Размещено на http://www.allbest.ru/

План

• 1. Понятие бюджетного устройства
• 2. Общая характеристика бюджетного устройства РФ
• 3. Элементы бюджетного устройства РФ
• 3.1 Понятие и структура бюджетной системы РФ
• 3.2 Бюджетная классификация РФ
• 3.3 Принципы бюджетной системы РФ
• 4. Проблемы бюджетного устройства РФ
• Заключение
• Список литературы

1. Понятие бюджетного устройства

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, то есть бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающими, поскольку выражают право государства и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.

Бюджетное устройство - определяется государственным устройством и включает в себя три составляющих элемента: а) бюджетную систему; б) принципы построения бюджетной системы; в) бюджетную классификацию.

Бюджетная система любого государства строится в соответствии с государственным и административно-территориальным делением. Поэтому в конфедеративном, федеративном и унитарном государствах оно будет разным. РФ является федеративным государством, включающим в себя республики, края, области, города федерального подчинения, автономную область и автономные округа как субъекты Федерации. В связи с разграничением компетенции между РФ и субъектами РФ вытекает необходимость существования федерального бюджета и бюджетов каждого из ее субъектов. А наличие административно-территориальных образований в рамках субъектов РФ предполагает и наличие местных бюджетов[1].

Основу правового регулирования бюджетного устройства составляет Бюджетный кодекс РФ[2]. Но, к сожалению, в разделе 1 части второй Бюджетного кодекса РФ, который именуется "Бюджетное устройство Российской Федерации", содержание рассматриваемого термина не раскрывается. По мнению Ю.А. Крохиной: "Анализ указанного раздела позволяет определить бюджетное устройство как совокупность бюджетной системы, бюджетной классификации, компетенции органов власти и самоуправления, принципов бюджетной системы. Отвечает ли общенаучным нормам и необходимым требованиям теории деятельности такое определение? Содержание бюджетного устройства выходит за рамки данного термина, поскольку включение бюджетной классификации неоправданно смещает процессуальные и материальные части бюджетного права. В итоге понятийные и концептуальные недостатки могут привести к негативным последствиям в практической бюджетной деятельности"[3]. В финансово - правовой науке аргументировано и устоялось понимание бюджетного устройства как внутреннего строения бюджета государства, выражающегося в совокупности бюджетов, виды и принципы взаимной связи которых определяются национально - государственным и административно - территориальным устройством страны[4]. Важным юридическим признаком бюджетного устройства является обусловленность типом и формой государства. Поэтому представляется, что более рациональное содержание на законодательном уровне в термин "бюджетное устройство" вкладывалось Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"[5], который определял бюджетное устройство как "организацию бюджетной системы и принципы ее построения".

Итак, исходя из анализа Бюджетного кодекса РФ, бюджетное устройство есть совокупность трех составляющих элементов: бюджетной системы; принципов построения бюджетной системы; бюджетной классификации.

2. Общая характеристика бюджетного устройства РФ

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной вехой развития бюджетного устройства Российской Федерации является упорядочение сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи федеральным государством с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:

- самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.);

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.[6]

- конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на "рынке" социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция РФ[7] определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако не предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе "экономика - государство - экономика", где государство само по себе является целой системой субъектов.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества. При этом чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы.

Итак, система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает. Соответственно наличие такого механизма бюджетного выравнивания говорит об эффективности бюджетного устройства в государстве.

3. Элементы бюджетного устройства РФ

3.1 Понятие и структура бюджетной системы РФ

Бюджетная система РФ является частью финансовой системы России. В учебных пособиях по финансовому праву, как правило, дают следующее понятие бюджетной системы: это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, республиканских, краевых, областных, иных бюджетов РФ и местных бюджетов. Легальное определение бюджетной системы дается в Бюджетном кодексе РФ в статье 6 (в ред. от 26.04.2007 г.[8]): "Бюджетная система РФ - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов".

Связующим звеном бюджетной системы называются экономические отношения и нормы пава, обеспечивающие функционирование и взаимодействие бюджетов. Основой построения бюджетной системы выступает государственное устройство РФ. Каждая единица государства должна быть обеспечена деньгами.

