Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1.1 Правовые свойства общественного контроля

2. Правовое регулирование участия граждан в общественном контроле

2.2 Участие граждан в различных формах общественного контроля

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования заключается в том, что несмотря на то что имеется несколько законодательных актов, в которых регулируются некоторые элементы общественного контроля Федеральный закон (в актуальной редакции) от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060; Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"// Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776; Федеральный закон от 19 июня 2004 г.

№54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2485, в публикациях отмечается, что "общественный контроль до сих пор не получил должного правового оформления. Его нормативное правовое регулирование в настоящее время крайне фрагментарно и поверхностно. Зачастую законодатель ограничивается исключительно констатацией общественного контроля, но не разъясняет его сущность. В целом общественный контроль - это вид деятельности негосударственных субъектов, направленный на выявление нарушений правовых норм органами публичной администрации и их должностными лицами.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения и реализации общественного контроля в РФ как формы взаимодействия гражданского общества и правового государства.

Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, закрепляющие основы и механизм реализации общественного контроля;.

Целью исследования является исследование правового механизма общественного контроля в РФ.

Задачи работы:

1. Рассмотреть понятие общественного контроля.

2. Изучить правовые свойства общественного контроля.

3. Рассмотреть правовое регулирование участия граждан в общественном контроле.

Тема исследования широко освещена в юридической литературе.

Изучению правового механизма общественного контроля в России посвящены научные труды следующих авторов: В.В. Гриба, О.С. Забраловой, А.В. Нестерова и др.

Структурно курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Понятие и правовые основы общественного контроля

Одним из направлений нового этапа модернизации государственного управления, начавшегося в 2012 г., должно стать развитие общественного контроля за деятельностью государственной администрации. Важным субъектом этого процесса является наука административного права. Перед ней сейчас стоят как минимум три актуальные задачи: обосновать теоретические предпосылки общественного контроля; очертить концептуальные направления его формирования; предложить практические методы его осуществления. Иными словами, необходимо сформулировать современную теорию гражданского контроля в государственном управлении.

К сожалению, законодательные акты только отмечают, что необходимо "создание механизмов общественного контроля" и "передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям"Ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6228. Поэтому в предложениях отмечается, что "общественный контроль должен повысить качество законов и иных нормативных правовых актов, а также ответственность лиц, принимающих их, что в конечном итоге позитивно отразится на процессе обеспечения единого правового пространства Российской Федерации".

Высшее руководство страны пытается создать официальные общественные структуры, которые обладали бы функциями общественного контроля, например Общественную палату РФ, а также общественные советы при органах государственной власти <6>.

В.В. Гриб считает, что "ряд ученых отвергают вообще понятие общественного контроля, так как считают, что у общественных формирований отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в оперативную деятельность контролируемого и право привлечь его к правовой ответственности" Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. N 3.

Например, Президиум Совета судей Российской Федерации полагает, что "контроль над судебными актами должен осуществляться исключительно конституционными органами посредством уголовного, гражданского и административного судопроизводства"; "никакие иные органы, кроме судебных, не являются компетентными для оценки законности судебного акта, включая правильное применение материального и процессуального закона" Зорькин В.Д. Ответ на обращение о конституционности норм и международно-правовых актов по "публичной организации экспертной работы и анализу уголовного процесса по делам, по которым приговоры не вступили в законную силу, и не является ли это публичной формой влияния на суд при рассмотрении конкретных дел" // Российский судья. 2012. N 4.

На это обращение Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин ответил: "Когда мы говорим о контроле над судебными актами, то надо различать две формы такого контроля: общественный контроль над правосудием и государственный контроль над судебными актами, осуществляемый в рамках судебной системы. Очевидно, что применительно к Совету по развитию гражданского общества и правам человека как консультативному органу при Президенте речь может идти лишь об общественном контроле, осуществляемом в русле таких закрепленных в Положении о Совете направлений его деятельности, как "содействие разработке механизмов общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации" и "систематическое информирование Президента Российской Федерации о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации".

Также он немного расшифровал понятие общественного контроля, отметив, в частности: "Постановка этих вопросов была связана с предложением, сформулированным представителями Совета по развитию гражданского общества и правам человека, о проведении мониторинга по резонансным делам в форме экспертных оценок качества рассмотрения конкретных дел. И саму возможность проведения такого мониторинга необходимо рассматривать в контексте правовой природы судебной власти и судейской независимости".

