Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Правовые основы организации деятельности прокуратуры Российской Федерации

1.1 Понятие, функции и структура прокуратуры в системе правоохранительных органов

1.2 Понятие, цели, задачи и отрасли прокурорского надзора

2. Прокурорский надзор за деятельностью органов власти

2.1 Надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления и соответствие законам их правовых актов

2.2 Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления

Глава 3. Акты прокурорского надзора

3.1 Протест прокурора

3.2 Представление прокурора

3.3 Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении

3.4. Предостережение о недопустимости нарушения закона

Заключение

Библиографический список

Приложения



Введение

Контроль и надзор - это те явления, которые присущи многим процессам, которые происходят в обществе и государстве. Они необходимы для существования и развития общества, эффективного функционирования государства. В современных условиях становления суверенного и демократического государства, в переходных условиях трансформации государственного строя, все больше значимости приобретают контрольно-надзорные механизмы.

Сравнивая понимание категорий «контроль» и «надзор», можем увидеть много общего, ведь определение надзора дается через контроль и наоборот. В обычном понимании значения слов «надзор» и «контроль» совпадает - это наблюдения или постоянное наблюдение с целью присмотра, проверки за кем (или чем) ни будь, за соблюдением каких-то правил. Однако доминирующим является подход, согласно которого контроль и надзор различаются. При этом различие проводится по целому ряду признаков. По мнению В.П. Беляева, «сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, в том, что уполномоченные органы и лица выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативным правовым актам, поставленной перед ними задачей, и непосредственно принимают меры по устранению «отклонений» и привлечения виновных к ответственности». Сущность надзора В.П. Беляев видит «в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направляется на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона в целях обеспечения верховенства закона, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства». Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики [Текст]. Дисс.д.ю.н. - С.: СГАП, 2006. - 436 с.

Согласно юридическому словарю «надзор» - одна из форм деятельности государственных органов по обеспечению законности. Различают надзор судебный, конституционный, прокурорский надзор, различные виды административного надзора.

В своей курсовой работе мне хотелось бы исследовать такие понятия, как «Прокурорский надзор за деятельностью органов власти» и «Акты прокурорского надзора».

Социально-экономические преобразования в Российской Федерации обусловили существенное изменение функций прокуратуры РФ и ее роли в обеспечении законности. Изменения процессуального законодательства, а также законодательства о прокуратуре РФ, выделение Следственного комитета в самостоятельную структуру привели к упразднению контроля прокуратуры за расследованием уголовных дел прокурорской подследственности. Если ранее полномочия по надзору за исполнением законов и руководство предварительным следствием были сосредоточены в "одних руках", то на сегодня они разграничены. У прокуратуры остались лишь надзорные функции.

О значительном внимании к проблемам правового регулирования и организации деятельности прокуратуры свидетельствуют многочисленные попытки государства реформировать как системно, так и функционально правоохранительные органы Российской Федерации, ее судебную систему. Одной из последних стала реформа системы и полномочий прокуратуры Российской Федерации.

Федеральными законами от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ "О внесении изменений в УПК РФ и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и от 6 июня 2007 года № 90-ФЗ "О внесении изменений в УПК РФ" коренным образом был изменен правовой статус прокурора в уголовном судопроизводстве и его соотношение с процессуальным положением и полномочиями органов предварительного следствия и органов дознания.

Ввиду вышеизложенного, тема данной работы представляется актуальной на сегодняшний день, т.к. обусловлена неоднозначностью новых законодательных установлений, разностью их восприятия в среде юридической общественности, работников правоохранительных органов и региональных органов государственной власти и местного самоуправления.

Предметом моего исследования является прокуратура РФ, её надзорная деятельность и нормативные правовые акты, касающиеся отраслей прокурорского надзора, а объектом совокупность общественных отношений, связанных с осуществлением прокурорского надзора.

Целью данной курсовой работы является исследование и анализ Прокурорский надзор за деятельностью органов власти и актов прокурорского надзора. Это предполагает рассмотрение и решение следующих задач:

1.Определить статус и место прокуратуры в системе правоохранительных органов.

