Совершенствование системы оценки деятельности органов местного самоуправления в сфере ЖКХ (на материалах Администрации МО "Ельнинский район" Смоленской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретико-правовые основы деятельности органов местного самоуправления Российской Федерации в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Введение

Одним из самых насущные вопросов, волнующих всех без исключения граждан является состояние жилищно-коммунального хозяйства Данная тема не теряет своей актуальности и по-прежнему находится в фокусе внимания, являясь одной из приоритетных задач, определяющих направление социальной политики государства. Проблемы ЖКХ постоянно освещаются в средствах массовой информации.

Оказание услуг жилищно-коммунального хозяйства выступает одной из крупнейших отраслей экономики Российской Федерации. Ей отведено третье место по объемам реализации продукции. Опережают ее только газовая и нефтяная промышленность. В сфере ЖКХ трудятся более чем пятьдесят две тысячи предприятий. Они характеризуются разными формами собственности. Работают на предприятиях ЖКХ около 4,2 млн человек. Среднегодовой объем производства составляет 8% от ВВП России.

Сфера ЖКХ выступает одним из важнейших и наиболее трудных направлений в деятельности органов местного самоуправления. Все эти органы обязаны решать проблемы жилищно-коммунального хозяйства, так как это входит в полномочия и сферу деятельности муиципалитета.

Это вытекает из законодательства, регламентирующего местное самоуправление в Российской Федерации. Так, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что в числе вопросов местного значения, которые должны решать органы местного самоуправления, значатся организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжение населения топливом, утилизация бытовых отходов и др.

Все это отображено в нормах Жилищного Кодекса Российской Федерации, в постановлениях правительства РФ и многих других подзаконных нормативно-правовых актах.

Но практическая реализация органами местного самоуправления жилищно-коммунальных полномочий говорит об обратном. Многие вопросы ЖКХ решаются с большим трудом. Это обусловлено многими факторами: изношенность муниципального жилищного фонда, инженерных коммуникаций, нехватка финансирования на текущий и тем более на капительный ремонт зданий, неэффективная, деятельность предприятий жилищно-коммунального комплекса, что, в свою очередь, во многом обусловлено отсутствием конкурентной среды в данной отрасли, и др. Все это обуславливает актуальность заявленной темы исследования.

Предмет исследования - разноплановые социально- экономические и управленческие отношения, обусловливающие практическую деятельность местного самоуправления.

Объект исследования - местное самоуправление, его социально-экономическая структура, отражающая отдельные проблемы в рамках региона.

Целью настоящего исследования выступает выявление и исследование отдельных проблем местного самоуправления и выработка на этой основе научно-методических рекомендаций по повышению эффективности в решении вопросов муниципального значения (на материалах Администрации МО «Ельнинский район» Смоленская область).

Для реализации заявленной цели решаются следующие частные задачи:

1. Выяснить теоретико-правовые основы деятельности органов местного самоуправления Российской Федерации в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

2. Проанализировать правовое регулирование системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

3. Провести анализ системы оценки эффективности деятельности Администрации МО «Ельнинский район» Смоленская область в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

4. Разработать проект оценки удовлетворенности населения жилищно-коммунальными услугами, как критерий оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере ЖКХ.

Степень научной изученности характеризуется тем, что в трудах отечественных и зарубежных ученых решены многие вопросы, связанные с количественной и качественной оценкой структуры управления предприятиями различных форм собственности. При этом существующие методы оценки в силу специфики структуры управления муниципальными предприятиями не всегда дают объективное и полное представление о результатах их социально-экономической деятельности.

В работе использовались следующие методы: системного, структурного, логического и сравнительного анализа, математико-статистического моделирования, методы статистической группировки, анализ документов, экспертный метод, дополненный анкетным опросом.

Практическая значимость исследования заключается в необходимости комплексного выявления и анализа современных условий и отдельных проблем развития местного самоуправления Смоленской области с учётом обобщения опыта и состояния экономической ситуации на данном этапе для повышения эффективности работы органов местного самоуправления.

самоуправление коммунальный власть

1. Понятие и сущность деятельности органов местного самоуправления в сфере ЖКХ

Модернизация жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) и рациональное разграничение полномочий между органами публичной власти неразрывно связаны со становлением социального государства в Российской Федерации, повышением качества жизни отдельного гражданина.

