Организационная структура государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

1. Организационная структура государственного и муниципального управления и его теоретические основы

1.1 Организационная структура управления и ее сущность. Факторы, которые влияют на ее формирование

1.2 Организационные основания построения структур

1.3 Организационная структура и ее основные принципы формирования

2. Организационная структура власти в РФ и ее современное состояние

2.1 Современная организационная структура власти в РФ и ее анализ

2.2 Организационная структура в системе государственных и муниципальных органах и ее совершенствование

Заключение

Список литературы



Введение

В условиях перехода современного хозяйства России на рыночные отношения и формирования принципиально нового качества государственного устройства актуальной проблемой становится задача создания эффективной организационной структуры в системе управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Сегодня на структуру новых систем управления автоматически переносятся основные элементы старых организационных структур, что не дает возможность устранить их недостатки в полной мере, учесть новую систему ценностей и ориентиров, адаптировать к изменению состояния внешних условий их функционирования. Необходимо обеспечить проектирование и внедрение структур управления на качественно новой научной основе.

В идеале, построенная на таких принципах, система государственного и муниципального управления является преобразователем информации, осуществляющим адекватное приспособление к постоянно меняющимся условиям жизнедеятельности и выработку целесообразного и рационального поведения.

Государственная и муниципальная система управления является объектом нашей работы.

Организационная структура государственного и муниципального управления является предметом нашего исследования.

Анализ современного состояния организационной структуры власти в Российской Федерации и разработка рекомендаций по ее совершенствованию является целью нашей работы.

Для того, чтобы достичь цели работы перед нами были поставлены следующие задачи:

1. Изучить основные принципы формирования организационной структуры;

2. Проанализировать организационные основания построения структур в системе государственного и муниципального управления;

3. Изучить современного состояния организационной структуры власти в РФ;

4. Выучить сущность организационной структуры управления и факторы, влияющие на ее формирование;

5. Дать рекомендации по совершенствованию организационных структур в системе государственных и муниципальных органов.



1. Организационная структура государственного и муниципального управления и ее теоретические основы

1.1 Организационная структура управления и ее сущность. Факторы, которые влияют на ее формирование

Субъектом государственного управления является государство в целом, но это не значит что все его органы, предприятия, учреждения и организации участвуют в управлении. Организационная структура государственного управления представляет собой определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь людей, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственного влияния, и поддержание жизнедеятельности самого субъекта управления.

Государственный орган и его характеристики:

a) Юридическая - как структура, наделенная определенной компетенцией (совокупностью функций и полномочий), государственно-властными полномочиями;

b) Функциональная - госорган как структура, выполняющая определенные функции государства;

c) Социологическая - госорган как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения задач в сфере государственного управления и деятельности.

d) Организационная - определенная структура рассматривается с позиций организации ее элементов и их взаимосвязей в связи с принадлежностью к государственному аппарату.

Государственный орган представляет собой формально созданную государством структуру власти, для осуществления определенных функций государства и наделением её властными полномочиями государства. В связи с этим надо различать государственный орган, который создает и реализует управленческие решения, и государственные учреждения, организации и предприятия, осуществляющие и создающие материальные, социальные и духовные продукты и услуги.

Основой организационной структуры государственного управления являются исполнительные органы власти. Именно они сосредотачивают в себе почти всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Поэтому именно от практической деятельности исполнительной власти зависит фактическая направленность государственного управления, государственный режим и т.п.

На организационную структуру государственного управления определенное влияние оказывает состояние и размещение (или положение в общественной системе) управляемых объектов. Традиционно по объекту в государственном управлении различают следующие органы управления:

1. по управлению социально-культурными процессами;

2. по управлению административно-политическими процессами;

3. по управлению экономическими процессами.

Таким образом, конкретные очертания организационной структуры зависят от различных объективных и субъективных условий и факторов, в числе которых общественные функции государства и проводимая им государственная политика, внутренние условия и факторы самого управления (человеческий потенциал, информационное обеспечение, демократизм, стиль управления) и др.

1.2 Организационные основания построения структур

Существует большое количество организационных оснований, которые признаны для создания всевозможных государственных органов управления, с учетом конкретных субъективных и объективных условий и факторов способных успешно решать управленческие задачи.

В формировании определенного типа структуры государственного управления используется несколько организационных оснований:

1. Линейно-функциональное основание - сочетание двух предыдущих оснований дает возможность создавать структуру, в которой одни органы принимают и властно проводят в жизнь управленческие решения, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, координационного и другого свойства, что позволяет повысить уровень государственного управления.

