Конфликт интересов на государственной и гражданской службе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Конфликт интересов на государственной и гражданской службе Российской Федерации

Содержание

1. Концепт конфликта интересов в научной среде

2. Конфликт интересов в научной среде: подходы к урегулированию

3. Причины и условия возникновения конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации

4. Конфликт интересов в российском законодательстве

5. Механизмы урегулирования конфликта интересов на государственной службе в российском законодательстве

Литература

1. Концепт конфликта интересов в научной среде

Процесс изучения концепта конфликта интересов, а также конфликта интересов как явления в российской научной среде начинается практически одновременно с появлением данного термина в нормативных актах Российской Федерации. В большинстве работ исследователи датируют возникновение термина конфликта интересов и его изучение 2004 годом, однако это не совсем так. Несмотря на то, что впервые концепт конфликта интересов на государственной службе был закреплен в российском законодательстве в 2004 году с принятием 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федеральный Закон № 79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/ (дата обращения 15.02.2016).возникновение термина конфликта интересов в России произошло уже в 2001 году. Шарипова Н.А. Шарипова Н.А. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе // Политуправление. - 2013. - № 3 (06). URL: http://www.xn--80aejaldqdtdkdn0ap.xn--p1ai/arhiv/2013/03/SharipovaNA.htm (дата обращения: 12.11.2015). относит первое упоминание конфликта интересов на государственной службе и первую попытку определения данного явления к поручению Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N Пр-1496. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" URL: http://base.garant.ru/185243/ (дата обращения: 13.11.2015). Изучение же конфликта интересов и его специфики в научной среде началось немного раньше. Безусловно, до 2004 года не было специализированных работ по изучению именно конфликта интересов в российской научной среде, однако можно найти работы, которые так или иначе затрагивают феномен конфликта интересов, пусть и неявно. В основном, это работы, касающиеся деловой и служебной этики государственных служащих, как например, книга Волженкина Б.В Волженкин Б.В. Служебные преступления. - М: Юристъ, 2000. - 368 с. или работа Куракина А.В Куракин А.В. Административно-правовые аспекты пресечения коррупции в сфере исполнительной власти // Право и политика. - 2001. - № 12. - С. 34-39.. Начиная с 2004 года, феномен конфликта интересов все чаще появляется в работах российских исследователей, появляются исследования, сконцентрированные вокруг изучения законодательства о конфликте интересов с целью выявления проблемных зон, а также дальнейшего научного осмысления термина конфликта интересов. Среди работ начального этапа изучения конфликта интересов стоит выделить одноименную работу Дедова С.И Дедов Д.И. Конфликт интересов. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - 288 с.., многочисленные работы Куракина А.В., Муравьевой Н.И Муравьева Н.И. Коррупция и конфликт интересов // Преемственность и новации в юридической науке. Материалы научной конференции адъюнктов и соискателей. - Омск. - 2005. - Вып. 2. - С. 10-13.. Начиная с 2008 года изучение конфликта интересов становится все более обширным ввиду внесения поправок в законодательство, а также благодаря появлению и осмыслению новых прецедентов наличия конфликтов интересов или проявления их последствий на государственной службе РФ. На данный момент вопросы, связанные с конфликтом интересов как термином, а также механизмы урегулирования конфликта интересов на государственной службе становятся все более актуальными, что обуславливает появление большого количества исследований касательно различных аспектов конфликта интересов и его урегулирования.

Несмотря на то, что с 2004 года в российском законодательстве существует нормативно закрепленное определение конфликта интересов на государственной и гражданской службе, в научной среде так и не был найден консенсус относительно концепта конфликта интересов. Существуют различные взгляды на то, что же считать конфликтом интересов, и это неудивительно, ведь, как справедливо отмечает Щеколдин С.Ю. "на практике его чрезвычайно трудно охарактеризовать, поскольку границы между государственными и личными интересами не всегда четко определены". Щеколдин С.Ю. Сложные аспекты нормативно-правового понимания категории «Конфликт интересов» // Вестник ВГУ. Серия Право. - 2009. - №1. - С. 210-220. Рассмотрение подходов к концептуализации конфликта интересов для настоящей работы является столь же важным, как и рассмотрение подходов к урегулированию потенциального конфликта интересов, так как видение механизмов урегулирования напрямую зависит от того, через какую призму смотрит на конфликт интересов тот или иной исследователь. Так, можно определять термин конфликта интересов через существующее законодательство, а, следовательно, и механизмы урегулирования будут лежать в плоскости законодательства, а можно сконцентрироваться на иных характеристиках конфликта интересов и применить иной подход и механизм, о которых мы поговорим ниже.

