Организация муниципальной службы в России

Размещено на http://www.allbest.ru

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

1. Организация муниципальной службы

1.1 Понятие местного самоуправления, его правовое закрепление

1.2 Основы организации муниципальной службы

1.3 Специфика муниципальной службы как профессиональной деятельности

2. Функционирование и развитие муниципальной службы в России

2.1 Функции и принципы муниципальной службы

2.2 Особенности развития муниципальной службы в России

2.3 Современный этап развития муниципальной службы в России

3. Должности муниципальной службы

3.1 Понятие и содержание должностей муниципальной службы

3.2 Правовой статус муниципального служащего

Заключение

Библиографический список

Источники

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Понятие “муниципальной службы” сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.

Раньше данный вопрос относился к государственной службе, которая давала общие понятия и регламентировала как государственную службу, так и муниципальную службу. Теперь, правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь. Это связано с тем, что идет общее развитие всех институтов муниципального права.

Органы местного самоуправления - это самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них и реализующих их полномочия.

Местное самоуправление осуществляет свою власть на местном уровне, в реализации этой власти ей помогает специальная служба, именуемая “муниципальной службой”.

Обосновывая актуальность темы, хочется сказать что: сложность и многогранность такого института, как муниципальная служба, закономерно делает его объектом исследования различных наук: социологии, политологии, теории управления, психологии, философии, юриспруденции и др. Муниципальная служба в социальном аспекте - это профессиональное осуществление общественно полезной деятельности служащими; в политическом - как деятельность по реализации муниципальной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве. От стабильности и эффективности деятельности муниципальных органов власти зависит устойчивость общественных отношений. В правовом аспекте эта служба определяется как юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих. Потребность в изучении муниципальной службы обусловлена необходимостью создания теоретических основ для разработки и реализации научно обоснованной государственной политики по отношению к местному самоуправлению; формирования муниципального сознания российских граждан; повышения культуры муниципальных служащих и освоения ими новых технологий муниципальной политики, содействующей вовлечению граждан в дела местных сообществ.

Цель курсового исследования состоит в анализе функционирования муниципальной службы как государственного института в условиях современного российского общества. Реализация поставленной цели осуществляется путем решения следующих основных задач:

- раскрыть понятие «муниципальная служба»;

- определить, задачи, функции муниципальной службы как системы, обладающей собственной элементной базой и входящей на правах подсистемы в систему местного самоуправления;

- раскрыть правовые основы муниципальной службы, основные принципы муниципальной службы;

самоуправление муниципальный служба служащий

1. ОРГАНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ.

1.1 Понятие местного самоуправления, его правовое закрепление

Муниципальная служба - относительно новое явление в современной России. Как особый вид деятельности она появилась в последнем десятилетии прошлого столетия в связи с возрождением местного самоуправления.

Понятие и сущность местного самоуправления даны в Конституции Российской Федерации (ст. 12), Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 2 ст. 2). Эти правовые акты позволяют определить местное самоуправление как социально-политический институт и, прежде всего, его государственно- правовую природу.

Так, в ст. 12 Конституции РФ зафиксировано: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

Комментируя данную статью, можно отметить следующее.

Во-первых, местное самоуправление - это разновидность местного управления, одновременно как бы являющееся антиподом всякому управлению извне, так как это самоуправление. В той или иной местности могут иметь место управление гражданами "сверху", через представителей каких-то структур публичной власти более высокой иерархии, и самоуправление граждан, входящих в местное сообщество. Местное самоуправление - это самоорганизация местного сообщества и управление его внутренними делами.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление понимается как определенного рода деятельность: "Форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций" (ст. 2).

Во-вторых, положение ст. 12 Конституции РФ ("в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление") позволяет констатировать признание местного самоуправления со стороны государства. Здесь местное самоуправление рассматривается как субъект российского конституционного нрава во взаимоотношениях с российским народом, который вправе осуществлять свою власть, в том числе и через органы местного самоуправления; это внутреннее сущностное свойство государства, стремящегося к созданию гражданского общества. Необходимо отметить, что местное самоуправление признается российским государством как субъект международно-правового общения. Поскольку Российская Федерация является членом Совета Европы и в силу распоряжения Президента РФ от 3 февраля 1996 г. "О первоочередных мероприятиях, связанных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы" обязана присоединиться и выполнять Европейскую хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 15 декабря 1985 г., местное самоуправление должно признаваться всеми другими субъектами политической системы, всеми участниками политических и правовых отношений.

