Государственная политика в области управления земельными ресурсами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственная политика в области управления земельными ресурсами

1. Земля как объект управления

- по своей природной основе земля обладает уникальными свойствами, которые обуславливают практическую невозможность появления материальных благ без ее прямого или опосредованного участия в производственном процессе;

- земля как производственный ресурс физически ограничена в пространстве, а ее искусственное приращение или воспроизводство весьма ограничено,

- наконец, земля играет интегрирующую роль, т.е. служит основой не только производства, но и жизнеобеспечения, жизнеобитания в целом.

Специфическим является также двойственный характер земли как объекта правовых отношений, а именно:

- как компонент производительных сил земля, с одной стороны, в принципе могла бы участвовать в хозяйственном обороте с распространением на нее всех видов прав, норм ответственности и обязательств, устанавливаемых законодательными актами, в том числе, в условиях становления и развития рыночных процессов в экономике, в то же время эффективное управление земельными ресурсамикак объектом собственности и вложения капитала в ее использование и развитиеневозможны при правилах регулирования правоотношений, строго ограниченных традиционными подходами, применяемыми для других компонентов производства.

Переходя к непосредственному изучению управления землями в городе, необходимо отметить, что использование земель имеет свои особенности:

1. Важнейшей отличительной особенностью земли, позволяющей ей выступать в сельском, лесных и садово-парковых хозяйствах главным средством производства, является плодородие. Плодородие в значительной степени определяет потребительскую стоимость земли, ее полезность и способность в соединении с трудом быть источником получения продукции.

2. В отличие от других средствпроизводства, которые в процессе использования изнашиваются, уменьшают свои полезные свойства, выходят из хозяйственного оборота, естественная производительная способность земли не уменьшается, а увеличивается при правильном и рациональном использовании.

3.В то время как другие средства производства могут быть созданы в необходимых количествах и размерах, поверхность земли не может быть расширена. Выясняя, что же отделяет землю от других материальных предметов, то обнаружим, что основным свойством земли является ее площадь. Пространственная ограниченность земли означает необходимость и возможность использования земли в тех пространственных пределах, которые определены природой. Фиксированное значение земли ограничивает ее предложение, что порождает возникновение земельной ренты.

С пространственной ограниченностью земли тесно связана такая особенность, как постоянство ее местонахождения, т.е. необходимость использования земельного участка там, где он размещается.

Существенной особенностью земли является ее незаменимость, т.е. невозможность использовать вместо нее какие-либо иные средства производства. Незаменимость земли создает объективную необходимость повышения уровня интенсивности использования земельных участков, путем вложения дополнительных затрат.

Городская земля как объект недвижимости, приносящий доход, обладает целым рядом особых характеристик:

1. Потенциальный рост цены земли. Изменения в системе землепользования, миграция населения, относительный дефицит участков, урбанизация территории, инфляционные процессы и другие факторы повышают цену городской земли.

2. Неравномерные денежные потоки. Инвестиции в недвижимость требуют неравных затрат, от отрицательных денежных потоков при приобретении земельного участка и сооружения объекта до положительных во время эксплуатации и продажи.

3. Риск и неопределенность. Поскольку земля является физически недвижимой, инвестиции в нее подвержены более широкому спектру рисков, чем другие вложения. Земля обладает низкой ликвидностью.

Гибкие условия финансирования и особая налоговая политика.

Стратифицированные рынки. Рынки недвижимости являются узкими, локальными, сегментированными и персонализированными.

Должна быть тактика и стратегия управления земельными ресурсами, направленная на последовательное улучшение потребительского качества, инженерного обеспечения, экологических характеристик пространственной среды. Решение этой задачи открывает реальные пути экономического роста общественного богатства посредством ускорения инвестиционного оборота капитала и развития на этой основе градостроительной и хозяйственной освоенности территории.

В каждой стране осуществляется такое стратегическое планирование и развитие города, которое направлено на совершенствование инфраструктуры и оздоровления природы. Происходит это в результате усовершенствования зданий и инженерных коммуникаций, а также разрешения на изменения характера землепользования. Это влечет за собой повышение стандарта проживания и, как следствие этого, повышение стоимости недвижимости, повышение стоимости земли, повышение налоговых и арендных платежей. Это приводит к перераспределению землепользователей, увеличивает поступления в бюджет и позволяет продолжать развитие инфраструктуры города.

Эффективное управление землями возможно лишь при надлежащей регистрации сведений о земле в соответствии с информационной системой. Такой информационной системой является кадастр - системный свод сведений, состоящий из карт, отражающих местоположение всех земельных участков и их характер, текстовое описание их характерных особенностей, в том числе стоимости.