Несмотря на то, что в последнее десятилетие феномену конфликта интересов уделяется значительное внимание, как среди ученых, так и среди политических деятелей, все еще можно констатировать тот факт, что российское законодательство в данной сфере находится на стадии становления. Казаченкова О.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - №2. - С.6. Сам концепт конфликта интересов является неустоявшимся в научном сообществе и требует более глубокого теоретического осмысления. Все еще присутствует разрозненность взглядов относительно сущности конфликта интересов, его специфических черт, разновидностей и типологий. Как справедливо отмечают Т.В. Милушева и Т.В. Касаева "несмотря на активное изучение в последние годы активных аспектов конфликта интересов, степень научного осмысления указанной проблемы в целом остается явно недостаточной". Милушева Т.В., Мицык Г.Ю. Конструкция «Конфликт интересов»: вопросы правового регулирования // Юридическая техника. - 2013. - №7 (ч.2). - С.487. Г.Ю. Мицык также отмечает, что определение конфликта интересов все еще является неоднозначным, вследствие чего урегулирование конфликта интересов на практике все еще остается весьма проблематичным. Мицык Г. Ю. Актуальные проблемы урегулирования конфликта интересов в системе муниципальной службы // Концепт. - 2014. - № 11. URL: http://e-koncept.ru/2014/14327.htm (дата обращения: 27.11.2015).

Конфликт интересов в целом, представляет собой достаточно сложное явление. Это объясняется в первую очередь тем, что сами процессы появления, развития, урегулирования и даже предотвращения конфликта интересов носят крайне неоднозначный характер и могут быть рассмотрены с точки зрения различных дисциплин. Основную сложность для понимания и формирования концепта конфликта интересов представляет собой тот факт, что сам конфликт интересов является понятием междисциплинарным и многоаспектным, в том числе, понятие конфликта интересов на государственной службе. Конфликт интересов находится по сути на стыке права, социальных наук (в частности политологии, если говорить о конфликте интересов на государственной службе), психологии, а также включает в себя культурологический и институциональный аспекты. Также трудность понимания конфликта интересов обусловлена оценочным характером данной категории, Милушева Т.В., Мицык Г.Ю. Конструкция «Конфликт интересов»: вопросы правового регулирования // Юридическая техника. - 2013. - №7 (ч.2). - С.488. что было отмечено не только Т.В. Милушевой и Т.В. Касаевой, но и А.М. Шилкиным. Шилкин А.М. Оптимизация механизмов урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе // Управление в современных системах. - 2014. - №2. - С.18. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/optimizatsiya-mehanizmov-uregulirovaniya-konflikta-interesov-na-gosudarstvennoy-grazhdanskoy-sluzhbe (дата обращения: 27.11.2015).

Для наиболее полного понимания сути конфликта интересов, стоит отметить, что в первую очередь, конфликт интересов является правовым феноменом. И это объясняется тем, что такое явление, как конфликт интересов нормативно закреплено как в Российском законодательстве, в зарубежных нормативно-правовых актах, так и в международном законодательстве. При анализе теоретического материала по указанной проблеме, в первую очередь бросается в глаза огромный массив юридической литературы и правовых исследований феномена конфликта интересов. Авторы рассматривают конфликт интересов через призму права и законодательства. Так, Т.В. Милушева и Т.В. Касаева рассматривают конфликт интересов в первую очередь, как "доктринально разработанную и нормативно закрепленную модель общественных отношений, структурные элементы которой позволяют раскрыть логическую взаимосвязь частных и публичных интересов, выявить их границы, сформировать механизмы, необходимые для сохранения их баланса и предотвращения коллизий между ними". Милушева Т.В., Мицык Г.Ю. Конструкция «Конфликт интересов»: вопросы правового регулирования // Юридическая техника. - 2013. - №7 (ч.2). - С.487. Конфликт интересов как правовой институт также рассмотрен в работе С.Ю. Щеколдина Щеколдин С.Ю. Конфликт интересов в государственных служебных отношениях: материальные и процессуальные аспекты. автореф.дис... канд.юр.наук. Воронеж, 2011. URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1470020 (дата обращения: 22.11.2015). . Необходимо отметить также и работы В.Седова Седов В. Правовые основы разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе в РФ // Кадровик. Трудовое право для кадровика. - 2007. - №10., и Г.Сергеевой Сергеева Г. Правовое обеспечение урегулирования конфликта интересов //Госу- дарственная служба. -2010. - №2.. Р.Кандыбин подчеркивает, что "конфликт интересов представляется самым простым примером изучения правоотношений с помощью выделенных категорий" Кандыбин.Р. Сущность и типология конфликта интересов на государственной службе в военной организации государства // Военное право. - №1 URL: http://www.voennoepravo.ru/node/5008 (дата обращения: 25.11.2015)..

