Анализ организации внутриведомственного контроля

Современный период развития российского государства характеризуется глубоким реформированием политических, социальных, духовных и организационных основ общественной и государственной жизни. Важнейшим условием успешного осуществления указанных процессов является проведение правоохранительной реформы.

В этом смысле руководством российского государства указывается, что правоохранительные органы вообще и органы внутренних дел в частности, должны воплотить в себе принципиально новую модель социализированного типа. Очевидно, что подобная постановка вопроса в целом обусловлена процессами, происходящими в России - формированием институтов гражданского общества, правового демократического государства, социально ориентированной рыночной экономики. В реализации такого рода модели заинтересовано, прежде всего, само общество, видящее в правоохранительной системе инструмент защиты своих прав и законных интересов, предъявляющее к ней все более высокие требования. Сегодня можно утверждать об определенной выраженности притязаний, требований со стороны гражданского общества в отношении органов внутренних дел. Лейтмотив требований гражданского общества очевиден - необходимость реального обеспечения конституционных прав и свобод граждан, эффективной защиты от преступных посягательств на жизнь, здоровье, имущественные интересы личности, общества, государства. К сотрудникам органов внутренних дел предъявляются вполне обоснованные требования -- быть носителями демократических правовых и нравственных ценностей, ориентации и норм, способности к постоянному поиску и удовлетворению общественных потребностей в правоохранительной сфере.

Цель настоящей работы - анализ организации внутриведомственного контроля

1. Общая характеристика внутриведомственного контроля в ОВД

2. Виды внутриведомственного контроля

В теории в зависимости от органов и должностных лиц, выполняющих контрольные функции, внутриведомственный контроль принято различать на организационный и процессуальный См., например: Советский уголовный процесс: Учебник / Под ред. Б.А. Викторова. -- М., 1975. -- С. 213; Белозеров Ю.Н., Марфицин П.Г. Обеспечение прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела: Учебное пособие. -- М., 2004. -- С. 39; Химичева Г.П. Рассмотрение милицией заявлений и сообщений о преступлении. -- М., 2007. -- С. 116--122 и др..

Организационный контроль осуществляется в административно-правовой форме и регламентирован ведомственными нормативными актами. Такой контроль реализуют руководители подразделений органов внутренних дел в отношении должностных лиц, рассматривающих сообщения о преступлениях (устанавливают распорядок работы подразделений, требуют соблюдения служебной дисциплины, возбуждают в установленном порядке ходатайства о поощрении сотрудников или наложении на них дисциплинарных взысканий, поручают конкретным исполнителям предварительную проверку сообщений о преступлениях, контролируют своевременность выезда на место происшествия, заслушивают отчеты о результатах проверки сообщений о преступлениях, проверяют соблюдение установленных сроков их рассмотрения, проводят инспекции, дают указания об устранении выявленных недостатков, распределяют с учетом нагрузки на сотрудников поступающие заявления и материалы о преступлениях, проверяют учет и отчетность, проводят служебные проверки, рассматривают жалобы на действия должностных лиц подразделений).

Внутриведомственный организационный контроль над рассмотрением сообщений о преступлениях направлен также на проверку соблюдения порядка приема, регистрации, учета и разрешения сообщений о преступлениях. Начальник органа внутренних дел осуществляет ежедневный контроль над своевременностью и полнотой регистрации и соблюдением сроков разрешения сообщений о происшествиях, правильностью ведения книги учета сообщений о происшествиях (КУСП), создает комиссию для проведения сверок полноты регистрации сообщений о преступлениях в органах внутренних дел См.: П. 39, 40 Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях. Утв. приказом МВД Российской Федерации от 11 декабря 2005 г. № 985..

Аналогичные контрольные полномочия реализуются и руководителями других ведомств, в которых принимаются, регистрируются и проверяются сообщения о преступлениях См.: П. 32--34 Инструкции о едином порядке организации приема, регистрации и проверки в Федеральной службе судебных приставов сообщений о преступлениях. Утв. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 2 мая 2006 г. № 139; п. 32--35 Инструкции о приеме, регистрации и проверки в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы сообщений о преступлениях и происшествиях. Утв. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 11 июля 2006 г. № 250..