Таким образом, официальная общественная структура не претендует на функции контроля, а только подразумевает наличие функции общественного мониторинга в форме экспертных оценок (не экспертизы) качественных свойств объектов мониторинга.

С другой стороны, ведомства иногда злоупотребляют своими правами в так называемом диалоге бизнеса и власти. Например, Г. Баландина отмечает: "Бизнесу разрешают внести предложения, но обратной связи пока не получается, и о решении ФТС бизнес узнает уже из официального нормативного акта". Хотя руководство ФТС заявляет о стратегии, направленной на упрощение таможенных процедур, некоторые такие акты могут вредить бизнесу, поскольку они не упрощают таможенные процедуры, а, наоборот, усложняют. Также Г. Баландина не согласилась с декларацией, что ТК ТС соответствует Киотской конвенции: в частности, Киотская конвенция упрощает и гармонизирует таможенные процедуры для международной торговли, а "ТК ТС написан для таможни". Более того, в ФТС РФ стала складываться практика искусственного удержания декларантов и таможенных представителей от того, чтобы решения таможенных органов обжаловались в судах. Таким образом, административный ресурс был направлен на улучшение статистики по разрешению споров бизнеса с таможенными органами. Баландина Г. Тернистый путь к правовому государству // Таможенное регулирование. Таможенный контроль. 2013. N 4. С. 37 - 44.

В связи с этим можно рассматривать выражение "диалог бизнеса и власти" как политическую метафору, которая не имеет юридического содержания.

1.1 Правовые свойства общественного контроля

Неформальные инициативы частнопредпринимательских структур не могут быть оформлены в рамках контрольных функций, а только формально-официальные структуры, образованные бизнес-структурами на законодательной основе, должны иметь проверочные функции в рамках реординационных связей Нестеров А.В. О реординации и "открытом правительстве" // Регионы Евразии: модернизация инновационно-технологического развития и сотрудничества. М.: ИНИОН, 2013.

К сожалению, законодатели не урегулировали эти функции. Многочисленные законы, в которых упоминается общественный контроль, фактически не предусматривают контрольные функции над органами государственной власти, а только устанавливают права на обращение в такие органы. Однако часто "честь мундира" или просто коррупционные связи сводят такие обращения граждан и иных структур на нет. Кроме того, пока никто не опроверг, что существуют не только ведомственные интересы, но и интересы ведомственных чиновников, которые могут идти вразрез с интересами государства и общества.

В этой связи необходимо рассмотреть категорию контроля и выявить правовые свойства общественного контроля.

Категория контроля: Контроль (контрольная функция) - одна из субординационных функций управляющего субъекта (контролера) и управляемого (подконтрольного) субъекта, заключающаяся в проверке его контролируемых свойств и принятии мер (управляющих воздействий) в отношении подконтрольного субъекта при наличии несоответствия значений этих свойств установленным требованиям Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 10 - 12.

Поэтому граждане и их объединения как субъекты правового администрирования (управления по отклонению) со стороны публично-правовых субъектов не могут принципиально выполнять функции административного контроля.

В их правомочия (конституционные свободы, права и/или законные интересы) входит наблюдение за деятельностью публично-правовых субъектов, выявление несоответствия их деяний (действий или бездействия) и/или решений законодательству России и сообщение о них в соответствующие уполномоченные органы государственной (муниципальной) власти. Однако реализация этих правомочий должна представлять не монолог граждан и их объединений, который может быть не услышан, а диалог, в котором в обязательном порядке должны участвовать публично-правовые субъекты.

Так как должностные лица публично-правовых структур действуют только в соответствии с должностными регламентами, то они должны содержать обязанности не только формального реагирования на обращения граждан и их объединений (заинтересованных субъектов), но и совместного рассмотрения по существу этих обращений. Должен появиться гибкий законодательный механизм, регулирующий, регламентирующий и администрирующий диалог (отношения, взаимодействия и продукты такого диалога) заинтересованных и уполномоченных субъектов. При этом в таком законодательном акте должны быть предусмотрены юридические гарантии того, что чиновники не смогут имитировать деятельность по обсуждению правовых актов и их проектов с представителями экспертного, профессионального сообщества и/или общественности, отстаивающими гражданско-общественные и/или частнопредпринимательские правомочия.