Главный положительный смысл указанного определения видится в том, что бюджетная система есть результат взаимодействия на нее государственного устройства, что, кстати, имеет немаловажное значение для решения проблем сегодняшней практики бюджетной деятельности. Проявление государственного устройства в бюджетной сфере возможно через придание бюджетной системе признаков единства, иерархичности. Принцип иерархии построения элементов бюджетной системы имеет определяющее значение для построения межбюджетных отношений. В этом плане совершенно оправданно в ст. 10 БК РФ называются три уровня бюджетной системы, которые будет рассмотрены позже. Однако в действительности бюджетная система имеет более сложную структуру. В частности при определении понятия "бюджетная система" необходимо учитывать субъектов бюджетной деятельности, которые вырабатывают и реализуют бюджетную политику. Поэтому мы считаем, что в понятии бюджетной системы должна быть отражена деятельность субъектов бюджетной системы. С учетом данного замечания под бюджетной системой предлагается понимать совокупность уполномоченных органов государства и органов местного самоуправления, других участников бюджетной деятельности, которые находятся между собой в урегулированных Конституцией РФ, другими актами бюджетного законодательства отношениях по поводу подготовки, принятия и исполнения бюджетов федерального, регионального и местного уровней, бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также осуществления контроля за их исполнением и применения мер юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ.

Согласно ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Денежные средства, находящиеся в бюджетной системе РФ, в основном образуются за счет налогов и других обязательных платежей юридических и физических лиц, а также за счет использования средств, привлеченных на возвратной основе через внутренний или внешний кредит. Из налогового законодательства следует, что под доходами, полученными за счет налогов, следует понимать федеральные, региональные, местные налоги и сборы, а также сюда можно отнести штрафы и пени. Доходы с налогов закрепленные за бюджетами соответствующего уровня и бюджетами государственных внебюджетных фондов, считаются собственными доходами бюджетов. БК РФ определяет доходы бюджета как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Одной из наиболее важных и основных проблем для РФ стала проблема нехватки денежных средств, необходимых для решения всех государственных задач, проблем и реализации планов. Чтобы обеспечить выполнение наиболее важных направлений деятельности государства по аналогии с зарубежным опытом, стали создаваться внебюджетные фонды.

Средства внебюджетных фондов формируются за счет специально установленных обязательных платежей юридических и физических лиц, а также добровольных выплат, и расходуются строго в соответствии с целями, для которых они были учреждены.

Внебюджетные фонды денежных средств являются разновидностью целевых государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Они создаются на федеральном, региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровнях как в силу самих законов РФ и Постановлений Правительства РФ, так и в соответствии с законами РФ, Указами Президента РФ, но по решению компетентных органов.

Внебюджетные фонды по целевому назначению подразделяются на социальные и экономические. Социальные внебюджетные фонды созданы в целях эффективной реализации социальных задач, а именно: финансирования выплаты пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т.д.[9]

Основам правового регулирования социальных внебюджетных фондов уделено внимание в ст.143-150 БК РФ. В соответствии со ст.143 определяются общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов. Так, вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом в соответствии с БК РФ.

Состав государственных внебюджетных фондов Российской Федерации регламентирован ст.144 БК РФ. Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются: Пенсионный фонд Российской Федерации; Фонд социального страхования Российской Федерации; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; Государственный фонд занятости населения Российской Федерации.

Устанавливая подобные нормы, регламентирующие деятельность государственных внебюджетных фондов, БК РФ обеспечивает надежный контроль за своевременным поступлением и целевым расходованием средств фондов.