2.Дать характеристику системе органов и учреждений прокуратуры РФ.

3. Изучить прокурорский надзор за деятельностью органов всех ветвей власти.

4. Раскрыть понятие и особенности актов прокурорского надзора.

В основу работы положены общенаучные методы исследований с использованием логических приемов, как анализа так и синтеза. Использование всеобщего метода позволило исследовать поставленную задачу в динамике, исследуя общеметодологические особенности становления органов прокуратуры в Российской Федерации и укрепления её статуса, функций и задач. В данной работе также затронут сравнительный метод, статистический, сравнительно-правовой и социологический.

При написании работы использовалась литература, которая в основном носит теоретический и учебный характер, это книги, учебники и брошюры. Эта литература широко охватывает все отрасли юридических наук и всесторонне помогает раскрывать тему данной работы. Для глубины изучения выбранной темы были использованы такие источники, как: российское законодательство, отраслевые кодексы, комментарии специалистов, научные работы, статьи, справочники и словари.



Глава 1. Правовые основы организации деятельности прокуратуры Российской Федерации

2.1 Понятие, функции и структура прокуратуры в системе правоохранительных органов

В системе правоохранительных органов прокуратура занимает особое место. В настоящее время прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации и реализующих другие функции.

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим организацию и деятельность прокуратуры является Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации", принятый Верховным Советом РФ 17 января 1992 г Закон РФ от 5. 10.2002 г. «О прокуратуре Российской Федерации" от 17. 01. 92 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 120. . В связи с принятием Конституции России 1993 г. Закон был изложен в новой редакции от 17 ноября 1995 г., который вступил в силу с 20 ноября 1995 г.

До принятия Конституции 1993 г. прокуратура была по существу надзорным органом законодательной власти, поскольку в соответствии со статьей 11 первой редакции Закона "О прокуратуре РФ", Генеральный прокурор назначался на должность и освобождался от должности Верховным Советом РФ по представлению Председателя Верховного Совета РФ с последующим утверждением Съездом народных депутатов РФ. Генеральный прокурор в своей деятельности по надзору за исполнением законов, действующих на территории России, был подотчетен Съезду народных депутатов РФ и Верховному Совету РФ. Согласно статье 12 указанного Закона, прокурор республики в составе РФ назначался на должность по согласованию с высшим органом власти этой республики, был ему подчинен и подотчетен. Прокуратура была ориентирована на сотрудничество только с законодательной ветвью власти, только ей была подконтрольна и только ее решения была обязана выполнять. Произошедшая в 1993 г. смена формы правления с парламентской республики на президентскую соответственно повлекла и существенное изменение правового статуса прокуратуры. В настоящее время Прокуратура России не входит ни в одну из структур органов исполнительной, судебной и законодательной ветвей власти Гуськова А.П., Шамардин А.А. Правоохранительные органы (судоустройство): Учебник. М., 2005. С. 225. .

В соответствии со ст. 129 Конституции Российской Федерации прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральный законом от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.12.2012, с изм. от 30.12.2012) "О прокуратуре Российской Федерации".

Частью 1 ст.1 Закона "О прокуратуре РФ" на первое место среди функций прокуратуры поставлен прокурорский надзор. Ч.2 ст.1 Закона "О прокуратуре РФ" устанавливает цели ее деятельности. Ими являются:

1) обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности;

2) защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Направления деятельности органов прокуратуры подразделяются на две группы: это прокурорский надзор и иные функции прокуратуры.

Прокурорский надзор состоит в наблюдении за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, и принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

К иным функциям прокуратуры Закон "О прокуратуре РФ" относит следующие:

1) Уголовное преследование.

2) Координация деятельности правоохранительных органов.

3) Участие в рассмотрении дел судами.

4) Участие в правотворческой деятельности.

5) Выпуск Генеральной прокуратурой РФ специальных печатных изданий.

6) Осуществление международного сотрудничества.

7) Участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления.

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст.3 Закона "О прокуратуре РФ").

Таким образом, можно сделать вывод, что прокуратура РФ -- единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Помимо этого прокуратура выполняет и другие функции, установленные законодательством.



