Регулирование муниципальной собственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

муниципальный собственность самоуправление конституционный

Актуальность темы исследования заключается в том, что созданная экономическая основа местного самоуправления характеризуется как крайне не стабильная. К сожалению, государству не удается создать основы для стабильности местных бюджетов и их сбалансированности. Все это приводит к отсутствию экономической самостоятельности местного самоуправления, которая выражается в зависимости местных бюджетов от иных поступлений. Повышение сбалансированности местных бюджетов должно основываться не только на экономном использовании муниципальных бюджетов, но и на эффективном использовании доходообразующей муниципальной собственности. Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин также акцентирует внимание на необходимости в создании сильной, независимой и финансово состоятельной власти на местах. Необходимо обобщить опыт специалистов, изменения законодательства, а также рассмотреть структуру муниципального имущества для того, чтобы выработать предложения по совершенствованию эффективности использования и содержания муниципального имущества.

К сожалению, в сфере управления муниципальным имуществом существует множество проблем, которые требуют незамедлительного решения в условиях неустойчивого экономического положения Российской Федерации, что подчеркивает актуальность выбранной темы. Нельзя не согласиться с мнением Мишиной С.В., которая считает, что от состояния и эффективного использования муниципальной собственности зависит качество жизни местного населения.

В данном исследовании будут проанализированы работы, специально посвященные проблематике управления муниципальной собственностью: Абакиной Т., Аюшеевой И.Н., Мишиной С.В., Чернышевой А.И., Постового Н.В., Тимченко В.С., Прониной Л.И., Шматовой Е.С.

Кроме того, в целях комплексного решения выявленных проблем важно рассмотреть работы, посвященные вопросам экономической основы местного самоуправления: Гончарова В.В., Климова А.Ю., Усмановой Р.М., Теплякова Д.О., Кеня И.А. Особое внимание необходимо уделить работам, посвященным формированию муниципальной собственности: Аюшеевой И.Н., Барсковой В.А., Бермана В.Р., Васильева В.И., Филиппова П.С., а также работе, посвященной нынешнему экономическому состоянию муниципальных образований Е.С. Шугриной.

Несмотря на большое количество исследований по данной тематике, вопросы, связанные с эффективностью содержания и использования муниципальной собственности, до сих пор требуют изменения в правовое регулирование управления муниципальной собственностью, особенно в условиях кризисного положения страны, что подчеркивает необходимость нового исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения в процессе управления муниципальной собственностью.

Предметом исследования являются нормы конституционного и муниципального права, посвященные порядку формированию муниципальной собственности. Кроме того, предметом исследования являются местные бюджеты и нынешний состав муниципальной собственности.

Основная цель исследования заключается в выработке теоретических основ эффективного управления муниципальной собственностью, а также рекомендаций, направленных на повышение эффективности использования и содержания муниципального имущества.

Таким образом, задачи исследования заключаются в следующем:

· рассмотрение истории становления и развития экономической основы местного самоуправления

· проведение сравнительно-правового анализа законодательства

· рассмотрение структуры местных бюджетов и состава муниципальной собственности

· определение проблем, связанных с разграничением и управлением имуществом

· формулировка предложений по повышению эффективности управления муниципальным имуществом.

Проанализировав нормативную базу, мнения компетентных специалистов, на основании общенаучных и специальных методов, в том числе используя историко-юридический и сравнительно-правовой методы, путем синтеза и анализа выделим основные проблемы, связанные с управлением муниципальным имуществом и на их основе предложим направления совершенствования в данной сфере.



1. Муниципальная собственность в структуре экономической основы местного самоуправления

1.1 Понятие, становление и развитие экономической основы местного самоуправления

Местное самоуправление играет важную роль в развитии любого государства, в том числе и Российской Федерации. Данный вид власти представляет собой выражение власти народа, которая провозглашена Конституцией Российской Федерации. Следовательно, местное самоуправление является важной основой конституционного строя.

Главной целью работы муниципальных органов власти является защита интересов граждан, а также создание комфортных условий для их проживания. Таким образом, в целях соблюдения Конституции и осуществления публичной власти на местном уровне муниципальные образования должны были получить экономическую основу для осуществления своих полномочий.

Экономическая основа местного самоуправления является важным условием существования муниципальных образований. Нельзя не согласиться с мнением Е.С. Шугриной, которая выделяет экономическую основу местного самоуправления как основополагающее начало деятельности населения. Муниципальные образования, обладая имуществом и собственными источниками доходов, могут самостоятельно ими распоряжаться, осуществляя вопросы местного значения.

Экономическую основу местного самоуправления можно рассматривать как в широком, так и узком смыслах.

В широком смысле экономическая основа рассматривается с точки зрения формального подхода. Таким образом, под экономической основой местного самоуправления понимается система правовых норм, определяющих и регулирующих правоотношения, возникающих в муниципальных образованиях по поводу объектов муниципального имущества, имущественных прав и иных бюджетных отношений. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев придерживались данного подхода. Под экономической основой местного самоуправления они понимали совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих отношения по вопросам формирования и управления муниципальной собственностью и средствами местных бюджетов.