В-третьих, местное самоуправление является правом местного сообщества, поэтому граждане, проживающие на данной территории, имеют право на участие в местном самоуправлении. Однако право - это не обязанность. Как и всякое другое право, право организовывать местное самоуправление на территориях, указанных в ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и право участвовать в нем обеспечиваются заинтересованностью и активностью самих носителей права.

В Конституции РФ нашли отражение правовые, организационные, политические и экономические гарантии местного самоуправления. Государство связано с данными нормами, однако нельзя требовать от государства создания материально-финансовых условий деятельности органов местного самоуправления, обеспечения их ресурсами (ст. 14-19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), В этом плане общий принцип взаимоотношений государства с органами местного самоуправления такой же, как и во взаимоотношениях с общественными и иными объединениями граждан. Такой вывод вытекает также из организационной обособленности местного самоуправления, что само по себе является важнейшей гарантией автономного развития местных сообществ.

Государственные гарантии местного самоуправления состоят в охране его правового статуса (включая судебную защиту) и в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19). При этом государство гарантирует местному самоуправлению комплекс правовых актов, призванных обеспечить эффективное функционирование всей его системы.

В-четвертых, ст. 12 Конституции РФ ориентирует государственные органы па то, чтобы не препятствовать местному самоуправлению и защищать его интересы. В то же время конституционные нормы координируют чрезмерное правовое регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления, фактически исключая вмешательство в эту сферу исполнительных органов государства.

Конституционное законодательство определяет, что местное самоуправление самостоятельно. Это означает, что оно независимо и функционирует под свою ответственность, но в рамках правил, установленных как конституционным, так и федеративным законодательством. Поэтому местное самоуправление не обладает никакими качествами государственного суверенитета. Самостоятельность местного самоуправления осуществляется в пределах полномочий, которые предоставляются ему государством - представительными органами государства, издающими соответствующие законы, и исполнительными органами, которые вправе передавать тс или иные полномочия по договору. При этом согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" государственные органы не просто вправе, а обязаны вмешиваться, если органы местного самоуправления выходят за рамки отведенного им правового поля. Исполнительные органы государства, на которых лежит обязанность проведения законов в жизнь, обязаны реагировать на случаи неисполнения законов.

Судебные органы не только защищают местное самоуправление, но и применяют в отношении его санкции в случае нарушения законодательства. Государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесообразности принимаемых местным самоуправлением решений, когда речь идет об осуществлении переданных им государственными органами полномочий.

В-пятых, самостоятельность местного самоуправления конституционно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление самостоятельно и как бы "отделено" от государства. При этом, если, например, при Президенте РФ создан Совет по местному самоуправлению, его нельзя считать входящим в местное самоуправление, так как на местах система органов государственной власти субъектов Федерации создается самими субъектами, которые образуют органы, осуществляющие в субъектах Федерации государственную власть. Поэтому ст. 12 Конституции РФ содержит требование не включать органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Таким образом, местное самоуправление как институциональная, нормативная система обеспечивает решение вопросов местного значения. Нормативная база, организация власти, управленческая деятельность органов местного самоуправления, местная практика - все это служит самостоятельному решению проблем, связанных с достойным жизненным обеспечением. Именно населению принадлежит право самостоятельно решать вопросы, затрагивающие интересы сообщества в целом.

1.2 Основы организации муниципальной службы

Службу в органах местного самоуправления традиционно рассматривают в трех аспектах - социальном, политическом и правовом.

В муниципально-правовой науке главное внимание уделяется правовой характеристике службы в органах местного самоуправления и ее муниципально-правовой форме, что не может дать полного представления об этой сложной социальной системе, обладающей в определенной степени односторонним характером. Однако для практики местного самоуправления, для выполнения его задач, функций и полномочий в деле обеспечения прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц такая характеристика имеет первостепенное значение.

Как мы установили ранее, институт местного самоуправления можно рассматривать как институт публичной службы. Функционирование органов местного самоуправления как составляющих элементов института публичной службы рассматривается в деятельностном и организационно-правовом аспектах.

В определении деятельностного аспекта ключевую роль играет анализ специфики профессиональной деятельности должностных лиц муниципальных органов управления в контексте их социально-правового статуса как публичных служащих. Организационно-правовой аспект службы в органах местного самоуправления рассматривается в контексте анализа особенностей организации прохождения службы в органах местного самоуправления, определения принципов службы, должностных полномочий, особенностей пространственной и временной организации деятельности должностных лиц местного самоуправления.

