Анализ методов определения начальной максимальной цены контракта

Во-первых, тексты некоторых госконтрактов отсутствуют в открытом доступе в принципе. В процессе поиска текстов отдельных госконтрактов пришлось связаться с представителями ФАС РФ с тем, чтобы они облегчили навигацию по базе данных контрактов. По их заявлению, не все «старые» контракты (не совсем ясно, по каким именно критериям относимые к категории «старых») своевременно выкладываются в систему. С большей долей вероятности можно найти тексты государственных или муниципальных контрактов, заключенных до 2010 г., причем логики в принципах отбора выкладываемых на сайт госзакупок текстов контрактов в целом не прослеживается. Как следствие, не представляется возможным проанализировать расчеты начальных максимальных цен, являющихся предметом судебных и административных разбирательств, математически.

Во-вторых, даже если в материалах судебных дел указано наличие расчетов начальных максимальных цен в качестве приложения к делам, в действительности такие расчеты в большинстве случаев отсутствуют (к материалам дел не приложены).

Наконец, тексты решений ФАС лишены тех данных госконтрактов, по которым можно найти тексты самих контрактов на сайте госзакупок, что, в свою очередь, также представляет проблему для проведения математического анализа расчета начальных максимальных цен.

2.3 Классификация судебных и административных прецедентов неверного обоснования начальной максимальной цены контракта для нужд муниципалитета или государства

Проанализировав релевантные судебные дела, решения Федеральной Антимонопольной Службы РФ, госконтракты и аналитические отчеты Счетной Палаты, можно выделить наиболее типичные проблемы в части обоснования госзаказчиком начальной максимальной цены госконтракта. В целом, такие проблемы можно разделить на три основные группы:

· проблемы в самих расчетах начальной максимальной цены госконтракта,

· проблемы полноты обоснования начальной максимальной цены госконтракта,

· проблемы в части проведения анализа рынка при обосновании начальной максимальной цены.

К первой группе проблем, связанных непосредственно с расчетом начальных цен, относятся, в частности, некорректная трактовка положений методологии установления начальной максимальной цены, ошибки в самих расчетах.

Второй тип проблем в части обоснования начальных максимальных цен затрагивает вопрос полноты обоснования таких цен в конкурсной документации и наличия такого обоснования в конкурсной документации в принципе.

Третий тип проблем при обосновании начальных максимальных цен государственного или муниципального контракта - это проблемы анализа рынка при установлении цен рыночным методом.

2.3.1 «Тип проблем 1»: расчет начальной максимальной цены. Примеры прецедентов

Как показали результаты проведенного исследования прецедентов некорректного обоснования начальной максимальной цены госконтракта, к одной из разновидностей наиболее часто встречающихся относится проблема непосредственно расчета такой цены. В целом, как показал анализ прецедентов, неверные расчеты при обосновании начальной максимальной цены госконтракта объясняются преимущественно:

ь некорректным использованием госзаказчиком принятых подходов к установлению начальных цен госконтрактов,

ь завышением НМЦК для искусственного сдерживания госзаказчиком конкуренции при проведении конкурсных процедур на право выполнения госзаказа.

Следует пояснить вышесказанное на отдельных примерах.

Некорректное использование подходов

Причинами несоответствия приводимого госзаказчиком обоснования начальной максимальной цены контракта принятым или рекомендованным методам, как показывают результаты проведенного в настоящей работе анализа, являются (но ими не ограничиваются) как целенаправленное игнорирование госзаказчиком рекомендаций при установлении начальных максимальных цен, так и случайные ошибки в расчетах.

Говоря, к примеру, о наличии конкретных ошибок в цифрах при обосновании начальной максимальной цены госконтракта, можно сказать о судебном прецеденте, участником которого в качестве госзаказчика является Отделение Пенсионного Фонда Пермского края. Суть дела заключается в ошибке в расчетах стоимости сметных работ с использованием индекс-дефлятора. Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации [Электронный ресурс] http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/ee6ea955-7811-4c87-9332-beb33f20ab74/A50-19049-2010_20101227_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf Проверено: 04.05.14

В июне 2009 г. между заказчиком - Пенсионным фондом РФ по Пермскому краю - и подрядчиком, ОАО «Пермдорстрой», был заключен государственный контракт на выполнение работ по строительству административного здания для нужд заказчика.

В октябре того же года подрядчик «Пермдорстрой» обратился в Арбитражный суд Пермского края с иском о взыскании с госзаказчика суммы причиненного ему убытка. По подсчетам подрядчика, организация недополучила прибыль по государственному контракту № 02-216/2009 в размере 13 273 259,4 руб. (В дальнейшем объем недополученной прибыли был изменен на 12 383 777,81 руб.). Арбитражный суд Пермского края требования истца-подрядчика удовлетворил.

Однако Пенсионный Фонд с решением суда не согласился и обратился с апелляционной жалобой, заявляя, что расчеты за выполненные подрядчиком строительно-монтажные работы осуществлялись в соответствии с законодательством. В частности, взаиморасчеты по выполненным подрядчиком работам осуществились по стоимости, которая была определена исходя из фактически действующих цен на соответствующие ресурсы и отдельных ценообразующих факторов. Таким образом, по мнению ответчика, при установлении цены контракта на выполнение строительных работ для нужд государства с использованием базисно-индексного метода применение текущих индексов изменения сметной стоимости работ является законным и предусмотренным условиями государственного контракта.

Вместе с этим, суд первой инстанции указал на то, что размер индекс-дефлятора при приведении сметной стоимости работ к текущему моменту с применением базисно-индексного метода является не переменной величиной, а существенным условием контракта.

