К настоящему времени в Российской Федерации, в основном, создана нормативно-правовая база для обеспечения сбалансированного развития субъектов РФ и эффективной реализации принципов государственного устройства. В целом, разграничены полномочия между различными уровнями власти, упорядочено бюджетное устройство и сформированы правила межбюджетных отношений, закреплены правовые основы осуществления территориального планирования, началось внедрение механизмов повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Однако процесс разграничения полномочий между различными уровнями власти в соответствии с законодательно установленными принципами и организации их эффективного исполнения до конца не завершен. Достаточно большой круг властных полномочий, оказывающих существенное влияние на социально-экономические процессы и инвестиционный климат в регионах, осуществляется территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. К ним относятся лицензирование установленных видов предпринимательской деятельности, большая часть всех осуществляемых на территориях контрольно-надзорных полномочий, предоставление государственных услуг в сфере образования, здравоохранения и других сферах, управление государственным имуществом и природными ресурсами, государственный учет недвижимого имущества, государственная регистрация прав на него, осуществление всех видов правоохранительной деятельности.

Численность работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти превышает совокупную численность работников органов исполнительной власти субъектов РФ и администраций муниципальных образований. Количество этих органов различной ведомственной принадлежности - более сорока в каждом субъекте РФ.

В то же время отсутствует эффективный механизм координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленный на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий. Отсутствует также механизм ответственности территориальных органов за исполнение возложенных на них полномочий. Их преобладающему влиянию на социально-экономическое развитие регионов не корреспондирует система оценки их деятельности с точки зрения вклада в социально-экономическое развитие субъектов РФ.

Единственный механизм, направленный на обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ предусмотрен Указом Президента РФ от 2.07.2005 №733 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" и принятым в его исполнение постановлением Правительства Российской Федерации от 5.12.2005 №725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти".

Однако этот механизм на практике оказался малоэффективным. Соотношение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ по координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и полномочий руководителей федеральных органов исполнительной власти по руководству указанными территориальными органами не определено, что создает возможность постановки территориальным органам федеральных органов исполнительной власти взаимоисключающих задач и влечет размывание ответственности соответствующих руководителей.

Одним из эффективных путей решения этой проблемы является проводимая в настоящее время работа по передаче исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти органам государственной власти субъектов РФ с определением механизмов ответственности последних за надлежащее исполнение переданных полномочий и конечные результаты работы по социально-экономическому развитию субъектов РФ. Однако этот процесс неоправданно затянулся, а принимаемые решения нередко являются результатом избыточных компромиссов с узковедомственными интересами федеральных органов исполнительной власти.

В ряде случаев органам государственной власти субъектов РФ передана только часть полномочий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствующей сфере без упразднения указанных территориальных органов. Это не проводит к достижению желаемого результата - повышению ответственности региональных и местных руководителей за социально-экономическое развитие субъектов РФ и муниципальных образований, уменьшению административного давления на бизнес, сокращению бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Требуют последовательного решения проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Этот инструмент должен и может сыграть важную роль как в социально-экономическом развитии регионов, так и в политическом развитии страны, вовлечении граждан в управление делами государства.

Однако процесс практической реализации общих принципов организации местного самоуправления неоправданно затянулся. Более того, в результате отступления на переходный период от ряда требований федерального закона к механизму построения и функционирования местного самоуправления преимущественно на уровне муниципальных районов отправление полномочий по вопросам местного значения на уровне поселений практически прекращено.

К настоящему времени сформированные уже более 2 лет назад органы местного самоуправления 78% поселений передали полномочия по вопросам местного значения органам местного самоуправления муниципальных районов и самоустранились от исполнения возложенных на них обязанностей. В результате сложилось положение, когда значительная часть муниципальных органов продолжает осуществлять бюджетные расходы на собственное содержание, не выполняя возложенные на них законами общественно полезные функции.

Важнейшим инструментом влияния на социально-экономическое развитие субъектов РФ является развитие на их территориях федеральной производственной и социальной инфраструктуры. Однако в настоящее время применение данного инструмента не позволяет достичь должного эффекта, прежде всего, в силу отсутствия целостной системы стратегического планирования развития общественной инфраструктуры.

На федеральном уровне процесс территориального планирования, занимающего ключевое место в системе стратегического планирования, так и не начат. Как следствие, в отсутствие ориентиров со стороны федерального центра на региональном и местном уровнях работа по подготовке и утверждению документов территориального планирования ведется крайне медленно. В совокупности это существенно сдерживает планирование и реализацию частных инвестиционных проектов, деловую активность в регионах.

Применяемая в настоящее время политика в налоговой сфере и в области межбюджетных отношений не лишена ряда недостатков, которые в долгосрочном периоде могут стать реальным препятствием на пути динамичного развития субъектов РФ.

