История становления приказного делопроизводства в России

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы. Документы сопровождают человека уже несколько веков. За это время они неузнаваемо изменились. Первоначально термин "делопроизводство" появился в устной речи (предположительно в XVII в.) и означал процесс решения (производства) дела: "дело производить" - решать вопрос. В ходе решения возникала необходимость закрепления результата, например, достигнутой договоренности. Для этого и создавали документы, так как устное слово кратковременно, может быть забыто, искажено при передаче или не так понято. Уже в XVI в. употребляется слово дело как собрание документов, относящихся к какому-либо делу, вопросу. Впервые в этом понятии слово "дело" зафиксировано в документах в 1584 г. В этот же период происходит развитие формуляров текстовых документов.

Вопросы практического документоведения - создания правил работы с документами и требования к самим документам возникали еще в XVI-XVII веках как азбуки-прописи для писцов, как трафареты-образцы, шаблонные наборы фраз и выражений в документе XVI в., как неотъемлемая часть этикета документов, отражающих официальные отношения. Например, обязательное указание полного царского титула, построение каждого вида документа по установленной схеме.

Цель контрольной работы - формирование умений применять теоретические знания в практике.

Задачи контрольной работы:

- изучение развитие делопроизводства в России в XVIII-XIX веках;

- анализ особенностей делопроизводства в России в XVIII-XIX веках;

- рассмотреть становление и структуру приказов;

- изучить изменение структуры и рассмотрение дел при управление Петра 1;

- рассмотреть реформы государственного управления XIX века в России;

- проанализировать введения нового понятия делопроизводство и изменение форм документов.

1. Особенности приказного делопроизводства в России

1.1 Образование великорусского государства и становление приказного делопроизводства

Система государственного делопроизводства в нашей стране начинает складываться в период формирования русского централизованного государства - с середины XV в. По мере превращения Московского княжества в великорусское государство, в нем усложнялись административные задачи, поэтому отдельные части управления превратились в сложные и постоянные присутственные места - избы или приказы.

Их деятельность объединялась высшим правительственным учреждением - Боярской Думой. Московским великим князьям удалось создать сильную централизованную систему управления, в которой все важнейшие функции административного управления выполняли Боярская Дума и приказы.

Период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом - по названию первых государственных учреждений - приказов. Этот период охватывает время с XV по начало XVIII вв.

В Общее количество приказов, существовавших на Руси, точно не известно, в частности, к началу 18 в. разные исследователи называют их число от 40 до 70.

1.2 Структура приказов

Во главе отдельного приказа стоял приказной судья (в некоторых приказах судей было по два и более; они назывались товарищами главного судьи), назначаемый из думных чинов. В его ведении состояли дьяки - от одного до трех, а концу XVII в. в крупных приказах - от 6 до 10 человек. В ведении дьяков находились подьячие, которые в соответствии со стажем работы делились на "старых" (старших), "средних" и "молодых" (младших).

В крупных приказах подьячие объединялись в "столы", или повытья, - структурные подразделения приказов. Деление на столы производилось не по роду дел, а по территориальному принципу.

Для приведения в исполнение разных распоряжений существовали различные особые должности - толмачи, трубники, недельщики и др. В их обязанности входило доставлять переписку приказов по принадлежности, вызывать тяжущихся в суд и др.

Распорядительная деятельность всецело принадлежала приказным судьям, роль дьяков была гораздо скромнее. Они наряду с подьячими занимались организацией и ведением делопроизводства. Через их руки в приказ поступали челобитные, доклады, донесения местных правителей. Они хранили дела и вели письмоводство.

Старшим подьячим, наиболее опытным и уважаемым, и подьячим "средней руки" доверялась работа, связанная с подготовкой решений по делам, хранением дел, опечатыванием архивных сундуков. Младшие подьячие не пользовались особым доверием. Многие царские указы XVII в. обращают внимание на необходимость строго контролировать их работу. За ошибки, допускаемые в официальных документах, подьячих строго наказывали: били батогами, лишали жалования.

На местах в ведении приказов состояли воеводы, управлявшие территориями и выполнявшие предписания центральных властей. Воеводы имели свою "канцелярию" - приказную избу и помощников - "меньших" воевод и дьяков. В приказной избе хранилась государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба делилась на столы. Например. Нижегородская съезжая изба в 1663 г. состояла из четырех столов: денежного, где хранилась казна и приходно-расходные книги; судебного, занимавшегося делопроизводством по судебным делам; сыскного и поместного и ямского, хранившего царские грамоты о поместных делах.