Это условие согласовано сторонами в порядке, предусмотренном ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, а расчет стоимости работ истца по актам соответствующих строительных работ соответствует условиям контракта. Согласно п. 3 ст. 709 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случае, когда работа, в частности, в рамках госзаказа, выполняется в соответствии со сметой, составленной подрядчиком, смета становится частью договора подряда с момента подтверждения ее заказчиком. При этом цена контракта, включающая в себя стоимость всех необходимых материалов, работ (а также все расходы, связанные с доставкой и разгрузкой материалов, расходы по страхованию объекта, монтажу, охране, уборке, вывозу строительного мусора, различные налоги, таможенные пошлины и другие связанные с исполнением контракта платежи) является окончательной и индексации не подлежит. Сводный согласованный сторонами расчет стоимости сметных работ в размере 317774,29425 тыс. руб. приведен в Приложении к госконтракту.

Более того, особенностью расчета сметной стоимости работ в рамках описываемого госконтракта является то, что цена госконтракта сформирована с учетом согласованных сторонами основных показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2011 года, в соответствии с которыми размер индекса-дефлятора на 2009 год составляет 113%, на 2010 год - 110,2%, 2011 год - 109,2%.

Итак, по результатам заседания апелляционного суда решение арбитражного суда первой инстанции осталось без изменений. Таким образом, при обосновании цены контракта проектно-сметным методом размер индекс-дефлятора изменениям не подлежит.

Говоря об ошибках, допущенных при обосновании начальных максимальных цен госконтракта, следует сказать о споре между Администрацией города Великие Луки, с одной стороны, и подрядчиком ООО «Проектировщик», с другой стороны. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа по Делу № А52-1911/2012 от 08.11.2012 года. (Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации) Предметом спора являлось необоснованное обогащение госзаказчика-администрации в размере 411 000 руб., вызванное просчетами в начальной максимальной цене контракта.

Согласно имеющейся в открытом доступе информации, ООО «Проектировщик» и заказчик Великолукская городская больница заключили муниципальный контракт, по которому подрядчик обязуется провести работы по капитальному ремонту хирургического корпуса больницы общей стоимостью 4 600 000 руб.

Подрядчик выполнил работы в полном объеме, а муниципальный заказчик их принял и оплатил ту стоимость, которая указана в тексте заключенного контракта.

В дальнейшем, однако, при проведении Прокуратурой города Великие Луки проверки сметной документации было установлено, что начальная максимальна цена контракта была завышена из-за применения заказчиком повышающих индексов к общей стоимости работ по изготовлению проектной документации при расчете начальной цены. Применение этих коэффициентов, вместе с тем, не соответствует базовым ценам на проектные работы в строительстве.

Администрация города, обнаружив факт завышения начальной цены муниципального контракта, обратилось в суд с требованием возвратить уплаченную подрядчику сумму, так как выяснилось, что подрядчик, таким образом, обогатился за счет средств местного бюджета. К материалам дела истцом приложены соответствующие расчеты, отражающие допущенные муниципальным заказчиком ошибки при обосновании начальной максимальной цене контракта.

Вместе с тем, суд решил оставить жалобу Администрации города Великие Луки без удовлетворения.

Во-первых, по мнению суда, истец не представил доказательств согласованного увеличения заказчиком цены Контракта. Подрядчик работы выполнил, а муниципальный заказчик эти работы принял и оплатил по фактической стоимости. Таким образом, правовых оснований требовать от подрядчика возврата 411 000 руб. в качестве необоснованного обогащения, у истца нет. Во-вторых, Администрация города стороной муниципального контракта не является.

Таким образом, при допущении в расчетах начальной максимальной цене контракта ошибок возможность возвратить в местный или федеральный бюджет неэффективно расходованные средства постфактум в некоторых случаях попросту отсутствует.

Аналогичен рассмотренному выше судебный прецедент, участниками которого являются, с одной стороны, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» в качестве госзаказчика, с другой - подрядная организация ООО «СтройПроектМонтаж». Материалы дела № А40-82885/12-67-57 от 26.02.2013 года. (Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации) Предмет спора заключается во взыскании с подрядной организации 1 994 900 руб. как необоснованного обогащения.

Между заказчиком НИУ ВШЭ и подрядчиком был заключен государственный контракт на выполнение работ по капитальному ремонту комплекса принадлежащих НИУ ВШЭ зданий на общую сумму 59 064 955 руб. 55 коп. В соответствии с условиями контракта и сметы, подрядчик надлежащим образом и своевременно выполнил работы и сдал их заказчику, который, в свою очередь, принял их и оплатил в полном объеме.

Вместе с тем, после принятия от поставщика работ НИУ ВШЭ посчитал, что подрядчик должен был учесть Федеральные единичные расценки сметно-нормативной базы за 2011 г. с понижающим коэффициентом и пересчитать уровень цен из базисного в текущий. Кроме того, по мнению представителей госзаказчика, подрядчику следовало использовать коэффициенты пересчета, утвержденные, начиная с августа 2011 г. (и не ранее), принимая во внимание также снижение процента начальной максимальной цены контракта по итогам проведенного аукциона.

Согласно решению суда, отказавшему НИУ ВШЭ в удовлетворении иска, заказчик принял и оплатил выполненные подрядчиком работы согласно подписанному сторонами госконтракту на сумму 59 064 055 руб. 55 коп. Положения о том, что в подобного рода случаях при ошибочных расчетах начальной цены контракта подрядчик обязуется возвратить госзаказчику переплаченную сумму, в подписанном сторонами контракте нет.

Таким образом, неправильный расчет госзаказчиком начальной максимальной цены контракта привел к неэффективному расходованию бюджетных средств, однако вины подрядчика в этом нет, и последний не обязан выплачивать заказчику сумму, уплаченную сверх правильно рассчитанной начальной максимальной цены контракта.

С проблемой ошибок при расчете начальной максимальной цены контракта связан также судебный прецедент, описанный ниже.