В узком смысле под экономической основой местного самоуправления понимается материальная база функционирования муниципалитета, которая состоит из муниципального имущества, средств местных бюджетов и имущественных прав муниципального образования. Сторонники данного подхода рассматривают местное самоуправление в материальном смысле. Стоит отметить, данный подход избрал законодатель.

Объединив эти два подхода можно сформулировать истинное понятие экономической основы местного самоуправления, под которой следует понимать совокупность общественных отношений, регулируемых нормами права по вопросам экономического осуществления местного самоуправления, основанного на средствах и ресурсах, предназначенных для решения вопросов местного значения.

Для полноценного исследования проблемы эффективности содержания и использования муниципальной собственности, необходимо рассмотреть основные этапы развития местного самоуправления в России.

Попытки установить в России местное самоуправление на демократических началах во времена правления Петра I и Екатерины II не смогли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права. Создаваемые органы местного самоуправления наделялись контрольными, полицейскими и фискальными функциями. Говорить о каком-либо появлении самостоятельных экономических основ местного самоуправления не приходилось, поскольку осуществление этих функций напрямую зависело от государственной власти. Так, органы местного самоуправления после реформы Екатерины II хоть и имели цель создать всесословные организации, осуществляющие местное самоуправление, тем не менее, они имели сильную централизацию власти.

Местное самоуправление как самостоятельный субъект, обособленный от государственной власти, появился в 19 веке после проведения масштабных реформ Александра II. Стоит отметить, что проведенная реформа детально регламентировала экономические основы местного самоуправления.

Городская реформа Александра II была прорывом в развитии местного самоуправления в России. Проведенные реформы создавали общественные управления, к полномочиям которых было отнесено рассмотрение хозяйственных вопросов городов. К данным вопросам относилось: содержание общественного управления, городских улиц, площадей, мостов, дорог, садов, городских общественных зданий, городской полиции, пожарных команд и другие вопросы, связанные с развитием инфраструктуры и безопасной деятельности городов.

Для осуществления полномочий и обеспечения хозяйственных вопросов городов, Городская Дума имела право устанавливать сборы с недвижимого имущества, производства, торговли и промыслов, трактирных заведений, лошадей и экипажей при условии соблюдения особого порядка принятия этих сборов. На практике, к сожалению, все оказалось не так просто, так как после передачи городам широких полномочий у городов не оказалось достаточных средств на их осуществление.

Местное самоуправление, реформированное Александром II, просуществовало до прихода Советской власти, существенно изменившей местное самоуправление. Многие ученые отмечают, в Советском Союзе не существовало местного самоуправления, поскольку созданные Советы являлись органами государственной власти на местах. Справедливо заметить, что инициатива местных органов формально допускалась, однако на практике все сводилось к централизации государственной власти.

В Советском Союзе были приняты попытки модернизации системы местных органов власти путем передачи полномочий в экономической и социальной сфере. В то же время, проводимые реформы не имели подкрепления структурными и материальными механизмами, поскольку Советский Союз не был заинтересован в децентрализации власти. В последние годы существования Советского Союза были предприняты попытки реформирования местного самоуправления, однако эти реформы не привели к каким-либо положительным результатам.

После провозглашения деления собственности на частную, государственную и муниципальную Законом РСФСР от 24.12.1990 №443-1 «О собственности в РСФСР» в стране начался сложный период приватизации и муниципализации. Основной целью муниципализации было создание надежной экономической основы местного самоуправления, которая могла удовлетворять общественные потребности местного населения. Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в 1985 году, Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» также закрепила право муниципальных образований на обладание достаточными финансовыми ресурсами, соразмерными их полномочиям.

Тем не менее, на практике в процессе муниципализации муниципальным образованиям передавалось имущество, которое не представляло никакой ценности в первую очередь для государственной власти. Зачастую такая собственность была обременительна для государства, например, содержание жилого и нежилого фонда. Таким образом, в процессе муниципализации муниципальная собственность не отвечала возложенной на нее задачей - обеспечение социальных потребностей местного самоуправления.

Принятый 1991 году Закон РСФСР «О местном самоуправлении» сыграл большую роль в становлении местного самоуправления. Данный закон под местным самоуправлением понимал систему организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения. Население осуществляло местное самоуправление через местные Советы народных депутатов, через органы местной администрации, а также посредством референдумов, собраний и иных форм непосредственной демократии.

Экономическую базу местного самоуправления составляли природные ресурсы, муниципальная и иная собственность, которая служит для получения доходов местного самоуправления, а также для удовлетворения потребностей населения соответствующей территории. Органы местного самоуправления имели право передавать объекты муниципальной собственности во временное и постоянно владение, сдавать их в аренду, продавать, отчуждать, распоряжаться средствами местного бюджета. Данный закон предоставлял широкие гарантии местному самоуправлению, в частности на получение компенсации за причиненный ущерб, в случае отчуждения объектов муниципальной собственности в государственную. В тот же период была также проведена реформа местного самоуправления, в связи с которой деятельность местных советов была прекращена.