2. Экономико-правовое регулирование земельных отношений

За годы экономической реформы в сфере регулирования земельных отношений было принято более 40 законов, более 30 указов президента, более 50 постановлений правительства России, однако до настоящего времени в стране не создана надежная, стабильная и всеобъемлющая система правовых актов, обеспечивающая проведение эффективной земельной реформы и организацию рационального использования земли. От первого земельного закона суверенной России - закона «О земельной реформе», принятого Верховным Советом РСФСР в декабре 1990 г., до Земельного кодекса Российской Федерации, принятого в октябре 2001 г. - одиннадцатилетний период острейших, политизированных дискуссий с преобладанием в различные периоды тех или иных властных группировок. Он был связан с постоянной неопределенностью по ключевым позициям, периодическим изменениям приоритетов в земельной политике. С принятием Земельного кодекса 2001 г. определились принципиальная структура земельного законодательства и направления его развития.

Уже принятые и находящиеся в разработке в соответствии с планом законотворческих работ Правительства РФ законы создают правовую базу, дающую ответы на все основные вопросы, связанные с проведением земельных преобразований, формированием земельного рынка и организацией рационального использования земельных ресурсов.

К законам, прямо или косвенно определяющих принятие управленческих решений, связанных с землей, относятся:

- Лесной кодекс;

- Водный кодекс;

- Налоговый кодекс;

- Градостроительный кодекс;

Законы:

- об акционерных обществах;

- о крестьянском (фермерском хозяйстве);

- о мелиорации;

- о недрах;

- о залоге;

- об особо охраняемых территориях;

- огосударственном регулировании обеспечения плодородия земель хозяйственного назначения;

- об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации и др.

Несомненно, основополагающим документом для всего российского земельного законодательства является Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. и установившая в отношении земли, следующие основные положения:

- земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности [1, ст. 9];

- право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда [1, ст. 35];

- граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности [1, ст. 36];

- владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц [1, ст. 36];

- условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона [1, ст. 36];

- права граждан могут быть ограничены федеральным законом только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства [1, ст. 55];

- земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и в соответствии с ними принимаются законы субъектов РФ [1, ст. 72 и 76];

- указы Президента РФ и законы субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам [1, ст. 76 и 90];

Уже в 1994 г. в принятом Гражданском кодексе [3, часть 1] положения Конституции были существенно развиты, но на главу, регулирующую земельные отношения, был наложен мораторий на период до принятия Земельного кодекса, тем самым земельные преобразования в стране были отодвинуты боле, чем на семь лет.

Земельный кодекс РФ, подписанный Президентом РФ 25 октября 2001 г., подвел итоги многолетней дискуссии и ответил на абсолютное большинство вопросов, стоящих перед государственными структурами и субъектами земельных отношений. Он подтверждает и развивает положения конституции и гражданского кодекса. В 103 его статьях и в Федеральном законе от 25 октября 2001 г. №137 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [7]:

- определены принципы российского земельного законодательства, соотношения полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований [2, глава 1];

- установлены нормы, регулирующие содержание и порядок охраны земель [2, глава 2];

- определены нормы регулирования отношений собственности на землю [2, глава 3];

- определены нормы постоянного пользования, пожизненного наследуемого владения, сервитутов, аренды земельных участков [2, глава 4];

- порядок и условия возникновения прав на землю [2, глава 5];

- права и обязанности пользователей земельными участками [2, глава 6];

- порядок и условия прекращения и ограничения, прав на землю [2, глава 7];

- правила возмещения убытков и потерь в связи с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд [2, глава 8];

- защита прав на землю и порядок рассмотрения земельных споров [2, глава 9];

- условия и порядок платы за землю и оценки земли [2, глава 10].

Особое место в кодексе занимают вопросы ведения мониторинга земель, землеустройства, земельного кадастра, контроля за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель [2, главы 11 и 12];

- установление ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель [2, глава 13].

Последние пять глав кодекса посвящены особенностям регулирования в сфере использования земельных участков, относящихся к каждой из семи категорий земель.

Не излагая все содержание Земельного кодекса, целесообразно отметить его основные, наиболее принципиальные положения.

По кодексу участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Они могут выступать в качестве:

- собственников земельных участков;

- землепользователей;

- землевладельцев;

- арендаторов земельных участков;

- обладателей сервитутов.

Важным моментом является указание [2, ст. 3] Земельного кодекса на приоритет земельного законодательства над гражданским по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными участками.

В [2, ст. 27] кодекса определены земельные участки, ограниченные в оборотоспособности и изъятые в обороте, а именно:

- земли государственных природных заповедников и национальных парков;

- земли под зданиями и сооружениями Вооруженных сил, правоохранительных органов, закрытых административно-территориальных образований;

- земли под объектами использования атомной энергии, хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;

- земли под захоронениями.

