Прокурорский надзор за исполнением законов и законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Факультет магистерской подготовки

Кафедра судоустройства и организации правоохранительной деятельности

Реферат

По дисциплине: «Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов»

На тему: «Прокурорский надзор за исполнением законов и законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления»

Выполнил: студент 1 курса

Афонин Артем Борисович

Проверил: заведующий кафедрой судоустройства и организацией правоохранительной деятельности факультета магистратской подготовки Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Коробейников Б.В.

Москва

Оглавление

Введение

1. Общие вопросы организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

2. Актуальные проблемы организации надзора прокурора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ

Список использованной литературы

Введение

Прокурорский надзор - специфическая деятельность органов прокуратуры, которая осуществляется от имени государства и состоит в проверке точности исполнения законов, действующих на его территории

Надзор за исполнением законов является одним из ведущих направлений в деятельности прокуратуры РФ. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана не только с укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, но и с утверждением действенной вертикали власти. В надзоре за исполнением законов реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования.

Законность - важнейший принцип функционирования любого правового демократического государства. Основным гарантом обеспечения соблюдения и исполнения законов на территории российского государства является прокуратура РФ, поскольку это ее основная функция.

Значимость муниципального нормотворчества заключается в его близости к нуждам населения, связанным с решением вопросов местного значения, в реализации интересов граждан путем их закрепления в соответствующих нормах муниципальных правовых актов. Петрова JL И., Манакова С. Г. Взаимодействие прокуратуры с органами местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества // Законность. -- 2012. --№2. -- С. 9.

Вместе с тем в результате принятия незаконных нормативных правовых актов нарушаются права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. Следовательно, создание эффективной системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления является важной государственной задачей. Основной массив незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления выявляется органами прокуратуры.

1. Общие вопросы организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

Полномочия прокурора по надзору за законностью нормативных правовых актов регламентированы Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1, а также приказами и указаниями генерального прокурора РФ.

Следует отметить, что законодательное определение понятия «муниципальный нормативный правовой акт» отсутствует. В ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ содержится определение понятия «муниципальный правовой акт».

Однако дифференциация муниципальных правовых актов на нормативные акты и правовые акты, не имеющие нормативного характера, указана в законе нечетко и недостаточно последовательно. Баранов П. М. К вопросу о понятии муниципального нормативного правового акта // Муниципальная служба: правовые вопросы. -- 2011. -- № 2. -- С. 4.

В своей практической деятельности прокуроры руководствуются определением, содержащимся в постановлении Пленума Верховного суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29.11.2007 №48.

Так, Пленум Верховного суда РФ в пункте 9 указанного постановления разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Постановление Пленума Верховного суда РФ «О практике рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 г. № 48 // Консультант Плюс.

Пунктом 2.1 приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 02.10.2007 №155 прокурорам предписано обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты муниципальных нормативных правовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. В случаях отклонения замечаний прокуроров направлять информацию главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования им права отклонить муниципальные нормативные правовые акты. Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 02.10.2007 №155 // Консультант Плюс.

Для исполнения указанного пункта приказа Генерального прокурора РФ прокурорами инициируется принятие органами местного самоуправления правовых актов, устанавливающих процедуру представления в органы прокуратуры проектов нормативных правовых актов; в органы местного самоуправления направляются требования и запросы о представлении проектов; проекты изучаются при участии прокуроров в работе комитетов, комиссий и рабочих групп органов местного самоуправления.

Организация поступления проектов нормативных правовых актов в органы прокуратуры не ограничена указанными вариантами. Например, в органах прокуратуры Калужской области заключены двусторонние соглашения между городскими, районными прокуратурами и органами местного самоуправления, в соответствии с которыми последние берут на себя обязательство представлять в органы прокуратуры проекты муниципальных нормативных правовых актов.

Органы местного самоуправления вправе не устанавливать процедуру представления в прокуратуры проектов нормативных правовых актов, а замечания, предложения и информации прокурора об устранении выявленных в проектах несоответствий федеральным и региональным законам не являются обязательными для исполнения должностными лицами органов местного самоуправления. По этой причине следует отметить, что полномочия прокурора на стадии изучения проектов муниципальных правовых актов недостаточны для полного исключения несоответствий законодательству. прокурорский правовой законность

Отдельного упоминания заслуживает вопрос о возможности объявления предостережений о недопустимости нарушения закона. Как известно, ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор уполномочен в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях направлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закон. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 // Консультант Плюс

Наличие в проекте муниципального нормативного правового акта несоответствий федеральному и региональному законодательству свидетельствует о готовящемся нарушении закона. Вместе с тем приказами генерального прокурора РФ, подробно регламентирующими вопросы надзора за законностью нормативных правовых актов, не предусмотрена возможность объявления предостережений должностным лицам в связи с выявлением в проектах нормативных правовых актов положений, не соответствующих закону. Хышиктуев О. В., Хобраков Д. Ц. Прокурорский надзор как институт системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправлении // Российская юстиции. -- 2012. -- № 1. -- С. 8

Пунктом 2.2 приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 г. №155 на прокуроров возложена обязанность организовать изучение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 02.10.2007 №155 // Консультант Плюс.