Существует ряд исследователей, которые рассматривают конфликт интересов исходя из законодательной трактовки данного явления. Из подобной трактовки конфликта интересов исходят такие исследователи, как В.М.Соколов Соколов В.М. Модельный Этический кодекс государственного служащего РФ. URL: http://www.rb.ru/inform/98977.html (дата обращения: 29.11.2015)., Л.Н.Тимофеева Тимофеева Л.Н. Конфликты на государственной службе: проблемы управления. М., 2009. 64 с. , а также А.А.Цыбикова Цыбикова А.А. Формирование механизма управления конфликтами интересов на государственной гражданской службе: автореф.дис. ... канд.эконом.наук. М., 2011. URL: http://www.fa.ru/dep/upanpk/dissertation_councils/referats/Documents/2011/Д%20505.001.07/автореферат%20Цыбикова%20А.А.pdf (дата обращения: 01.12.2015). . Схожая трактовка содержится в документах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также в работе Козлова Т.Р. "Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда указанным правам и законным интересам". Козлов Т.Л. Об институте урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. URL: https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ahUKEwjH0NGl47jJAhVBKXIKHUBiCzsQFggcMAA&url=http%3A%2F%2Fwww.agprf.org%2Fjournal%2F2010%2F2010-02-01.rtf&usg=AFQjCNGBSNqRUW5O0dTn43a1TdPkOe2RrQ&sig2=hXJJfe9mTVxtXCQSHPsm_A&cad=rjt (дата обращения: 22.11.2015).

Рассмотрение конфликта интересов как социального феномена можно найти в работе Гилязевой М.Р Гилязева М.Р. Социальные аспекты конфликта интересов в профессиональной деятельности государственных гражданских (муниципальных) служащих РФ. автореф.дис. ... канд.социологич.наук. Н/Н., 2014. URL: http://emsu.ru/face/dissert/avtoreferat_gilyazevamr.pdf (дата обращения: 27.11.2015)..

Необходимо понимать тот факт, что еще одна сложность в понимании конфликта интересов заключается в том, что конфликт интересов не является статичным, это все же явление динамическое, которое проходит определенные стадии развития. Именно поэтому ряд исследователей выводит несколько определений конфликта интересов, исходя из стадии развития процесса. Так, Мануэль Виллориа-Мендиета отмечает, что конфликт интересов не исчерпывается только фактическим конфликтом, но также может быть и вероятным или потенциальным. Виллориа-Мендиета М. Политика и практика конфликтов интересов в девяти странах-членах ЕС: сравнительный обзор. 2005. URL: http://www.oecd.org (дата обращения: 29.11.2015).

Помимо правового аспекта и законодательной трактовки многие исследователи исходят из понимания конфликта интересов как моральной составляющей. Так, В.В.Петренко акцентирует внимание на нравственно-правовой природе конфликта интересов Петренко В.В. Нравственные и правовые начала деятельности властных субъектов (теоретико-правовое исследование): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2009. С.9.. Он пишет о том, что конфликт интересов является противоречием между ценностными ориентациями субъекта власти, моральными и правовыми нормами, частными и публичными интересами. И.А.Хабаров и Ю.Н.Трифонов отмечают, что конфликт интересов имеет сущность в первую очередь моральную, так как в ситуации противоречия чиновнику предстоит сделать нравственный выбор. Хабаров И.А., Трифонов Ю.Н. Институт конфликта интересов на государственной гражданской службе: моральный выбор и правовые последствия // Политическое управление: научный информационно-образовательный электронный журнал. - 2013. - № 02 (05). URL: http://www.xn--80aejaldqdtdkdn0ap.xn--p1ai/arhiv/2013/02/KhabarovIA.pdf (дата обращения: 28.11.2015). Также конфликт интересов может быть определен, как ситуация, в которой чиновнику предстоит сделать этический выбор между двумя обязанностями. Conflict of interests in the public sector. Ombudsman. March 2008. - p. 8. URL: https://www.ombudsman.vic.gov.au/getattachment/f6ba8398-2e7b-41f6-bbfd-bed87f0bcfac (дата обращения: 29.11.2015). Довольно интересное определение конфликта интересов также дает К. Мамедов: "Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы по своей природе и содержанию представляет собой в большей степени моральную коллизию государственных интересов в пределах компетенции должности государственной гражданской службы и личностных интересов лица, замещающего эту должность". Магомедов К. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы: социологический аспект исследования проблемы // Государственная служба. - 2011. - №4. URL: http://www.ranepa.ru/repository/repozitorij-vnutrennyaya/?7896 (дата обращения: 29.11.2015).