Первым нормативно правовым актом, полноценно регулирующим деятельность местного самоуправления после принятия Конституции РФ, стал Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон №154-ФЗ). Как отмечает В.И. Васильев, данный Федеральный закон отвечал международным стандартам, именно с этого закона начался процесс системного регулирования местного самоуправления. В нем давалась детальная характеристика муниципальной собственности, полномочия местной администрации по ее управлению, структура бюджета, бюджетный процесс и иные положения, которые должны были положительно сказаться на развитии местного самоуправления. Именно в этом законе впервые было закреплено понятие экономической основы местного самоуправления, к которой была отнесена муниципальная собственность, местные финансы, имущество, переданное для осуществления государственных полномочий, и иная собственность, служащая для удовлетворения потребностей населения.

Стоит отметить, муниципальная собственность в соответствии со статьей 29 Федерального закона №154-ФЗ состояла из средств местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов, имущества местных органов, земли, природных ресурсов, муниципальных предприятий и организаций, муниципальных банков, помещений жилищного фонда и нежилых помещений, образовательных и иные учреждений, а также иного движимого и недвижимого имущества. Таким образом, законодателем не были введены жесткие ограничения на состав муниципальной собственности.

В 2003 году был принят Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем была изменена структура экономической основы местного самоуправления, которая в соответствии со статьей 49 Федерального закона №131-ФЗ состоит из находящегося в муниципальной собственности имущества, средств местных бюджетов, а также имущественных прав муниципальных образований.

В качестве одной из составляющих экономической основы местного самоуправления является средства местных бюджетов. Именно с бюджетов муниципальных образований возникают проблемы, связанные с экономической самостоятельностью муниципальных образований.

Муниципальные образования при составлении местных бюджетов не могут основываться исключительно на собственных финансовых средствах. Как мы видим из таблицы 1, городской округ Волгодонск за счет собственных средств смог обеспечить лишь 37,6% бюджета. Остальная часть является поступлениями из других бюджетов.



Таблица 1.

Городской округ Волгодонск
Показатели	Структура	Процентное соотношение	Сумма в 2015
Собственные бюджетные средства	37,6%	1533,9 млн.
1) Налоговые средства:	30,6%	1248,0 млн.
	1.НДФЛ	15%	615,5 млн.
	2. Налог на имущество ФЛ	1%	39,9 млн.
	3. Земельный налог	8,7%	355,0 млн.
	4. Акцизы на нефтепродукты	0,2%	11,0 млн.
	5. Государственная пошлина	0,6%	24,5 млн.
	6. Налоги на совокупный доход (УСН, ЕНВД, Патент, Сельхозналог)	5%	202,1 млн.
2) Неналоговые средства:	7%	285,9 млн.
	1. Доход от использования имущества	5%	205,2 млн.
	2. Поступления за негативное воздействие на окружающую среду	0,1	5,7 млн.
	3. Продажа имущества	1,3	54,5 млн.
	4. Штрафы	0,4%	16,2 млн.
Поступления из других бюджетов:	62,4%	2549,0 млн.
	1) Субвенции	48,4%	1 974,9 млн.
	2) Субсидии	11%	452,3 млн.
	3) Иные	3%	121,9 млн.
Всего доходов	4078,9 млн. 2015
Расходы:
В рамках муниципальных программ	96,3%	4 125, 8 млн.
	Развитие образования	40,6%	1 741,7 млн.
	Социальная поддержка граждан	25%	1 074,2 млн.
	Благоустройство территорий	5%	212,2 млн.
	Иные программы	25,6%	1 097,7 млн.
	Внепрограммные расходы	3,7%	160,1 млн.
Всего расходов	4285,9 млн.
Статус	Дефицит бюджета

Проанализировав данную таблицу, можно сделать выводы, о том, что местный бюджет городского округа Волгодонск не способен обеспечить самостоятельность местного самоуправления, что отрицательно сказывается на эффективности содержания муниципальной собственности. Доход от использования имущества составляет всего 5%. Таким образом, возникает вопрос о неэффективном использовании муниципального имущества. Кроме того, в ряде муниципальных образований отмечается снижение поступлений от арендной платы за муниципальное имущество в связи с изменением тарифов.

Частичное финансирование путем предоставления субсидий и субвенций позволяет муниципальным образованиям решать вопросы, связанные с содержанием муниципального имущества, а также с проведением муниципальных программ, направленных на развитие социальной сферы. Однако стоит отметить, перечисления в местные бюджеты из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации составляют более 60%, что ставит муниципальное образование в зависимое положение от них. Неналоговые поступления оказывают серьезное влияние на экономическое положение муниципального образования. В отличие от Федерального закона №154-ФЗ, действующий Федеральный закон №131-ФЗ имеет более точную целевую направленность муниципального имущества, а также разграничивает имущество между видами муниципальных образований.