В Одиннадцатый Арбитражный апелляционный суд поступила жалоба ГКУ «Главное инвестиционно-строительное управление Республики Татарстан» с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан о признании незаконным решения и предписания от 14.11.2012 по делу № 243-гз/2012. Материалы дело № А65-30119/2012. (Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации)

Как следует из материалов дела, Комиссией Татарского УФАС была рассмотрена жалоба ООО «ИТЦ «Промавматика» на действия государственного заказчика «ГКУ «Главинвестрой РТ» при проведении открытого аукциона в электронной форме на выполнение строительно-монтажных (и прочих) работ. В документации об аукционе указано, что начальная максимальная цена контракта рассчитана исходя из бюджетных средств, выделенных на выполнение целевой программы Республики Татарстан по установлению счетчиков потребления энергетических ресурсов. Общая сумма предоставляемых средств составила 298 710 000,00 руб.

С другой стороны, в документации об аукционе содержится обоснование начальной максимальной цены контракта на сумму 302 830 050,00 руб., отраженное в сметной документации на выполнение строительно-монтажных работ в рамках госконтракта.

При наличии подобного рода разногласия между лимитом бюджетных средств и проектно-сметной документацией, по решению суда, заказчик должен отдавать предпочтение сметной документации. Хотя ч.2 ст.72 Бюджетного Кодекса РФ гласит, что государственные контракты заключаются на сумму, не превышающую лимиты бюджетных средств, тем не менее, выбранная госзаказчиком цена в соответствии с лимитом финансирования ниже среднерыночной, что противоречит законодательству.

Таким образом, суд первой инстанции признал начальную максимальную цену контракта, установленную в соответствии с лимитом финансирования, необоснованной. В удовлетворении жалобы заявителю отказано.

Следует сказать также о завышении начальной максимальной цены контракта, связанном с вариацией цены единицы одной и той же продукции по регионам. Согласно аналитическому отчету в Бюллетене Счетной Палаты РФ №6 от 2013 г., в результате проведения аудиторских мероприятий в части субсидирования регионов России на усовершенствование системы общего образования с октября 2011 г. по апрель 2012 г. были выявлены правонарушения в сфере проведения госзакупок, в частности, в порядке установления начальной максимальной цены контракта. Архив Бюллетеня Счетной палаты [Электронный ресурс] // http://www.ach.gov.ru/ru/bulletin/ Проверено: 04.05.14

В 2011 г. в Московской области в результате проведения аукциона на поставку определенного вида техники для модернизации учебного процесса в общеобразовательной школе цена единицы закупаемой продукции была значительно завышена по сравнению со среднерыночной. Подрядчик ООО «БизнесМеридиан» поставил оборудование по цене, превышающей уровень цен в среднем на рынке, что в итоге привело к переплате на сумму 84543,8 тыс. руб.

Тем не менее, формально обоснование начальной максимальной цены контракта приведено госзаказчиком без нарушений требований закона: такая цена, в соответствии с документацией, рассчитана исключительно с учетом надбавок, предусмотренных Методологией расчета начальных цен.

По мере проведения контрольного мероприятия выяснилось, что тот же подрядчик поставлял идентичный товар в другие регионы: Республику Дагестан, Самарскую и Свердловскую области. При этом интересно отметить, что цены (без учета доставки) разнятся от 2 тыс. руб. до 15 тыс. руб. на единицу продукции, закупаемой в рамках исполнения госзаказа.

В результате подобного завышения начальной цены контракта расходование бюджетных средств само по себе не является эффективным. Как следствие, не эффективна и политика повсеместного распространения высоких технологий в образовательном процессе, поскольку каждый из субсидируемых субъектов РФ на одну и ту же закупаемую продукцию устанавливает разный уровень цен, закупая в итоге товары разного качества.

Завышение НМЦК с целью ограничения конкуренции

Помимо проблем, связанных непосредственно с расчетами начальных максимальных цен контрактов при их обосновании, существуют также проблемы с ограничением госзаказчиком конкуренции при проведении конкурсов на право выполнения госзаказа. При участии в конкурсах одного подрядчика реальная цена контракта совпадает с начальной максимальной ценой контракта, что, в свою очередь, открывает возможность для установления госзаказчиком любого желаемого уровня цены и неэффективного расходования бюджетных средств.

В этой связи скажем о судебном прецеденте, связанном непосредственно со сговором участников конкурса на выполнение госзаказа, проявляющемся в их отказе от участия. Подобное необоснованное уклонение от участия, по мнению одной из задействованных в споре сторон, может быть обусловлено получением доли прибыли от победителя конкурса.

Так, в 2010 году Министерство градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики провело два открытых аукциона в рамках выполнения республиканской программы. Материалы дела А79-11352/2012. (Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации)

Первый аукцион проведен на право заключения государственного контракта по объекту «Реконструкция биологических очистных сооружений г. Новочебоксарска. Строительство технологической линии термической сушки осадков от очистки сточных вод. Строительство технологической линии по использованию высушенного осадка». Начальная максимальная цена контракта составила 756 124 140 руб.

Второй аукцион - на право заключения государственного контракта по объекту «Реконструкция биологических очистных сооружений г. Новочебоксарска» - устанавливал начальную максимальную цену на уровне 2 014 793 106 руб.

По итогам первого аукциона был заключен государственный контракт от 12.01.2011 с ГУП ЧР «РУКС» Минстроя Чувашии. К участию во втором аукционе, кроме ОАО «Мостострой № 6» и ВЗАО «ГИДРОСПЕЦСТРОЙ», допущены также ОАО «Чувашавтодор» и ГУП ЧР «РУКС» Минстроя Чувашии.

По результатам состоявшегося в октябре 2011 г. аукциона победителем признано ОАО «Чувашавтодор», предложившее цену контракта 2 004 719 140 рублей, что соответствует снижению начальной максимальной цены госконтракта на 0,5 процента.