Приказы и приказные избы представляли собой одновременно и присутствие, и канцелярию, и архив. Документы обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные - в сундуках-ларях в тех же помещениях, где велась текущая работа и прием посетителей.

Со временем дорогостоящий пергамент вытеснила бумага, которую первоначально также привозили из западноевропейских стран, а со второй половины XVII в. появилась и своя, отечественная бумага.

Первую бумажную "мельницу" (фабрику) построили на реке Пахре по приказу патриарха Никона, затем в Москве на реке Яузе. Однако только в XVIII в. после строительства нескольких бумажных мануфактур удалось удовлетворить внутренний спрос на бумагу в России. Первоначально бумага изготовлялась из тряпья, а чернила делались из солей железа и дубильных веществ, добываемых из чернильных орешков - наростах на дубовых листьях. Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги делало текст особенно стойким, он почти не выцветал. Поэтому документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются.

Инструментами письма служили гусиные перья, затачиваемые особым образом перочинным ножом. Лучшими, как отмечают историки, считались перья из левого крыла гуся, а сама очинка требовала значительного уменья. Гусиные перья применялись вплоть до второй половины XIX в., хотя металлические перья появились уже в начале века. Написанный гусиным пером текст посыпался мелким кварцевым песком. Московские приказы пользовались песком, привозимым с Воробьевых гор, который считался особенно светлым и чистым. С появлением так называемой скорописи (начертание округлых букв и использование графических сокращений слов и частей слов с вынесением их над строкой письма) свободно читать такие тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки.

В делопроизводстве приказов продолжала использоваться весьма специфическая форма документа - столбец (столп, столпик), иначе говоря, свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Важные государственные акты могли иметь особенно большие размеры. Например, грамота царя Алексея Михайловича Пыскорскому монастырю на земли имеет длину более метра, а Соборное уложение насчитывает 309 метров.

Составные части столпа назывались "поставами". Такое же название получили и сами места склейки листов. Столбец являлся фактически не одним документом, а включал всю совокупность документов дела. Текст в столбцах писался только с одной стороны, оборотная использовалась лишь для проставления помет, резолюции, адреса. Документы хранились свернутыми в свиток или рулон; для особо важных документов изготавливались специальные футляры, но чаще они хранились просто в ларях, или сундуках. Такая форма документа была неудобной, поскольку много времени уходило на развертывание и свертывание столбца при поиске необходимых сведений. Сама склейка была недостаточно прочной, что приводило к ветшанию и износу документа. Столбцовая форма делопроизводства отменена Петром I.

Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма. Тетрадь - это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др. Известно огромное количество разновидностей книг - более трехсот. Но основной формой документа все-таки оставался столбец, имеющий по существу характер "дела", последовательно отражавшего все "производство" по тому или иному вопросу, начиная с инициативного документа (челобитной, памяти), включая все промежуточные документы (справки, выписки из других дел) и заканчивая документом, содержавшим решение. Остальные бумаги, не сформированные в столбцы, тетради или в книги, сгруппировывались в связки, где нередко оказывались самые разнообразные документы.

Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно разнообразным. Все существовавшие в этот период документы группируются в следующие основные виды: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные. Однако внутри каждого вида существовало множество разновидностей. Отписки - документы, поступавшие в приказы с мест, от воевод; грамоты - это царские указы, посылаемые из приказов на места - боярам, воеводам, приказным людям. Приказы представляли царю отписки или доклады; воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы; приказы между собой сносились памятями; обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.

В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста, т. е. Обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др. и собственно содержание документа составляли один сплошной текст. Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские указные грамоты начинались указанием автора и адресата (от кого - кому):

елобитная заканчивалась заверительной надписью, а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной.

Кроме этих обязательных элементов можно говорить о некоторых стабильных элементах текста для каждой разновидности документа. Например, изложение просьбы в челобитных начиналось традиционной формулой: "…вели государь мне дать…", а заканчивалось: "…царь-государь смилуйся, пожалуй…".

Важнейшим признаком официального документа является его формуляр - совокупность устойчивых элементов (формул) документа, расположенных в определенной последовательности, характерной для каждого вида документа.