До 2010 года статья 50 Федерального закона №131-ФЗ содержала закрытый перечень муниципального имущества, который не допускал наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований. По мнению В.С. Тимченко, закрытый перечень муниципального имущества сильно снижает возможности муниципальных образований по разработке планов социально-экономического развития территории.

Впоследствии, Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 02.11.2006 №540-О, указав на то, что Статья 50 не препятствует муниципальным образованиям использовать любые установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов. Поэтому данный перечень не может рассматриваться как закрытый и не допускающий наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований. Таким образом, открытый перечень муниципальной собственности позволяет использовать имущество как хороший источник получения неналоговых доходов для пополнения бюджетов, что особенно положительно сказывается на экономическом положении муниципальных образований, учитывая небольшую налоговую основу.

По новому законодательству в муниципальной собственности может находиться имущество для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий, а также имущество для деятельности органов местного самоуправления. Имущество, которое не соответствует вопросам местного значения, в соответствии с пунктом 5 статьи 50 Федерального закона №131-ФЗ подлежит приватизации или перепрофилированию под муниципальные нужды. Таким образом, у муниципального образования должна остаться собственность только для осуществления властных полномочий и удовлетворения общественных потребностей населения. Тем самым, законодатель решил оставить не конкретный перечень имущества, а цели использования муниципальной собственности, что в принципе позволяет местным органам власти самим решать вопрос о целевом использовании муниципального имущества. Такой подход должен положительно сказаться на муниципальных образованиях в сфере неналоговых доходов бюджетов.

По данным Министерства Финансов Российской Федерации с 2012 года отмечается снижение неналоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований по сравнению с предыдущими годами. Однако снижение этих поступлений не было связано с доходами от использования имущества, а произошло вследствие уменьшения штрафов и доходов за оказание платных услуг муниципальными образованиями.

Стоит отметить, приватизация муниципальной собственности не всегда является правильным решением, поскольку местные администрации могут навсегда лишиться доходообразующей собственности, доход от использования которой перераспределяется на содержание бездоходной собственности, например, на объекты социальной сферы. Таким образом, муниципальные образования принимают решение перепрофилировать имущество под муниципальные нужды.

В настоящее время существует неразрешенная проблема несбалансированности экономической основы местного самоуправления. Муниципальные бюджеты не способны достигать социальные и публичные цели без серьезной поддержки государства. Местное самоуправление при решении вопросов местного значения не должно полагаться исключительно на поступлениях из других бюджетов. Местным администрациям необходимо обеспечить управление муниципальной собственностью таким образом, чтобы ее использование могло обеспечить повышение социальной инфраструктуры, что, к сожалению, на сегодняшний день является практически невозможным.

1.2 Конституционно-правовые принципы формирования и состав муниципальной собственности

Существует два основных подхода к понятию муниципальной собственности. При первом под муниципальной собственностью следует понимать только имущественный комплекс муниципального образования. Однако данный подход является узконаправленным по сравнению со вторым, который понимает муниципальную собственность как экономические и юридические отношения между населением и органами местного самоуправления, по вопросам имущества, предназначенного для функционирования муниципального образования. Именно такой подход, по мнению Р.М. Усмановой, раскрывает роль муниципальной собственности в системе общественного производства.

Муниципальную собственность можно рассматривать в субъективном и объективном смысле. При субъективном смысле муниципальная собственность рассматривается в качестве принадлежности правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом населению или же муниципальному образованию. При объективном - муниципальная собственность рассматривается исключительно как институт законодательства, который включает в себя конкретные нормы прав муниципальной собственности.

Местное самоуправление для осуществления своих функций и полномочий должно иметь широкую финансовую базу. По мнению Е.С. Шматовой, муниципальная собственность является материальным выражением муниципальной власти, которая призвана обеспечить основы жизнедеятельности муниципального образования. Возникновение муниципальной собственности связано с изменением концепции единого государственного имущества. Таким образом, в конце XX века возникла потребность в разграничении государственной собственности.

Понятие муниципальной собственности впервые было закреплено в Законе РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», в котором был установлен широкий перечень муниципальной собственности, включающий в себя средства местного бюджета, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения, а также иное имущество необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории.

Основным недостатком, по мнению большинства специалистов, в применении положения этого и других законов, регулирующих муниципальную собственность и ее разграничение, заключалось в отсутствии конкретного механизма, критериев необходимости и целесообразности передачи объектов, местным органам власти.

Впервые закрепление собственности за местным самоуправлением было связано с появлением коммунальной собственности в законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В данном законе коммунальная собственность составляет основу местного хозяйства, передаваемая безвозмездно Союзом ССР, а также союзными и автономными республиками. По сути, данный закон заложил основу преобразований публичной собственности в муниципальную, а также закрепил автономность местных советов по отношению к иным государственным органам в пределах компетенции.

Только в конце 1991 г. на этапе формирования муниципальной собственности в Российской Федерации появился один из наиболее важных документов: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №3020-1, которое было принято во исполнение требований Законов РСФСР «О собственности в РСФСР» и «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» с целью ускорения процессов приватизации.