Посчитав, что ОАО «Мостострой № 6», ВЗАО «ГИДРОСПЕЦСТРОЙ» и ОАО «Чувашавтодор» при проведении второго аукциона нарушили требования пункта 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции, Управление возбудило в отношении таковых дело, полагая, что начальная максимальная цена государственного контракта завышена даже с учетом предстоящей инфляции и, как следствие, повышения стоимости работ и оборудования.

Как показали результаты анализа антимонопольным органом рынка, все три участника торгов являются конкурентами на одном товарном рынке, выполняя строительно-монтажные работы. При этом, по мнению контролирующего органа, поведение этих участников на торгах является экономически необоснованным и нелогичным. Участники понесли затраты на подготовку заявки на участие в аукционе, предоставили обеспечение заявки или банковскую гарантию, однако не выставили предложений по снижению цены контракта и не приняли реального участия в аукционе при отсутствии на то объективных причин.

Управление Федеральной Антимонопольной службы пришло к выводу, что между ОАО «Чувашавтодор» и другими участниками аукциона заключено устное соглашение, с одной стороны, с целью предоставления ОАО «Чувашавтодор» возможности победить на аукционе, минимально снизив цену контракта. С другой, с целью предоставления возможности ОАО «Мостострой № 6» и ВЗАО «ГИДРОСПЕЦСТРОЙ» заключить договоры субподряда с победителем торгов (или иной вид финансового возмещения незаконными способами).

Управление ФАС признало ОАО «Мостострой № 6», ВЗАО «ГИДРОСПЕЦСТРОЙ» и ОАО «Чувашавтодор» нарушившими п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции. Тем не менее, по мнению суда, участники аукциона не могут быть обвинены в недобросовестной конкуренции ввиду отсутствия подтвержденных доказательств.

Таким образом, решение по этому делу, равно как и по другим делам в принципе, зависит от того, как именно материалы дела трактуются теми или иными судьями в данный конкретный момент.

Следующий прецедент обоснования начальной максимальной цены контракта, описанный в решении Федеральной Антимонопольной Службы, отличается от других, в частности, тем, что в материалах дела имеется непосредственно расчет начальной цены контракта, а не просто указание на использованный метод ее обоснования. Одновременно с этим, в материалах дела отсутствуют наименование заказчика и название компании-подрядчика, а также любая информация относительно номера заказа, ИНН конкурса и т.п. Решение ФАС по делу № К-2050/12 (Портал Высшего арбитражного суда Российской Федерации)

В 2012 г. некий Подрядчик обратился с жалобой на госзаказчика, полагая, что при проведении конкурса были нарушены права заявителя и его интересы. В частности, отдельно говорилось о некорректном расчете госзаказчиком начальной максимальной цены контракта на поставку медицинского оборудования по специальному техническому заданию.

Начальная максимальная цена контракта установлена на уровне 404 900 000 руб.

Техническое задание, как обнаружилось впоследствии, содержало исключительно точные требования к закупаемому оборудованию «Высокоэнергетического ускорителя», однако таким критериям соответствует лишь одна модель модель Synergy производителя Elekta Limited.

На заседании Комиссии по рассмотрению жалобы представитель госзаказчика указал, что, помимо того, заявленным в техническом задании параметрам соответствует также ускоритель TrueBeam производителя Varian Medical System.

Комиссия, изучив суть вопроса, пришла к выводу, что модель TrueBeam производителя Varian Medical System имеет несколько иные функционально-технические особенности, поскольку предназначена для более глубоких научных исследований, а цена единицы превышает установленную заказчиком начальную максимальную цену.

В материалах дела представлена следующая информация о расчете заказчиком начальной максимальной цены контракта:

, где

- средняя цена единицы закупаемого медицинского оборудования;

- цена единицы закупаемого медицинского оборудования, предложенная Уполномоченными представителями N 1- N 4, соответственно.

Далее, принимая во внимание цену единицы закупаемого оборудования и требующееся количество товара, следует рассчитать начальную максимальную цену контракта:

руб.

По мнению комиссии, математических ошибок в обосновании начальной максимальной цены контракта не допущено. Несмотря на излишне прописанное техническое задание, повлекшее снижение конкуренции в конкурсе на право выполнения госзаказа, и, как следствие, завышение начальной максимальной цены, оснований для удовлетворения жалобы на действия госзаказчика нет.

2.3.2 «Тип проблем 2»: полнота обоснования начальной максимальной цены в конкурсной документации. Примеры прецедентов

Второй род наиболее часто встречающихся проблем в части обоснования начальной максимальной цены контракта для нужд муниципалитета или государства сводится к тому, насколько полно обоснована цена в конкурсной документации либо отсутствует в принципе. Рассмотрим некоторые из судебных прецедентов, связанные с недостаточно обоснованной начальной максимальной ценой контракта.

В 2011 г. Ульяновское Управление ФАС рассматривало жалобу на незаконные действия муниципального заказчика, представленного Барышским муниципалитетом, в части обоснования начальной максимальной цены контракта. Муниципалитет разместил заказ (посредством открытого конкурса) на разработку, монтаж и модернизацию системы теплоснабжения в регионе с начальной ценой на уровне 75,150 тыс. руб. Цена установлена с использованием проектно-сметного метода. Решение Барышского городского суда №7598-К/03 от 22.09.2011 по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении Опубликовано: http://solutions.fas.gov.ru/documents/64832 Проверено: 26.01.2014

Однако в сметных расходах, подразумевающих обоснование стоимости отдельных видов работ в рамках выполнения муниципального заказа, отсутствовало подробное описание каждого из видов работ. Управление ФАС, нашедшее в этом признаки прямого нарушения законодательства, наложила штраф на муниципального заказчика в размере 3 тыс. руб., что составляет порядка 0,004% от общей стоимости контракта.

Таким образом, несмотря на нарушения заказчиком правил обоснования начальной максимальной цены и, как следствие, неэффективные бюджетные траты, последствия для заказчика, которые могли бы повысить степень ответственности при расчете начальных цен на госзакупки в будущем, по сути, отсутствуют.