Публичная служба как многоаспектное явление характеризуется не только социальным, политическим, правовым, организационным, структурным и нравственным содержанием, но и процессуальным, которому в науке уделяется слишком мало внимания, несмотря на то что он обеспечивает функционирование публичной службы. Процессуальный аспект неразрывно связан с правовым, организационным и структурным аспектами и обусловлен ими. Содержательно процессуальный аспект публичной службы связывает ее с административными процедурами, из которых она состоит, а также с теми процедурами, которые регламентируются административно-правовыми нормами и обеспечивают ее функционирование.

В публичной службе системой административных процедур охватываются практически все служебные отношения с момента их возникновения до момента прекращения. Именно благодаря административным процедурам конкретными действиями субъектов государственного управления реализуются функции государства и местного самоуправления и решаются индивидуальные административные дела (конкурс, назначение, аттестация, присвоение ранга, принятие присяги, отставка и т.д.).

Данная позиция является логическим продолжением точки зрения тех ученых, которые исходят из процессуального понимания местного самоуправления в целом.

Мнение специалиста

По мнению И. В. Выдрина и А. Н. Кокотова, местное самоуправление - это процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, который основан на следующих принципах.

- Разумное сочетание представительных институтов и институтов непосредственной демократии, а также представительно-профессионального управления и самоосуществления людьми своих запросов.

- Предоставление всем субъектам местных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов.

- Политико-правовая привязка органов местного самоуправления к коренным запросам жителей.

На основании анализа научных разработок и действующего законодательства можно определить, что муниципальным служебным процедурам присущи все признаки управленческих процедур, но в то же время они имеют ряд особенностей:

- реализуются в рамках института службы в органах местного самоуправления;

- происходят с участием обязательных субъектов - должностных лиц местного самоуправления;

- характеризуются многочисленностью и разнообразием;

- между участниками процедуры существует внутриорганизационная подчиненность;

- организационные процедуры происходят с определенной цикличностью, т.е. повторяются через определенные промежутки времени;

- регламентируются нормами муниципального права.

Муниципальные служебные процедуры многочисленны и разнообразны.

Они касаются всех сторон прохождения службы в органах местного самоуправления и сопровождают все стороны продвижения по данному виду публичной службы. С учетом особенностей, стадийности, субъектного состава и процессуального статуса участников и правовых последствий установлено, что муниципальные служебные процедуры следует классифицировать на организационные муниципальные служебные процедуры и юрисдикционные муниципальные служебные процедуры.

Анализ и характеристика указанных видов процедур свидетельствуют о том, что они, в свою очередь, также являются неоднородными и имеют свои особенности. Структуру организационных муниципальных служебных процедур составляют:

- процедуры по вступлению на службу в органах местного самоуправления;

- процедуры по оценке деятельности должностных лиц местного самоуправления (аттестация и ежегодная оценка);

- процедуры по продвижению по службе в органах местного самоуправления (кадровый резерв, стажировки, присвоение ранга);

- поощрительные муниципальные служебные процедуры.

Структуру юрисдикционных муниципальных служебных процедур составляют:

- процедуры служебного расследования;

- процедуры по привлечению к дисциплинарной ответственности общего и специального характера и т.д.

1.3 Специфика муниципальной службы как профессиональной деятельности

В большинстве стран, в том числе и в России, в пределах составляющих их административно-территориальных единиц вплоть до низового звена (сельских поселений, городских поселений, муниципальных районов, городских округов) публичная власть должна реализовываться не государственными органами, а непосредственно местным населением и образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами. Все это приобретает свойства самоорганизованной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью. Следовательно, на муниципальном уровне управляющая система непосредственно связана с объектом управления, которая является общим для местного населения.

Важная роль муниципальной службы как института местного самоуправления определила внимание законодателей к регулированию вопросов ее организации. Однако впервые годы возрождения местного самоуправления правовое положение муниципальных служащих во многом определялось законодательством о государственной службе. Существенный поворот в трактовке данного института произошел после принятия Конституции РФ 1993 г., установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Нормативное регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном.

Конституция Российской Федерации устанавливает основы местного самоуправления в целом и муниципальной службы в частности. 1 июня 2007 г. утратил силу Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" в связи с вступлением в действие Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федерального закона № 25-ФЗ). С 1 января 2009 г. вступил в силу Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ц3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что совпало с завершением переходного периода реформы местного самоуправления и с изменениями в правовом регулировании муниципальной службы.