Правовое регулирование правового статуса и деятельности внебюджетных фондов помимо Бюджетного кодекса осуществляется большим количеством подзаконных актов. Нормы, регламентирующие деятельность внебюджетных фондов могут содержаться в указах Президента РФ, актах Правительства РФ, актах органах исполнительной власти, а также деятельность внебюджетных фондов субъектов РФ и муниципальных образований регулируется соответствующими нормативными актами, принимаемыми на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Наряду с внебюджетными фондами существуют также бюджетные целевые фонды. Целевым бюджетным фондом является фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Бюджет можно рассматривать в трех аспектах:

- в материальном аспекте бюджет - это централизованный денежный фонд, формируемый государством либо его территориальными образованиями и обеспечивающий выполнение функций органов власти и управления соответствующей территории;

- в экономическом аспекте бюджет представляет собой совокупность отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов;

- как правовая категория бюджет - это основной финансовый план соответствующей территории.[10]

Бюджет как в целом для РФ, так и для территориальных единиц играет значительную роль, через него реализуется региональная и национальная политика, за его счет происходит развитие международных связей; бюджет является основой финансовых ресурсов государства и является единственным источником финансовых средств, находящихся в непосредственном распоряжении государственных и муниципальных органов.

Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов предназначены для решения задач и вопросов, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Местные бюджеты относятся к третьему уровню бюджетной системы РФ.

Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга (местные бюджеты не включаются в бюджеты субъектов РФ, а те, в свою очередь, не включаются в федеральный бюджет).

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов[11], бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ[12], местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Одним из основополагающих принципов бюджетного права является требование облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти.

Правовая форма конкретного бюджета зависит от того, какое место он занимает в структуре бюджетной системы РФ.

Таким образом, под бюджетной системой РФ понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ). В бюджетную систему РФ входят бюджеты трех уровней.

3.2 Бюджетная классификация РФ

Под бюджетной классификацией понимают законодательно устанавливаемую по однородным признакам группировку доходов и расходов бюджета, источников покрытия его дефицита, используемую для составления и исполнения бюджета. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также обеспечивает учет и систематизацию информации о состоянии бюджета.

Определение бюджетной классификации Российской Федерации содержится в статье 18 Бюджетного кодекса РФ (в ред. 26.04.2007 г.[13]). В соответствии с этим определением бюджетная классификация Российской Федерации представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемую для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация предусматривает присвоение объектам классификации соответствующих группировочных кодов, обеспечивающих единство формы бюджетной документации, представление необходимой информации для составления консолидированного бюджета Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме того, бюджетная классификация применяется для составления и исполнения смет доходов и расходов по средствам, полученным от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В состав бюджетной классификации Российской Федерации входят (ст. 19 Бюджетного кодекса РФ):

- классификация доходов бюджетов Российской Федерации;

- функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации;

- экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации;

- классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

- классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

- классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- классификация видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации;

- ведомственная классификация расходов федерального бюджета.

Реализация основных задач бюджетной классификации обеспечивается во многом благодаря принципу единства бюджетной классификации Российской Федерации. Содержание этого принципа законодатель приводит в статье 26 Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетная классификация Российской Федерации в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, классификации видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга, классификации источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, классификации видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления при утверждении соответствующих бюджетов имеют право производить дальнейшую детализацию объектов бюджетных классификаций, не нарушая при этом общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

3.3 Принципы бюджетной системы РФ

Согласно ст. 28 БК РФ бюджетная система основана на десяти основных принципах. Принципы построения и функционирования бюджетной системы РФ играют большое теоретическое и практическое значение. Рассмотрим содержание принципов бюджетной системы:

1. Статья 29 БК РФ закрепляет принцип единства бюджетной системы РФ, который означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. То есть, исходя из смысла статьи 29 БК РФ, под единством бюджетной системы понимается единство формы и содержания бюджетной системы - с одной стороны, а также применение единых правил бюджетного регулирования на всех уровнях бюджетной системы - с другой.

2. Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств (ст. 30 БК РФ). В соответствии с данным принципом разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ его условно можно разбить на два взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы - федеральный, региональный либо местный бюджет - имеет равные права на закрепление за ним в части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

3. Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) - федерального, регионального и местного - означает независимость каждого из них от решений, принимаемых органами государственной власти вышестоящих либо нижестоящих бюджетных уровней. Принцип самостоятельности бюджетов включает в себя семь взаимосвязанных правомочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ либо органов местного самоуправления. Данные правомочия являются частью бюджетной компетенции.[14]

Принцип самостоятельности бюджета означает:

- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

- недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

- недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

- недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

4. Статья 31.1 БК РФ устанавливает принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Сущность указанного принципа выражается в том, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления наделены равными правами в отношении: 1) определения их бюджетных полномочий; 2) установления и исполнения расходных обязательств; 3) формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; 4) определения объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.