1.3 Формуляр документов приказного периода

Анализируя формуляр документов приказного периода, многие исследователи отмечают наличие устойчивых форм, образцов, по которым совершалось делопроизводство. В частности, по единому образцу писались наказы воеводам из приказов, включавшие следующие части:

1. вступление в должность нового воеводы, порядок приема должности от прежнего воеводы;

2. постановление о финансовом управлении;

3. отношение воеводы к местному обществу и выборным должностям;

4. постановления о полицейской деятельности воеводы;

5. определение военных обязанностей воеводы, правила его отношения к иноземцам.

Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве включала следующие основные этапы:

1. Поступление документа на рассмотрение;

2. Подготовка дела к "докладу";

3. Рассмотрение и решение дела;

4. Оформление документа, содержащего решение.

2. Особенности коллежского делопроизводства

2.1 Изменение структуры государственного управления при Петре I

Вместо прежних приказов были введены учреждения нового типа.

В результате петровских реформ в области управления сложилась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре; губернатор, воевода, комиссары и другие органы - на местах.

Вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат.

Много внимания Петр I уделил устройству сенатской, канцелярии. Для работы в новых условиях правительство не сочло возможным ограничиться старым кадровым составом (дьяками и подьячими) из боязни перенесения старых приказных порядков в новые учреждения, и стало приглашать иностранных специалистов для занятия канцелярских должностей.

2.2 Процедура рассмотрения дел в петровскую эпоху

Предварительной подготовкой дела для рассмотрения в присутствии коллегии занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря.

Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по данному делу (для этого в другие учреждения могли направляться канцелярские запросы) и выписку всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы являлся доклад и краткая записка по делу (или экстракт) с кратким изложением существа вопроса, всех обстоятельств дела и существующих законов, в соответствии с которыми должно решаться дело.

Рассмотрение и решение дела велось в присутствии всеми членами коллегии, докладывалось дело секретарем. Решение принималось большинством голосов, причем при равенстве голосов голос председателя имел перевес.

Ход обсуждения вопроса и принятое решение записывалось нотариусом в протокол ("повседневную записку" или журнал). Если член коллегии имел особое мнение, он имел право требовать записать его в протокол, и его требование исполнялось. Протоколы подписывались всеми членами коллегии в тот же день. Таким образом, Генеральный регламент предусматривал систематическую запись всего хода обсуждения дел.

После заседания и подписания протокола канцелярия готовила "исполнительные бумаги", содержавшие решение вопроса и отсылавшиеся на места для исполнения. Генеральный регламент обращает особое внимание на то, что при отсылке исполнительных бумаг коллегия должна была оставлять у себя копии.

Все решенные дела сдавались в актохранилища, которые впервые по Генеральному регламенту получили европейское наименование - архивов и должны были стать особыми от канцелярии подразделениями для хранения оконченных дел.

Для заведования архивами была учреждена особая должность - архивариус. По регламенту учреждалось два архива - один общий для всех коллегий при Коллегии иностранных дел, другой - финансовый - под наблюдением Ревизион-коллегии, причем был определен и срок сдачи дел в архив - через три года по завершении их производства в канцелярии. Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку. По всем делам в архиве велась опись по алфавиту ("алфавит дел").

Специальная глава Генерального регламента устанавливала порядок пользования печатями. Приложение печати производилось в присутствии двух свидетелей.

Стремлением сохранять в тайне государственные дела продиктовано введение присяги для канцелярских чинов. Им запрещалось хранение служебных документов дома. Особо строго каралась подделка документов, их хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление документов, искажение их смысла. Наказания предусматривались весьма строгие: смертная казнь, ссылка на галеры с вырезыванием ноздрей, конфискация имущества, денежные штрафы, лишение чина и др.

В коллежском делопроизводстве возникло большое число новых документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, что явилось результатом массированного проникновения в русский язык заимствованных слов, отразившего западнический характер всех петровских преобразований. Прежние учреждения - думы и приказы заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами. Появились и новые названия документов: векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкция и др.

Приговоры, указные грамоты, наказы заменены указами, регламентами, инструкциями, резолюциями; челобитные - прошениями, переписка - памяти и отписки - заменены отношениями, рапортами, доношениями, реляциями, ведениями, известиями.

3. Особенности делопроизводства в России XIX века

3.1 Реформа государственного управления в XIX веке

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления - высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреждений.