Таким образом, не только контрольно-надзорные органы государственной (муниципальной) власти, но и гражданско-общественные и частнопредпринимательские официальные структуры должны обладать контрольными (проверочными) функциями. Это позволит создать систему сдержек и противовесов, не позволяющую превалировать одной из групп интересов: ведомственной, частной или общественной. Отметим, что часто ведомственные интересы не совпадают с государственными интересами, а отображают интересы чиновников среднего звена, в том числе и коррупционные. Поэтому важной функцией реординации является обнаружение имитации интересов и выявление истинных интересов, отстаиваемых чиновниками, представителями экспертного сообщества или лоббируемых бизнесом.

Часто чиновники заявляют, что они отстаивают государственные интересы. Для правильного использования словосочетания "государственный интерес" необходимо определить значение категории, обозначаемой этим словосочетанием Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 10 - 12. В соответствии с категорийным (тензорным) подходом логическая схема категории "государственный интерес" приведена на рис. 1.

Рис. 1. Схема категорий интересов юридических субъектов

Необходимо разделять ведомственный и государственный интерес, т.к. советский стереотип тождественности государства и его органов в Российской Федерации не должен существовать. В Конституции России установлено, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Отсюда следует, что государственный интерес заключается в создании баланса законных интересов не только ведомств, но и граждан и их объединений на общественной или бизнес-основе.

При этом государство обязано противостоять чиновникам, которые под видом государственных интересов могут преследовать свои коррупционные интересы Нестеров А.В. Поможет ли антикоррупционная экспертиза противодействию коррупции в России? // Государство и право. 2011. N 6. С. 87 - 91. На рис. 1 показано, что в теории категория коррупционного интереса логически не пересекается с остальными категориями, но в практике коррупция - достаточно распространенное явление.

Государство не только должно доверять своим органам, гражданам и их объединениям, но и проверять их. Основным элементом, реализующим проверочные функции, являются официальные контрольно-надзорные государственные органы. В последнее время к проверочным функциям присоединили мониторинговые функции.

Для правильного понимания функции проверки разложим категорию проверки на ее составляющие: категории контроля, надзора и мониторинга, как показано на рис. 2.

Рис. 2. Схема категорий проверочных функций юридических субъектов

Для реализации государственного интереса в рамках обеспечения правомочий граждан и их объединений (их конституционных свобод, прав и законных интересов) государство обязано не только осуществлять ведомственные проверки, но и создать условия для гражданско-общественной и/или частнопредпринимательской проверки. Схема категорий проверки (контроля) приведена на рис. 3.

Рис. 3. Схема категорий проверки (контроля)

Хотя общественную проверку (гражданско-общественную и/или частнопредпринимательскую проверку) могут выполнять все виды заинтересованных субъектов, как правило, ее осуществляют делегированные представители общества.

Категорию субъектов, полномочных представителей общества можно разложить на следующие категории: официальных общественных структур (Общественной палаты РФ), инициативных представителей общества, в том числе в виде индивидуальных или делегированных представителей от структур, образованных гражданами и их объединениями, и/или общества как такового (электората).

В этой связи необходимо различать категории общественного контроля и ведомственного контроля. Если ведомственный контроль осуществляется на основе административных регламентов (инструкций), то общественный контроль, кроме его официальной формы, никак не урегулирован. Поэтому инициативный общественный контроль фактически представляет собой общественную проверку в виде общественного мониторинга (наблюдения).

С теоретической точки зрения в проверке (проверочных функциях) могут использоваться процедуры социологического опроса, аудита (собственно проверки) и/или экспертной оценки (рис. 4).

Рис. 4. Схема категорий процедур проверки (контроля)

Пересечение категорий опроса и применения специальных знаний образует категорию так называемого экспертного опроса, а пересечение категорий аудита и применения специальных знаний - категорию применения специальных знаний в аудите.

Часто применение специальных знаний тривиально сводят к применению экспертизы, однако это не совсем правильно. Категория применения специальных знаний состоит из категорий применения специальных знаний в экспертной форме (экспертизы), в форме официального и/или альтернативного специального исследования, а также в форме специального содействия (рис. 5).