2.2 Понятие, цели, задачи и отрасли прокурорского надзора

Прокурорский надзор -- это самостоятельный, специфический вид деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности, выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона.

Цели прокурорского надзора определяются статусом, местом и ролью прокуратуры в государственном устройстве и понимаются как то, к чему надо стремиться, что надо осуществлять, результат, на достижение которого направлена деятельность прокуратуры. Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. -- 6-е изд., перераб. и доп. -- М.: Высшее образование, 2005. - С 16. Данная деятельность регламентируется законодательством по обеспечению:

а) верховенства закона;

б) единства и укрепления законности;

в) защиты прав и свобод человека и гражданина;

г) охраняемых законом интересов общества и государства.

Достижение указанных целей осуществляется с помощью решения основных задач, стоящих перед Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему нижестоящими прокурорами. Там же: - С 18. Эти задачи можно сгруппировать в три блока.

1. Задачи по обеспечению единства правового пространства в государстве:

-достижение единообразия и точности при исполнении действующего на территории РФ законодательства;

-обеспечение соответствия издаваемых на территории государства нормативно-правовых актов Конституции и федеральному законодательству;

-гарантированное соблюдение на всей территории РФ прав и свобод человека и гражданина;

-обеспечение судебной защиты нарушенных интересов государства путем подачи исков в арбитражные и гражданские суды.

2. Задачи по осуществлению борьбы с преступностью:

-обеспечение реализации принципа неотвратимости уголовной ответственности за совершенные преступления. Решение этой задачи достигается путем осуществления органами прокуратуры от имени государства уголовного преследования, в том числе и поддержания государственного обвинения в суде, в соответствии с полномочиями, предоставленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

-достижение согласованного взаимодействия различных правоохранительных структур государства в борьбе с преступностью;

-обеспечение законности исполнения назначенного судом наказания или иных мер принудительного характера.

3. Организационные задачи:

-обеспечение оперативного поступления информации об имеющих место различных правонарушениях, организация на должном уровне работы с жалобами и заявлениями граждан;

-установление эффективного сотрудничества с правоохранительными органами других стран для обеспечения эффективности уголовного преследования транснациональных преступных группировок; розыска и экстрадиции преступников, скрывающихся за рубежом; оказания правовой помощи по гражданским и семейным делам гражданам России, находящимся за рубежом; организации обмена положительным опытом работы между прокуратурами различных стран;

-обеспечение населения достоверной информацией о состоянии законности и эффективности борьбы с правонарушениями как в отдельном регионе, так и в целом по Российской Федерации; обобщение практических материалов по ведению прокурорского надзора и организация обмена опытом работы с целью повышения эффективности деятельности;

-подготовка высококвалифицированных кадров для структур органов прокуратуры РФ; организация работы по повышению их квалификации с привлечением для этого как ученых, так и опытных практических работников прокуратуры.

Пределы предмета прокурорского надзора выражаются в исчерпывающем круге названных законодателем в ч.1 ст.21 Закона "О Прокуратуре РФ" Закон РФ от 5. 10.2002 г. «О прокуратуре Российской Федерации" от 17. 01. 92 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 120 органов и должностных лиц. В число поднадзорных субъектов не входят граждане. В систему субъектов надзора не входят Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, федеральные суды и мировые судьи.

В связи с тем, что прокурорский надзор охватывает достаточно широкую сферу общественных отношений, урегулированных нормами права, он неоднороден по своему характеру и подразделяется на отдельные отрасли.

В соответствии с разделом 3 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», выделяют следующие отрасли прокурорского надзора:

1) Надзор за исполнением законов.

Данный вид надзора осуществляется от имени Российской Федерации. Суть данного положения заключается в том, что прокуратура призвана выполнять задачи, поставленные перед ней государством, представлять и защищать интересы граждан, общества и государства. Данная деятельность конкретизирована в Соглашении Генеральной прокуратуры РФ и Минюста РФ от 25 марта 1998 г. № 18 "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов РФ, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений" Соглашение «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений" от 25. 03.1998 № 18 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999. ; Приказе Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" Приказ Генерального прокурора РФ от 02. 10.2007 г. № 155 (ред. от 23. 12.2009 г.) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // СПС КонсультантПлюс.