Значителен перечень земель, находящихся в ограниченном обороте. Для них ограниченно предоставление в частную собственность. Запрет на приватизацию установлен на земли общего пользования (площади, улицы, проезды, дороги, пляжи, скверы, водоемы и др.).

Кодекс установил порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотрев два способа:

- без предварительного согласования места размещения объекта;

- с предварительным согласованием.

По первому способу участок из государственной или муниципальной собственности предоставляется только на основе торгов (конкурсов, аукционов).

При втором способе согласовываются место, объемы, целевое назначение размещаемого объекта, и установленные условия являются обязательными для исполнения.

При предоставлении участка в собственность в любых случаях проводятся торги. Сточки зрения управления земельными ресурсами весьма важны положения Земельного кодекса, которые определяют полномочия в сфере регулирования земельных отношений различных уровней власти.

Согласно [2, ст. 9] к полномочиям Российской Федерации относятся:

1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра;

4) установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

5) изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа;

6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией РФ, Земельным кодексом, федеральными законами.

Кроме того, Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ.

Статья 10 Земельного кодекса РФ устанавливает, что к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов федерации, разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления. Субъекты федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относится изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территории городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель[6].

Земельный кодекс РФ в п. 1 ст. 16 определяет, что государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований. В науке муниципальную и государственную собственность еще называют публичной собственностью; фактически в отношении земли она составляет все земельные участки, не находящиеся в частной собственности. Именно в отношении этой собственности в нашей стране происходит процесс разграничения, который еще не закончен, поэтому в настоящее время существуют земли, которые находятся в неразграниченной государственной собственности. Сложность проведения разграничения государственной собственности на землю состоит в том, что все земли, находящиеся в собственности РФ, расположены на территориях субъектов РФ. Принципы разграничения государственной собственности на землю были установлены Федеральным законом №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июня 2001 г. [14] В соответствии с ним право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникало с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки.

Основанием государственной регистрации права собственности являлись акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникало право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю. Указанные перечни готовились в соответствии с утвержденными Правительством РФ Правилами специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, и согласовывались с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Всего был утвержден целый ряд таких перечней, однако практика показала, что предусмотренная процедура их подготовки и согласования настолько сложна, что процесс разграничения государственной собственности на землю грозил затянуться на долгие годы.

В связи с этим Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. №53-ФЗ (вступил в силу в 01.07.2006) Закон о разграничении государственной собственности на землю отменен, а Закон о введении в действие Земельного кодекса РФ дополнен нормами, регламентирующими основания такого разграничения. Этим Законом установлено, что указанные выше перечни, утвержденные Правительством РФ до 1 июля 2006 г., являются основанием для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки, но в дальнейшем регистрация такого права будет осуществляться непосредственно при наличии установленных в законе оснований [12,13,14].

Таким образом, пока не будет фактического разграничения государственной собственности на землю, органы местного самоуправления остаются бесправными врегулировании земельных отношений. Следовательно, многие провозглашенные Конституцией права граждан и полномочия местного самоуправления не будут реализовываться, а муниципальные образования - развиваться. Провозглашая право органов местного самоуправления быть полноценными участниками земельных отношений, законодательство по-прежнему наделяет муниципальные образования земельными участками по остаточному принципу. Хотя в ЗК принципы разграничения соблюдены, но явно в ущерб муниципальным образованиям. У муниципалитетов отняты городские леса и земли общего пользования. Все земли под имуществом, приватизированным в свое время из государственной собственности, не могут быть муниципальными. По данным конгресса муниципальных образований РФ, только 20 процентовгородских земель будет передано в муниципальную собственность. В основе это земли под жилым муниципальным фондом, объектами социально-культурного назначения ЖКХ и т.д. Такой порядок разграничения может привести к существенному сокращению количества муниципальных земель и потере влияния муниципальных образований среди населения [26,27].

Следовательно, без фактического наделения органов местного самоуправления муниципальной собственностью на землю реализация полномочий собственника, определенных законодательством, невозможна.

Завершение разграничения государственной земельной собственности на федеральную, субъектов Федерации, муниципальную приведет к созданию условий для более четкого и оперативного управления земельными ресурсами, в частности, органы местного самоуправления получат юридическую основу для управления и распоряжения муниципальной земельной собственностью.

3. Субъекты и объекты земельных отношений

земля правовой юридический

В самом общем виде под земельными правоотношениями понимаются урегулированные нормами земельного права общественные отношения, участники которых имеют соответствующие субъективные права и юридические обязанности в сфере использования и охраны земель.