В настоящее время ЖКХ представляет собой сложную, комплексную отрасль народного хозяйства, которая обеспечивает функционирование инженерной инфраструктуры, различных зданий населенных пунктов, создающих удобства и комфорт для проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг. Данная отрасль, безусловно, напрямую связана с качеством жизни каждого отдельного гражданина и требует формирования эффективного правового механизма взаимодействия и научно-производственной организаций с органами местного самоуправления, населением с целью реформирования жилищно-коммунального комплекса для его перевода на качественно новую материально-техническую базу.

В условиях становления в России рыночной экономики в последние годы наряду государственными и муниципальными предприятиями важную роль стали занимать частные организации, что привело к значительному пересмотру роли органов местного самоуправления в области ЖКХ.

Рассматривая вопрос о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения, следует, прежде всего, остановиться на сущности категории «вопросы местного значения», выступающей, по мнению О.В. Новиченко первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления» Правовые аспекты полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации / Стукалов А.В..

Основная проблематика жалоб, поступивших в 2015 году к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, касалась уголовного процесса (30%), жилищных прав и сферы ЖКХ (16%), уголовно-исполнительного производства (14%), социального страхования и обеспечения (5%), оборонной сферы (4%), миграции и вопросов гражданства (4%). По вопросам соблюдения либо восстановления всех иных прав доля обращений составила 27% Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год.

Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства и принятию иных мер в сфере обеспечения социальных прав жителей регионов Сибири: в связи с проблемами в сфере ЖКХ, по вопросам переселения из ветхого и аварийного жилья, защиты прав незащищенных групп населения, оказания специализированной медицинской помощи и обеспечения доступности бесплатной юридической помощи.

В октябре 2007г. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был дополнен статьей 18.1 об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. В целях реализации этого положения Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008г. №607 утвержден перечень основных и дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Предложенная система показателей направлена на оценку работы органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания, жилищного строительства, жилищно- коммунального хозяйства и других направлений.

Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1317 "О мерах по реализации Указа Президента РФ № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» утверждена методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Применяемая в настоящее время методика оценки эффективности органов местного самоуправления позволяет оценивать деятельность муниципальных органов только по обобщенным показателям, что обеспечивает универсальность системы оценки эффективности их деятельности.

Тем не менее, эта методика не лишена недостатков.

Один из них - это наличие среди показателей конечных результатов деятельности органов МСУ показателей, которые далеко не всегда можно считать таковыми. Средства могут выделяться значительные, но расходоваться они могут неэффективно.

Второй недостаток - это использование показателей, которые зависят, от деятельности властей сразу нескольких уровней и от набора целого ряда объективных факторов. К числу таковых относятся, например, объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного жителя (руб.). Этот показатель вообще находится в прямой зависимости от уровня экономического развития территории, поэтому высокоразвитые муниципалитеты автоматически будут иметь гораздо более высокие значения показателя по сравнению с муниципалитетами с низким уровнем экономического развития.

Третий недостаток методики - это неполное отражение в системе показателей полномочий органов местного самоуправления, установленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Четвертый недостаток - это недостаточное количество критериев для оценки населением деятельности органов МСУ. На наш взгляд удовлетворенность населения работой ОМСУ должна выражаться не только организацией транспортного обслуживания, качеством автомобильных дорог, и уровнем жилищно-коммунальных услуг, как это указано в Постановлении Правительства Дёмина Д. С. Совершенствование системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления // Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. 2014. №2. .

Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство выступает в качестве сложной, комплексной отрасли народного хозяйства, обеспечивающей функционирование инженерной инфраструктуры, создавая удобную среду проживания, обеспечение населения услугами водоснабжения, отопления, электроснабжения, газоснабжения. К полномочиям органов МСУ в этой сфере в основном относится регулирование посредствам установления тарифов и нормативов потребления услуги.

2. Правовое регулирование системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Ключевые показатели эффективности - показатели деятельности подразделения (предприятия), которые помогают организации в достижении стратегических и тактических (операционных) целей. Использование ключевых показателей эффективности даёт организации возможность оценить своё состояние и помочь в оценке реализации стратегии.