2. Функциональное основание - образуются государственные органы, специально приспособленные к ведению конкретных функций управления, что позволяет подбирать высоко профессиональных специалистов.

3. Линейное основание - создается строго формализованная структура с преобладанием вертикальной подчиненности государственных органов в виде строгой иерархической пирамиды, с наличием строгого единоначалия и единства распорядительства, устойчивая и эффективная для проведения властных требований.

4. Матричное основание - тип структур, связанный, как правило, с территориальным управлением.

5. Программно-целевое основание - в основе создания структуры лежит какая-либо цель (совокупность целей), комплексная программа, выполнению которых подчиняются все элементы структуры и их взаимосвязи.

Принципиальная схема построения организационной структуры власти включает следующие структурные подразделения:

a) Отраслевые подразделения

b) Вспомогательные и обслуживающие подразделения

c) Руководство

d) Функционально-отраслевые подразделения

Таким образом, упрощение и удешевление управленческого аппарата связано со строжайшим соблюдением государственной штатной дисциплины, которая предполагает определенный порядок установления и изменения штатов учреждения, организаций и предприятий.

1.3 Организационная структура и ее основные принципы формирования

Содержание процесса формирования организационной структуры в значительной мере универсально. Оно включает в себя формулировку целей и задач, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку регламентирующих процедур, документов, положений, закрепляющих и регулирующих формы, методы, процессы, которые осуществляются в организационной системе управления. Этот процесс можно организовать по трем крупным стадиям:

1. разработка состава основных подразделений и связей между ними;

2. регламентация организационной структуры;

3. формирование общей структурной схемы аппарата управления.

Формирование общей структурной схемы во всех случаях имеет принципиальное значение, поскольку при этом определяются главные характеристики управления. К принципиальным характеристикам организационной структуры можно отнести;

1. Цели производственно-хозяйственной системы и проблемы, подлежащие решению;

2. Общую спецификацию функциональных и программно-целевых подсистем, обеспечивающих их достижение;

3. Число уровней в системе управления;

4. Степень централизации и децентрализации полномочий и ответственности на разных уровнях управления;

5. Основные формы взаимоотношений данной организации с внешней средой;

6. Требования к экономическому механизму, формам обработки информации, кадровому обеспечению организационной системы.

Единой классификации государственных органов в сфере государственного управления не существует. Есть некоторые критерии, которые позволяют группировать органы управления. К ним относятся:

a) Соподчиненность органов между собой. Это позволяет разделить органы на вышестоящие и нижестоящие.

b) Порядок образования. Такое основание классифицирует органы на образуемые (вышестоящим органом в пределах его компетенции) и избираемые (населением или представительным органом).

c) Территориальный масштаб компетенции. На его основе выделяют: федеральные (центральные) органы, субъектов федерации и их местные органы, а также органы местного самоуправления.

d) Источник финансирования служит способом выделить бюджетные органы и внебюджетные, экономически самостоятельные.

e) Порядок разрешения вопросов компетенции разделяет органы коллегиального и единоличного управления.

f) Характер и содержание полномочий приводит к разделению органов управления на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции.

Различные основания формирования органов государственного управления говорят о множестве видов государственных органов, различающихся между собой, но одновременно все они имеют много общих черт и свойств. организационный муниципальный управление

В качестве звена организационной структуры государственного управления можно рассматривать:

1. Президента;

2. Правительство;

3. Министерства;

4. Ведомства;

5. Аналогичные органы субъектов федерации;

6. Исполнительные органы местного самоуправления.

Объединение государственных органов по конкретным направлениям взаимосвязей, с учетом их специализации образует их определенную целостность по отношению ко всей структуре государственного управления. Эта целостность образует соответствующую подсистему органов государственного управления. Определяющими признаками для отнесения отдельных органов управления к той или иной подсистеме являются:

a) Субординация. Между органов одной подсистемы существует прямые структурно-функциональные связи, имеется соподчиненность органов.

b) Внутренняя организация. Каждая подсистема имеет самостоятельную структуру, обособленную от других подсистем с самостоятельным центром управления подсистемой.

c) Компетенция, когда она сформулирована по одному ведущему признаку (экономика, производство, сфера услуг, комплексная программа развития, территория, функция государства и т.п.).

d) Специфика взаимодействия. Каждая подсистема имеет только ей присущие виды взаимодействия с управляемыми объектами или другими подсистемами государственных органов. Подсистемы могут быть вертикальные (федеральные органы исполнительной власти) и горизонтальные (органы территориального управления субъекта федерации, города, района).

e) Устойчивость, постоянство подсистемы, которое позволяет ей выступать вовне (в управляющем воздействии на объект управления и внутри структуры) и восприниматься другими субъектами управления и управляемыми объектами как специфическое единое целое.