Таким образом, можно выделить три подхода к концептуализации конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации это: юридический или правовой подход, приверженцы которого формулируют свой концепт, наделяя его в первую очередь юридическими характеристиками, законодательный подход, при котором исследователи при рассмотрении проблем урегулирования конфликта интересов не вводят новый концепт, а используют существующую законодательную трактовку и морально-этический, приверженцы которого определяют конфликт интересов как конфликт, имеющий в своем основании моральную природу.

2. Конфликт интересов в научной среде: подходы к урегулированию

Одними из наиболее актуальных и часто исследуемых вопросов, связанных с конфликтом интересов на государственной службе Российской Федерации являются вопросы, связанные с механизмами урегулирования конфликтов интересов. Можно найти работы, описывающие сами механизмы урегулирования, существует большой пласт работ по выявлению проблемных зон при регулировании конфликта интересов на государственной службе, а также работы, содержащие рекомендации по улучшению процесса урегулирования конфликта интересов и сравнительные исследования.

При анализе теоретических и прикладных исследований по механизмам урегулирования конфликта интересов можно, как и в случае с концептуализацией конфликта интересов выявить несколько направлений или подходов. Первый подход - юридический или правовой. Исследовательские работы, которые можно отнести к правовому подходу опираются на анализ законодательства и анализ изменения нормативных актов относительно механизмов урегулирования конфликта интересов на государственной службе, также они могут опираться на практику прокурорского надзора и на анализ правоприменительных практик. Подобные работы в большинстве своем написаны юристами и правоведами. В них проводится анализ существующего законодательства и последних поправок, затем вырабатываются содержательные рекомендации.

Можно найти большое количество исследований в рамках юридического подхода, в которых также отмечается проблема, указанная нами выше. Многие правоведы указывают на несовершенство механизмов урегулирования конфликта интересов и в частности потенциального конфликта интересов. Например, работа Козлова Т.Л., Козлов Т.Л. Об институте урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. URL:https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ahUKEwjH0NGl47jJAhVBKXIKHUBiCzsQFggcMAA&url=http%3A%2F%2Fwww.agprf.org%2Fjournal%2F2010%2F2010-02-01.rtf&usg=AFQjCNGBSNqRUW5O0dTn43a1TdPkOe2RrQ&sig2=hXJJfe9mTVxtXCQSHPsm_A&cad=rjt (дата обращения: 22.11.2015).в которой также поднимается вопрос о необходимости существенного изменения законодательства в отношении комиссий по урегулированию конфликта интересов. Помимо проблем в функционировании комиссий по урегулированию конфликта интересов поднимается вопрос о разграничении двух видов конфликтов интересов, так называемые "критерии отнесения ситуаций к реальному или предполагаемому конфликту интересов". Там же.

Также о необходимости принятия мер в отношении комиссий по урегулированию потенциальных конфликтов интересов говорит и Рамазанов К.Н. Он отмечает тот факт, что существует значимая проблема в работе комиссий по урегулированию конфликта интересов в частности потенциального: "их функциональная ограниченность, проявляющаяся в рекомендательном характере принимаемых ими решений" Рамазанов К.Н. Организационно-правовые подходы к предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе: опыт Германии и России. Март 2015. URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2585858 (дата обращения: 01.12.2015). . Более того, проблема несовершенства механизмов урегулирования потенциального конфликта интересов также отмечается как одна из наиболее важных. Рамазанов К.Н. описывает модель урегулирования конфликта интересов на государственной службе, как носящую "реагирующий, а не превентивный характер". Там же.