Рис. 5. Схема категорий применения специальных знаний

Применение официального специального исследования: Любые инновации, в том числе в юриспруденции, в частности в экспертной деятельности, должны вводиться в соответствии с теорией инноваций, а не на основании житейских представлений. Нестеров А.В. О зарождении и развитии некоторых категорий экспертики // Эксперт-криминалист. 2012. N 2. С. 20 - 25

Хотя государство должно создавать законодательные и организационные условия для общественного контроля над деятельностью своих органов, пока такие условия не имеют законодательной базы и не организована инфраструктура (механизм) для результативной реализации инициатив гражданского общества.

2. Правовое регулирование участия граждан в общественном контроле

2.1 Граждане как основные субъекты общественного контроля

Принятый Государственной Думой РФ 21 июля 2014 года Федеральные закон РФ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" Собрание законодательства РФ. 28.07.2014. N 30 (часть I). Ст. 4213 (далее - Закон об общественном контроле) стал давно ожидаемой новеллой в системе нормативных актов, регулирующих участие гражданского общества в обеспечении режима законности деятельности государственных институтов, а также организаций, выполняющих отдельные публичные функции. общественный контроль власть законодательство

В процессе обсуждения законопроекта, в том числе Общественной палатой и Советом по правам человека при Президенте РФ, вопрос о статусе граждан в системе общественного контроля был наиболее дискуссионным. Суть дискуссии сводилась к возможности закрепления за гражданами и группами граждан статуса субъектов общественного контроля.

В диссертационных работах последних лет, посвященных исследованию общественного контроля, граждане однозначно признаются субъектами общественного контроля, более того, они рассматриваются как обладатели приоритетных прав в данной деятельности и в первую очередь - права на информацию.

Так, например, О.А. Околеснова отмечает, что граждане как носители права на доступ к информации являются основными субъектами общественного контроля. По мнению автора, необходимо путем реализации принципа информационной открытости и внедрения информационно-коммуникационных технологий дать возможность участвовать в процедурах общественного контроля каждому гражданину. Такое участие должно быть возможно в индивидуальном порядке, в том числе как с использованием средств электронной демократии и иных информационно-коммуникационных технологий, так и через участие в мероприятиях, организуемых иными субъектами общественного контроля Околеснова О.А.. Информационно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2014. С. 8.

По мнению О.С. Забраловой, необходимо выделить в системе общественного контроля гражданский контроль, который по своей природе представляет собой контроль отдельных граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц Забралова О.С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2012. С. 9.

В принятом окончательном варианте текста Закона участию граждан в общественном контроле посвящена отдельная статья - ч. 1 ст. 3, подтверждающая право граждан участвовать в общественном контроле не только через общественные объединения и иные некоммерческие организации, но и лично, а в ч. 3 данной статьи указано, что это участие осуществляется в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов. Другие части данной статьи (ч. 4 - ч. 7) не вполне соотносятся с ее наименованием, поскольку определяют формы общественного контроля для общественных объединений и иных некоммерческих организаций.

При определении правового статуса граждан в системе общественного контроля ключевой является норма ч. 1 ст. 9 Закона об общественном контроле, которая содержит перечень субъектов общественного контроля - это общественные палаты и общественные советы федерального, регионального и муниципального уровня, и граждане в него не включены. В тексте Закона (например, ч. 2 ст. 20, ч. 4 ст. 2) неоднократно используется термин "иные субъекты общественного контроля". Значение данного термина сложно уяснить с учетом того, что перечень субъектов общественного контроля в ч. 1 ст. 9 является закрытым. В любом случае граждане к нему не относятся.

Исключение граждан из числа субъектов общественного контроля, соответственно, исключает и распространение на них таких правомочий субъектов общественного контроля, как, например, запрос информации в целях общественного контроля и инициирование мероприятий общественного контроля.

Как было ранее отмечено, участие в таких мероприятиях граждан законодатель связывает со статусом общественного инспектора и общественного эксперта.

В ч. 1 ст. 21 Закона об общественном контроле установлено, что общественный инспектор привлекается к данной деятельности на общественных началах, при этом не определено, какими качествами и навыками он должен обладать. Неопределенность таких требований явно диссонирует со значительным объемом полномочий общественного инспектора - это право на получение информации от органов государственной власти и органов местного самоуправления, право на подготовку итогового документа по результатам общественной проверки и право изложить особое мнение в нем. Отметим, что требования к итоговому документу по результатам общественного контроля высокие - общественный инспектор должен изложить в нем объективные, достоверные и обоснованные выводы о результатах общественной проверки, а также предложения и рекомендации. Соколова О.С. Правовое регулирование участия граждан в общественном контроле // Административное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 133 - 138

Не определен в Законе об общественном контроле и порядок привлечения общественного инспектора к общественной проверке, а также взаимоотношения в этом случае с его работодателем в связи с участием в общественной проверке, поскольку это требует определенных временных затрат.