В случае несоответствия принятых правовых актов федеральному законодательству и нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности прокуратура должна добиваться их фактической отмены путем принесения протестов или обращения с заявлениями об оспаривании данных правовых актов в суд (общей юрисдикции, арбитражный).

2) Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Согласно ст.45 Конституции РФ и Закону "О прокуратуре" защита прав и свобод человека и гражданина традиционно провозглашается одной из основных задач прокуратуры. Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением требований Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой - обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц. Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом правил, определяющих правовой статус личности в государстве.

Надзорная деятельность по соблюдению прав и свобод человека и гражданина регламентируется рядом нормативных документов Генеральной прокуратуры: Приказами "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" № 30 от 22 мая 1996 г Приказ Генерального прокурора РФ от 07. 12.2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Законность. 2008. № 3. , "Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве" № 189 от 27 ноября 2007 г. Приказ Генерального прокурора РФ от 27. 11.2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» // Законность. 2008. № 2. , и другими.

Прокурор, исполняя данные требования, рассматривает жалобы и иные обращения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод граждан, по привлечению к юридической ответственности лиц, нарушивших закон, к возмещению ими причиненного ущерба. Хорошо налаженный, действенный надзор за соблюдением прав и свобод человека может обеспечить эффективное решение задач обеспечения законности применительно ко всей содержащейся в законах системе правовых предписаний на всех уровнях их применения.

3) Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

При осуществлении надзора за соблюдением законов при производстве оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия внимание должно быть обращено на защиту прав и законных интересов потерпевших от преступлений, обеспечено внимательное рассмотрение их жалоб и заявлений, приняты все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, к возмещению материального и морального ущерба, обеспечению личной безопасности потерпевших, членов их семей и близких.

Одним из важнейших этапов прокурорского надзора за законностью предварительного расследования является надзор за соблюдением установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.

Сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях могут быть выражены в различных формах: заявления и письма граждан; сообщения общественных организаций; сообщения органов и учреждений: исполнительной и представительной (законодательной) власти; сообщения государственных, общественных, частных предприятий; статьи, заметки, письма, обнародованные средствами массовой информации (газеты, журналы, телевидение, радио).

Особое внимание в ходе прокурорского надзора уделяется проверке отказов в возбуждении уголовного дела. Решение об отказе дела должно быть принято и должным образом оформлено при наличии к тому оснований, но не позднее срока проверки заявления (сообщения) о преступлении, предусмотренного ст.144 УПК РФ. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 05.04.2013 с изменениями, вступившими в силу 19.04.2013) - Решение (постановление) об отказе в возбуждении уголовного дела может быть вынесено в связи с наличием оснований отказа в возбуждении уголовного дела (ст.24 УПК РФ) или в связи с отсутствием оснований возбуждения уголовного дела (ч.2 ст.140, ч.1 ст.145, ч.1 ст.146, ч.1 ст.148 УПК РФ). Там же: -

4) Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Законом "О прокуратуре РФ" установлено, что в предмет прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу входят:

-надзор за законностью нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

-надзор за соблюдением установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

-надзор за законностью исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Задачи и методы осуществления данного вида прокурорского надзора конкретизированы ст.51 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ Федеральный закон от 15. 07.1995 г. № 103-ФЗ (ред. от 01. 07.2010) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. ст. 2759. , ст.22 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, Приказом Генерального прокурора РФ "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" № 19 от 30 января 2007 г. Приказ Генерального прокурора РФ от 30. 01.2007 г. № 19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»