Данное постановление выделило три самостоятельных вида собственности: федеральная, собственность субъектов, а также объекты, принадлежащие муниципальной собственности. Стоит отметить, процедура разграничения собственности и реализации положений вышеуказанного Постановления началась после принятия Распоряжения Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. №114-рп, которое утверждало Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности, а также порядок оформления прав собственности.

Российская Федерации, провозглашая муниципальную собственность, становилась гарантом создания экономических и финансовых условий для осуществления местного самоуправления. Однако, как отмечает И.Н. Аюшеева, разделение собственности между уровнями публичной власти проходило в сложный период становления государственности, что повлекло за собой бессистемность и стихийный характер.

Более того, процедура муниципализации объектов собственности социального назначения была обязательна для муниципальных образований. На все без исключения муниципальные образования возлагалась императивная обязанность принять имущество независимо от его состояния и без каких-либо компенсаций. Судебная практика также подтверждает эту обязанность. Например, в решении Арбитражного суда от 27.04.2007 по делу №А26-699/2007 суд обязал органы местного самоуправления Прионежского муниципального района, находящегося в Республике Карелия, принять объекты социально-культурного назначения без компенсации, поскольку это не являлось передачей государственных полномочий по содержанию имущества. При этом данные объекты являются для муниципального образования обременительным.

Данный подход критикуется большинством специалистов, потому что имущество социально-культурного назначения, переходящее в муниципальную собственность, должно предусматривать какую-либо компенсацию на их содержание и ремонт, поскольку свободных бюджетных средств у муниципальных образований нет. В связи с этим муниципальные образования вынуждены были сокращать финансирование по другим статьям местных бюджетов.

Сложившая ситуация никак не поспособствовала укреплению экономических основ местного самоуправления, а только увеличило социальные обязанности. Кроме того, муниципальные образования стали еще больше зависеть от государственных субсидий и субвенций, которые, как мы убедились, являются одной из главных составляющих местных бюджетов.

Стоит также отметить, наряду с муниципализацией проводился и другой процесс - приватизация, которая связана с переходом имущественных объектов из государственной собственности в частную. Процесс приватизации начался с июня 1992 года после утверждения программы приватизации, которая определила основную цель приватизации, заключавшаяся в формировании слоя частных собственников, а также в повышении экономической деятельности предприятий. По мнению Бермана В.Р. и Филипова П.С., к концу 1994 года было приватизировано около 70% предприятий торговли, питания и общественного обслуживания. В результате, собственность, которая могла приносить хоть какой-то доход в местный бюджет, например, предприятия бытового обслуживания или строительные организации ушли из ведения местного самоуправления.

Немного позже был принят ряд документов, связанных с передачей объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в федеральную, государственную собственность субъектов и муниципальную собственность. Например, Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. №235 имело основную цель освободить предприятия от несвойственных им функций по содержанию объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

Таким образом, в процессе муниципализации муниципальным образованиям было передано доходопотребляющее имущество по большей части социального и жилищно-коммунального характера.

После распада Советского Союза в муниципальную собственность передавалось имущество, не представляющее никакой ценности для государственной власти. Зачастую такая собственность была для них обременительна. К тому же, местному самоуправлению достались социальные объекты, которые не подлежали приватизации. По мнению С.В. Мишиной, государство переложило с себя всю тяжесть выполнения неприбыльных социальных функций, которые значительно увеличили затраты муниципальных образований на ремонт и содержание данного имущества.

Наиболее важным этапом в развитии местного самоуправления в Российской Федерации стало принятие Федерального закона №154-ФЗ, закрепивший перечень объектов муниципальной собственности. Принятие данного закона означало окончание периода массовой муниципализации. В период действия данного закона у муниципалитетов имелась в собственности промышленные и строительные предприятия, а также производства пищевых продуктов.

Впоследствии, с принятием Федерального закона №131-ФЗ от такого подхода законодатель был вынужден отказаться. Согласно новому закону, муниципальному образованию требуется имущество непосредственно для решения местных вопросов и обеспечения жизнедеятельности населения, при этом устанавливая не закрытый перечень имущества, а исключительно его категории.

В статье 50 Федерального закона №131-ФЗ закреплен перечень имущества, которое может находиться в составе муниципальной собственности. На сегодняшний день муниципальная собственность в соответствии с пунктом 1 статьи 50 Федерального закона №131-ФЗ состоит из движимого и недвижимого имущества, имущественных прав, которые необходимы для:

· решения вопросов местного значения

· осуществления отдельных государственных полномочий

· обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

· решения вопросов, право решения которых предоставлено федеральными законами не отнесёнными к вопросам местного значения.

В зависимости от вопросов местного значения, отнесенных к различным муниципальным образованиям, будет отличаться и состав имущества. Так, например, в состав муниципальной собственности поселений не может входить имущество для оказания медицинской помощи населению, а также имущество для организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования. Данное имущество может принадлежать муниципальным районам, к которым отнесено решение данных вопросов.