Еще один судебный прецедент в части недостаточно полного обоснования начальной максимальной цены контракта сводится к нечетко обозначенной сметной стоимости работ и, как результат, к ненадлежащему исполнению бюджета. Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации [Электронный ресурс] // http://kad.arbitr.ru/ Проверено: 04.05.14

В 2011 г. Красноярским Управлением ФАС проведена экспертиза правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, в частности, средств в рамках выполнения федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-15 гг. Проверялось имущество, находящее в федеральной собственности, а также законность приносящей доход деятельности.

По результатам проверки Красноярским Управлением ФАС вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджета, согласно которому, заказчик, представленный Прокуратурой Красноярского края, во-первых, уплатил излишнюю стоимость утеплителя на сумму 82733 руб. в 2010 г. в рамках госзакупок. Во-вторых, в 2011 г. Прокуратура переплатила также 5159 руб. за алюминиевую жилку. Наконец, в 2011 г. Прокуратурой была завышена стоимость работ по установке порожков на сумму 261 562 рубля 12 коп.

В ответ на предъявленные обвинения о неэффективном исполнении бюджета Прокуратура Красноярского края обратилась с заявлением к Управлению ФАС по Красноярскому краю о признании представления о ненадлежащем исполнении бюджета недействительным. После отказа в удовлетворении заявленных требований заказчик обратился в суд апелляционной инстанции.

По результатам проведенной проверки в действиях Прокуратуры в части расходования бюджетных средств на оплату текущего и капитального ремонта зданий и помещений выявлены правонарушения. В частности, сметная стоимость строительства и ремонта составляется с опорой на Методику определения стоимости строительной продукции на территории РФ МДС 81-35.2004, которая была утверждена в 2004 г.

Данная методика обязательна для исполнения организациями, выполняющие строительные работы с финансированием за счет средств бюджета всех уровней, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных источников, безотносительно их ведомственной принадлежности и формы собственности.

В соответствии с такой Методикой, сметная документация может составляться заказчиком с использованием одного из методов установления начальных цен: ресурсный, базисно-индексный, ресурсно-индексный, наконец, на основе объектов-аналогов.

В ходе проверки выяснилось, что заказчик - Прокуратура Ибейского района Красноярского края - использовал базисно-индексный метод обоснования начальной максимальной цены контракта на выполнение работ по капитальному ремонту помещений заказчика.

Сметные расходы рассчитаны с применением базисно-индексного метода, предполагающего установление базисного уровня цен в соответствующем сборнике сметно-нормативной базы ФЕР-2001. Эти базисные цены впоследствии перемножаются на некий индекс, который соответствует периоду составления сметной документации и периоду заключения муниципального контракта.

Согласно обоснованиям суда, ст.70 Бюджетного Кодекса РФ предполагает обязанность получателя бюджетных средств принимать и исполнять бюджетные обязательства в пределах доведенных лимитов средств. По результатам анализа обоснования заказчиком сметной стоимости работ правонарушений выявлено не было.

В отношении нарушений в части неполноты обоснования начальной максимальной цены контракта представляется целесообразным сказать двух прецедентах, описанных в аналитическом отчете Счетной Палаты РФ.

В первом из них, опубликованном по результатам проведения комплексной проверки использования средств межбюджетных трансфертов Магаданской области, проходившей с 30 июля по 23 августа 2013 г., аналитиками Счетной Палаты РФ указывается факт неполной информации в проектно-сметной аукционной документации. Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации [Электронный ресурс] // http://kad.arbitr.ru/ Проверено: 04.05.14 Госзаказчик, представленный администрацией Магаданской области, нарушил положения законодательства в части обоснования начальной максимальной цены контракта, не включив в проектно-сметную документацию некоторые из видов затрат. Там же

В результате неполноты данных в части расчета начальной максимальной цены контракта в аукционной документации на реконструкцию двух участков автомобильной дороги «Палатка - Кулу - Нексикан» механизм отсева всех поступивших заявок от потенциальных подрядчиков оказался в значительной степени непрозрачным. Это привело к заключению контракта с единственным поставщиком по начальной максимальной цене и, соответственно, к неэффективности расходования доведенных до администрации Магаданской области бюджетных средств.

Схожий случай раскрыт в аналитическом отчете по результатам проведения Счетной Палатой РФ с октября 2011 г. по март 2012 г. контрольного мероприятия в рамках оценки эффективности выполнения органами госвласти функций по надлежащему распоряжению памятниками истории и культуры. Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации [Электронный ресурс] // http://kad.arbitr.ru/ Проверено: 04.05.14

В ходе проверки было установлено, что госзаказчик - Министерство Культуры Республики Татарстан - не включил в аукционную документацию подробную стоимость отдельных видов работ в рамках выполнения Комплекса мероприятий, финансируемых за счет средств как федерального, так и местного бюджетов. Имеющаяся информация по части обоснования начальной максимальной цене контракта сводилась к установлению начальной максимальной цены контракта на уровне 800000,0 тыс. руб. и к формальному перечню всех видов затрат.

Тем не менее, стоимость отдельных видов работ в рамках выполнения данного госзаказа указывалась лишь для ее формального наличия в документации, отнюдь не для оценки экономической целесообразности бюджетных расходов. Более того, размеры некоторых из сметных работ, согласно аналитическому отчету, превышали выделенный по объекту лимит бюджетных средств.

К разновидности практических проблем обоснования начальной максимальной цены контракта, лишенных полноценного обоснования начальной максимальной цены контракта, относится отсутствие источников информации в конкурсной документации в принципе.