При осуществлении надзора за местами содержания под стражей и исполнения наказания прокурор имеет право посещать их в любое время без специального на то разрешения. Согласно п.1 ст.22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" он может по предъявлении служебного удостоверения входить на территории и в помещения органов и учреждений мест содержания под стражей и исполнения наказаний. Путем личных посещений указанных органов и учреждений прокурор непосредственно на месте знакомится с фактическим состоянием законности в их деятельности. В ходе их он проверяет законность содержания, соблюдение правил режима, труда, воспитания, обучения осужденных и условий их содержания, выявляет имеющиеся нарушения закона и принимает меры к их устранению. Генеральным прокурором РФ прокурорам предписывается в целях обеспечения законности, а также сроков содержания граждан в местах предварительного заключения не реже одного раза в месяц проверять следственные изоляторы системы Минюста РФ.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что прокурорский надзор - это специфическая деятельность государственных органов прокуратуры, цели которого определяются статусом, местом и ролью прокуратуры в государственном устройстве, осуществляемая от имени РФ и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции и исполнения законов, действующих на её территории, обеспечивающая верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а так же защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Кроме того, следует отметить, что в систему субъектов надзора не входят Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, федеральные суды и мировые судьи, а так же в число поднадзорных субъектов прокурорского надзора не входят граждане РФ.



Глава 2. Прокурорский надзор за деятельностью органов власти

2.1 Надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления и соответствие законам их правовых актов

Неотъемлемый атрибут любого государства - надзор и контроль за соблюдением издаваемых в нем законов. В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" определены предмет надзора и основные параметры такой прокурорской деятельности. Предметом прокурорского надзора выступают общественные отношения, на регулирование которых направлена прокурорская деятельность, а именно общественные отношения, связанные с исполнением требований законов. При этом следует иметь в виду всю систему действующих законов. В их число входят: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ, а также законы, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции 1993 г. в части, не противоречащей ей. Предмет надзора играет ключевую роль для понимания содержания надзорной деятельности, ее сущности и специфики. В ч.2 ст.15 Конституции РФ Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 года. // Изд-во Айрис-Пресс, 2010. - 64с. закреплено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, и поэтому в качестве ядра предмета надзора выступает исполнение законов органами и должностными лицами. Их исполнение может выражаться в виде правовых актов или действий, которые в большинстве случаев подтверждены документально.

Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая государственная общественно-полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи. Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата. Поляков М.П., Федулов А.В. Прокурорский надзор: Краткий курс лекций. - М.:Юрайт-Издат,2004.- 204 с.

Предмет надзора за исполнением законов определен в ст. 21 Закона о прокуратуре Закон РФ от 5. 10.2002 г. «О прокуратуре Российской Федерации" от 17. 01. 92 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 120 и включает в себя следующее:

1) Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2) Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными выше органами.

Следует отметить, что при осуществлении надзора за соблюдением законодательства прокуроры осуществляют надзор не только за исполнением федеральных законов, а также не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов), а и за исполнением двухсторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, подписанных Россией. При этом нужно помнить, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству. В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ -- Государственной Думой и Советом Федерации.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов состоят в:

-обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

-наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;

-активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

-более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения;

-доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

-выявлении пробелов действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

-повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий. Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. -- 6-е изд., перераб. и доп. -- М.: Высшее образование, 2005. С. 121.

Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов -- это повышение его эффективности, выражающейся в его влиянии на конечный результат -- состояние законности и правопорядка.

Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, выражается в том, что основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

Поводами для проверок являются поступающие в прокуратуру заявления, жалобы и иные обращения, материалы средств массовой информации, контролирующих органов, уголовных, гражданских и арбитражных дел, иные материалы, а также результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, непосредственное обнаружение прокурором правонарушений. Действия прокуратуры по организации проверок регламентированы Приказом Генерального прокурора РФ от 27 декабря 2007 г. № 212 "О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях" Приказ Генерального прокурора РФ от 27. 12.2007 г. № 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях" // Законность. 2008. № 3. , Приказом Генпрокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации" Приказ Генерального прокурора РФ от 17. 12.2007 г. № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации" (ред. от 17. 03.2010 г.) // Законность. 2008. № 4. .

Таким образом, существуют обязательные условия для проведения проверки:

-прокурор должен располагать информацией о фактах нарушения закона;

-содержание информации должно свидетельствовать о том, что соответствующие вопросы не входят в компетенцию других государственных органов и требуется принятие мер непосредственно прокурором.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, о лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем: непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия) и незаконных правовых актов; истребования и изучения необходимых документов; получения информации от физических лиц; а также использования помощи специалистов.