Для устранения несоответствий закону в принятых муниципальных нормативных правовых актах прокурор наделен более действенным арсеналом, чем на стадии изучения их проектов. Однако для реализации полномочий прокурора необходимо обеспечить полное и своевременное поступление в органы прокуратуры принятых нормативных правовых актов.

На федеральном уровне обязанность органов местного самоуправления направлять нормативные правовые акты для изучения в органы прокуратуры не установлена, что влечет трудности в организации надзора за муниципальным нормотворчеством.

Пунктом 1.3 приказа генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. №400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» прокурорами предписано инициировать внесение изменений в законодательные акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в целях установления процедуры представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов.

При этом органы местного самоуправления вправе проигнорировать инициативу прокурора в установлении подобной процедуры либо в любой момент отказаться от нее.

Прокурорского внимания требуют не только стадии разработки проектов и принятия муниципальных нормативных актов.

Принятый в установленном порядке правовой акт может потребовать корректировки либо отмены в случае изменения законодательства.

Во исполнение пункта 2.3 приказа генерального прокурора РФ от 02 октября 2007 г. №155 прокурорам необходимо в течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством. Там же.

Эффективность проведения сверок зависит от наличия информационного банка данных нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Учитывая, что работа по учету и систематизации правовых актов на уровне муниципалитетов, особенно сельских поселений, налажена ненадлежащим образом, федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов не содержит всего массива правовых актов, подлежащих включению в него, исполнение указанных в приказе требований генерального прокурора РФ затруднено.

Средства прокурорского реагирования на незаконные муниципальные нормативные правовые акты определены Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», а также приказами и указаниями генерального прокурора РФ.

Прокурор вправе заявить протест на правовой акт, противоречащий федеральному и региональному законодательству, обратиться в суд с заявлением о признании муниципального нормативного правового акта недействующим полностью или в части, внести представление об устранении нарушений закона.

Органы местного самоуправления обязаны рассмотреть протест и представление прокурора в установленные законом сроки, но не обязаны исполнить содержащиеся в них требования и предложения прокурора. Обращение в суд является крайней мерой, используется в случае исчерпания возможностей для принятия иных мер прокурорского реагирования. Однако судебное рассмотрение отличается временными затратами и не позволяет оперативно устранить выявленное несоответствие законодательству.

При реализации надзорных полномочий следует зачитывать положения пункта 13 приказа Генерального прокурора «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» РФ от 07.12.2007 №195 о том, что при внесении актов реагирования необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством. Приказ генерального прокурора РФ от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Консультант Плюс.

Объясняется это прежде всего тем, что некоторые нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан, в случае их приостановления могут привести к необоснованным негативным последствиям. Петрова Л. И., Алборова Е. Ю. Участие прокуроров субъектов Федерации в правотворчестве региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления // Законность. -- 2013. -- №1,--С. 13-14.

Рассматривая проблемы прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления, следует отметить вопрос о чрезмерности административного давления на муниципалитеты со стороны органов государственной власти, в том числе прокуратуры.

Широта задач, подлежащих решению органами местного самоуправления, отсутствие полноценного финансирования, дефицит квалифицированных специалистов влекут возникновение разнообразных оснований для привлечения должностных лиц муниципалитетов к административной ответственности.

Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ, установлены ограничения административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. В соответствии с пунктом 3 статьи 8 данной Хартии административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.Европейская хартия местного самоуправлении// Консультант Плюс. Refere№ces

24 октября 2010 года в Генеральной прокуратуре Российской Федерации состоялось совместное совещание с Министерством регионального развития Российской Федерации по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления. По итогам совещания принято несколько решений, в том числе направленных на снижение административного давления на муниципалитеты со стороны органов прокуратуры.

Бесспорно, что карательными мерами порядок в муниципальном нормотворчестве не обеспечить.

Залог успешной работы заключается в активном взаимодействии органов прокуратуры и местного самоуправления для обеспечения полного и своевременного поступления в органы прокуратуры нормативных правовых актов и их проектов, конструктивного обсуждения выявленных недостатков и их оперативного устранения, а также приведения муниципальных правовых актов в соответствие с изменившимся федеральным и региональным законодательством. Кроме того, необходимо укрепить правовые службы в городских и сельских поселениях, организовать учет и систематизацию нормативных правовых актов на уровне муниципалитетов, обеспечить полноту формирования федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

2. Актуальные проблемы организации надзора прокурора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ

В приказе Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» отмечается, что многие прокуроры, отстаивая принципы федерализма, последовательно используют полномочия на признание недействительными противоречащих федеральным конституционным и федеральным законам нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, активно обращаются в республиканские конституционные суды с ходатайствами о неконституционности региональных законов. Приказ от 2 октября 2007г. №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Вместе с тем в некоторых случаях следует отметить недостатки в работе органов прокуратуры. Отдельные прокуроры субъектов РФ примиренчески относятся к принятию в регионах нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, уклоняются от их опротестования или внесения представлений. В некоторых субъектах РФ подобные факты привели к значительному увеличению числа нормативных правовых актов, посягающих на основополагающие права и свободы граждан, общества и государства.

