учебник/ Л. П. Рассказов. - Москва: РИОР: Инфра-М, 2014 - 473 с.

Рассказов, Л. П. Теория государства и права: учебное пособие / Л. П. Рассказов. - Москва: РИОР: Инфра-М, 2013 - 297 с.

Смоленский, М. Б. Теория государства и права: учебник / М. Б. Смоленский. - Москва: Дашков и К°: Академцентр, 2012. - 318 с.

Теория государства и права: курс лекций: учебник / А. А. Воротников и др. - Москва: Норма: Инфра-М, 2013. - 639 с.

Теория государства и права: пособие / Е. А. Зорченко, Н. А. Полящук, Н. М. Юрашевич. - Минск: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2012. - 307 с.

Теория государства и права: схемы с комментариями: учебное пособие / М. Н. Марченко, Е. М. Дерябина. - Москва: Проспект, 2015. - 198 с.

Теория государства и права: учебное пособие для высших учебных заведений / А. А. Иванов и др. - Москва: КноРус, 2013. - 381 с.

Теория государства и права: учебник / М. Н. Марченко, Е. М. Дерябина. - Москва: Проспект, 2013. - 432 с.

Теория государства и права: учебное пособие / В. И. Власов, Г. Б. Власова. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2012. - 331 с.

Теория государства и права: учебник / О. В. Старков, И. В. Упоров. - Москва: Дашков и Кє, 2012. - 370 с.

Теория государства и права: учебник / А. В. Малько, В. В. Нырков, К. В. Шундиков. - Москва: Норма, 2012. - 431 с.

Теория государства и права: элементарный курс: учебное пособие / А. В. Малько, В. В. Нырков, К. В. Шундиков. - Москва: КноРус, 2012. - 239 с.

Теория государства и права: схемы с комментариями: учебное пособие / М. Н. Марченко, Е. М. Дерябина. - Москва: Проспект, 2012. - 198 с.

Хропанюк, В. Н. Теория государства и права: учебник / В. Н. Хропанюк. - Москва: Омега-Л, 2014. - 323 с

Размещено на Allbest.ru