В отношении остального имущества, которое не предназначено для решения вопросов местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, в случае возникновения права собственности на такое имущество у муниципального образования, оно должно быть приватизировано или же перепрофилировано. Существование у муниципального образования подобного имущества на практике создавало почву для злоупотребления служебными полномочиями, а также нарушению конкуренции.

Муниципальные образования не всегда стремятся отдать имущество под приватизацию, поскольку они осознают, что, приватизируя имущество, они навсегда лишатся доходообразующих объектов муниципальной собственности. Именно поэтому, муниципалитеты стараются перепрофилировать доходообразующее имущество. Основная цель перепрофилирования заключается в целевом изменении назначения имущества.

Стоит отметить, Федеральный закон №131-ФЗ не устанавливает никакой ответственности за отказ в перепрофилировании объектов муниципальной собственности. Кроме этого, ни в одном нормативном акте не предусмотрены сроки, в течение которых муниципальное образование должно закончить процесс перепрофилирования или приватизации имущества.

Несмотря на публичный характер деятельности муниципального образования, оно в первую очередь выступает в качестве собственника муниципального имущества и становится субъектом гражданских правоотношений. Таким образом, в соответствии со статьей 238 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, оказавшееся в собственности лица, которому оно не может принадлежать, подлежит отчуждению. В ином случае отчуждение производится по решению суда, с передачей бывшему собственнику стоимости данного имущества.

При принятии решений о перепрофилировании имущества муниципальные образования должны учитывать состояние этих объектов. В отношении высокозатратного, устаревшего, стратегически не важного муниципального имущества не должно приниматься решение о его перепрофилировании. Искусственное сохранение в надежде на развитие федеральных или региональных целевых программ, а также на поступления из других бюджетов недопустимо.

Таким образом, в установленные категории муниципального имущества практически любой объект может быть отнесен к одной из категорий, перечисленной в ч. 1 ст. 50 Федерального закона №ФЗ-131, но с учетом того, что данное имущество имело одну из установленных законодателем целей, например, для решения местных вопросов обеспечения жизнедеятельности населения.

Муниципальное имущество, подобно государственному, в соответствии с пунктом 3 статьи 215 Гражданского кодекса делится на две части:

· имущество, находящееся в муниципальной собственности, закреплённое за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.

· муниципальная казна соответствующего муниципального образования.

Вопросы о муниципальных предприятиях и учреждениях мы более подробно рассмотрим в главе 1.3., правомочия собственника муниципальной собственности. Поэтому, рассмотрим вопросы, касающиеся муниципальной казны.

Включение объектов в состав муниципальной казны осуществляется Комитетом земельных и имущественных отношений. Муниципальные образования самостоятельно утверждают положения о муниципальной казне, в которых закрепляют способы формирования имущества, а также состав муниципальной казны. Примером такого положения может служить положение о муниципальной казне г. Казань, утвержденной решением Казанской Городской Думы от 17 июня 2011 г. №3-6.

В соответствии со второй главой данного положения включению в муниципальную казну г. Казань подлежат следующие объекты:

· вновь созданные

· приобретенные на основании гражданских сделок

· переданные в муниципальную собственность из федеральной, государственной собственности субъекта или между муниципальными образованиями

· исключенные из хозяйственного ведения и оперативного управления муниципальных учреждений при ликвидации

· признанные бесхозяйными

· на основании судебного решения

· и другие.

Таким образом, имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, будет составлять муниципальную казну муниципального образования.

Подводя итог к проблемам формирования и состава муниципальной собственности, следует выделить еще несколько особенностей нынешнего положения муниципального имущества.

Во-первых, муниципальная собственность преобладающе состоит из объектов требующих финансирования местного самоуправления, что в нынешней экономической ситуации является очень сложным на фоне сокращения налоговых средств. Во-вторых, большая часть муниципальной собственности является доходопотребляющей и ставит муниципальные образования в зависимость от государственных межбюджетных трансфертов.

Муниципальные образования имеют возможность повысить неналоговые поступления, но при условии эффективного использования муниципальной собственности.

1.3 Правомочия собственника муниципальной собственности

При создании муниципальных образований неоднократно менялся подход к вопросу о собственнике в отношении муниципальной собственности. До начала масштабных реформ местного самоуправления в начале 90-х годов вопросов относительно правомочности собственников не возникло, поскольку собственником был только СССР.

Однако, после принятия закона Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» изменился подход к восприятию собственности. Распоряжение и управление коммунальной собственностью осуществлялось от имени населения непосредственно Советами народных депутатов и уполномоченными ими органами.

Немного позднее был принят Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», который в принципе имел схожий подход к определению собственника, как и закон СССР, но в этом появилось понятие муниципальной собственности. Законом РСФСР было установлено: муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории, и распоряжение, управление объектами муниципальной собственности осуществляют местные Советы и местная администрация.

Федеральный закон №154-ФЗ несколько изменил подход к определению собственника. В пункте 2 статьи 29 Федерального закона №154-ФЗ было закреплено - органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, осуществляя права собственника в отношении состава муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Однако, в случаях, предусмотренных законами субъектов и уставах, право собственника в отношении имущества осуществляет население непосредственно.

