1.1 Теоретичні підходи до визначення сутності бюджетного процесу

Фінансове право містить окремий правовий «інститут» який регламентує процес створення та використання ресурсів, мобілізованих до централізованих фондів - бюджетний процес. Процес у сфері бюджету є обов'язковим порядком реалізації матеріально-правових бюджетних норм. Характер взаємозв'язку матеріальних і процесуальних норм бюджетного права істотно відрізняється від характеру зв'язку, наприклад, цивільного матеріального і цивільно-процесуального права, які є самостійними галузями права, а бюджетний процес і матеріальні бюджетні норми, хоч і є окремими правовими інститутами, об'єднані у підгалузь фінансового права. Завдання бюджетного законодавства - регламентація бюджетного процесу і міжбюджетних відносин. При здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, Бюджетного Кодексу України та закону про Державний бюджет України.

Бюджетний процес - сукупність дій уповноважених, на основі норм бюджетного права, органів державної влади та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження й виконання бюджету, а також звітування про його виконання це є інструмент стабілізації економіки і засіб контролю державних видатків [4].

Матеріальна галузь права вимагає процедурних форм реалізації своїх норм, і всі норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають процесуальний характер. Особливо це стосується діяльності у галузі застосування бюджетно-правових норм, це всі державні органи, підприємства, організації, установи, які безпосередньо чи опосередковано беруть участь у формуванні бюджету.

Поняття бюджетного процесу полягає в тому, що вся діяльність щодо формування бюджету, яка базується на владних повноваженнях тих чи інших органів, має бути підпорядкована суворим процедурним формам, що забезпечують її законність, доцільність та обґрунтованість. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений, потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів з формування та виконання бюджету, а й для правильного вирішення численних поточних питань.

Раціональна організація бюджетного процесу залежить від чіткого визначення його сутнісного наповнення. Нижче наведені різні підходи до трактування категорії «бюджетний процес».

Бюджетний кодекс у статті 2 визначає, що бюджетний процес - це регламентована нормами права діяльність, пов'язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що становлять бюджетну систему України [3].

Ю.А. Ровінський вважає бюджетний процес - це регламентована державою діяльність його органів зі складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету, а також складання і затвердження звітів про виконання бюджету. [24, с.130].

Г.Б. Поляк дає визначення бюджетний процесу як сукупності дій виконавчих і представницьких органів влади щодо розробки та здійснення фінансово-бюджетної політики та управління бюджетною системою [23, с. 96].

Схожої думки дотримується І.В. Розпутенко вважає, що бюджетний процес становить формування, затвердження та виконання бюджету, у якому закладається стратегія економічної та соціальної політики, інструмент стабілізації економіки, засіб контролю державних видатків [25, с. 7].

Натомість А.А. Анісімов визначає, що бюджетний процес - це хронологічно обумовлена організаційно-правова діяльність державних органів зі складання, затвердження та виконання бюджету, основними факторами функціонування якого є: динамічність; участь у ньому всіх органів державної влади й управління; конституційно-правові норми; сукупність матеріальних норм; систему техніко-організаційних нормативів видатків, діючих стабільно протягом тривалого періоду; наявність історично зумовленої та упорядкованої системи державного механізму з суворим розподілом функцій, прав і обов'язків усіх органів [2, с.411].

Це визначення, на мою думку, є досить детальним, насамперед за рахунок характеристики факторів функціонування бюджетного процесу, проте тут не згадується за звітність під час і після виконання бюджету, при тому, що бюджетний кодекс виділяє її як окрему стадію.

Разом з тим М.І. Піскотін просто зазначає, що бюджетний процес становлять стадії складання, затвердження і виконання бюджету, які завершуються складанням і затвердженням звіту про виконання бюджету [22, ст.63].

Воронова Л.К. говорить, бюджетний процес є формою або засобом здійснення матеріальних бюджетних прав, якими наділяє учасників бюджетного процесу законодавство. Також дає визначення бюджетний процес - це регламентована правовими нормами діяльність державних органів із складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету, а також із складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання [5 ст.7; 8].