Законом указано право прокурора на беспрепятственный вход при предъявлении служебного удостоверения на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, а также в помещения органов управления коммерческих и некоммерческих организаций (п.1 ст.21 Закона о Прокуратуре РФ). При условии предъявления служебного документа и оформления надлежащих документов прокурор имеет право на месте знакомиться с документами и материалами в целях получения информации о фактах нарушения закона. Прокурор вправе знакомиться со всеми документами, которые могут содержать информацию о нарушениях закона. По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, которые необходимы для выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов, под каким бы то ни было предлогом недопустимо. Наряду с получением информации о содержании материалов и документов, доступ к которым обеспечивается прокурору, он имеет возможность, при использовании рассматриваемого полномочия, составить себе представление о порядке подготовки и условиях хранения документов, что в определенных ситуациях может иметь существенное значение для принятия решения по существу.

Задачи проверки исполнения законов состоят в установлении фактов их нарушения, правовой оценке, выявлении лиц, ответственных за нарушение закона, определении характера и размера причиненного вреда, причин и условий, способствовавших правонарушениям. По материалам проверки составляется справка, в которой отражаются поводы и основания проведения проверки, исследованные в процессе материалы, выводы и предложения о формах реализации результатов проверки.

При осуществлении прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными выше органами власти выявлены наиболее характерные расхождения.

В их число входят:

-отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;

-издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона; прокуратура надзор акт власть

-произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;

-умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;

-неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

-несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

В случае несоответствия принятых правовых актов федеральному законодательству и нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности прокуратура должна добиваться их фактической отмены путем принесения протестов или обращения с заявлениями об оспаривании данных правовых актов в суд (общей юрисдикции, арбитражный).

Необходимо так же отметить, непосредственное обнаружение прокурором фактов противоправного поведения и незаконных правовых актов занимает существенное место в практике надзора за исполнением законов по многим его направлениям, в том числе и за исполнением административного законодательства. Так, в соответствии Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и прокуроры, и их заместители в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства возбуждают производство об административном правонарушении в соответствии с его полномочиями.

КоАП РФ (ст.24.6) определяет процессуальные полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: право возбуждать производство, участвовать в рассмотрении дела, приносить протест на постановление по делу независимо от участия в деле и совершать иные действия. В ст.25.11 КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (с изменениями на 21 июля 2014 года) // Издательство: Омега-Л,- 2014.- 460с. определены формы участия прокурора в производстве по делу об административном правонарушении. Это дела (ст.28.4 КоАП РФ), связанные с нарушением установленных законами правил и порядка избирательного процесса, с нарушением порядка распоряжения объектами нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности и т.д. Прокурору также предоставляется право возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена данным Кодексом или законом субъекта РФ, если прокурор обнаружил факт такого правонарушения в ходе надзорной проверки. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом.

После того как постановление прокурора об административном правонарушении составлено, оформлены другие материалы дела, в соответствии со ст.28.8 КоАП РФ, они направляются судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать данное дело.

На основании вышеизложенного, можно прийти к заключению, что сущность надзора органов прокуратуры за исполнением законов можно определить как деятельность органов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фактах нарушения законов, ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, а также по проведению в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов.

Также, следует отметить, что прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам и чтобы законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности) должностными лицами и гражданами.

2.2 Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления

Важнейшим направлением прокурорской деятельности на современном этапе развития общества является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" установлено, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основанное на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации. В России, как и в любом другом правовом демократическом государстве, устанавливается система государственной защиты прав и свобод граждан. Согласно ст.45 Конституции РФ и Закону "О прокуратуре" защита прав и свобод человека и гражданина традиционно провозглашается одной из основных задач прокуратуры. Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением требований Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой - обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц.