Так, по результатам проверки Счетной Палатой РФ с 14 мая по 3 июня 2012 г. использования средств Отделением Пенсионного Фонда РФ по Чеченской Республике сделано следующее любопытное наблюдение. Последнее, являясь заказчиком в рамках проведения аукциона в электронной форме для выполнения собственных нужд, включило в аукционную документацию ссылки на те источники, которые, как оказалось в дальнейшем, не содержат информацию о цене объекта госзакупок в принципе. Таким образом, госзаказчик не привел расчеты начальной максимальной цены контракта, что является прямым нарушением положений Федерального Закона №94-ФЗ.

В качестве примера приведем схожий с рассмотренным выше прецедент неполной в части обоснования начальной максимальной цены контракта информации в конкурсной документации.

С 8 августа по 4 ноября 2011 г. Счетной Палатой РФ проводился мониторинг выполнения федеральных целевых программ в сфере гражданской авиации и размещения госзаказов в рамках таких программ. Архив Бюллетеня Счетной палаты [Электронный ресурс] // http://www.ach.gov.ru/ru/bulletin/ Проверено: 04.05.14 В итоге было установлено, что в конкурсной документации отсутствуют какие бы то ни было источники информации относительно принципов формирования начальной максимальной цены контракта.

Интересно отметить, что, в соответствии с существующей непосредственно в Росавиации методологией расчета начальной максимальной цены контракта, госзаказчик должен проводить расчет такой цены несколькими способами с целью установления ее на наиболее объективном уровне. Если цены, рассчитанные разными способами (которых итого 4 в указанной методологии: рыночный, сметно-нормативный, базисно-индексный и метод аналогов), не отличаются друг от друга более, чем на 3-5%, то такой уровень начальной максимальной цены контракта признается наилучшим.

Вместе с тем, в общей методологии установления начальных максимальных цен контрактов, существовавшей до принятия Федерального закона №44-ФЗ, безотносительно к конкретным сферам, требование о необходимости расчета цены несколькими способами с последующим сопоставлением значений отсутствует. Приказ Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. № 567 “Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)”.

Наряду с рассмотренными выше типовыми прецедентами неполноты обоснования начальной максимальной цены контракта интерес представляет также пример ниже.

В феврале 2012 г. уполномоченная Советом депутатов Архангельской области организация, в частности, обосновывающая начальную максимальную цену госконтракта, не включила в конкурсную документацию сами расчеты такой цены. В документации на право поставлять 28 персональных компьютеров для нужд Совета Депутатов была лишь сделана отсылка на то, что начальная максимальная цена контракта обоснована средним уровнем цен на данный конкретный тип персональных компьютеров.

Более того, в документации указано, что общая стоимость закупки 28 компьютеров составляет 1 млн. руб., что соответствует, в среднем, 35,715 руб. за один компьютер. Вместе с тем, как выяснилось в дальнейшем, ссылка, указанная самой уполномоченной организацией в конкурсной документации, предоставляла информацию о среднем значении цены на уровне 34,400 руб. за один компьютер.

Таким образом, уполномоченная организация должна была установить начальную максимальную цену контракта на уровне 963,200 руб., что снизило бы бюджетные расходы.

Однако апелляционный суд Архангельской области постановил, что ч.3 ст.19.1 Федерального закона 44-ФЗ является рекомендованной для соблюдения, но не обязательной. Как следствие, согласно решению суда, уполномоченная организация, допустившая ошибку в расчетах, виновной признана не была.

2.3.3 «Тип проблем 3»: анализ рынка при обосновании начальной максимальной цены

Как показало исследование судебных и административных прецедентов некорректного обоснования начальной максимальной цены контракта, одна из основных проблем связана с проведением анализа рынка. Госзаказчик, к примеру, при использовании метода рыночных цен может, на деле, принять во внимание цену на товар одной компании, без проведения исследования рынка должным образом. Кроме того, госзаказчик зачастую не анализирует рынок в принципе, ссылаясь на «среднерыночный уровень цен» формально, а не по факту.

Так, в феврале 2012 г. подрядчик, представленный компанией по производству медицинского оборудования, обратился в ФАС РФ с требованием признать решение суда первой инстанции о признании госзаказчика виновным в неверном обосновании начальной максимальной цены контракта на поставку медицинского оборудования. Карташков П. В. Формирование НМЦК на отдельные виды медицинского оборудования. Практика ФАС России при рассмотрении жалоб // Государственные закупки.РУ, 2012. №10. с. 28 Начальная максимальная цена контракта рассчитывалась с использованием метода сопоставимых рыночных цен. Баширова Д. М. Обоснование начальной цены контракта. Судебная практика // Государственные закупки. 2012. №4. с. 34

Госзаказчик обосновал начальную максимальную цену с применением рыночного метода, но, вместе с этим, вместо того, чтобы анализировать идентичный рынок производителей медицинского оборудования, он принимал во внимание рынок посредников-поставщиков такового. ФАС РФ жалобу истца удовлетворила, постановив, что при исследовании рынка необходимо анализировать исключительно рынок идентичных товаров и услуг. Рынок поставщиков и рынок производителей оборудования идентичными рынками не являются.

Схожий случай произошел с Федеральным Унитарным Предприятием Почта России, выступающего в качестве истца, и с госзаказчиком - Владивостокской таможней, которая обвинялась в некорректном обосновании начальной максимальной цены контракта и неверном использовании рыночного метода установления такой цены. Постановление Арбитражного суда Приморского края № А51-12047/2011 от 14.11.2012 в отношении ФГУП "Почта России" Опубликовано: http://solutions.fas.gov.ru/documents/34748 Проверено: 26.01.2014

Госзаказчик установил начальную максимальную цену контракта на поставку 33 печатных изданий общей стоимостью 82399 тыс. руб. Тем не менее, при размещении данного муниципального заказа Госзаказчик предоставил информацию о среднерыночных ценах на подобного рода услуги с ориентацией исключительно на одну компанию. Анализ рынка, таким образом, проведен не был.

Однако Управление ФАС пришло к выводу о том, что муниципальным заказчиком чч.2 и 3 ст. 19.1 Федерального Закона 94-ФЗ соблюдены были. То, каким именно образом должен проводиться анализ рынка, решается уже по личному усмотрению госзаказчика.