Между звеньями и уровнями управления в государственных и муниципальных органах складываются следующие виды взаимоотношений:

1. Горизонтальные управленческие отношения;

2. Диагональные управленческие отношения;

3. Вертикальные управленческие отношения.

Формирование сбалансированной организационной структуры государственного и муниципального управления, достижения целостности подсистем и их эффективное объединение в организационную структуру обеспечивается взаимосвязями ее частей, в числе которых можно отметить:

1. Функциональные взаимосвязи, отражающие каналы формирования и реализации внутренних управленческих функций государственных органов и обеспечивающие целостность структуры и ее составных частей.

2. Взаимосвязи по типу «обратная связь», позволяющие осуществлять постоянный контроль активности и целесообразности движения отдельных звеньев и органов, подсистем, а также проверять их соответствие объективным запросам.

3. Информационные взаимосвязи, создающие условия взаимообмена информацией между всеми компонентами организационной структуры государственного управления.

4. Взаимосвязи построения, через которые происходит установление и преобразование как всей организационной структуры, так и ее подсистем, отдельных органов, их внутренней организации и состава.

Каждый государственный орган имеет собственную структуру, под которой понимается совокупность его подразделений, должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, а также система взаимоотношений подразделений и должностей. Структура любого государственного органа зависит от его места в организационной структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции, роли в управлении общественными процессами. Построение структуры органа осуществляется сверху вниз, или на основании штатного расписания. Структура каждого государственного органа должна быть приспособлена для эффективного решения его главных специфических управленческих задач во взаимосвязях с управляемыми объектами и обеспечения эффективного руководства деятельностью собственного аппарата. Для этого организационной структуры государственного управления необходимо:

a) Оперативность.

b) Экономичность.

c) Потенциальная норма управляемости.

d) Мобильность.

Важное место в организационной структуре государственного и муниципального органа занимает выделение и описание должностей и рабочих мест. Между этими понятиями существует определенные различия. По должности выполняется деятельность, которая в той или иной степени, но непосредственно связана с реализацией компетенции государственного органа, с обслуживанием властных полномочий руководящего звена. Должность описывается через управленческие обязанности и полномочия по ней и она исполняется. Исполнение должности измеряется соотнесением усилий сотрудника с компетенцией государственного органа и их влиянием на ее осуществление. Рабочее место представляет собой вид и объем деятельности по обслуживанию и обеспечению управленческих процессов (содержание помещений, техническое обслуживание информационных систем, обеспечение необходимыми ресурсами и т.п.).

Таким образом, в построении структур государственного и муниципального органа используются те же основания, что и в построении организационной структуры государственного управления в целом применительно к особенностям органа: линейное, функциональное, линейно-функциональное, программно-целевое. Дополнительно линейно-штабное, когда в органе создается подразделение для его интеллектуально-информационного обеспечения.



2. Организационная структура власти в РФ и ее современное состояние

2.1 Современная организационная структура власти в РФ и ее анализ

Наиболее активно в РФ ведется деятельность по совершенствованию организационной структуры власти. Даже целью административной реформы объявлено повышение эффективности деятельности федеральных органов власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

Структура федеральных органов исполнительной власти РФ меняется по несколько раз в год. Однако до марта 2004 г. эти изменения носили бессистемный характер. После принятия Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" новая структура была сформирована на основе определенных принципов и рекомендаций, которые выработаны в процессе мировой практики разработки и применения программ функциональных обзоров. Однако если на федеральном уровне присутствует хоть какое-то осознание сущности проводимых реформ, то на региональном и местном зачастую лишь слепо копируется принятая на федеральном уровне система разграничения функций государственных органов. Реструктуризация осуществляется региональными органами власти и/или их структурными подразделениями в основном интуитивно и без каких-либо исследований.

Всего выделяется пять основных видов функциональных обзоров:

1. Чистые обзоры политики или программ;

2. Чистые обзоры эффективности; обзоры программ и эффективности на более высоких уровнях иерархии;

3. Промежуточные функциональные и ведомственные обзоры;

4. Обзоры на более низких организационных уровнях;

5. Перестройка процесса деловой активности.