В отличие от организационного, внутриведомственный процессуальный контроль реализуется в процессуальных формах и оказывает прямое влияние на процессуальную деятельность лица, осуществляющего предварительную проверку, т.е. носит уголовно-процессуальный характер.

Правами по процессуальному контролю над действиями следователя и дознавателя наделены соответственно начальник следственного отдела и начальник органа дознания.

Для выполнения такого контроля необходима законодательная регламентация взаимных полномочий указанных выше лиц применительно к стадии возбуждения уголовного дела.

Однако до настоящего времени многие вопросы, касающиеся процессуального контроля, не получили адекватного разрешения в законе.

Например, Уголовно-процессуальный кодекс имеет лишь ч. 3 ст. 144, где именно этим лицам предоставлено право продлевать срок предварительной проверки сообщения о преступлении до 10 суток.

Представляется, что целесообразно предусмотреть в Уголовно-процессуальном кодексе поручение начальником органа дознания и начальником следственного отдела предварительной проверки сообщений о преступлениях дознавателю, следователю, передачу материалов предварительной проверки от одного дознавателя, следователя другому, дачу указаний по существу предварительной проверки, а также принятие мер к предотвращению или пресечению преступления.

Таким образом, назначение внутриведомственного контроля заключается в непосредственном руководстве следователями, дознавателями, рассматривающими сообщения о преступлениях.

Этой цели служит контроль, реализуемый как в организационной, так и в процессуальной форме. Вместе с тем контроль, осуществляемый внутри правоохранительных ведомств, не всегда выполняет свои задачи.

Нарушения при рассмотрении сообщений о преступлениях и ненадлежащий контроль начальника следственного отдела, начальника органа дознания за этой деятельностью отмечены в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 г. как одни из существенных нарушений прав человека со стороны правоохранительных органов.

Уполномоченный по правам человека усмотрел нарушение прав гражданки Г. в результате бездействия следователя СО при УВД «Выхино» ГУВД г. Москвы Н. Богуновой и допущенной ею волокиты, а также бездействия начальника следственного отдела Т. Андреевой, выразившегося в отсутствии с ее стороны должного контроля. В связи с тем, что именно из-за полицейской волокиты преступники остались безнаказанными, Уполномоченный обратился в Кузьминский районный суд г. Москвы с иском в защиту гражданки Г. о признании нарушенным ее права на доступ к правосудию и компенсации причиненного ей вреда, а также о взыскании денежной компенсации причиненного ей морального вреда в сумме 60 тыс. руб. Российская газета. -- 2006. --15 июня. внутриведомственный контроль надзор

Именно поэтому, не умаляя значения полномочий, возложенных на ведомственных руководителей должностных лиц, рассматривающих сообщения о преступлениях, нельзя не признать, что в системе обеспечения законности и обоснованности возбуждения уголовного дела основная роль отведена независимому от интересов ведомств надзору прокурора.

По данным статистики, в первом полугодии 2004 г. прокурорами выявлены и поставлены на учет 60 847 незарегистрированных преступлений, а за аналогичный период 2005 г. -- 78 051 преступление. Всего в 2005 г. органами прокуратуры выявлены 158 295 сокрытых преступлений, из них 729 -- умышленные убийства См.: http://finansmag.ru//24775.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела является, с одной стороны, соблюдение установленного порядка разрешения сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а с другой -- законность принимаемых решений.

Для реализации возложенных на прокурора задач он наделен существенными процессуальными правами: согласно ч. 2 ст. 37 УПК РФ, прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении, давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела.

В рамках надзора за соблюдением порядка разрешения сообщений о преступлениях прокурор обязан ежемесячно проверять исполнение законодательства при приеме, разрешении и учете заявлений и сообщений о преступлениях, сопоставляя для этого данные органов внутренних дел, сообщения средств массовой информации, жалобы граждан, сведения страховых компаний, медицинских учреждений и иных источников; при этом особое внимание обращается на соблюдение порядка регистрации сообщений о преступлениях, их процессуального оформления, обязательное уведомление заявителей о принятии заявлений, соблюдение сроков их рассмотрения (п. 2.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 5 июля 2002 г. № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства»).