В субъектах Российской Федерации стали приниматься законодательные акты, конкретизирующие и развивающие положения федерального законодательства, действующего в этой сфере. И, наконец, в уставах муниципальных образований также есть нормы, относящиеся к институту муниципальной службы. Однако законодательная база муниципальной службы все еще остается несовершенной и во многом противоречивой, не вполне устоялась относящаяся к ней терминология, так как опыт муниципальной практики относительно невелик.

В настоящее время муниципальная служба как орган местного самоуправления и как вид профессиональной деятельности становится предметом исследования многих наук. Интерес к ней обусловлен рядом факторов, среди которых можно назвать ее новизну для нашей страны, наличие несоответствий реального состояния муниципальной службы ее идеальной модели, а также ее большую значимость для развития общества.

От других органов власти муниципальная служба отличается тем, что она представляет собой институт, имеющий государственно-общественный характер. Отсюда вытекают особенности и противоречия современного состояния муниципальной службы как института власти и вида профессиональной деятельности. С одной стороны, муниципальная служба как институт власти реализует государственную политику на территории муниципального образования, и в этом плане подконтрольна государству, ответственна перед ним. Она является обязательным элементом государственного устройства в демократическом государстве, основой конституционного строя. В своей деятельности муниципальная служба регламентирована правом и действует в рамках законодательства России:

Конституции, федеральных законов, актов, принятых Президентом и Правительством.

С другой стороны, муниципальная служба выступает в роли связующего звена между государственной властью и населением. Она относительно обособлена от органов государственной власти территориально и финансово, что нашло отражение в регламентирующих законодательных актах и нормативных документах. Муниципальная служба осуществляет свою деятельность и в интересах государственных органов власти, и в интересах населения своего муниципального образования. Она непосредственно взаимодействует с населением, а государственная служба взаимодействует с гражданами посредством муниципальной службы. Муниципальная служба позволяет удовлетворять насущные интересы и потребности граждан исходя из особенностей своего муниципального образования. Полномочия муниципальной службы распространяются только на жителей муниципального образования.

Существует и третья сторона муниципальной службы, влияющая на особенности профессиональной деятельности людей, работающих в ее органах. В частности, по организационному типу муниципальную службу можно отнести к бюрократическим организациям.

Бюрократические системы имеют свои положительные стороны, среди которых можно назвать четкую структуру организации, четко прописанные права и обязанности, закрепленный уровень ответственности.

К числу негативных сторон относятся неконтролируемый рост организации, медленное выполнение профессиональных задач служащими, а также снижение инновационного потенциала.

Описанное положение муниципальной службы в системе государственного устройства порождает ряд противоречий, которые можно объединить в четыре группы.

1. Деятельность одновременно и в интересах органов государственной власти, и в интересах населения своего муниципального образования. Государственная власть не всегда действует исходя из особенностей местных сообществ, а муниципальные служащие обязаны их учитывать и согласовывать. Профессиональная деятельность муниципальных служащих связана с реализацией нужд населения, но в то же время имеет место определенное давление со стороны государственной власти. Контроль деятельности муниципальной службы должно вести население, но в современной России контроль ведется преимущественно со стороны органов государственной власти. В результате муниципальная служба начинает действовать лишь в угоду контролирующей ее стороне.

2. Муниципальная служба была создана относительно недавно, и потому для большинства граждан она неотделима от государственной службы. Процесс становления муниципальной службы как профессии в нашем обществе еще нс закончен. Знания, умения, навыки, профессиональные нормы и ценности в муниципальной службе еще только развиваются, в связи с чем результаты ее деятельности не всегда отвечают интересам и потребностям населения.

3. Многообразие проблем граждан на уровне муниципального образования, требующих неформального и творческого подхода к их решению, а также высокий уровень стандартизации деятельности муниципальных служащих, границы и содержание которой четко определены законом.

4. Последняя группа противоречий определяется Положением о финансово-экономической независимости муниципальной службы. За муниципальными служащими закреплен значительный перечень обязанностей, но многие муниципалитеты не имеют финансовых средств на их исполнение. Такая ситуация приводит к зависимости деятельности муниципальных служащих от органов государственной власти и от государственных чиновников. Кроме того, население зачастую не информируется о расходовании средств местного бюджета, так как муниципальные служащие не заинтересованы в дополнительных формах контроля.