В ныне действующем законодательстве в соответствии со статьей 51 Федерального закона №131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом и осуществляют право собственника.

По мнению В.И. Васильева, органы местного самоуправления являются собственниками муниципального имущества, однако, не являются субъектами непосредственного владения, пользования и распоряжения этим имуществом.

Прямого закрепления возможности участия населения в решении вопросов, связанных с владением пользованием и распоряжением муниципальным имуществом, нет, но это не означает, что население лишено возможности управлять муниципальной собственностью. В первую очередь, в качестве такой возможности у населения является сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования. В настоящее время сход граждан в качестве представительного органа в соответствии с пунктом 3 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ применяется в поселениях с численностью до 100 человек или более 100, но не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. В таком случае население может самостоятельно пользоваться правами собственника.

Кроме этого, активная деятельность населения муниципального образования, посредством участия в публичных слушаниях и конференциях по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также по вопросам проведения текущего и капитального ремонта, может повлиять на принятие решений относительно муниципального имущества. Но зачастую, граждане не принимают активное участие в решении подобных вопросов.

Слабое развитие гражданского общества и отсутствие прямого взаимодействия местных администраций с населением это лишь часть проблем, возникающих в муниципальных образованиях. Многими учеными не раз подчеркивалось, что развитое гражданское общество способно повысить уровень самоорганизации местного самоуправления, а также обеспечить контроль над деятельностью местных администраций. Даже если данное право будет предоставлено населению, только единицы граждан будут его использовать. Скорее всего, данным правом будут пользоваться лишь те, чьи интересы будут затрагиваться принятым местной администрацией решением. Россияне не верят в то, что их деятельность способна улучшить свою жизнь, а также воздействовать на принятие решений муниципальных властей, что является в корне не правильным подходом.

Несмотря на существующую ситуацию, муниципальным образованиям необходимо проявлять инициативу и чаще предоставлять населению возможность влиять на управление муниципальным имуществом, например, путем публичных слушаний, конференций, местных референдумов или опроса. Но, стоит учитывать дополнительные затраты на проведение подобных мероприятий, однако, население получит реальную возможность принимать участие в решении вопросов местного значения, в том числе распоряжаться имуществом.

Таким образом, на сегодняшний день органы местного самоуправления, а также, несмотря на отсутствие прямого закрепления прав собственности у схода граждан, они будут являться собственниками муниципальной собственности и от своего имени осуществлять права собственника. Сделки с муниципальным имуществом совершаются от имени муниципального образования главой местной администрации или иными должностными лицами, закрепленными в уставе муниципального образования.

В соответствии с гражданским законодательством собственник по своему усмотрению имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом.

Под пользованием муниципальным имуществом следует понимать извлечение каких-либо полезных свойств вещи путем ее использования и эксплуатации. Примером пользования муниципальным имуществом может быть использование зданий для осуществления полномочий муниципальных органов власти, а также предоставление муниципальных услуг.

Под распоряжением муниципальным имуществом следует понимать возможность совершать в отношении принадлежащего собственнику имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, а также, не нарушая права и охраняемые законом интересы других лиц, например, приватизация или перепрофилирование имущества. Таким образом, распоряжение муниципальной собственностью заключается в определении юридической судьбы вещи, совершая сделки с имуществом.

Полномочия органов местного самоуправления в отношении муниципального имущества раскрываются в Положениях о порядке управлении и распоряжении муниципальным имуществом, разрабатываемыми муниципальными образованиями, которые принимаются представительным органы муниципального образования. Например, В Нижнем Новгороде Городская Дума, определяет порядок управления и распоряжения имущества, в том числе порядок принятия, отчуждения и приватизации имущества. Кроме того, на данный орган возлагаются обязанность определения общего порядка списания, принятие решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий.

Таким образом, Городская Дума Нижнего Новгорода создает основы управления и распоряжения муниципальной собственностью, в то время как непосредственное пользование и распоряжение муниципальным имуществом осуществляет Администрация Нижнего Новгорода. Данный орган, принимает имущество в муниципальную собственность, принимает план приватизации, создает, реорганизует и ликвидирует муниципальные предприятия, ведет реестр муниципального имущества.

Муниципальное образование как собственник может передавать во временное и постоянное пользование на возмездной и безвозмездной основе физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления, совершать любые сделки, включая сдачу в аренду, передачу в хозяйственное ведение и оперативное управление.

Право муниципальной собственности прекращается в случае гибели, уничтожения, отчуждения имущества и в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с часть 1 статьи 132 Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты. Органы местного самоуправления самостоятельно, в пределах своей компетенции, принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения, отчуждения, ведут реестры муниципального имущества, принимают участие в регистрации и ликвидации муниципальных предприятий, осуществляют контрольные функции, которые направлены на охрану общественного порядка и муниципальной собственности.