О выявленных нарушениях прокурор вносит обязательные для исполнения представления, однако средствами прокурорского надзора указанные недостатки устраняются далеко не всегда. Прокурорский надзор нередко осуществляется формально, бессистемно, отсутствует контроль над выполнением требований прокуроров, и меры прокурорского реагирования зачастую не достигают цели. В связи с этим проблему укрытия преступлений от учета и регистрации невозможно решить только с помощью совершенствования методики прокурорского надзора. Необходимы меры организационного характера, принятые на государственном уровне Такое предложение давно выдвигалось в процессуальной литературе. См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. -- М., 2000. -- С. 84; Галустьян О.А. Обеспечение прав граждан в уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. -- М., 2000. -- С. 26--29.. Одной из таких мер является разработка единой государственной системы регистрации и учета преступлений, что предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 30 марта 1998 г. № 328 «О разработке единой государственной системы регистрации и учета преступлений» СЗ РФ. -- 2008. -- № 14. -- Ст. 1544. и реализовано в приказе Генерального прокурора Российской Федерации, МВД Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, ФСБ Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральной службы Российской Федерации по контролю над оборотом наркотиков от 29 декабря 2005 г. №39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений».

В систему обеспечения законности и обоснованности возбуждения уголовного дела неотъемлемой частью входит судебный контроль. Сложившееся в обществе критическое отношение к иным, кроме судебных, способам разрешения правовых конфликтов -- административными органами, прокуратурой и др. -- привело к пересмотру традиционного понимания суда как органа, осуществляющего исключительно правосудие. Фактически это привело к перераспределению на досудебном производстве надзорных полномочий прокуратуры в пользу суда.

Судебный контроль на досудебном производстве представлен в двух формах: превентивной (в виде дачи разрешений на производство процессуальных действий) и последующей (в виде рассмотрения судом жалоб на незаконные и необоснованные действия и решения).

Первая форма судебного контроля применительно к стадии возбуждения уголовного дела проявляется в виде дачи разрешения на проведение осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц, если это жилище является местом происшествия. Очевидно, что указанная форма судебного контроля не может проявляться на данном этапе в полной мере, поскольку производство следственных действий (кроме осмотра места происшествия) и применение мер процессуального принуждения, требующих разрешения суда, невозможно до возбуждения уголовного дела.

В связи с этим контрольные полномочия суда на стадии возбуждения уголовного дела реализуются главным образом через рассмотрение жалоб участников процесса и иных лиц.

В части 1 ст. 125 УПК РФ прямо указано на то, что отказ в возбуждении уголовного дела может быть обжалован в суд; согласно ч. 5 ст. 144 УПК РФ, в суде обжалуется и отказ в приеме сообщения о преступлении. Кроме того, в предмет судебного контроля входят «иные решения и действия (бездействие), которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию» (ч. 1 ст. 125 УПК РФ). Конкретный перечень таких действий в Уголовно-процессуальном кодексе отсутствует.

Конституция России предусматривает широкий перечень прав и свобод человека и гражданина, непосредственно или косвенно реализуемых в сфере уголовного судопроизводства, однако затруднить доступ к правосудию способно почти любое действие и решение должностного лица, осуществляющего досудебное производство. Поэтому на стадии возбуждения уголовного дела в суде могут быть обжалованы любые действия и решения следователя и прокурора, если заявитель полагает, что они затрагивают его конституционные права и свободы либо затрудняют доступ к правосудию.

Согласно общей норме, закрепленной в ст. 123 УПК РФ, распространяющейся и на судебный порядок рассмотрения жалоб, право обжалования принадлежит участникам уголовного судопроизводства и иным лицам в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы. Поскольку в Уголовно-процессуальном кодексе понятие «интересы» не конкретизируется, что позволяет утверждать об установлении в законе всеобъемлющей защиты лиц от различного рода нарушений или стеснений в результате рассмотрения сообщения о преступлении.

Таким образом, в законе не предусмотрены ограничения как по предмету, так и по кругу лиц, имеющих право принести жалобу в суд на нарушение своих прав, допущенное при рассмотрении сообщения о преступлении.