5. Принцип, отраженный в статье 32 БК РФ, разработан в согласовании с нормами налогового права. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

6. Согласно статье 33 БК РФ сбалансированность бюджета ориентирована на поддержание финансовой стабильности, реальности и выполнимости бюджета, утвержденного на предстоящий год. Все расходы, которые государство (субъект РФ либо муниципальное образование) планирует произвести в предстоящем году, в суммарном количестве не могут превышать суммарного количества планируемых на предстоящий год доходов и средств, поступающих из источников финансирования бюджетного дефицита. При этом органы исполнительной и законодательной (представительной) власти при составлении и утверждении проекта бюджета, его последующем выполнении должны учитывать принцип сбалансированности бюджета и предпринять все меры, необходимые для уменьшения показателя дефицита бюджета, т.е. превышения его расходной части над доходной.

7. В статье 34 БК РФ закреплен принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Эффективность использования бюджетных средств подразумевает достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которого предусмотрено расходование бюджетных средств. Экономность, в свою очередь, предполагает наименьшее расходование предоставленных средств. Важно отметить, что расходование фактически осуществляется прямыми получателями средств, поэтому именно эти получатели в своей деятельности должны исходить из принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств.

8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов предполагает следующее. В п. 1 ст. 35 БК РФ находит продолжение принцип сбалансированности бюджетной системы РФ. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов подразумевает, что при расходовании бюджетных средств их прямыми получателями сумма произведенных расходов не может превышать суммы полученных доходов и суммы поступлений из источников финансирования бюджетного дефицита.

Согласно п. 2 ст. 35 БК РФ при составлении и утверждении проекта бюджета уполномоченные органы не должны ориентироваться на величину планируемых расходов и уже в соответствии с ними отыскивать источники получения доходов и финансирования бюджетного дефицита, а также определять конкретные размеры доходов и поступлений для покрытия бюджетного дефицита. Исключением из этого правила является установление доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также централизация средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. В указанных случаях осуществляется привязка к сумме расходов.

9. Гласность является ключевым принципом российской правовой системы в целом, а также отдельных отраслей права, в том числе и бюджетного. Применительно к бюджетной системе РФ гласность в соответствии с комментируемой статьей означает открытость бюджетной системы РФ для всеобщего ознакомления. Однако осуществление принципа гласности производится с учетом ограничений, предусмотренных Законом "О государственной тайне"[15].

Исключение из сведений, содержащихся в бюджете и являющихся гласными и общедоступными, составляют сведения секретных статей. При этом секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. Данные статьи не подлежат оглашению и не могут быть предоставлены для ознакомления любому заинтересованному лицу.

10. Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) означает, что при составлении проекта бюджета опытные экономисты сначала изучают реальную социально-экономическую ситуацию на территории РФ, затем составляют прогнозы социально-экономического развития страны, в том числе вычисляют уровень планируемой инфляции. В соответствии с полученными показателями составляется бюджетная роспись, т.е. вычисление конкретных видов доходов и расходов, средств для покрытия бюджетного дефицита. Только в таком случае бюджет, составленный на предстоящий год, будет считаться достоверным, экономически обоснованным, реальным и выполнимым на практике.

11. В соответствии со статьей 38 БК РФ каждое расходование бюджетных средств является целенаправленным. Цель, на достижение которой предусмотрено предоставление конкретных бюджетных средств, является неоспоримой. Поэтому любое отступление от поставленной цели, т.е. расходование выделенных бюджетных средств не в соответствии с их целевым предназначением, является нарушением бюджетного законодательства и влечет наложение мер ответственности.

Итак, в основу построения бюджетной системы положены следующие принципы: единство бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ); разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ (ст. 30 БК РФ); самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ); полноты отражения доходов и расходов бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32 БК РФ); сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ); эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ); общего (совокупного) покрытия расходов бюджета (ст. 35 БК РФ); гласности (ст. 36 БК РФ); достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ); адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ).