Данные противоречия порождаются недостаточным уровнем развития муниципальной службы, ее неспособностью действовать в интересах населения и самих муниципальных служащих.

Сегодня муниципальную службу можно считать профессией, но, в отличие от традиционных профессий, она является новой в нашей стране, и процесс ее формирования продолжается до сих пор. Одним из самых распространенных подходов к профессии является ее понимание как вида трудовой деятельности, являющегося источником существования и требующего определенной квалификации. Помимо этого, в муниципальной службе сложились все основные атрибутивные признаки профессии. Она осуществляется на постоянной основе, что обеспечивается обязательным заключением трудового договора с каждым муниципальным служащим, имеются установленные гарантии пребывания в должности. Муниципальные служащие регулярно получают заработную плату, средства на которую направляются из бюджета муниципального образования. Для занятия должностей в муниципальной службе требуется наличие специальных знаний, умений и навыков на основе профессионального образования.

Отличительные признаки профессии муниципального служащего вытекают из функции и содержания деятельности муниципальных органов власти. Цель деятельности муниципальных служащих - служение интересам местного населения. Само население делится па группы, что требует от муниципальных служащих согласовывать интересы и потребности различных социальных групп. Объективную оценку профессиональной деятельности муниципальных служащих может дать только население. Муниципальные служащие обязаны осуществлять максимально открытую профессиональную деятельность в форме постоянного взаимодействия с населением.

В отличие от государственных служащих, муниципальные служащие действуют в условиях меньшей формализации профессиональной деятельности. Муниципальная служба является сравнительно новой институцией в России, и многие нормативные документы, регламентирующие деятельность служащих, только недавно приняты или находятся в стадии разработки. Муниципальные служащие имеют определенный уровень профессиональной культуры. Муниципальная служба как профессиональная общность имеет не только определенный набор знаний, умений и навыков, но также нравственные и ценностные ориентиры.

2. ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ

2.1 Функции и принципы муниципальной службы

Функционирование муниципальной службы - это деятельность муниципальных служащих, в основе которой лежат принципы функционирования муниципальной службы. Муниципальные служащие обязаны ими руководствоваться при исполнении своих должностных обязанностей, при реализации своих служебных нрав.

Основными категориями, раскрывающими содержание, специфику и особенности функционирования муниципальной службы, являются ее функции и принципы.

Под функциями муниципальной службы понимаются основные направления ее деятельности, которые формируются и определяются в соответствии с ее задачами. Это также метод и способ достижения целей и решения возникающих вопросов.

Перечислим основные функции муниципальной службы.

Планирование

В основе планирования лежит разработка программ и планов деятельности муниципальной службы по решению задач, стоящих перед местным самоуправлением. Планирование заключается в формулировании условий, необходимых для решения того или иного вопроса, в установлении последовательности создания или обеспечения этих условий, в определении порядка, а также сроков выполнения конкретных действий и в указании на то, какими должны быть результаты деятельности.

Деятельность административных структур муниципальной службы осуществляется в соответствии с перспективными и текущими планами. Перспективное планирование работы реализуется путем принятия плана действий определенных структурных подразделений органа местного самоуправления, группы муниципальных служащих, отвечающих за конкретные участки работы, на долгосрочную перспективу (как правило, более двух лет).

Текущее планирование представляет собой составление планов работы на год, квартал и месяц.

Регулирование

На муниципальной службе под регулированием понимают упорядочение общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, налаживание связей между субъектами этих отношений, приведение системы управления делами муниципального образования в состояние, которое обеспечит эффективную работу всех элементов местного самоуправления.

Распорядительство

Суть распорядительных функций сводится к тому, что исполнителям работы даются конкретные указания: совершить некие действия в определенный срок и в определенном порядке. Однако распорядительные функции проявляются и в непосредственных действиях муниципальных служащих. Например, в отношении финансовых средств эти функции будут выражаться в принятии уполномоченным лицом решения о выделении определенных сумм на осуществление той или иной задачи.

В отношении муниципального имущества распорядительные функции проявляются в принятии решений о совершении юридических действий, касающихся этого имущества (продажа, передача в хозяйственное ведение, возврат из оперативного управления и т.д.). Поскольку распорядительные функции обычно совпадают с исполнительными, их часто объединяют.