К числу юридических работ по проблематике урегулирования конфликта интересов на государственной службе также стоит отнести исследование Казаченковой О.В Казаченкова О.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть т местное самоуправление. - 2010. - №2. - С.6.., в котором были выделены проблемные зоны российского законодательства по вышеуказанной проблеме и были даны содержательные рекомендации.

Стоит отметить тот факт, что сторонников юридического подхода к регулированию потенциального конфликта интересов на государственной гражданской службе Российской Федерации - подавляющее большинство. Это легко объяснимо тем фактом, что изначально конфликт интересов все же закреплен и регулируется Российским законодательством.

Тем не менее, существует ряд исследователей, которые в качестве базового метода по урегулированию потенциального конфликта интересов на государственной гражданской службе Российской Федерации выделяют внедрение морально-этических кодексов. К таким исследователям относятся те персоны, которые рассматривают концепт конфликта интересов как категорию морально-этическую и, следовательно, которые были отнесены нами к морально-этическому подходу к концептуализации термина конфликта интересов. Подобный подход основывается на убеждении в том, что все-таки в ситуации конфликта интересов государственный служащий делает моральный выбор. В случае, если чиновник не готов и не считает нужным действовать согласно идеям беспристрастного служения обществу, то никакое законодательство его не остановит, так как он будет искать обходные пути. Если же изначально чиновник действует в правильно сформированной с точки зрения норм и ценностей среде, если в качестве базовых ценностей служения обществу выдвигаются справедливость, честность и беспристрастность, то вероятность того, что он будет действовать в рамках законодательства увеличивается. Иными словами, важно создавать правильную атмосферу в институциональной среде.

Также можно выделить смешанный подход к урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе, который зиждется на совмещении принципов законодательного урегулирования и совершенствования принципов законодательного урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе Российской Федерации и принципов внедрения морально-этических и культурных кодексов. Иными словами, создается попытка воздействия на чиновников как внешними рычагами давления, так и внутренними в виде морали и внедрения ценностей справедливой и беспристрастной государственной службы.

3. Причины и условия возникновения конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации

Стоит также более детально рассмотреть возможные причины и условия появления конфликта интересов на государственной службе. На наш взгляд, сама специфика системы взаимоотношений на государственной службе может провоцировать появление такого феномена, как конфликт интересов.

Конфликты интересов на государственной и муниципальной службе возникают прежде всего в таких основных сферах, как управление государственной и муниципальной собственностью, распределение бюджетных средств, в частности проведение конкурсов на размещение государственного заказа, поступление на государственную и муниципальную службу, особенно часто появляется конфликт интересов подобной категории в отношении родственников и иных близких лиц, увольнение с государственной службы. Особым случаем выступает предпринимательская и коммерческая деятельность, как уже было отмечено выше, чаще всего конфликт интересов выделенной категории связан с проведением тендеров и государственных закупок. Весьма специфической категорией выступают лоббирование и инсайдерская информация.

Мы выделяем несколько возможных причин и условий появления конфликта интересов на государственной службе:

1) Человеческий фактор. Данный фактор может относиться не только к государственным служащим, но и к любым другим индивидам. Безусловно, каждый человек имеет свои личные интересы, которых не лишены и государственные гражданские служащие. У служащих также есть свои родственники, интересы и желания, поэтому стоит отметить тот факт, что конфликты интересов всегда существовали и будут существовать на государственной службе в виду чисто человеческого фактора. Тем не менее, осознание того, что наличие конфликта интересов на государственной службе всегда будет существовать не должно вводить общество и людей, находящихся у властного аппарата, в заблуждение о том, что бездействие - лучшая стратегия при возникновении конфликта интересов.

2) Одним из важнейших факторов, обуславливающих более частое появление конфликтов интересов на государственной гражданской службе является тот факт, что государственные гражданские служащие наделяются большим объемом полномочий и оперируют большими суммами бюджетных денег, а также распоряжаются публичными ресурсами. Как в случае и с возникновением коррупции, наличие большого объема полномочий и возможностей обуславливает большую вероятность появления конфликтов интересов. Не будем опускать тот факт, что и чисто психологический фактор оказывает неимоверное влияние на более частное появление конфликтов интересов (а в случае, если они еще и реализованы, то и более частое осуществление коррупционных практик), ведь нельзя утверждать, что все люди, обладающие властью, действительно способны и желают честно и беспристрастно служить своему народу и государству. Такое качество как алчность и жадность, в особенности в сочетании с большими полномочиями зачастую провоцирует публичных должностных лиц на неподобающее поведение.