4. Проблемы бюджетного устройства РФ

Одной из проблем является формирование межбюджетных отношений. Исторически сложившаяся неоднородность размещения производственных комплексов на территории России и острый экономический кризис привели к усилению межрегиональной дифференциации и появлению территорий, характеризующихся устойчивым и глубоким спадом в основных отраслях экономики и резким снижением уровня жизни населения. В последнее время прослеживается тенденция усиления неоднородности экономического пространства страны, причем интенсивность нарастания негативных тенденций такова, что под угрозой оказывается политико-социальное единство государства. В этой связи проблема межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов приобрела сегодня особую актуальность, однако на законодательном уровне понятие финансовой помощи не закреплено.

Исходя из вышеизложенного, а также принимая во внимание то значение, которое имеют в правовом регулировании нормы - дефиниции, представляется необходимым восполнить указанный пробел.

Для определения понятия финансовой помощи вначале требуется, с нашей точки зрения, охарактеризовать такие категории, как бюджетное выравнивание, бюджетное регулирование и бюджетная обеспеченность.

В российском бюджетном законодательстве термин "выравнивание" впервые употребляется в БК РФ (абз. 2 ст. 133, п. 1 ст. 134 БК РФ). В финансово-правовой и экономической науке категория "бюджетное выравнивание" (сбалансированность) рассматривается в двух формах: как вертикальное и горизонтальное выравнивание[16]. Методы бюджетного выравнивания зависят от его формы. Так, методы вертикального выравнивания обусловлены "вертикальным" устройством бюджетной системы и направлены на устранение несоответствий между расходными функциями и доходными полномочиями соответствующих уровней власти.

Следует отметить, что проблема распределения и законодательного закрепления бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти решается. Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ"[17] определил полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением федеральных субвенций) (ст. 26.3), порядок возложения на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Федерации (ст. 26.5), принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий (ст. 26.7).

С помощью методов горизонтального выравнивания решаются важнейшие задачи бюджетной политики Российской Федерации: задача обеспечения каждому гражданину России гарантированных государством услуг и благ вне зависимости от экономического положения того или иного субъекта Федерации или муниципального образования, повышения их качества и доступности, задача формирования благоприятного предпринимательского климата, обеспечения социальной стабильности.

Процесс горизонтального бюджетного выравнивания состоит в распределении и перераспределении доли финансовых ресурсов, получаемых из вышестоящего бюджета, между нижестоящими бюджетами. Методами бюджетного выравнивания здесь будут регулирующие налоги, возмещение расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передача средств в форме прямой финансовой помощи (поддержки)[18]. Таким образом, финансовая помощь - один из методов горизонтального бюджетного выравнивания.

В науке финансового права разработана категория "бюджетное регулирование", под которым понимают предоставление конкретным бюджетам вышестоящими государственными органами дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них[19]. Анализ данной категории был проведен Ю.А. Крохиной, с мнением которой о том, что основным элементом бюджетного регулирования является непосредственная связь между бюджетным регулированием и распределением доходов в бюджетной системе государства, проявляющейся как соотношение части и целого, а дополнительными элементами являются материальный, плановый и процессуальный аспекты[20], мы полностью согласны. В качестве методов бюджетного регулирования также называют метод отчислений от федеральных регулирующих налогов и иных платежей, перераспределение самих бюджетных источников, а также метод оказания прямой финансовой помощи (поддержки). Первый из названных методов является основным, так как все остальные методы применяются, если первый не привел к желаемому результату. Таким образом, финансовая помощь - метод бюджетного регулирования, обеспечивающий итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы.

Бюджетный кодекс РФ закрепил определение "минимальной бюджетной обеспеченности" как минимально допустимой стоимости государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Статья 135 БК РФ устанавливает, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ "предоставляется на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяемой на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты". Однако, как справедливо отмечает А.Г. Бирюков, выравнивать можно уровень бюджетной обеспеченности в отношении тех регионов, где она ниже минимального уровня, а не минимальную бюджетную обеспеченность[21].