Натомість Н.І. Хімічева в своїх дослідженнях зазначає, що бюджетний процес - це регламентована нормами процесуального бюджетного права діяльность держави та муніципальних утворень щодо складання, розгляду і затвердження бюджету, його виконання, а також складання і затвердження звіту про його виконання [30, с. 165].

Іншої думки дотримується М.В. Карасьова говорить, що бюджетний процес є найбільшою з політизованих сфер соціальної діяльності, оскільки саме в ході бюджетного процесу „схрещуються" інтереси різних політичних груп, гілок влади, що призводить або до своєчасного прийняття і, відповідно, виконання бюджету або до неприйняття бюджету до початку фінансового року [13, с. 58].

О.П. Орлюк погоджується з думкою щодо визначення бюджетного процесу як сукупності дій уповноважених на основі норм бюджетного права органів державної влади та місцевого самоврядування зі складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету, а також зі складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання [21, с. 169].

Таке визначення в деякій мірі схоже на більшість визначень які надаються авторами і науковцями. Воно визначає стадії, чого не може не бути у визначенні, адже це і є суттю бюджетного процесу та говорить про органи за рахунок яких на основі бюджетного права здійснюється бюджетний процес. Тому я також схиляюсь до такого трактування категорії «бюджетного процес».

Без зайвих клопотів В. М. Федосов говорить, що бюджетний процес це стадії з яких він складається - складання, розгляд, затвердження та виконання бюджету [28, с.8].

Схожої думки дотримується А.С. Ангелов, він зазначає, що бюджетний процес це сукупність процедур з розробки бюджету як обов'язкового державного акта, який потребує виконання [1, с. 184].

Аналіз наведеної інформації показав, що більшість авторів при визначенні бюджетного процесу обмежуються його стадіями (складання, розгляд і затвердження, виконання і складання звіту про виконання бюджету). Слід відзначити, що бюджетний процес - досить складне явище, яке має розглядатися за його елементами, до яких належать стадії, учасники та методи, інструменти і моделі. Крім того, необхідно враховувати внутрішні і зовнішні чинники впливу на прийняття бюджетних рішень.

Прийняття Державного бюджету України є одним із найскладніших питань серед тих, які доводиться розв'язувати державним органам. Складність збільшується щорічною необхідністю прийняття закону про державний бюджет, тобто щорічним здійсненням законодавчої процедури. На практиці Верховна Рада України не повністю дотримується вимог стосовно прийняття та затвердження цього закону, що створює значні перешкоди як для проведення фінансової політики урядом держави, насамперед податкової, так і стабільного функціонування всієї бюджетної системи України.

Риси норм бюджетного процесу:

1) особливий склад учасників бюджетних стадій;

2) конкретний перелік видів необхідних дій та їх обов'язкова послідовність;

3) передбачення організаційної форми кожної дії;

4) визначення обов'язкового порядку прийняття рішень.

Поняття бюджетного процесу не зводиться до стадій складання проекту закону України про бюджет і затвердження його Верховною Радою України. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використають свої права та обов'язки щодо складання і затвердження бюджету. Суть бюджетного процесу зосереджується на безпосередньому виконанні акта про бюджет (закону України), постійному контролі з боку органів державної влади для досягнення відповідності між запланованими і реальними показниками.

У процесі здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюджетних правовідносин і тому бюджетний процес є формою здійснення матеріальних бюджетних прав, наданих учасникам бюджетного процесу [19].

Отже, можна зробити висновок, що бюджетний процес - це регламентована нормами бюджетного права діяльність держави та територіальних громад зі складання, розгляду та затвердження бюджету, його виконання, а також зі складення та затвердження звіту про його виконання. Він є формою здійснення матеріальних бюджетних прав, що надані учасникам бюджетного процесу і необхідною умовою реалізації бюджетної політики.