3) Так же стоит отметить факт того, что государственная гражданская служба подразумевает под собой взаимодействие между чиновниками, а также взаимодействие между государственным и частным сектором, в особенности, если речь идет о сфере государственных закупок. Как справедливо отмечается в конвенции ОЭСР "между сектором государственного управления, с одной стороны, и частным и некоммерческими секторами, с другой, возникли новые разновидности отношений, порождающие, например, все более тесные формы взаимного сотрудничества" Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе// OECD. - Июнь 2003. URL: http://www.oecd.org/gov/ethics/2957345.pdf (дата обращения: 01.03.16)., которые также могут являться одним из факторов, обуславливающих возникновение конфликтов интересов на государственной службе.

4) Помимо вышеуказанного фактора о взаимодействии государственного коммерческого сектора стоит упомянуть и то, что не всегда чиновник всю жизнь работал на государственном поприще. Всегда нужно учитывать тот факт, что при переходе из коммерческого сектора в государственный и обратно, у чиновника сохраняются старые связи и знакомые, что также может являться причиной наличия конфликта интересов в дальнейшем.

5) Схема внутренних взаимоотношений в системе государственной службы также может являться одним из факторов, усугубляющих проблему конфликта интересов на государственной гражданской службе Российской Федерации. Проблема заключается в том, что в России на государственной службе по сути отсутствует этический или моральный кодекс, согласно которому государственным служащим предписывалось бы беспристрастное честное служение обществу и государству. Безусловно, формально эти кодексы существуют, однако нельзя с полной уверенностью сказать, что данные кодексы работают на практике. Более того, можно констатировать тот факт, что на российской государственной службе не приветствуется честная и беспристрастная служба. Коррупция признается нормальной и неотъемлемой частью государственной службы. В условиях восприятия коррупции как нормы становится чрезвычайно сложным уделить проблеме урегулирования конфликта интересов должное внимание, так как отношение к данному феномену со стороны государственных служащих несерьезное.

6) Слабость гражданского общества и отсутствие публичного надзора и контроля также способствуют дальнейшему распространению проблем неурегулированных конфликтов интересов на государственной службе. В настоящем исследовании также будет отмечена эта особенность российской действительности как отдельная проблема, так как действительно отсутствуют публичная декларация или реестры интересов публичных должностных лиц, что делает работу гражданских активистов чрезвычайно сложной и практически невозможной в условиях слабо развитого гражданского общества.

Безусловно, существует еще масса причин возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе. В частности, мы опустили проблемы законодательного характера, такие, как недостаточная проработка самого концепта конфликта интересов и недостаточность или незначимость наказаний за несоблюдение законодательства по данному вопросу, непрописанные условия декларирования, правоприменения и прочие вопросы.

Таким образом, существует целый комплекс причин и условий возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе Российской Федерации, который включает в себя как внешние условия, в виде отсутствия контроля, так и внутренние в виде отсутствия моральных установок и наличия неформальных практик взаимоотношений на государственной службе Российской Федерации. Более того, возникновение такого феномена как конфликт интересов обуславливается также и психологическими факторами и простыми человеческими, что делает появление конфликта интересов на государственной службе обыденным явлением. научный конфликт законодательство российский

4. Конфликт интересов в российском законодательстве

После рассмотрения концепта конфликта интересов на государственной и гражданской службе в научном сообществе, стоит рассмотреть законодательное закрепление конфликта интересов в нормативных актах Российской Федерации.

Конфликт интересов на государственной гражданской службе нашел отражение в следующих нормативных актах. Во-первых, Федеральный Закон №273 - ФЗ "О противодействии коррупции" от 25.12.2008. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 15.02.2016) "О противодействии коррупции" URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/

(дата обращения: 15.02.2016).(Статьи 10, 11 - 11.1, 12 - 12.4.) Настоящий закон является одним из базовых нормативных актов, так как именно в нем заложено законодательное определение конфликта интересов и личной заинтересованности. Все иные нормативные акты, которые так или иначе касаются конфликт интересов ссылаются на определение конфликт интересов, данное в 273 ФЗ "О противодействии коррупции" Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 15.02.2016) "О противодействии коррупции" URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/

(дата обращения: 15.02.2016).. Согласно законодательству, под конфликтом интересов понимается "ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)." Там же. Понятие личной заинтересованности также закреплено в вышеуказанном нормативном акте. Под личной заинтересованностью понимается: "возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями". Там же. Также в законе прописаны иные важные детали относительно урегулирования конфликта интересов, в частности, обязанность публичных должностных лиц декларировать конфликт интересов.