Очень важно быстро накопить опыт проведения подобных функциональных обзоров в России и ускоренными темпами перейти к выполнению их рекомендаций. Целесообразно также стимулировать проведение этих обзоров на уровне отдельных региональных администраций, поскольку большая часть ответственности за предоставление услуг в таких ключевых областях государственных расходов, как образование, здоровье и социальная сфера сосредоточена на нижних уровнях публичной власти. Кроме того, региональные власти получили в управление значительную часть государственной собственности: имущества, природных ресурсов и общегосударственных экономических компетенций. Это обстоятельство диктует приоритетность вопросов упорядочения отношений собственности, природопользования (в том числе землепользования), бюджетно-налоговых отношений, всех видов финансово-экономической поддержки отраслей и регионов, взаимоотношений территориальных органов власти и управления с хозяйствующими субъектами.

Методика, предлагаемая Всемирным банком, может быть адаптирована к российским условиям следующим образом.

1. Во-первых, должно быть сокращено количество этапов преобразований.

2. Во-вторых, в наших органах многие функции сформулированы не совсем корректно, чаще всего они не соответствуют понятию функции по своему содержанию.

3. В-третьих, принятие решения о сохранении или ликвидации функции необходимо производить после определения вида функции - это существенно сокращает время на анализ.

Первый этап работы по проведению обзоров заключается в выделении функций, осуществляемых органами власти, и их анализе в целях прекращения оказания тех услуг, которые могут быть ликвидированы, в сокращении масштабов или снижении качества тех услуг, которые не могут быть ликвидированы, и в определении основного перечня необходимых функций.

При разбивке функций на отдельные компоненты, как правило, применяется следующая типология:

1. Политические функции:

a) стратегическое планирование,

b) составление проектов юридических документов,

c) разработка контрактов о достижении результатов деятельности,

d) минимальных стандартов и норм,

e) анализ и оценка политики, прогнозирование.

2. Функции предоставления услуг:

a) предоставление товаров или услуг внутренним;

b) внешним (население и организации) клиентам.

3. Функции регулирования:

a) лицензирование,

b) сертификация,

c) выдача разрешений,

d) аккредитация,

e) инспектирование,

f) проверка выполнения действующих требований

g) финансовый аудит.

4. Вспомогательные функции:

a) финансовое управление,

b) кадровое управление,

c) информационные системы,

d) инфраструктура,

e) подготовка кадров,

f) анализ эффективности,

g) ревизия управления,

h) секретарские услуги.

5. Функции координации, надзора и мониторинга результатов деятельности:

a) координация отношений между различными органами,

b) мониторинг результатов деятельности нижестоящих органов,

c) содействие и обеспечение возможности дочерним организациям для достижения ими своих плановых показателей результативности деятельности.

Необходимыми функциями являются следующие:

1. Функции, в предоставлении которых имеется острая необходимость;

2. Функции, поддерживающие другие государственные приоритеты;

3. Функции, связанные с государственными приоритетами, которые не могут быть реализованы посредством регулирования, налогообложения, трансфертов региональным и местным властям или субсидий.

4. Функции, установленные национальным или международным законодательством или конституцией;

5. Функции, необходимые для охраны общественной безопасности.

После распределения функций между операционными средами встает вопрос о том, как структурировать "неотъемлемо государственную" среду. Предстоит решить, кто должен осуществлять "неотъемлемо государственные" функции: одно из министерств; статуарное учреждение или независимый регулирующий орган (в российской практике - служба); контролируемая организация или исполнительный орган (в российской практике - агентство); государственное предприятие или учреждение.

В итоге логическая схема проведения функционального обзора для органа власти выглядит следующим образом:

1. Функциональный обзор.

2. Переходы сотрудников при изменении структуры.

3. Основные проблемы.

4. Функции новых органов и подразделений.

5. Особенности деятельности и ее регулирования.

6. Понятие и основные направления деятельности рассматриваемого органа.

2.2 Организационная структура в системе государственных и муниципальных органах и ее совершенствование

Анализ сложившихся в системе государственных и муниципальных органов организационных структур управления позволяет сформировать следующие требования к ним:

1. Ясность. Каждое подразделение, каждый сотрудник должен четко знать, где он находится, куда ему обращаться за информацией, а также кто принимает управленческие решения. Ясность структуры нельзя путать с простотой. Наоборот, сложные структуры могут быть ясными. Структура, не обладающая ясностью, создает конфликты, вынуждает сотрудников впустую расходовать время, раздражает их, задерживает принятие решений

2. Определенность. Оргструктура должна помогать каждому сотруднику понимать свою собственную задачу. Для этого она должна обеспечивать минимальную потерю информации на пути от вышестоящих уровней управления до нижестоящих.

3. Устойчивость. Оргструктура одновременно должна быть стабильной. Каждый работник нуждается в наличии определенного круга общения, где он занимает определенное место. Человек не может работать, постоянно чувствуя себя как на вокзале. Организация должна обладать устойчивостью во времени и способностью к самообновлению и саморазвитию. Этого можно достичь прежде всего за счет профессионального и личностного развития специалистов, новых лидеров.