Согласно ч. 5 ст. 125 УПК РФ, по результатам рассмотрения жалобы судья выносит одно из следующих постановлений: о признании действия (бездействия) или решения соответствующего должностного лица незаконным или необоснованным и о его обязанности устранить допущенное нарушение или об оставлении жалобы без удовлетворения.

Редакция п. 1 ч. 5 ст. 125 УПК РФ позволяет утверждать, что в случае признания решения следователя, прокурора незаконным или необоснованным судьей такое решение не отменяется; эта обязанность возлагается на соответствующее должностное лицо. Иными словами, суд, выявив нарушение закона при проверке по жалобе постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, направляет дело прокурору, который может такое постановление отменить, а может и не отменить, поскольку прямого указания от суда не последовало. В результате прокурор может не согласиться с решением суда, а дальнейшая процедура обжалования в законе отсутствует. В связи с этим представляется целесообразным указать в ст. 125 УПК РФ, что судья, рассматривая жалобу, должен принимать решение об отмене признанных неправомерными постановлений Трунов И.Л. Современные проблемы защиты прав граждан в уголовном процессе: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. -- М., 2001. -- С. 15..

Итак, в системе обеспечения законности при возбуждении уголовного дела каждый вид контроля и надзора подстраховывает, но не подменяет друг друга. Контроль, реализуемый внутри правоохранительных ведомств, носит организационную направленность и служит первым рубежом в борьбе с нарушениями закона. Прокурорский надзор -- основное и наиболее действенное средство выявления нарушений закона, что обусловлено руководством прокурора уголовным преследованием; судебный контроль, не вторгаясь в рассмотрение сообщения о преступлении, обеспечивает защиту конституционных прав и свобод граждан.

Заключение

Внутриведомственный контроль призван обеспечить постоянство норм, правил и ценностей системы органов внутренних дел, приемлемые условия для нормального их функционирования; развитие органов внутренних дел как государственного института, призванного защищать законные интересы, права и свободы граждан.

Между тем, система государственного контроля вообще, и контроля за деятельностью органов внутренних дел также находится в стадии реформирования. Так, сегодня вполне очевидно, что сам факт наличия большого числа специализированных государственных контрольных органов или органов, для которых контроль является составной частью их компетенции, не обеспечивает само по себе эффективности государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Более того, обилие контрольных инстанций нередко снижает эффективность деятельности проверяемых органов внутренних дел, не принося ощутимого результата. В этом смысле одной из частных задач административной реформы можно считать создание мобильной и эффективной системы государственного контроля за деятельностью правоохранительных органов вообще и органов внутренних дел в частности.

Направления совершенствования законодательного обеспечения внутриведомственного контроля вообще и контроля за деятельностью органов внутренних дел заключаются в следующем: в оптимизации действующей классификации государственных контрольных структур: структуры, специализирующиеся полностью или частично на осуществлении контроля; структуры, осуществляющие контрольную функцию для проверки выполнения собственных решений; структуры, для которых контрольные полномочия являются вспомогательными при реализации основных задач; по направлениям контрольной деятельности: контроль за законностью; контроль за своевременностью и качеством исполнения решений государственных органов; финансовый контроль; контроль специализированных ведомств за соблюдением установленных правил, стандартов и т.п. в правоохранительной сфере. Обоснование необходимости принятия закона «О государственном контроле в Российской Федерации».

Список литературы

1. Белозеров Ю.Н., Марфицин П.Г. Обеспечение прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела: Учебное пособие. -- М., 2004.

Братко А. Г. Правоохранительная система (вопросы теории) -- М., 2014.

Галустьян О.А. Обеспечение прав граждан в уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. -- М., 2000.

Советский уголовный процесс: Учебник / Под ред. Б.А. Викторова. -- М., 1975.

Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. -- М., 2000

Сухарев В. Ф. Комплексный подход к совершенствованию организации деятельности органов внутренних дел: Лекция. -- М., 2014.

Трунов И.Л. Современные проблемы защиты прав граждан в уголовном процессе: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. -- М., 2001.

Химичева Г.П. Рассмотрение милицией заявлений и сообщений о преступлении. -- М., 2007

Хомколов В.П. Организация управления оперативно-розыскной деятельностью. Системный подход. -- М., 2014

Размещено на Allbest.ru