По нашему мнению, в системе показателей для оценки эффективности деятельности органов МСУ должны произойти следующие изменения:

- следует доработать систему показателей, которые позволили бы отразить весь спектр вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов;

-требуется выработать дополнительные социально-ориентированные критерии для оценки населением эффективности деятельности органов МСУ по вопросам: организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, социальной и политической активности населения и так далее.

Под оценкой эффективности деятельности (ОЭД) органов местного самоуправления (ОМСУ) понимается оценка степени выполнения ОМСУ возложенных на них задач. Выполнение задач ОМСУ при этом оценивается «по конечному результату».

Рассмотрим возможные подходы к оценке эффективности деятельности ОМСУ.

A) Самым простым способом оценить эффективность деятельности ОМСУ можно по потерям населения и материальному ущербу на территории муниципального образования в чрезвычайных ситуациях (ЧС), например, в течение года. Причем, если воспользоваться классификатором ЧС, то можно оставить один показатель «материальный ущерб», поскольку в классификаторе ЧС стоимость человеческой жизни в неявном виде установлена.

Недостатком этого подхода является то, что многие источники возможных ЧС, находящиеся на территории муниципального образования, «неподвластны» ОМСУ, а источники природных ЧС - тем более.

Б) Вполне очевидно, что можно проводить ОЭД с использованием подхода А), но при этом необходимо ввести поправочный коэффициент в виде показателя риска для конкретной территории.

Однако процесс оценки риска ЧС весьма трудоемкий и проведение его для всех муниципальных образований с периодичностью 2-3 года представляется нереальным.

B) Возможен подход к ОЭД по показателям. Такой подход реализован в Методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - Методика). Методика разработана во исполнение указа Президента Российской Федерации. Этим же указом утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Утвержденный перечень содержит 43 показателя. Попутно отметим, что в нем нет показателей, отражающих деятельность органов исполнительной власти по защите населения и территорий от ЧС, гражданской обороне, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Указ Президента постановляет разработать и утвердить до 1 августа 2007 г. перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе -показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Перечень дополнительных показателей был разработан и утвержден Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия (протокол № 1 от 18 июля 2007 г.). Перечень содержит 39 показателей, но показателей, относящихся к интересующей нас проблеме, в нем нет.

Таким образом, в рассмотренных перечнях содержится 82 показателя, хотя реально их гораздо больше, поскольку некоторые из них - составные.

Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждена Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия.

Во введении Методики отмечается, что ОЭД осуществляется по следующим направлениям: развитие экономики, уровень доходов населения, политика в сфере обеспечения безопасности, здоровье, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищная политика. Важно отметить, что «В качестве исходных данных для проведения оценки эффективности деятельности используются официальные данные, представленные в докладах высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики, данные ведомственной статистики и результаты опросов населения».

Значения показателей анализируются в динамике за определенный период. Оценка показателя производится путем сравнения его значения:

- со среднероссийским уровнем;

- с нормативным значением показателя, установленным или рекомендованным в соответствии с нормативными правовыми и иными актами;

- со значением предыдущего периода.

В итоге, вся методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации сводится к сравнению показателей субъекта по одному из этих трех вариантов. Ответить на вопрос об эффективности деятельности органов исполнительной власти конкретного субъекта РФ в целом можно только в случаях, если динамика всех показателей имеет одну направленность - положительную или отрицательную. И то, и другое, наверное, на практике будет редкостью.

Возвращаясь к направлениям оценки эффективности деятельности, рассмотрим третий раздел Методики, в котором могли бы найти место интересующие нас показатели Баньщикова Зоя Ефимовна, Дзнеладзе Эмзар Элдарович, Иванова Светлана Владимировна, Крестьянинова Ольга Васильевна, Митрофанов Владимир Федорович Методические подходы к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах и нормативно-правовое обеспечение оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления // Технологии гражданской безопасности. 2015. №3-4. .

Таким образом, оценка эффективности представляет собой анализ на предмет соответствия поставленных целей с достигнутыми. Также оценку эффективности органов местного самоуправления можно определить по критерию удовлетворенности жителей данного муниципального образования качеством оказанных жилищно-коммунальных услуг.