В результате продолжительного действия незаконных правовых актов на местах возникают серьезные конфликты между властными структурами и населением.

В связи с этим прокуроры должны исходить при организации надзора за законностью правовых актов из того, что прокуратура обязана безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, противоречащих Конституции и федеральному законодательству. Персональная ответственность за это ложится на прокуроров субъектов РФ.

Для налаживания эффективной работы с правовыми актами субъектов РФ необходимо:

- обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке законодательных актов, касающихся всего населения соответствующих территорий или затрагивающих права отдельных социальных групп и граждан, рассматривать эту деятельность как реальную возможность отстаивания публичных интересов;

- совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о противоречащих федеральному законодательству нормативных актах органов государственной власти; эффективно использовать в этих целях деловое сотрудничество с полномочными представителями Президента РФ в регионах; регулярный обмен информацией с контролирующими органами, общественными (в первую очередь правозащитными) организациями, средствами массовой информации; экспертные заключения Министерства юстиции РФ на нормативные правовые акты субъектов РФ;

- своевременно реагировать на факты издания органами власти незаконных правовых актов путем внесения протестов, представлений, а при явно выраженном несогласии законодательного или исполнительного органа власти с позицией прокурора считать обращение прокурора в суд единственно правильным способом устранения допущенных нарушений;

- активнее использовать для корректирования результатов правотворческой деятельности субъектов РФ имеющееся у отдельных прокуроров право законодательной инициативы, а также право на обращение с запросом в региональные конституционные суды;

- обеспечить применение мер уголовной ответственности по фактам злостного неисполнения должностными лицами решений судов о признании недействительными законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ;

шире использовать потенциал Совета Федерации, Правительства РФ, Комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ для приведения в соответствие с федеральным конституционным законодательством региональной нормативно-правовой базы.

Управления Генеральной прокуратуры РФ по поступающим из Министерства юстиции РФ копиям заключений по правовым актам субъектов РФ о их несоответствии Конституции и федеральному законодательству, а также материалам о незаконных актах федеральных министерств и ведомств, информации о противоправных действиях общественных и религиозных объединений должны вырабатывать согласованную с органами Министерства юстиции РФ юридическую оценку, а также обеспечивать незамедлительное принятие мер прокурорского реагирования, направленных на пресечение нарушений законности.

Устранение указанных правонарушений должно осуществляться преимущественно силами прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров, за конечными результатами этой работы должен быть установлен эффективный контроль.

В случаях выявления фактов злостных нарушений законодательства общественными и религиозными объединениями необходимо направлять соответствующие материалы в Министерство юстиции РФ для постановки вопросов о приостановлении и прекращении их деятельности, результаты рассмотрения таких материалов должны контролироваться.

Сотрудники Генеральной прокуратуры РФ и Министерства юстиции РФ должны осуществлять совместные выезды в регионы, где распространены факты принятия незаконных правовых актов. С участием специалистов Министерства юстиции РФ в необходимых случаях прокуратура должна ходатайствовать перед соответствующими государственными органами об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ о соответствии Конституции конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.

Генеральный прокурор РФ в целях обеспечения единства правовой политики, реализуемой Генеральной прокуратурой РФ, исключения фактов направления в законодательные и иные органы не согласованных между собой инициативных законопроектов и заключений по поступающим проектам нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти, повышения уровня работы по систематизации законодательства в органах прокуратуры требует активного участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности на основании ст. 9 Закона о прокуратуре.

Прокурорам при выявлении пробелов и недостатков в законодательстве, требующих дополнительного правового регулирования, предложения с необходимым обоснованием и приложением конкретных формулировок предлагаемых норм направлять в управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ прокуроров-криминалистов для проработки и представления на рассмотрение руководству.Поляков М.П, Федулов А.Ф. «Прокурорский надзор. Конспектлекций» yourlib.№et/co№te№t/view/8533/100/

Список использованной литературы

1. Беркович Е., Абрамов Д. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов местного самоуправления // Законность. - 2002. - № 8.

2. Ершов В. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление // Хозяйство и право. - 1997. - № 4.

3. Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право. - 2002. - № 8.

4. Поляков М.П, Федулов А.Ф. «Прокурорский надзор. Конспектлекций» yourlib.№et/co№te№t/view/8533/100/

5. Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. А.А. Чувилева. - М.: Юристъ, 1999. - С. 19 - 21.

6. Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. - 1997. - № 3;

7. Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие // Российская юстиция. - 2001. - № 4.

8. Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан // Законность. - 1997. - № 8.

9. Приказ от 2 октября 2007г. №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Размещено на Allbest.ru