В отличие от общественного инспектора порядок привлечения общественного эксперта в данном Законе определен более конкретно. Общественный эксперт привлекается к проведению мероприятий субъектами общественного контроля. Из норм ч. 7 ст. 22 следует, что общественные эксперты отбираются на основании информации научных, образовательных организаций, общественных объединений или иных негосударственных некоммерческих организаций. Конкретные права общественного эксперта в Законе об общественном контроле не определены, за исключением права подготовки или участия в подготовке итогового документа. Объем этих прав определен в ч. 1 ст. 22 достаточно абстрактно и неопределенно - это необходимые для эффективного проведения общественной экспертизы права, установленные законодательством РФ для проведения общественной экспертизы в отдельных сферах общественных отношений.

В качестве примера определения полномочий общественного эксперта с учетом специальных норм отраслевого законодательства можно привести нормы, устанавливающие порядок осуществления общественной экологической экспертизы, закрепленный в ст. 19 - 25 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 28.06.2014) "Об экологической экспертизе" Собрание законодательства РФ. 27.11.1995. N 48. Ст. 4556.

В частности, в ст. 22 данного Закона в процессе проведения экологической экспертизы закреплено право получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе; знакомиться с нормативно-технической документацией устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Таким образом, объем прав общественного эксперта, в отличие от общественного инспектора, обусловлен специальными (отраслевыми) нормами, а не общими нормами Закона об общественном контроле. Отсутствие таких специальных норм в отдельных сферах публичного управления существенно снижает возможности общественного эксперта сформулировать объективные, достоверные и обоснованные выводы в итоговом документе по материалам общественного контроля, как того требует законодатель в ч. 2 ст. 23 Закона об общественном контроле.

Анализируя правовой механизм участия граждан в деятельности по осуществлению общественного контроля, следует учитывать особое значение термина "общественный контроль" в этом Законе, поскольку он определяет смысл и назначение данной деятельности, отличной, например, от государственного контроля. Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. М.: Издательство "Весь мир", 2010. 224 с

В Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 23.06.2014) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" государственный контроль направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений и их последствий юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, требований, установленных законодательством РФ, а также на систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении их деятельности.

В Законе об общественном контроле он осуществляется в целях наблюдения, общественной проверки, анализа и общественной оценки деятельности органов власти, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия. Полагаем, что законодатель, формулируя данное понятие, в качестве целей указывает формы общественного контроля (проверка, анализ, оценка), а формы сами по себе целью быть не могут.

Таким образом, общественный контроль не преследует в качестве основной цели выявление нарушений законодательства со стороны органов власти. При этом, если учитывать цели, конкретизированные законодателем в ч. 1 ст. 5 Закона об общественном контроле, то смысл и назначение данной деятельности сводятся к принятию участия общественности, гражданских институтов в выработке и оценке решений органов власти различных уровней и нормативных актов, а также анализе этой деятельности. Это существенным образом снижает значимость общественного контроля, создает неопределенность границ и пределов деятельности как общественных инспекторов и общественных экспертов, так и субъектов общественного контроля (общественных палат и общественных советов).

2.2 Участие граждан в различных формах общественного контроля

Указанные в п. 2.1 цели определили намерение законодателя привлекать граждан к участию в таких формах общественного контроля, как общественный мониторинг, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания. В данном случае по итогам таких мероприятий учитывается консолидированное мнение населения, конкретный гражданин выступает только в качестве респондента опросов или участника дискуссии. Результаты таких мероприятий могут учитываться при выработке решений и оценке деятельности органов власти, и смысл и назначение такой деятельности граждан - это сотрудничество с органами власти, соучастие в публичном управлении. Соколова О.С. Правовое регулирование участия граждан в общественном контроле // Административное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 133 - 138