Координация

Эта функция представляет собой установление взаимосвязей между органами местного самоуправления и различными внешними и внутренними субъектами. Внешними субъектами считаются граждане, организации, органы местного самоуправления иных муниципальных образований, органы государственной власти субъектов Федерации и федеральные органы государственной власти, а к внутренним относятся структурные подразделения органа местного самоуправления и муниципальные служащие. Установление взаимосвязей необходимо для слаженной деятельности различных субъектов правовых отношений.

Контроль

В контексте функций государственной службы контроль это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и ее структуры требуемому (определенному) стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих, установление соотношения намеченного и сделанного в системе государственной службы и государственного управления.

Контроль, являясь функцией муниципальной службы, представляет собой проверку качества, полноты и своевременности выполнения субъектами правовых отношений поставленных перед ними задач и целей. Он может включать в себя проверку исполнения принятых решений или возложенных на того или иного субъекта обязанностей.

Учет и информационное обеспечение

Учет в муниципальной службе представляет собой регулярный сбор информации о результатах деятельности органов местного самоуправления, о движении финансовых и материальных ресурсов муниципальной службы, об объектах муниципальной собственности и т.д. Основной формой учета считается регистрация фактов. Под информационным обеспечением понимается сбор, обработка, накопление, хранение, поиск, анализ и представление сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах по требованию органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных служащих или населения.

Специальные непосредственные функции, которые выполняют структурные подразделения органов местного самоуправления и муниципальные служащие, конкретизируются в соответствии с задачами, поставленными перед ними.

Принципы муниципальной службы - это отправные и основные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы. Они являются правовыми и закрепляются в законодательстве, нормативных правовых актах, а также, что немаловажно, выводятся из общего смысла законов путем толкования отдельных правовых норм.

В юридической литературе по общей теории права, отдельным отраслям права правовые принципы принято классифицировать на общие (распространяющиеся на все правоотношения) и частные (действующие в пределах конкретных правоотношений). Принято также подразделять принципы на общеправовые, межотраслевые и отраслевые. К числу общеправовых относятся конституционные принципы, установленные Конституцией Российской Федерации.

Целесообразно выделить конституционные и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах, а организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда и обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. Несомненно, общие и частные, конституционные и организационные принципы тесно связаны между собой. Зачастую они практически неразделимы или вытекают друг из друга. Принципы муниципальной службы делятся на принципы организации (формирования), с одной стороны, и принципы функционирования, т.е. деятельности муниципальных служащих, - с другой.

К числу принципов функционирования муниципальной службы, или деятельности муниципальных служащих, относятся следующие:

Принцип верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами и должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Данный принцип означает, что при исполнении муниципальным служащим своих обязанностей он в первую очередь должен действовать в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъекта Федерации.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. В ст. 2 Конституции РФ установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязанность государства - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Реализация интересов муниципального образования (например, строительство новой дороги) не должна затрагивать, ущемлять или ограничивать права и свободы гражданина, такие как его право собственности, право на жилище и право на благоприятную окружающую среду.

Принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Данный принцип можно отнести и к группе принципов деятельности, и к группе принципов организации муниципальной службы. В сфере деятельности муниципальной службы этот принцип опирается на ст. 12 Конституции РФ, в которой закреплено, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Муниципальная служба не является частью системы государственной службы. В пределах своей компетенции она независима от федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации.

Пределы компетенции местного самоуправления установлены в ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где сказано, что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Никакой орган государственной власти нс вправе вмешиваться в деятельность муниципальных служащих, должностных лиц местного самоуправления и органов местного самоуправления. Даже суд не вправе решать вопросы, относящиеся к ведению муниципальных органов. Суд лишь может признать недействительным решение муниципального служащего, должностного лица или органа местного самоуправления.

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Профессионализм муниципального служащего предполагает знание общей характеристики определенной сферы, в управлении которой он участвует (это знание он получает в результате обучения в образовательном учреждении). Кроме того, специалист обязан знать особенности этой сферы, се задачи и специальные функции.

Компетентность, в отличие от профессионализма, - понятие динамическое, связанное с реализацией профессиональных способностей и деловых качеств работника. Компетентность как обладание знаниями о предмете собственной служебной деятельности представляет собой постоянную внутреннюю готовность служащего к осуществлению его служебных полномочий и должна быть внутренне ему присуща.