В части налоговой системы в наибольшей степени это выражается, с одной стороны, в чрезмерной концентрации доходных источников на федеральном уровне. С другой - в существенном увеличении доли "мобильных" налоговых доходов, прежде всего, налога на прибыль в доходах бюджетов субъектов РФ. Это создает условия для бессистемного, непрогнозируемого перераспределения налоговой базы между регионами, влекущего нарастание дифференциации уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Кроме того, сохранение практики предоставления на федеральном уровне налоговых льгот по региональным и местным налогам и изъятий из соответствующих объектов налогообложения усиливает эффект "размывания" финансовой основы региональных и местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты из средств федерального бюджета бюджетам субъектов РФ являются сегодня единственным финансовым механизмом, позволяющим не только осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности, но и содействовать при этом достижению конкретных целей и задач исходя из приоритетов общефедеральной политики в различных сферах деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Вместе с тем, механизм предоставления субсидий на софинансирование приоритетных для Российской Федерации расходных обязательств субъектов РФ требует совершенствования. Субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются, исходя из различных методологических подходов, без должной координации, вне единой системы межбюджетного регулирования и стимулирования социально-экономического развития субъектов РФ, без увязки с финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов, а также без учета уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Как следствие, базовая цель региональной политики - сокращение различий социально-экономического состояния субъектов РФ - так и не достигнута. Напротив, по объему валового регионального продукта на душу населения минимальное и максимальное значение в субъектах РФ различалось в 2008 г. - в 73 раза, в 2010 г. - в 117 раз, по уровню безработицы - в 2004 г. в 48 раз, в 2006 г. - в 78 раз.

Степень дифференциации инвестиций в основной капитал на душу населения в субъектах РФ составляла в 2005 г. 184 раза, а в 2010 г. - 235 раз. В сравнении с европейскими странами Россия превосходит их показатели по уровню различий социально-экономического состояния субъектов РФ примерно на порядок и находится в одном ряду с такими государствами, как Индия и Китай.

Применение на федеральном уровне различных инструментов влияния на социально-экономическое развитие субъектов РФ, включая межбюджетные трансферты, федеральные целевые программы, Инвестиционный фонд, особые экономические зоны (ОЭЗ), осуществляется без должной координации, в отсутствие четких приоритетов региональной экономики, на поддержку развития которых необходимо направить действие указанных инструментов. Так, на территории Дальневосточного федерального округа реализуется 19 федеральных целевых программ, в рамках которых строится № объектов, заказчиками которых являются 49 федеральных органов исполнительной власти. Механизм координации их действий на территории округа отсутствует. Более того, указанными программами, имеющими разные сроки реализации и целевые показатели, предусматривается строительство объектов в одних и тех же сферах (в частности, в агропромышленном комплексе, здравоохранении, образовании, коммунальном хозяйстве), но без взаимной увязки, без ориентации на достижение единых целей.

Это существенно препятствует проведению эффективной региональной политики, ограничивает возможности концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития субъектов РФ и снижает предсказуемость доходов региональных и местных бюджетов, дестимулирует органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления к наращиванию собственных доходов и развитию территорий, не позволяет решить задачи сокращения межрегиональных различий в уровне обеспеченности граждан бюджетными услугами и поступательного социально-экономического развития регионов.

Как следствие, нарастает дисбаланс в социально-экономическом положении субъектов РФ, который в рамках действующей парадигмы управления региональным развитием компенсируется наращиванием объема межбюджетных трансфертов. Однако в условиях отсутствия единой общефедеральной системы целей развития государства и стимулирования реализации экономического потенциала субъектов РФ такие меры лишь усугубляют остроту проблемы.

В частности, в последние годы объем финансовой помощи бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета постоянно возрастал. Если в 2006 г. объем межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) составлял 343 млрд. руб., то к 2011 г. он достиг 762,5 млрд. руб.

Сохранение этих тенденций влечет фактическую дифференциацию социальных и экономических прав граждан в зависимости от места жительства, может привести к массовой миграции населения из депрессивных регионов, возникновению межнациональных конфликтов, в том числе проявлению различных форм нетерпимости, бытового национализма и ксенофобии.

Для достижения целей региональной политики в Российской Федерации в долгосрочном периоде необходимо решить следующие задачи:

· рациональное размещение федеральной производственной и социальной инфраструктуры с учетом конкурентных преимуществ регионов;

· переход к новым принципам применения финансово-бюджетных инструментов региональной политики;

· внедрение механизмов, обеспечивающих дополнительные стимулы к повышению эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по развитию территорий;

· завершение разграничения и организация эффективного исполнения полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления путем передачи осуществления субъектам РФ полномочий, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие субъектов РФ, и совершенствования механизмов исполнения полномочий;

· реализация в полном объеме общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Элементы региональной политики.

· Налоговая политика - определение налоговых платежей и льгот, определяющих налоговую систему региона и режим налогообложения предпринимательской деятельности.

· Бюджетная политика - механизм формирования и использования государственных финансовых ресурсов и их перераспределения между регионами.

· Ценовая политика - государственное регулирование цен и тарифов, способы и формы этого регулирования.

· Инвестиционная политика - мера по поддержке инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, распределению бюджетных капиталовложений.

· Структурная политика - система мер по поддержке и реструктуризации предприятий.

· Социальная политика - определение условий и требований к хозяйствующим субъектам ради достижения внеэкономических целей.

· Институциональная политика.

Литература