Далеко не все отношения по поводу земли являются земельными и регулируются нормами земельного права. Существует целый спектр вопросов, которые регламентируются смежными отраслями, например, плата за землю, территориальное планирование и градостроительное зонирование, охрана государственной границы, административно-территориальное устройство и т.д.

Земельные правоотношения могут быть классифицированы:

- по виду - правоотношения собственности, ответственности за земельные правонарушения, охраны земель и т.д.;

- в зависимости от категории земель - правоотношения по использованию и охране земель поселений, земель лесного фонда, земель водного фонда и др.;

- по функциональному назначению - регулятивные (выражаются в совершении их участниками правомерных положительных действий: использовании земельного участка по целевому назначению; выполнении мероприятий по охране земель и т.д.) и охранительные правоотношения (возникают при нарушении земельного законодательства и могут повлечь применение к правонарушителю мер юридической ответственности).

Субъекты земельных правоотношений могут быть классифицированы:

- по юридическому перечислительному методу: граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования;

- по гражданско-правовому основанию: собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи, арендаторы.

Граждане для участия в земельных отношениях должны обладать правоспособностью и дееспособностью.

Общая праводееспособность юридического лица состоит в возможности иметь гражданские и земельные права (вещные и обязательственные права на земельные участки). Специальная праводееспособность предусмотрена для государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также некоммерческих организаций. Праводееспособность юридического лица в сфере земельных отношений возникает в момент его создания и прекращается после завершения его ликвидации.

Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут принимать участие в земельных отношениях в двух качествах: как властный орган, издающий обязательные к исполнению предписания, и как собственник земельных участков, владеющий, пользующийся и распоряжающийся ими.

Субъектный состав земельных правоотношений регламентируется Земельным кодексом РФ, однако может уточняться в иных нормативно-правовых актах.

Участниками земельных отношений являются [2, п. 3 ст. 5] собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы, обладатели сервитута (Градостроительный кодекс РФ называет их «правообладателями земельных участков»).

Объектами земельных правоотношений являются земля, земельные участки и части земельных участков [2, ст. 6]. Понятие земли как объекта правоотношений выделяется, главным образом, в целях ее общей характеристики как объекта государственного и муниципального управления. Граждане, юридические лица и публично-правовые образования не могут быть собственниками земли, но могут быть собственниками земельных участков. Земля как природный объект и природный ресурс не может быть объектом земельных отношений, поскольку объектом земельных отношений всегда является какая-либо юридическая категория, отражающая наиболее характерные и юридически значимые признаки соответствующего объекта природы. Объектом земельных отношений является индивидуализированная часть земли, т.е. конкретный земельный участок.

В заключение можно подвести некоторые итоги краткого рассмотрения субъектов и объектов земельных правоотношений.

1. Земельные правоотношения - это общественные отношения, урегулированные нормами земельного права, участники которых имеют взаимно корреспондирующие друг другу субъективные права и юридические обязанности в сфере использования и охраны земель.

2. Субъектами земельных правоотношений выступают граждане, юридические лица, публично-правовые образования. Законодательно выделяются особенности правового положения иностранных граждан и юридических лиц как субъектов земельных правоотношений.

3. Земельное и градостроительное законодательство дифференцирует «землю» как объект земельных правоотношений и «категории земель», включающие в свой состав «субкатегории земель», непосредственно состоящие из земельных участков. При этом в Земельном кодексе РФ и иных федеральных законах отсутствуют соответствующие дефиниции (кроме «земельного участка»).

4. Выделение «части земельного участка» как отдельного, самостоятельного объекта земельныхправоотношений является ошибочным. Кроме того, [2, п. 1 ст. 6] должен быть дополнен понятием «земельная доля», как фактически уже существующей разновидностью объектов земельных правоотношений.

5. Земля, категория земель и земельный участок как правовые категории находятся в соотношении «общее - особенное - единичное». Для каждой категории земель установлено целевое назначение. Говорить о разрешенном использовании для каждого земельного участка не представляется возможным, поскольку оно означает, по сути, использование земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом [9, ст. 36-37]. Поскольку для большинства категорий и субкатегорий земель градостроительный регламент не устанавливается [9, ч. 6 ст. 36] их «разрешенное использование» невозможно. Применительно к таким землям действуют правила о целевом назначении земельных участков.

6. Земля, являясь природным объектом, природным ресурсом и объектом недвижимости [2, ст. 1], существует в сфере не только земельных, но и экологических, гражданских и иных правоотношений. Земля и земельный участок являются объектами гражданских и земельных правоотношений, в то же время почва (разновидность природных объектов, нуждающихся в охране) - экологических.

Размещено на Allbest.ru