В отношении объектов муниципального имущества, муниципальные образования имеют право осуществлять следующие действия собственника, имеющие некоторые особенности. В первую очередь, муниципальные образования имеют право создавать муниципальные унитарные предприятия и учреждения.

Унитарное предприятие - это коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество. Муниципальное образование может создавать следующие виды муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений:

· Муниципальные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения

· Муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия)

В муниципальных образованиях разрабатываются положения о порядке создания, реорганизации, ликвидации и управления муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями. В соответствии с этими положениями местные администрации издают постановления с указанием целей предприятия, основных видов деятельности, сведений о передаваемом имуществе, о предстоящих мероприятиях, разрабатывают устав, а также указывают источники финансирования. Учредителем таких организаций выступает муниципальное образование. Муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.

Муниципальное унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения создается в следующих случаях:

· для использования имущества, приватизация которого запрещена

· при необходимости решения социальных задач

· для осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации

· в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.

Казенное предприятие создается в случаях:

· необходимости производства продукции, работ, и оказания услуг для обеспечения муниципальных нужд

· необходимости использования имущества в целях решения социальных задач

· необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации

· в иных случаях, предусмотренные федеральными законами.

Основная особенность муниципальных унитарных предприятий заключается в том, что имущество, поступающее в распоряжение предприятий, не может быть продано или передано третьим лицам без разрешения собственника, поскольку право собственности остается у муниципального образования. Имущество, переданное предприятиям, не может разделяться по вкладам, паям, не может быть продано, отдано в залог. Кроме этого, в соответствии со статьей 295 Гражданского кодекса у хозяйствующих субъектов нет возможности создать дочерние предприятия путем передачи части собственности.

Основной целью муниципальных предприятий является решение определенных, чаще всего, социальных задач. Получение прибыли при осуществлении хозяйственной деятельности является вторичным, но при этом не менее важным. Муниципальные предприятия имеют право на получение части прибыли от использования имущества, но при этом на них возлагается обязанность ежегодно перечислять ее в местный бюджет после уплаты налогов и иных платежей в размерах и сроках, установленных местным самоуправлением.

На практике, к сожалению, возникают некоторые сложности, заключающиеся в неэффективности деятельности муниципальных предприятий. В первую очередь, их неэффективность заключается в том, что муниципальные предприятия ограничены в хозяйственной деятельности и выборе экономической стратегии, потому что в большинстве случаев эти вопросы решаются по воли собственника, то есть муниципального образования. Муниципальные образования не способны эффективно адаптироваться в связи с экономическими изменениями, в отличие от других хозяйствующих субъектов.

Большинство специалистов отмечают высокий финансовый риск, а также зачастую нерациональное использование муниципального имущества, что влечет за собой снижение поступлений в местные бюджеты. Стоит также отметить, подобные ситуации могут быть связаны с криминогенным характером. Следовательно, подобные ситуации не позволяют эффективно использовать переданные муниципальным предприятиям ресурсы.

Не стоит забывать, каждое муниципальное образование самостоятельно определяет критерии оценки эффективности муниципальных унитарных предприятий, а также определяет орган, который будет оценивать их эффективность.

Оценивать муниципальные предприятия можно по следующим показателям:

· показатели бюджетной эффективности (размеры поступлений в местные бюджеты после уплаты налогов)

· социальный показатель (повышение уровня жизни в муниципальном образовании, удовлетворенность населения в той или иной услуге)

· экономическая и целевая эффективность (достижение предприятием возложенных целей с точки зрения финансовых показателей)

Стоит учитывать, что оценивать эффективность муниципальных предприятий необходимо не только основываясь на показателях бюджетной эффективности, но и на других вышеперечисленных показателях, что зачастую пренебрегается муниципальными образованиями.

Следующее действие в отношении муниципального имущества заключается в возможности сдачи его в аренду. Подобные действия позволяют муниципальному образованию избавиться от расходов на эксплуатацию данного имущества, получить дополнительные неналоговые доходы в местные бюджеты, а также привлечь субъектов малого и среднего предпринимательства.

В настоящее время Федеральный закон №131-ФЗ установил запрет на прямую передачу муниципальной собственности в аренду. В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Федеральный закон ФЗ-135) заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования и иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Существует обширная судебная практика, подтверждающая данный запрет. Например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 11.06.2009 N А19-11529/07-Ф02-2621/09 о признании незаконным решения антимонопольного органа. Муниципальным образованием город Братск было предоставлено в аренду сроком на 15 лет муниципальное имущество обществу с ограниченной ответственностью ООО «Братская студия телевидения». В удовлетворение требований о признании незаконным решения и предписания антимонопольного органа о привлечении к ответственности за передачу в долгосрочную аренду муниципального имущества без проведения торгов отказано, поскольку суд установил, что муниципальное образование город Братск нарушило часть 1 статью 15 ФЗ-135, так как передало в долгосрочную аренду муниципальное имущество без проведения торгов, тем самым предоставив хозяйствующему субъекту приоритетный порядок по отношению к другим. Доводы мера города Братска о фактически сложившихся отношениях не принимаются во внимание.