1.2 Зміст бюджетного процесу за законодавством України та його призначення

Організація бюджетного процесу в Україні регламентується Бюджетним кодексом (далі - БК), що був прийнятий Верховною Радою України 21 червня 2001 року, відповідно до якого: «Бюджетний процес - регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства». Положення Бюджетного кодексу максимально наближено до вимог Європейського Союзу в вирішенні питань бюджетної сфери, що позитивно позначилося на якості цього документу [3].

Усі стадії бюджетного процесу знаходяться під контролем Верховної Ради України. На всіх стадіях здійснюється фінансовий контроль та оцінка ефективності використання бюджетних коштів. Відповідно до статті 96 Конституції України Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою на період з 1 січня по 31 грудня. Цей період називається бюджетним періодом або бюджетним роком. Особливими обставинами, за яких Державний бюджет України може бути затверджено на інший період, є запровадження на території України правового режиму воєнного і надзвичайного стану або надзвичайної екологічної ситуації. Як бачимо, в Україні бюджетний рік збігається з календарним роком і містить третю стадію бюджетного процесу - виконання бюджету. Проте, повний бюджетний цикл, включає всі стадії бюджетного процесу, значно триваліший - понад 2 роки і є сукупною тривалістю заходів щодо підготовки бюджетних запитів, затвердження та виконання бюджетів і звітування про здійснені фактичні бюджетні операції.

З іншого боку бюджетний процес є частиною фінансового права, а саме бюджетного права. Система бюджетного права - це сукупність усіх упорядкованих норм бюджетного права, які узгоджені й згруповані в інститути бюджетного права в межах галузі фінансового права. Структурними елементами бюджетного права є бюджетно-правові норми та бюджетно-правові інститути. Одним з таких бюджетно правових інститутів є інститут бюджетного процесу.

Інститут бюджетного процесу - це сукупність бюджетно-правових норм як різновиду фінансово-правових, які регулюють суспільні відносини, що складаються з приводу складання, розгляду, затвердження й виконання бюджетів, контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів. Іншими словами, норми цього інституту регулюють фінансові правовідносини, які складаються безпосередньо з приводу розробки проектів бюджетів та їх затвердження, формування (акумулювання фінансових ресурсів), розподілу, перерозподілу й використання централізованих фондів фінансових ресурсів бюджетів, а також обліку й звітності, які супроводжують всі стадії формування, розподілу й використання бюджетних ресурсів [18].

Розміри бюджету (а особливо його дефіциту), характер податкової політики і структура доходів, видатків допомагають визначити темпи економічного розвитку, тенденції зміни зайнятості, процентні ставки та цінові зміни. Тому особливого значення набуває механізм здійснення бюджету - бюджетний процес. Оскільки бюджетний процес є механізмом втілення в життя бюджету йому притаманні ті ж функції, які розкривають його значення.

Бюджетний процес можна охарактеризувати такими основними функціями: акумуляційною, розподільною (перерозподільною) та контрольною.

Зміст розподільної функції визначається процесами перерозподілу фінансових ресурсів між різними підрозділами суспільного виробництва. В основному, бюджет відображає вторинний перерозподіл, тобто після первинного розподілу валового внутрішнього продукту на основні його складових здійснюється вторинний перерозподіл за допомогою податків і надання за рахунок бюджету громадянам суспільних благ і послуг.

Отже, серед особливостей розподільної функції бюджетного процесу потрібно виділити такі:

1) основним об'єктом розподілу виступає чистий дохід суспільства - національний дохід;

2) одна і та сама частина національного доходу може багаторазово проходити через бюджетний розподільний механізм (наприклад, прибуток, заробітна плата);

3) багатоканальність грошових потоків [29].

Беручи до уваги значення бюджетного процесу як стабілізатора суспільних відносин, пропонуємо доповнити перелік функцій бюджетного процесу стабілізаційною функцією. Стабілізаційна функція враховує необхідність у забезпеченні стабільного економічного розвитку, тобто у результаті реалізації бюджетної політики в Україні мають бути створені економічні передумови для підвищення таких основних складових рівня життя населення, як зайнятість, рівень трудових доходів, обсяг фінансового забезпечення соціальних статей Державного бюджету України.