Анализируя правовой механизм участия граждан в общественном контроле, следует учитывать отраслевое законодательство в этой сфере. В Законе об общественном контроле в ст. 2 прямо указано, что правовую основу общественного контроля, помимо норм данного Закона, составляют другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, субъектов РФ и муниципальные нормативные правовые акты. Кроме того, данный Закон допускает согласно положениям ч. 2 ст. 4 использование форм общественного контроля, закрепленных в иных федеральных законах. Из приведенных норм однозначно не следует, что граждане могут участвовать в общественном контроле, не являясь субъектами общественного контроля согласно Закону об общественном контроле и являясь таковыми исходя из норм отраслевого законодательства. Вместе с тем в отраслевом законодательстве достаточно примеров, когда граждане отнесены к субъектам общественного контроля. Например, в Федеральном законе от 22.11.1995 N 171-ФЗ (ред. от 02.11.2013) "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" нормы ч. 1, ч. 2 ст. 24 устанавливают, что общественный контроль за соблюдением настоящего Федерального закона осуществляется гражданами и общественными объединениями, а государственные органы и должностные лица обязаны содействовать гражданам и общественным объединениям в проведении соответствующих проверок фактов нарушения настоящего Федерального закона и в десятидневным срок уведомлять заявителей о принятых решениях. Соколова О.С. Правовое регулирование участия граждан в общественном контроле // Административное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 133 - 138

В сфере земельных отношений Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 21.07.2014) ч. 3 ст. 72 закрепляет норму о том, что общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные настоящим Кодексом права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 21.07.2014) в ч. 8 ст. 20 содержит следующий перечень субъектов общественного жилищного контроля: общественные объединения, иные некоммерческие организации, советы многоквартирных домов, другие заинтересованные лица в соответствии с законодательством Российской Федерации. К последним, безусловно, можно отнести и граждан. Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. М.: Издательство "Весь мир", 2010. 224 с

Еще один пример - нормы Федерального закона от 29.12.2010 N 436-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию". Согласно положениям ч. 1 ст. 21 данного Закона зарегистрированные в установленном Федеральным законом порядке общественные объединения и иные некоммерческие организации в соответствии с их уставами, а также граждане вправе осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации общественный контроль за соблюдением требований настоящего Федерального закона. При осуществлении общественного контроля общественные объединения и иные некоммерческие организации, граждане вправе осуществлять мониторинг оборота информационной продукции и доступа детей к информации, в том числе посредством создания "горячих линий".

Региональный опыт правового регулирования участия граждан в общественном контроле достаточно интересен, но не обширен. В субъектах Российской Федерации можно отметить две ключевые особенности в данной сфере.

Первая особенность - абсолютно различные подходы в формировании понятия и содержания общественного контроля.

Например, в ст. 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 30.04.2014 1305-З N 167-V "Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)" общественный контроль определяется как деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти Республики Саха (Якутия), органов местного самоуправления и иных объектов общественного контроля.

Общественные интересы в данной статье определены как осознаваемые обществом потребности в обеспечении благополучия, безопасности, стабильности, устойчивом развитии общества, представлении и защите прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия) и законодательством Республики Саха (Якутия).

Граждане как субъекты общественного контроля перечислены первыми в системе субъектов общественного контроля Республики Саха (Якутия). Помимо них, данная система включает объединения граждан, некоммерческие организации, Общественную палату Республики Саха (Якутия), общественные советы при исполнительных органах государственной власти Республики Саха (Якутия), общественные советы (палаты) муниципальных образований, профессиональные союзы, их ассоциации и объединения. Перечень субъектов общественного контроля является открытым. Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. М.: Издательство "Весь мир", 2010. 224 с

В Пермском крае механизм общественного (гражданского) контроля закреплен в Законе Пермского края от 21.12.2011 N 888-ПК "Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае" Сущность данного правового механизма заключается в том, что субъекты общественного (гражданского) контроля, к которым отнесены граждане и общественные объединения, а также региональные группы общественного контроля составляют акт по результатам общественного (гражданского) контроля. Данный акт должны рассмотреть государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица. Сам общественный (гражданский) контроль определяется в данном Законе как непосредственное наблюдение гражданами и (или) их объединениями за соблюдением прав и законных интересов граждан. Как видим, и в том, и в другом случае граждане однозначно отнесены к субъектам общественного контроля. При этом в Республике Саха (Якутия) формами общественного контроля являются наблюдение, проверка и оценка соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти Республики Саха (Якутия), органов местного самоуправления и иных объектов общественного контроля, в Пермском крае - наблюдение за соблюдением прав и законных интересов граждан, при этом сфера общественного (гражданского) контроля в Пермском крае не ограничивается только сферой публичного управления.