4. Простота и экономичность. Очевидно, что чрезмерно сложная организационная структура усложняет работу органов управления, ведет к увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо служебной функции заведомо будет более высокой по сравнению с эффективностью осуществления этой функции сотрудниками, работающими в других подразделениях. Осуществляемые контроль и стимулирование работы сотрудников должны требовать минимальных усилий и экономических затрат.

5. Гибкость. Понятие гибкости появилось лишь в последнее время и характерно для открытых социальных систем. Организационная структура управления, даже самая большая и сложная, не должна быть "застывшей", раз и навсегда определенной. Гибкость структуры дает возможность организации (предприятию) быстрее реагировать на изменения внешних условий и приспосабливаться к ним.

Чем сложнее структура, чем больше ветвей в ней, тем большую роль в управлении начинают играть следующие факторы:

1. Компетентность;

2. Координация;

3. Передача полномочий;

4. Централизация.

Необходимо при этом отметить, что наряду с рассмотренными формальными (официальными) существуют неформальные (неофициальные) структуры. Они больше характерны для низовых звеньев структур управления, где официальная структура - это только "часть айсберга", которая видна; 9/10 этого "айсберга" составляют личные взаимоотношения сотрудников. Они невидимы, "находятся под водой" и являются неофициальной структурой организации.

Руководители любого уровня должны уметь "строить" двойную структуру своей организации:

1. материальную;

2. психологическую.

Заключение

Из изложенного материала можно сделать следующие выводы.

Основой организационной структуры государственного управления являются исполнительные органы власти. Именно они сосредотачивают в себе почти всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Поэтому именно от практической деятельности исполнительной власти зависит фактическая направленность государственного управления, государственный режим и т.п. Конкретные очертания организационной структуры зависят от различных объективных и субъективных условий и факторов, в числе которых общественные функции государства и проводимая им государственная политика, внутренние условия и факторы самого управления.

Принципиальная схема построения организационной структуры власти включает следующие структурные подразделения:

1. отраслевые подразделения;

2. вспомогательные и обслуживающие подразделения;

3. функционально-отраслевые подразделения;

4. руководство.

Содержание процесса формирования организационной структуры в значительной мере универсально. Оно включает в себя формулировку целей и задач, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение, разработку регламентирующих процедур, документов, положений, закрепляющих и регулирующих формы, методы, процессы, которые осуществляются в организационной системе управления. Этот процесс можно организовать по трем крупным стадиям:

1. регламентация организационной структуры;

2. разработка состава основных подразделений и связей между ними;

3. формирование общей структурной схемы аппарата управления;

Каждый государственный орган имеет собственную структуру, под которой понимается совокупность его подразделений, должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, а также система взаимоотношений подразделений и должностей. Структура любого государственного органа зависит от его места в организационной структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции, роли в управлении общественными процессами. Построение структуры органа осуществляется сверху вниз, или на основании штатного расписания. Структура каждого государственного органа должна быть приспособлена для эффективного решения его главных специфических управленческих задач во взаимосвязях с управляемыми объектами и обеспечения эффективного руководства деятельностью собственного аппарата.

Организационная структура была сформирована на основе определенных принципов и рекомендаций, которые выработаны в процессе мировой практики разработки и применения программ функциональных обзоров.



Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Юридическая литература, 1993.

2. Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций от 8.11.2005 №536 «О типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» // Российская газета. 2005. 18 декабря.

3. Федеральный закон от 31.12.2005 г. № 199 - ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Российская газета. 2006. 18 января.

4. Бабун Р. Современные проблемы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2008. №4. С. 5-18.

5. Бернвальд А.Р. Планирование деятельности: структура и стратегия. М.: Финансы и статистика. 2007. С. 248.

6. Воронин А. Основные принципы формирования структуры управления муниципальным образованием.// Городское управление. 2005. № 1. С. 12-16.

7. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: НОРМА. 2011. С. 368.

8. Долбилина А.С. Как улучшить управление организацией: пособие для руководителей // Экономист. 2007. №2. С. 48-58.

9. Дойль П. Менеджмент: стратегия и структура. СПб. 2008. С. 235.

10. Глухов В.В. Менеджмент: Учебник. СПб.: СпецЛит. 2009. С. 364.

11. Жигалов В.Т. Государственные и муниципальные финансы. М. 2010. С. 345.

12. Ермакова В.Ф. Организационная структура в государственных органах. М. 2006. С. 548.

Размещено на Allbest.ru