Права и свободы человека и гражданина закреплены в гл.2 Конституции РФ и опираются на международные стандарты в этой области (Устав ООН 1945 г. Устав Организации Объединенных Наций (Вместе с «Правилами процедуры Генеральной Ассамблеи») (Принят в г. Сан-Франциско 26. 06.1945 г.) (Правила с изм. и доп. от 31. 12.1978 г.) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. - М.: БЕК, 1996. , Всеобщая декларация прав человека 1948 г. Всеобщая декларация прав человека (Принята 10. 12.1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. - М.: БЕК, 1996. , Международный билль о правах человека, включающий в себя два международных пакта: один - об экономических, социальных и культурных правах (принят в 1966 г.), другой - о гражданских и политических правах (1976 г.), и многие другие конвенции, протоколы, декларации).

Различаются три группы конституционных прав и свобод человека и гражданина:

-личные права и свободы;

-политические права и свободы;

-социально-экономические права и свободы.

Ни одно из провозглашенных Конституцией РФ прав человека и гражданина не может быть изъято государством или ограничено без указания оснований ограничения. Российская Конституция предусматривает возможность ограничения прав и свобод в государственных и общественных интересах, но только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Отдельные ограничения прав и свобод могут устанавливаться в условиях чрезвычайного положения.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определен в ст. 26 ФЗ "О прокуратуре РФ". В соответствии с этой статьей предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина -- это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами, должностными и иными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.

Вместе с тем Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" указывает на недопустимость вмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина граница, отделяющая правовые ситуации от оперативно-хозяйственной деятельности, далеко не всегда бывает очевидной. Поэтому здесь особенно важна точность правового анализа имеющихся в распоряжении прокурора фактических данных.

Прокурор, исполняя данные требования, рассматривает жалобы и иные обращения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод граждан, по привлечению к юридической ответственности лиц, нарушивших закон, к возмещению ими причиненного ущерба. Хорошо налаженный, действенный надзор за соблюдением прав и свобод человека может обеспечить эффективное решение задач обеспечения законности применительно ко всей содержащейся в законах системе правовых предписаний на всех уровнях их применения.

Специфическим для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека. Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. -- 6-е изд., перераб. и доп. -- М.: Высшее образование, 2005. - С 180.

Заявления, жалобы, предложения граждан, должностных и других лиц разрешаются в срок не позднее 30 дней со дня поступления в прокуратуру, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней, если иной срок не установлен федеральным законом.

Заявления и жалобы служат той отправной точкой, которой определяется необходимость прокурорского вмешательства. Заявителями выступают в основной своей массе лица, права и свободы которых нарушены, хотя заявления и жалобы могут поступать и от других категорий граждан, а также государственных органов, различных организаций. По каждому заявлению, обращению или жалобе может быть выполнено одно из следующих действий: принятие к производству; передача на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; направление в другие органы; приобщение к ранее поступившей жалобе. Заявления, жалобы граждан, должностных и иных лиц, подлежащие разрешению другими органами и учреждениями, в 5-дневный срок направляются по принадлежности.

Рассмотрение сообщений о нарушении прав и свобод позволяет прокурору уяснить суть поступившего к нему обращения, сформировать мнение о характере реагирования на него. При разрешении жалоб и заявлений граждан в обязательном порядке должны быть истребованы необходимые нормативные документы, получаются объяснения должностных и иных лиц, действия которых обжалуются. По итогам составляется заключение. При рассмотрении и разрешении жалоб граждан запрещается без согласия граждан разглашать сведения об их частной жизни. По мотивированной просьбе гражданина не подлежат разглашению его анкетные данные и домашний адрес.

В тех случаях, когда заявления, жалобы, иные сообщения не содержат всех необходимых для принятия решения данных либо когда представленные доказательства вызывают сомнение, прокурор проводит проверку. Указанные сообщения являются поводом для проведения проверок. В ходе проверки, как правило, устанавливаются следующие обстоятельства: имело ли место нарушение прав и свобод человека и гражданина; в чем выразилось конкретное нарушение прав и свобод, какие правовые нормы при этом были нарушены; каким органом, организацией и конкретно кем из их руководителей было допущено нарушение прав и свобод человека; какие обстоятельства способствовали нарушению.

Обращения граждан считаются разрешенными и снимаются с контроля, если рассмотрены поставленные в них вопросы, приняты необходимые меры, даны исчерпывающие ответы в соответствии с действующим законодательством и отправлен письменный ответ.