Достаточно интересным в части анализа рынка при обосновании начальной максимальной цены контракта представляется также кейс с участием Министерства связи и массовых коммуникаций РФ в качестве госзаказчика и ОАО «Телеком» в качестве поставщика. Leshcheva R., Karpunin P. Public Procurement in Russia - 2012. Электронный ресурс: http://www.cls.ru/press-centre/publications/public-procurement/ Проверено: 03.05.14

В марте 2012 г. проходили выборы Президента РФ, одной из важных составляющих которых являлось обеспечение видеоконтроля на всех участках. Услугу Министерству связи и массовым коммуникациям в рамках соответствующего госконтракта предоставляло ОАО «Ростелеком». В ходе проверки правомерности расходования бюджетных средств, проводимой Счетной Палатой с 3 февраля по 29 июня 2012 г., выяснилось, что начальная максимальная цена контракта была рассчитана без проведения должного мониторинга рынка аналогичных товаров и услуг. Как результат, бюджетные расходы на монтирование и поддержание функционирования системы видеотрансляции могли быть в значительной степени сокращены и потрачены более целесообразно.

Во-первых, с учетом цены интернет-трафика 20 руб. за 1 Гб и ожидаемого в день проведения выборов объема трафика 1633936 Гб стоимость контракта должна быть оценена в сумму порядка 33 млн. руб. Вместе с тем, фактически госзаказчик уплатил 3490 млн. руб, что при корректном расчете начальной максимальной цены контракта превышает уровень экономически обоснованных затрат на 3457 млн.руб.

Во-вторых, услуги присоединения госзаказчика к сети передачи данных, принадлежащих ОАО «Ростелеком», можно рассматривать в качестве капитальных вложений в развитие инфраструктуры ОАО «Ростелеком» и, как следствие, источника будущей прибыли. В связи с этим контролирующим проведение госзакупок органом установлено, что затраты на данный вид услуг должны были финансироваться в равных объемах как госзаказчиком, так и подрядчиком. Данная статься расходов составила итого 4846,26 млн. руб. с НДС вместо целесообразных 2423,13 млн. руб.

На рисунке ниже показана структура расходов Министерства связи и массовых коммуникаций на обеспечение видеоконтроля при проведении выборов. Общая стоимость реализации проекта оценивалась в сумме 25403 млн. рублей с учетом НДС (в том числе, за счет средств федерального бюджета в размере 13000 млн. руб.). Затраты, выделенные голубым и красным цветами (на программно-аппаратный комплекс и модернизацию серверов, соответственно), должны были финансироваться заказчиком и подрядчиком в равных объемах. Как видно из диаграммы, такие затраты составляют порядка четверти совокупных расходов заказчика. Неэффективные бюджетные расходы, таким образом, могли быть сокращены на одну восьмую часть совокупных затрат на выполнение госзаказа.

Министерство Финансов РФ, разработавшее ряд замечаний в отношении расчета стоимости предоставляемых ОАО «Ростелеком» услуг, предложило, в частности, сократить размер финансирования обеспечения видеотрансляций в ходе проведения выборов, как минимум, на сумму указанных выше нецелесообразных расходов, составляющих итого около 6900 млн. руб. Однако корректировка бюджетного финансирования составила лишь 1961 млн. руб.

Счетная Палата РФ нашла признаки правонарушения в части расчета начальной максимальной цены контракта: экономическая целесообразность затрат в тексте финансово-экономического обоснования финансирования должна была подтверждаться по результатам проведения анализа рынка услуг с последующей корректировкой цены с учетом особенностей данного конкретного контракта.

Еще один пример с отсутствием анализа рыночных цен при обосновании начальной максимальной цены госконтракта касается неэффективного использования бюджетных средств ввиду отсутствия анализа рыночной стоимости закупаемых товаров.

В июне 2010 г. Счетной Палатой проводился мониторинг правомерности бюджетных расходов на совершенствование функционирования системы уголовного исполнения наказания. Архив Бюллетеня Счетной палаты [Электронный ресурс] // http://www.ach.gov.ru/ru/bulletin/ Проверено: 04.05.14 Как выяснилось в результате проверки, в 2009 г. по проведении открытого аукциона с победившей организацией был заключен госконтракт на заправку принадлежащего Федеральной службе исполнения наказаний транспорта на сумму, превышающий уровень цен в среднем на рынке. В итоге сумма бюджетных переплат составила 466,9 тыс. руб.

В продолжение обсуждения вопроса о недостаточно качественно проведенном анализе рыночных цен на те или иные товары или услуги следует сказать и о судебном разбирательстве, предметом которого является анализ недостаточного количества рыночных предложений.

В Четырнадцатый Арбитражный апелляционный суд поступила жалоба на решение Арбитражного суда Архангельской области от 28 июня 2012 года по делу № А05-4250/2012 от Управления Федерального казначейства по Архангельской области к УФАС по Архангельской области. По мнению Заявителя, вынесенное судом решение является неправомерным. Материалы дела №А05-4250/2012 от 11.10.2012 (Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации)

Согласно материалам дела, муниципальным заказчиком на официальном портале госзакупок было размещено извещение о проведении открытого аукциона на поставку программно-аппаратного комплекса (средства защиты от несанкционированного доступа). Начальная максимальная цена лота составила 1 000 000 рублей. Из пяти заявок, поданных в установленный срок, к аукциону допущены две.

Как было выявлено в дальнейшем в ходе проверок, муниципальный заказчик, рассчитывая начальную максимальную цену контракта, принял во внимание лишь два коммерческих предложения: ЗАО «НПП «БИТ» и ЗАО «Фима-НТЦ КАМИ».