3. Приоритетные направления деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Жилищно-коммунальное хозяйство (далее - ЖКХ) является одной из важнейших составных частей хозяйственного механизма любого поселения. ЖКХ большинства городских поселений России формировалось как сложная система в течение десятилетий, при этом основа инженерных систем была спроектирована и построена в совершенно иных социальных и экономических условиях советского периода. Хозяйственный механизм ЖКХ того периода был ориентирован на административно-командные методы управления, затратные подходы к планированию, дешевые ресурсы и энергию, отсутствие конкуренции.

Вступивший в действие в 2006 г. Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» определил функции субъектов Федерации и муниципальных образований в области регулирования тарифов на услуги предприятий коммунального комплекса. В ходе реализации положений данного закона были разработаны комплексные программы развития систем коммунальной инфраструктуры, производственные и инвестиционные программы коммунальных предприятий.

В настоящее время к основным проблемам ЖКХ России на современном этапе его реформирования можно отнести:

- высокую монополизированность рынков жилищно-коммунальных услуг;

- низкую эффективность эксплуатации инженерных систем ЖКХ, в том числе большой объем потерь ресурсов и энергии, высокое удельное энергопотребление, низкую производительность труда персонала;

- недостаточный уровень профилактического технического обслуживания, текущего и капитального ремонтов, обновления основных фондов;

- недостаточность собственных и бюджетных ресурсов для капитальных вложений в реконструкцию систем и улучшение качества жилищно-коммунальных услуг;

- неприемлемость устанавливаемых тарифов на жилищно-коммунальные услуги для большинства потребителей Ващишин Д. С. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства: современное состояние, проблемы и перспективы // Вестник ОмГУ. Серия: Экономика. 2015. №3. .

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.02.2010 № 102-р утверждена концепция федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы». В данной Концепции определены основные цели и приоритетные направления реформирования ЖКХ:

-обеспечение к 2020 году собственников многоквартирных домов коммунальными услугами нормативного качества и по доступной цене;

- совершенствование конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда (создание ТСЖ и управляющих организаций);

- развитие управления имущественным комплексом коммунальной сферы на основе частно-муниципально-государственного партнерства, концессионных соглашений (вовлечение бизнеса);

- перевод льгот и субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг в денежную форму (монетизация льгот);

- развитие системы ресурсо- и энергосбережения (приборы учета).

Однако сама федеральная целевая программа до сих пор не принята. Вместе с тем требуются серьезные изменения характера общественных отношений в сфере коммунального хозяйства. Видится целесообразным инициировать целевой государственный заказ на проекты модернизации инфраструктуры, в том числе распространение механизмов государственных гарантий инвестиций в инфраструктуру муниципальных образований и в межмуниципальные инфраструктурные проекты.

Необходимо также отметить, что в настоящее время не определены механизмы дальнейшей, после завершения сроков работы Фонда, государственной поддержки собственников помещений в проведении капитальных ремонтов многоквартирных домов и модернизации коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.

В этой связи отдельного внимания требуют вопросы межбюджетных отношений. Например, при формировании бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год в расчетах потребности муниципального образования в финансовых средствах, расходы на капитальный ремонт муниципального имущества не принимаются во внимание. Доходы от сдачи такого имущества в аренду учитываются в общей сумме доходов бюджета муниципального образования, которые направляются на финансирование расходов (на содержание учреждений, благоустройство и иные учтенные в расчете мероприятия), утвержденных в соответствии с нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

Аналогичное внимание требуется уделить при решении вопроса о ремонте другого муниципального имущества в сфере ЖКХ: теплотрасс, котельных и водопроводов, так как в структуре действующих тарифов соответствующие средства в достаточном объеме не предусматриваются.

Таким образом, приоритетными направлениями в сфере жилищно-коммунального хозяйства являются повышение качества услуг, реконструкция сетей и оборудования, создание конкуренции. Ориентированность на высокий стандарт исполнения гарантирует удовлетворенность жителей качеством их жизни, а значит улучшение благополучия в целом в муниципальном образовании.

Размещено на Allbest.ru