Оригинальна модель общественного контроля в Ульяновской области, если этот контроль вообще можно назвать таковым, то есть общественным. В данном субъекте Федерации создана Палата справедливости и общественного контроля, которая является постоянно действующим государственным органом Ульяновской области. Соответствующее положение закреплено в Законе Ульяновской области от 06.11.2013 N 208-ЗО (ред. от 05.05.2014) "О Палате справедливости и общественного контроля в Ульяновской области". Вторая особенность регионального правового регулирования участия граждан в общественном контроле - это развитие его отраслевой составляющей. Основными сферами отраслевого общественного контроля являются сфера благоустройства, жилищных и коммунальных услуг (например, Закон г. Москвы от 12.03.2014 N 9 "Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг"), сфера экологии (например, Закон Кабардино-Балкарской Республики от 17.03.2014 N 6-РЗ "Об общественном экологическом контроле"), сфера бюджетных инвестиций (например, Закон Красноярского края от 09.06.2011 N 12-5979 "Об общественном и государственном контроле за осуществлением бюджетных инвестиций в крупные социальные объекты") и др.

В указанных Законах субъектов РФ граждане отнесены к субъектам общественного контроля наряду с общественными объединениями, иными некоммерческими государственными организациями. Соколова О.С. Правовое регулирование участия граждан в общественном контроле // Административное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 133 - 138

Заключение

В заключении, сформулируем выводы по основным задачам, поставленным во введении.

Общественный контроль не подразумевает контрольных функций, а только базируется на наблюдениях за решениями и/или действиями публично-правовых субъектов, которые затрагивают конституционные свободы, права и законные интересы граждан и их объединений. Поэтому так важна информационная открытость таких субъектов (органов государственной и муниципальной власти, их организаций и иных структур, кому делегированы функции этих властных субъектов, а также их должностных лиц).

Кроме наблюдения и фиксации случаев предполагаемого нарушения публично-правовыми субъектами норм законодательства, субъекты общественного контроля имеют право обращаться в определенные органы государственной или муниципальной власти в соответствии с законами России об обращениях и порядке информирования граждан о деятельности государственных и муниципальных органов.

Таким образом, так называемый общественный контроль фактически сводится к функциям мониторинга представителями гражданского общества за решениями (действиями) публично-правовых или частноправовых субъектов, которые предположительно нарушают нормы действующего законодательства и затрагивают конституционные свободы, права и законные интересы граждан и их объединений в сфере экономики, социальной и экологической сфере. Отражая эту тенденцию в общественном контроле, появились Указ и Постановление, а также Методика осуществления мониторинга правоприменения в РФ.

Понятие общественного контроля относится к стереотипам прошлого, который должен быть трансформирован в юридическую инфраструктуру, обеспечивающую действенное отстаивание гражданами и их объединениями своих законных правомочий в рамках реординационных связей, как в досудебном, так и в судебном порядке.

Исследование правового регулирования участия граждан в общественном контроле позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Новеллы Закона об общественном контроле предусматривают личное участие граждан в данной деятельности только в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов. Граждане не могут лично инициировать мероприятия по осуществлению общественного контроля. Законом об общественном контроле не урегулирован в полной мере статус общественного инспектора в части требований к нему, порядка его привлечения к мероприятиям общественного контроля, в отличие от общественного эксперта.

2. Предназначение общественного контроля законодатель видит не столько в выявлении нарушений в сфере публичного управления, сколько в анализе, оценке деятельности и участии в принятии решений органов власти федерального, регионального и муниципального уровней. Такой подход позволяет говорить о смешении понятий "общественный контроль деятельности в сфере публичного управления" и "общественное участие в публичном управлении". Безусловно, институты общественного контроля и отдельные граждане не могут и не должны претендовать на присвоение юрисдикционных функций по юридической квалификации противоправных деяний органов власти различных уровней и должностных лиц, однако они должны обладать полномочиями по формированию информации, материалов, а также представлять свои заключения по поводу соблюдения законности деятельности органов власти различного уровня и должностных лиц.