Еще один нормативный акт в законодательстве Российской Федерации, который также относится к урегулированию конфликта интересов - это Федеральный закон № 79 - ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Федеральный Закон № 79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/ (дата обращения 15.02.2016). от 27.07.2004. (Статья 19 Урегулирование конфликта интересов на государственной службе.) Как уже было указано выше, в настоящем нормативном акте используется трактовка понятий конфликта интересов и личной заинтересованности, указанные в ФЗ № 273. В настоящем федеральном законе прописывается обязанность государственных служащих по декларации и принятию мер по предотвращению конфликта интересов на государственной службе, а также указаны возможные варианты урегулирования возникшего конфликта интересов у государственных служащих.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" Федеральный закон от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_66530/ (дата обращения 25.02.2016). (статья 14.1. Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе) также имеет в своей основе статьи по урегулированию конфликта интересов, но уже у муниципальных служащих. Как уже было отмечено выше, понятия конфликта интересов и личной заинтересованности также, как и в случае с государственной гражданской службой, используются абсолютно идентичные, то есть указанные в 273 ФЗ. Нормативный акт также закрепляет обязанность муниципальных служащих декларировать конфликт интересов, предотвращать его, а также имеются инструкции по урегулированию конфликта интересов, работе комиссий по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе и возможные наказания и способы предотвращения конфликта интересов на муниципальной службе.

Несомненно, стоит также отметить и тот факт, что косвенное упоминание конфликта интересов на государственной гражданской службе присутствует и в Указах Президента Российской Федерации. Подобные Указы не соотносятся с понятием конфликта интересов напрямую, но они вносят необходимые поправки в законодательство относительно урегулирования конфликта интересов, например, дополняя и расширяя перечни декларируемого. Так, примером подобного указа может являться Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 № 561 "Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования" Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 № 561 http://www.msk.arbitr.ru/law/docs/g111 (дата обращения: 16.02.2016).

5. Механизмы урегулирования конфликта интересов на государственной службе в российском законодательстве

На сегодняшний день в Российском законодательстве уже закрепились определенные меры и механизмы по урегулированию конфликта интересов на государственной и гражданской службе.

Одним из самых базовых и важных механизмов урегулирования конфликта интересов и в первую очередь потенциального конфликта интересов является декларирование конфликта интересов у публичного должностного лица. Данный шаг действительно является самым важным, так как задекларированный конфликт, то есть выявленный и известный легче поддается надзору. Более того, после декларации имеющегося конфликта интересов у государственного служащего могут быть приняты иные меры по урегулированию его деятельности, которые будут рассмотрены ниже.

Как уже было отмечено выше, Федеральный закон "О противодействии коррупции" Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 15.02.2016) "О противодействии коррупции" URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/

(дата обращения: 15.02.2016).(ст. 11) в качестве обязанности государственных и муниципальных служащих определил принятие мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, уведомление своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 15.02.2016) "О противодействии коррупции" URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/

(дата обращения: 15.02.2016).

Во-вторых, согласно пункту 3.1. статьи 19 может быть применено "изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов". Там же. То есть увольнение служащего, изменение его положения, отстранение его деятельности, которая связана с конфликтом интересов, а также отказ от потенциальных выгод являются механизмами урегулирования конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации.

Довольно интересным механизмом урегулирования потенциального конфликта интересов также является передача ценных бумаг и активов со стороны чиновника в доверительное управление.

Также одним из механизмов урегулирования конфликта интересов является работа комиссий по урегулированию конфликта интересов на государственной службе. Стоит заметить, что данный механизм имеет в себе большое количество противоречий и несовершенств, но безусловно, деятельность комиссий по урегулированию конфликта интересов на государственной службе также является одним из механизмов урегулирования.