Изменения, произошедшие в российском законодательстве, свидетельствуют о переоценке института минимальных государственных социальных стандартов как основы определения потребностей государства и его публично-территориальных образований в бюджетных средствах. В частности, принятый 06.10.2003 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не содержит такого критерия а так же закрепляет в качестве основания предоставления финансовой помощи недостаточный уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (ст. ст. 60, 61).

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что, во-первых, получатели финансовой помощи находятся в неблагоприятных по сравнению с другими экономических условиях, и это подтверждается объективными финансовыми показателями. Кроме того, предоставление дополнительных финансовых ресурсов влечет для их получателей определенные последствия в виде жесткого контроля за правильностью и эффективностью расходования указанных средств, а в необходимых случаях - применение финансовых санкций.

В завершении отметим, что с нашей точки зрения, финансовую помощь субъектам РФ и муниципальным образованиям можно определить как метод бюджетного регулирования, обеспечивающий итоговую сбалансированность (выравнивание) бюджетной системы РФ, применяемый в случаях, когда субъект РФ (муниципальное образование) находится в неблагоприятных, по сравнению с другими субъектами (муниципальными образованиями), экономических условиях и уровень их расчетной бюджетной обеспеченности не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания. Нам представляется необходимым закрепить данное определение в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

Заключение

бюджет федерализм доход финансовый

Подведем итог изучения бюджетного устройства РФ.

Исходя из анализа Бюджетного кодекса РФ, бюджетное устройство есть совокупность трех составляющих элементов: бюджетной системы; принципов построения бюджетной системы; бюджетной классификации.

Особенностью бюджетного устройства России является то, что оно строится на принципе федерализма.

Под бюджетной системой РФ понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ). В бюджетную систему РФ входят бюджеты трех уровней: к первому уровню относятся федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень состоит из бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень - местные бюджеты, в число которых входят бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений.

Под бюджетной классификацией понимают законодательно устанавливаемую по однородным признакам группировку доходов и расходов бюджета, источников покрытия его дефицита, используемую для составления и исполнения бюджета.

В основу построения бюджетной системы положены принципы, изложенные в статье 28 - 38 БК РФ.

В качестве проблемы бюджетного устройства выделена проблема межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов. С нашей точки зрения, финансовую помощь субъектам РФ и муниципальным образованиям можно определить как метод бюджетного регулирования, обеспечивающий итоговую сбалансированность (выравнивание) бюджетной системы РФ, применяемый в случаях, когда субъект РФ (муниципальное образование) находится в неблагоприятных, по сравнению с другими субъектами (муниципальными образованиями), экономических условиях и уровень их расчетной бюджетной обеспеченности не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания. Нам представляется необходимым закрепить данное определение в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

Список литературы

1. Конституция РФ принята на всенародном голосовании 2.12.1993 г. // Российская газета. - 25.12.1993. - № 237.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. на 01.01.2009 г.) // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

3. Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ (ред. от 01.12.2007) "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ" // СЗ РФ. - 2007. - N 18. - Ст. 2117.

4. Федеральный закон от 26 декабря 2006 г. № 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год" // СЗ РФ. - 2009. - № 52 (часть II). - Ст. 5602.

5. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 2007 г.) // СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

6. Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 "О Государственной тайне" (в ред. от 2007 г.) // СЗ РФ. - 1997. - № 41. - Ст. 4673.

Учебная и научная литература:

7. Бирюков А.Г. К оценке бюджетной обеспеченности регионов // Финансы. - 2001. - № 4.

8. Вострикова Л.Г. Финансовое право: Учебник для вузов. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.

9. Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - М.: "Дашков и Ко", 2007.

10. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система РФ: Учебное пособие. - М., 2005.

11. Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. - М.: ООО "ТК Велби", 2006.

12. Горбунова О.Н. Финансовое право. - М., 2007.

13. Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // Журнал российского права. - 2002. - № 2.

14. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. - М., 2002.

15. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации - М.: Система ГАРАНТ, 2009.

16. Химичева Н.И. Финансовое право. - М., 2005.

17. Химичева Н.И. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ // Финансовое право. - М., 2005.

18. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений // Финансы. - 1999. - № 5.

Размещено на Allbest.ru