В этих коммерческих предложениях речь шла об определенном типе программного обеспечения - ПАК «Соболь». Ценовые предложения от других поставщиков заказчиком во внимание не принимались, однако на рынке существуют как минимум три аналога программному обеспечению «Соболь».

Как указано в обосновании начальной максимальной цены контракта,

- стоимость программы «Соболь» у ЗАО «НПП «БИТ» - 10 300 руб.,

- у ЗАО «ФИМА-НТЦ КАМИ» - 9210 руб.,

- расходы на доставку товара - 5320 руб.

Всего необходимо закупить 108 экземпляров.

Заказчик, принимая минимальную цену товара 9210 руб за среднерыночную, произвел следующий расчет:

руб.

Подобный расчет суд нашел неубедительным, поскольку заказчиком был проведен анализ ценовых предложений не рынка в целом, а отдельного сегмента. Таким образом, это нарушает положения законодательства о госзакупках и ведет, в конечном счете, к неэффективным расходам бюджета.

Аналогичным арбитражным актом явилось разбирательство по делу о поставке муниципальному заказчику противогаза-самоспасателя «Феникс-2» в 2012 г. с участием Архангельского УФАС. Материалы дела № А05-11230/2012 (Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации)

Компания-подрядчик ООО «Навигатор» обратилась с в Архангельское УФАС с жалобой на действия заказчика в части обоснования им начальной максимальной цены контракта. По мнению заявителя, начальная максимальная цена не является обоснованной и не отражает реальную стоимость «Противогаза-самоспасателя «Феникс-2». Заявитель объясняет это тем, что заказчиком не был проведен тщательный анализ ценовых предложений нескольких осуществляющих деятельность на соответствующем рынке компаний.

УФАС жалобу заказчика признал обоснованной, однако, вышестоящий апелляционный суд решение УФАС отменил, и признал действия Заказчика в части обоснования НМЦК правомерными и решение УФАС отменил. Таким образом, вопрос полноты обоснования нчальной максимальной цены контракта сводится, в конечном счете, к трактовке рассматривающим жалобы органом ст.19.1Федерального закона №94-ФЗ.

2.4 Основные тенденции в разрешении спорных ситуаций неверного обоснования начальной максимальной цены контракта для нужд муниципалитета или государства

Проанализировав судебные и административные прецеденты в части неверного обоснования начальной максимальной цены контракта, следует резюмировать основные тенденции в решениях таких споров в соответствии с предложенной выше классификацией встречающихся на практике прецедентов неверного установления НМЦК.

Во-первых, что касается прецедентов типа «расчет начальной максимальной цены контракта», большинство спорных ситуаций разрешается в пользу поставщика или исполнителя. Предметом рассмотрения дел в контексте неверных расчетов НМЦК является, по большей части, незаконное обогащение поставщика из-за превышения цены контракта по сравнению со среднерыночными ценами (причем такие расхождения в ценах выясняются госзаказчиком уже после исполнения контракта). В подобного рода спорах суд - на стороне поставщиков: заказчик сам виноват в неверных расчетах НМЦК и принимает от поставщика работы или услуги по собственной воле. Цена контракта в процессе его исполнения дальнейшим изменениям не подлежит.

Во-вторых, в отношении другого типа прецедентов, рассматривающих полноту обоснования в документации госзаказчиком НМЦК, следует сказать следующее. Решения судов, как правило, выносятся в пользу заказчиков даже в тех случаях, когда начальная максимальная цена контракта, рассчитанная госзаказчиком, завышена по сравнению со среднерыночными, или госзаказчик слишком подробно прописал техническое задание, что сопровождается риском недобросовестной конкуренции. Главное, на что обращает внимание суд в подобного рода разбирательствах - наличие хотя бы формального обоснования НМЦК. Другими словами, степень полноты обоснования госзаказчиком НМЦК, как показывает анализ практических ситуаций, для суда существенного значения не имеет. Важно, что обоснование НМЦК имеется в принципе.

Наконец, необходимо сказать о третьем типе прецедентов в части неверного установления НМЦК, связанных с анализом госзаказчиком рынка при обосновании того или иного уровня начальной цены. В целом, в отличие от предыдущих двух типов проблем с обоснованием НМЦК, в данном типе прецедентов каких-либо тенденций не наблюдается. В половине судебных и административных случаев контролирующие органы обвиняют госзаказчика в некорректно проведенном анализе рынка (анализе не того сегмента, недостаточном количестве проанализированных компаний и т.д.), а в половине других госзаказчик признается невиновным. Таким образом, в прецедентах, связанных с анализом госзаказчиком рынка, решения зависят преимущественно от того, кто именно их принимает и какими способами их обосновывает.



3. Новый системно-аналитический подход к обоснованию НМЦК: описание математической модели

3.1 Основная идея предлагаемого системно-аналитического подхода

В настоящее время методы определения начальной максимальной цены контракта для государственных и муниципальных нужд лишены математического аппарата. Как следствие, государственный или муниципальный заказчик не в полной мере понимает суть предлагаемых для проведения необходимых расчетов подходов, а сами расчеты начальных цен теряют прозрачность.

В этой связи представляется целесообразным поставить вопрос о выработке некоего системного подхода к определению начальной максимальной цены контракта, нивелирующего основной недостаток существующей методологии установления начальных максимальных цен - отсутствие возможности оценить эффективность бюджетных трат на закупки для нужд муниципалитетов и государства.

На практике начальные максимальные цены контрактов зачастую расходятся с теми ценами, по которым государственный или муниципальный заказчик приобретает товары или услуги по результатам проведения конкурса. Тем не менее, при наличии такой разницы между начальной и реальной ценами контракта контролирующие расходование бюджетных средств органы не могут сделать выводы относительно соблюдения госзаказчиком принципа прозрачности и эффективности затрат. Другими словами, не существует такой методологии определения начальных максимальных цен, которая позволила бы хотя бы ex-post проанализировать, насколько разумны были те или иные бюджетные расходы на выполнение госзаказов.