В начале XIX века на смену коллегиям приходит система министерств, для которых характерно исполнительное начало и единоличное руководство. Реформа управления приводит к тому, что коллежское делопроизводство, возникшее в XVIII веке, в центральном аппарате сменяется исполнительным. В то же время на нормах коллежского делопроизводства основывается работа присутственных мест губернии, в частности, на коллегиальных началах продолжали работать губернские правления. В XIX веке коллегиальное делопроизводство не исчезает, а продолжает сосуществовать с новой системой делопроизводства, действовавшей на основе единоначалия.

Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее министры рассматривались как единоличные исполнители воли царя и, соответственно, делопроизводство министерств было "исполнительным".

Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства - Государственное казначейство.

Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. был учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже - 1 января 1810 г. создан Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. "Общего учреждения министерств" - законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.

Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений.

Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа "для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения". В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов.

Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.

"Общим учреждением министерств" вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку "сношений" (переписке) министерств с другими учреждениями.

3.2 Введение понятия «делопроизводство» и изменения в форме документов, и их регламентация

Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом. Термин "делопроизводство" происходит от сочетания слов "производство дела", а под "делом" в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроизводственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела - это не что иное, как решение дела3. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как "правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг".

Содержание "Общего учреждения министерств" свидетельствует о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин - письмоводство), и движение документов и дел (<порядок течения дел>), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или "производства дел" (используя современную терминологию, - процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание "вторичности" делопроизводства по отношению к "производству дел" (принятию решений) пронизывает и "Общее учреждение министерств" и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация министерского делопроизводства в "Общем учреждении министерств" давалась как "образ" (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.

Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения - автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс документа Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита "Ссылка на дату и номер входящего документа"), которая не имеет пока унифицированного вида и может выглядеть по-разному: "Ответ на ?..." или: "От такого-то" и т.п.

Приобретает устойчивый вид и реквизит "Адресат", появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

На протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство.

Особенностью организации делопроизводства в этот период являлась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII - начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.

Цель издания сборников образцов документов - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием "обряда делопроизводства" и приложением форм документов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в государственные учреждения.

Заключение

приказной государственный делопроизводство формуляр

Таким образом, на основании всего вышеизложенного, мы можем сделать вывод, что развитие делопроизводства в России XVIII-XIX вв. было подчинено нуждам развивающегося централизованного государства.

Прежде всего совершенствовалась структура управленческих учреждений: от Приказов и Боярской Думы допетровской эпохи до Правительствующего Сената и министерств и канцелярий дореволюционной России.

Менялась и структура внутри этих учреждений, а также функции работающих там чиновников: например, дьяков и подьячих заменили сначала коллежские секретари, а затем советники различных рангов . Перемены эти были не формальными и не сводились к изменению званий и чинов, они диктовались необходимостью совершенствовать прохождение управленческой документации , её сохранность и контроль за исполнением содержащихся в ней постановлений, решений и указов.

Перемены коснулись и формы самой этой документации - она приводилась к единообразию, становилась всё более жёстко регламентированной. Начало этому положил т. называемый "Генеральный регламент" Петра Великого.

С течением времени появлялись новые виды деловых документов и новые обязательные реквизиты каждого документа. В делопроизводстве находили отражение новые формы управления как на высшем государственном, так и на местном региональном уровне.

Однако следует заметить, что всё более ветвящаяся с течением времени структура делопроизводства в конце концов стала приводить к результатам, обратным от желаемых. Большое количество подразделений, через которые проходили документы, увеличивало число различных согласований, что, в свою очередь, создавало условия для волокиты и взяточничества. Поэтому уже к началу Первой мировой войны военные ведомства первыми пришли к выводу о необходимости упрощения делопроизводства.

Новый этап развития делопроизводства наступил после 1917 года. Однако уроки развития делопроизводства на всём историческом пути его становлении, как и анализ его состояния в советское время, имеют определённое практическое значение и для современной работы государства.

Литература

1. Анисимов Е.В. “Шведская модель” с русской “особостью“. // Звезда. - 1999 - №1 - С.133 - 160.

2. Анисимов Е.В. Время петровских реформ. - Л.: Лениздат, 1998 - С.236 - 247.

3. Анисимов Е.В. Россия без Петра. - Спб.: Лениздат, 1999 - С.75 - 83.

4. Анисимов Е.В. Россия в середине XVIII века. Борьба за наследие Петра. - М.: Мысль, 1996 - С. 87 - 99.

5. Богословский М.М. Пётр Великий и его реформа. - М., 1920 - с.95 - 107.

Размещено на Allbest.ru