Совокупно принцип профессионализма и компетентности муниципального служащего предполагает:

- наличие необходимого образования;

- практическое знание своего дела;

- наличие необходимого стажа и опыта;

- знание структуры управления муниципальной службой, схем служебных взаимоотношений;

- регулярное и качественное выполнение своих функций, последовательное решение поставленных перед ним задач;

- постоянное совершенствование профессионализма (повышение квалификации, получение дополнительного образования и т.д.).

Следует отметить, что принцип профессионализма и компетентности можно отнести и к принципам организации муниципальной службы, поскольку им руководствуются при подборе, расстановке и перемещении кадров.

Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Под ответственностью понимается мера воздействия на нарушителя. Ответственностью называется также мера принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающаяся в установлении для него определенных отрицательных последствий в форме ограничений психологического (личного) характера (дисциплинарная ответственность) или имущественного (административная ответственность).

Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей направлен на обеспечение не только служебной дисциплины, но и своевременности выполнения служащими своих обязанностей. Данный принцип отражен нс только в нормативных правовых актах органов местного самоуправления, но и в должностных инструкциях муниципальных служащих.

Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Этот принцип можно отнести как к деятельности муниципального служащего, так и к организации муниципальной службы. Реализация данного принципа имеет первостепенное значение в повседневной деятельности муниципального служащего.

2.2 Особенности развития муниципальной службы в России

Становление местного самоуправления началось с принятия Закона СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закона РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР".

Впоследствии местное самоуправление было закреплено в гл. 8 Конституции Российской Федерации. Здесь обобщенно отражены вопросы, которые решаются в рамках местного самоуправления, а также формы волеизъявления граждан, территориальные и структурные особенности осуществления местного самоуправления, гарантии со стороны государственной власти Российской Федерации.

Следующим этапом было принятие Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ц3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" трактует местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и/или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальная служба, в свою очередь, может рассматриваться как непосредственное участие граждан в решении вопросов местного самоуправления, в достижении поставленных целей местного уровня путем выполнения обязанностей и полномочий на муниципальных должностях.

В Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе Российской Федерации" говорится, что муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). В России муниципальная служба появилась относительно недавно, а до начала 1990-х гг. местное самоуправление было включено в систему государственной власти.

Российская муниципальная система максимально близка к англосаксонской системе, в которой муниципалитеты отделены от государственной власти и самостоятельно решают вопросы на местах.

В то же время имеет место и существенное отличие российской муниципальной системы от англосаксонской. Оно заключается в том, что, несмотря на официально закрепленное положение о самостоятельности органов местного самоуправления, в настоящее время на принятие эффективных решений местных вопросов негативно влияют в числе прочих следующие негативные факторы:

- отсутствие реальных рычагов воздействия на предприятия со стороны администраций моногородов;

- бюджеты муниципальных образований формируются по остаточному принципу финансирования их деятельности, а не основаны на нормативноправовом методе как основе регулирования межбюджетных отношений.

Существующие в настоящее время сложности, связанные с осуществлением деятельности муниципальной службы в Российской Федерации, обусловили необходимость проведения реформы муниципальной службы, которая не завершена до настоящего времени.

2.3 Современный этап развития муниципальной службы в России

Современный этап развития муниципальной службы в России

Началом современного этапа развития муниципальной службы следует считать закрепление Конституцией 1993 г. принципа самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации нс использует понятия "муниципальная служба". Одно из первых упоминаний о муниципальной службе в федеральном законодательстве было закреплено в Федеральном законе от 06.12.1994 № 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".

Впервые законодательная норма о муниципальной службе появилась в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-Ц3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Надежды на то, что субъекты РФ своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия муниципальных служащих, не оправдались, поскольку региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов по причине объективно существующей конкуренции в борьбе за полномочия и ресурсы.

Статья 60 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ц3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установила, что впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные для государственных служащих. В развитие данного закона был издан Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", установивший общие принципы организации муниципальной службы и основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации как лиц, обладающих полномочиями по решению вопросов местного значения на основе замещения муниципальной должности.

Первоначально реформирование муниципальной службы происходило в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 19.11.2002 № 1336 "О федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)”", по результатам реализации которого было принято решение о дальнейшем проведении административной реформы.

Основной этап муниципальной реформы в современной России начался с принятия в 2003 г. Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ц3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления.