3. Правовая модель общественного контроля, закрепленная в новом Законе, не учитывает сложившуюся практику правового регулирования участия граждан в общественном контроле. Региональное законодательство однозначно закрепляет статус граждан как субъектов общественного контроля и предусматривает прямые, а не опосредованные формы участия граждан данной деятельности, в отличие от Закона об общественном контроле. В этой связи правоприменительная практика на уровне регионов в части прямого участия граждан в общественном контроле может столкнуться с неоднозначно разрешаемыми коллизиями. Унификация регионального законодательства в данной сфере с нормами нового Закона может стать шагом назад в развитии институтов общественного контроля как в регионах, так и в стране в целом, что противоречило бы принципам публичности и открытости, многообразия форм общественного контроля, закрепленным в ст. 6 Закона об общественном контроле..

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ.-04.08.2014.-№ 31.-Ст. 4398

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ ред. от 13.07.2015) //Собрание законодательства РФ.-07.01.2002.-№ 1 (ч. 1), ст. 1.

3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 13.07.2015) //Собрание законодательства РФ.-17.06.1996.-№ 25.-Ст. 2954,

4. Федеральный закон РФ от 21 июля 2014 г. Об основах общественного контроля в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ - 2014 - N 30 (часть I) - Ст. 4213

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 32. Ст. 3322.

6. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" (вместе с "Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации"); Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. N 694 "Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации"

7. Баландина Г. Тернистый путь к правовому государству // Таможенное регулирование. Таможенный контроль. 2013. N 4. С. 37 - 44.

8. Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. М.: Издательство "Весь мир", 2010. 224 с.

9. Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. N 3. С. 10 - 16.

10. Забралова О.С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2012. 25 с.

11. Зорькин В.Д. Ответ на обращение о конституционности норм и международно-правовых актов по "публичной организации экспертной работы и анализу уголовного процесса по делам, по которым приговоры не вступили в законную силу, и не является ли это публичной формой влияния на суд при рассмотрении конкретных дел" // Российский судья. 2012. N 4.

12. Литвиненко В.Т. Общественный контроль в системе государственного управления: Учебное пособие. Ставрополь: Альфа Принт, 2012. 216 с.

13. Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 10 - 12.

14. Нестеров А.В. Инновации: системный подход // Компетентность. 2013. N 6. С. 3 - 13.

15. Нестеров А.В. О зарождении и развитии некоторых категорий экспертики // Эксперт-криминалист. 2012. N 2. С. 20 - 25.

16. Нестеров А.В. О праве на доступ к информации о деятельности государственных органов // Информационное право. 2014. N 2. С. 16 - 21.

17. Нестеров А.В. О реординации и "открытом правительстве" // Регионы Евразии: модернизация инновационно-технологического развития и сотрудничества. М.: ИНИОН, 2013.

18. Нестеров А.В. Об общественном контроле и открытом государственном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 3. С. 12 - 18.

19. Нестеров А.В. Поможет ли антикоррупционная экспертиза противодействию коррупции в России? // Государство и право. 2011. N 6. С. 87 - 91.

20. Нестеров А.В. Тензорный подход к анализу и синтезу систем // Научно-техническая информация. Серия 2: Информационные процессы и системы. 2010. N 9. С. 26 - 31.

21. Нестеров А.В. Философия контроля и надзора // Компетентность. 2012. N 3. С. 3 - 13.

22. Новиков А.В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [Монография]. М.: Современная экономика и право. 2013. 407 с.

23. Общественный контроль за деятельностью государственных органов в условиях модернизации России: Монография / Колл. авторов; отв. ред. д.ю.н. проф. С.М. Зубарев. М.: Финансовый университет, 2011. 184 с.

24. Околеснова О.А. Значение общественных интересов при осуществлении общественного контроля // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. N 4. С. 18 - 21.

25. Околеснова О.А. Информационно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2014. 26 с.

26. Соколова О.С. Правовое регулирование участия граждан в общественном контроле // Административное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 133 - 138.

27. Стародубова О.Е. Общественный контроль: правовая поддержка // Журнал российского права. 2013. N 2. С. 130 - 137.

28. Федотов М.А. Информационно-правовые аспекты общественного контроля // Всероссийский научный журнал "Вопросы правоведения". 2012. N 2. С. 57 - 78.

29. Хазанов С.Д. Общественный контроль в социальных сферах государства. М. Издательство "Юрист", 2012. 164 с.

Размещено на Allbest.ru