Еще одним механизмом урегулирования конфликта интересов, схожим с первым (декларирование интересов) является представление данных о доходах, об имуществе, а также о доходах и имуществе членов семьи государственного служащего. Данная мера прописана уже не в статье, посвященной конфликту интересов, но также является одним из эффективных механизмов урегулирования. Механизм раскрыт в статье 20 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Федеральный Закон № 79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/ (дата обращения 15.02.2016).

Стоит также отметить и то, что закон обязывает принимать меры по предотвращению конфликта интересов на государственной гражданской службе и отказ или непринятие мер рассматривается в законодательстве как правонарушение. "Непринятие лицом, указанным в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации". Там же.

Литература

1) Антикоррупционеры: Светлана Мухомор вновь оказалась в ситуации конфликта интересов со своим супругом // rugrad.eu. - 24.02.2015. URL: http://rugrad.eu/news/751738/ (дата обращения 01.05.2016).

2) Виллориа-Мендиета М. Политика и практика конфликтов интересов в девяти странах-членах ЕС: сравнительный обзор. 2005. URL: http://www.oecd.org (дата обращения: 29.11.2015).

3) Волженкин Б.В. Служебные преступления. - М: Юристъ, 2000. - 368 с.

4) В законодательство о госзакупках внесли поправку "имени Николая Цуканова" // rugrad.eu. - 07.02.2014. URL: http://rugrad.eu/news/654315/ (дата обращения: 01.05.2016).

5) Гилязева М.Р. Социальные аспекты конфликта интересов в профессиональной деятельности государственных гражданских (муниципальных) служащих РФ. автореф.дис. ... канд.социологич.наук. Н/Н., 2014. URL: http://emsu.ru/face/dissert/avtoreferat_gilyazevamr.pdf (дата обращения: 27.11.2015).

6) Дедов Д.И. Конфликт интересов. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - 288 с.

7) Казаченкова О.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть т местное самоуправление. - 2010. - №2. - С.6.

8) Кандыбин.Р. Сущность и типология конфликта интересов на государственной службе в военной организации государства // Военное право. - №1 URL: http://www.voennoepravo.ru/node/5008 (дата обращения: 25.11.2015).

9) Козлов Т.Л. Об институте урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. URL: https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ahUKEwjH0NGl47jJAhVBKXIKHUBiCzsQFggcMAA&url=http%3A%2F%2Fwww.agprf.org%2Fjournal%2F2010%2F2010-02-01.rtf&usg=AFQjCNGBSNqRUW5O0dTn43a1TdPkOe2RrQ&sig2=hXJJfe9mTVxtXCQSHPsm_A&cad=rjt (дата обращения: 22.11.2015).

10) Куракин А.В. Административно-правовые аспекты пресечения коррупции в сфере исполнительной власти // Право и политика. - 2001. - № 12. - С. 34-39.

11) Магомедов К. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы: социологический аспект исследования проблемы // Государственная служба. - 2011. - №4. URL: http://www.ranepa.ru/repository/repozitorij-vnutrennyaya/?7896 (дата обращения: 29.11.2015).

12) Милушева Т.В., Мицык Г.Ю. Конструкция "Конфликт интересов": вопросы правового регулирования // Юридическая техника. - 2013. - №7 (ч.2). - С.488.

13) Мицык Г. Ю. Актуальные проблемы урегулирования конфликта интересов в системе муниципальной службы // Концепт. - 2014. - № 11. URL: http://e-koncept.ru/2014/14327.htm (дата обращения: 27.11.2015).

14) Муравьева Н.И. Коррупция и конфликт интересов // Преемственность и новации в юридической науке. Материалы научной конференции адъюнктов и соискателей. - Омск. - 2005. - Вып. 2. - С. 10-13.

15) Нисневич Ю.А. Конфликт интересов как потенциальная угроза возникновения коррупции. // Общественные науки и современность. 2014. № 3. С. 23-31.

16) Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской федерации и порядка их урегулирования. URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/employment/5 (дата обращения 21.02.2016).

17) Петренко В.В. Нравственные и правовые начала деятельности властных субъектов (теоретико-правовое исследование): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2009. С.9.

18) Рамазанов К.Н. Организационно-правовые подходы к предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе: опыт Германии и России. Март 2015. URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2585858 (дата обращения: 01.12.2015).

19) Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе// OECD. - Июнь 2003. URL: http://www.oecd.org/gov/ethics/2957345.pdf (дата обращения: 01.03.16).

Размещено на Allbest.ru