Сравнивая содержание отдельных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления, следует выделить две принципиально различающиеся тенденции его развития. Положительной тенденцией является значительная детализация норм и положений, обеспечивающих реализацию форм непосредственной демократии и участия населения в деятельности местного самоуправления. В свою очередь, негативной тенденцией является существенное отклонение действующих в настоящее время норм и положений федерального законодательства, по крайней мере, от таких базовых принципов местного самоуправления, как принципы компетенционной, организационной и бюджетной самостоятельности местного самоуправления.

В качестве типичных примеров обоснования таких выводов выделим некоторые наиболее значимые отклонения федерального законодательства от базовых принципов местного самоуправления.

Одной из характерных тенденций в законодательстве федерального уровня является, с одной стороны, наличие положений-деклараций, которые полностью соответствуют принципам местного самоуправления, содержащимся в Конституции Российской Федерации и международных документах. С другой стороны, конкретные нормативные предписания в законодательстве иногда полностью противоречат этим принципам, а также нормам-декларациям самого же закона.

После принятия Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" реализация принципа компетенционной самостоятельности была сопряжена с целым рядом отклонений от этого принципа. Ниже перечислены некоторые из них.

- Не было установлено четкой компетенции муниципальных образований ни по уровням местного самоуправления, ни по ее содержанию.

- Органы местного самоуправления произвольно наделялись дополнительными полномочиями в отраслевом законодательстве.

- Отсутствовало четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти.

Указанные недостатки законодательного регулирования послужили обоснованием необходимости проведения реформы местного самоуправления в 2003-2009 гг. На этом этапе вначале была предпринята попытка разграничения компетенции между уровнями публичной власти. В то же время изначально был введен механизм взаимной передачи полномочий между типами муниципальных образований.

При изучении муниципальной службы как вида профессиональной деятельности в современной России мы также можем обнаружить ряд противоречий.

- Сегодняшние требования к уровню профессионализма муниципальных служащих, отраженные в должностных инструкциях, расходятся с реальным состоянием этой профессиональной группы. Несоответствие имеющихся и желаемых знаний, навыков и умений порождает низкое качество услуг, предоставляемых гражданам.

- В рамках конкретных организаций наблюдается наличие профессиональных групп, как формальных (отделов, комитетов), так и неформальных (кружков, сообществ), объединенных общими целями и интересами. Данный факт обусловливает возможность конфликта интересов среди работников муниципальной службы.

- В силу лоббирования своих интересов местными политическими и экономическими группами осуществление профессиональной деятельности служащими муниципальных органов власти может идти вразрез с интересами населения муниципального образования.

В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих и важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству и востребованности их труда. От работника требуется наличие не только исключительно глубоких знаний в области управления, права, экономики, психологии, социологии и других наук и дисциплин, но и высокоразвитых профессиональных норм и ценностей. В современной России контроль профессиональной деятельности муниципальных служащих осуществляется прежде всего в отношении их профессионализма и компетентности.

3. ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

3.1 Понятие и содержание должностей муниципальной службы

Определение понятия "должность" часто встречается в юридической литературе, где ее содержание в обязательном порядке раскрывается через совокупность обязанностей, полномочий и ответственности. Должность рассматривается как организационно-правовая категория. Такой подход фиксирует статусный характер должности, не в полной мере отражая ее социальную сущность.

Следует отметить, что муниципальная служба начинается с назначения лица на определенную должность, и с этого момента специалист получает статус муниципального служащего. Поэтому понятие "должность" является ключевым в системе муниципальной службы. В связи с этим возникла насущная необходимость в системном подходе к понятийно-категориальному аппарату при определении понятия "муниципальная должность".

Понятия "должность", "должность муниципальной службы", "должность в органах исполнительной власти" чаще рассматриваются юристами с точки зрения нормативно-правового регулирования этого правового феномена. Социальная сущность должности может быть выражена через ее ролевое определение, ее деятельностное содержание. При таком подходе должность можно определить как установленную (сконструированную) социальную роль, выполняемую человеком в государственных, общественных, частных организациях, на предприятиях и в учреждениях. Таким образом, понятием "должность" можно выразить формальную социальную роль, которая появилась в результате разделения управленческого труда в организационной структуре.

Должность - это первичный очаг, исходная организационно-структурная единица государственных органов, государственных предприятий, учреждений и организаций, определяющая служебное место и положение участников управленческого процесса. В то же время понятие "должность" можно рассматривать как один из признаков организационного и правового положения муниципального служащего, поскольку правовыми актами компетентных органов определяются ее название, место в служебной иерархии, порядок замещения; она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру муниципальных должностей.