У свою чергу, контрольна функція дає змогу дізнатися, наскільки своєчасно і повно фінансові ресурси надходять у розпорядження держави, як фактично складаються пропорції в розподілі бюджетних коштів, чи ефективно вони використовуються. Основу контрольної функції становить рух бюджетних ресурсів, який відображається у відповідних показниках бюджетних надходжень і видатків. Специфіка контрольної функції бюджету полягає в тому, що бюджет об'єктивно, а саме через формування і використання фонду грошових коштів держави, відображає економічні процеси, які відбуваються у структурних ланках економіки [29].

Використання бюджету як інструменту регулювання економіки ускладнене впливом на діяльність учасників бюджетних відносин багатьох як об'єктивних, так і суб'єктивних чинників, що визначаються соціально-економічним середовищем в країні та в світі. Одним із завдань бюджетного процесу є забезпечення керованого і передбачуваного впливу на зміст бюджету цих чинників, в результаті якого співвідношення бюджетних доходів і видатків відповідає фінансовій політиці держави [8, cт. 81].

Основним завданням бюджетного процесу є допомога суб'єктам, що приймають участь у бюджетному процесі:

1. Встановити загальні цілі для ухвалення рішень.

2. Розробити підходи до досягнення цілей.

3. Розробити бюджет, що узгоджується з підходами до досягнення цілей. Треба підготувати і затвердити фінансовий план і бюджет, що ведуть до досягнення цілей зважаючи на обмеження наявних ресурсів.

4. Оцінювати ефективність і корегувати її. Програму і фінансову ефективність треба постійно оцінювати і корегувати, щоб заохочувати наближення до цілей [15].

Також до завдань які вирішуються бюджетним процесом і розкривають його зміст необхідно віднести:

1) максимальне виявлення всіх матеріальних і фінансових резервів з метою досягнення істотного прогресу на шляху до збалансованого ринку;

2) визначення доходів бюджету по окремих податкових і інших платежах, а також загального обсягу відповідно до прогнозів і цільовими програмами соціально-економічного розвитку;

3) установлення видатків бюджету по цільовому призначенню, а також загального обсягу виходячи з потреби безперебійного фінансування всіх заходів загальнодержавного значення, передбачених бюджетом;

4) узгодження бюджету із загальною програмою фінансової стабілізації, спрямованої на подолання грошово-кредитної кризи й інфляційних тенденцій в економіці й забезпечення стабільності національної грошової одиниці;

5) скорочення й ліквідація бюджетного дефіциту за рахунок економічно виправданих джерел;

6) здійснення бюджетного регулювання з метою збалансованості бюджетів різного рівня шляхом перерозподілу джерел доходів держави між ними, а також між сферами господарства, економічними регіонами;

7) контроль над фінансовою діяльністю юридичних осіб і доходами окремих громадян при виконанні ними податкових зобов'язань;

8) автоматизація процесу складання й виконання бюджетів через автоматизовану систему фінансових розрахунків із широким використанням електронно-обчислювальної техніки [21].

Загалом діяльність органів державної влади й місцевого самоврядування, спрямована на виконання вищенаведених завдань, починаючи з розробки й складання проекту акта про бюджет, його розгляду і затвердження, виконання та закінчуючи складанням, розглядом і затвердженням звітності про виконання відповідного бюджету являє собою бюджетний цикл. Тобто бюджетний цикл охоплює всі стадії бюджетного процесу, у тому числі бюджетний період, є сукупною тривалістю заходів щодо підготовки бюджетних запитів, затвердження та виконання бюджетів і звітування про здійснені фактичні бюджетні операції. і триває більше двох років.

За допомогою правових норм держава ретельно регламентує відносини, що виникають з моменту формування всіх видів бюджетів до моменту звітування про їх виконання, встановлює порядок і послідовність дій учасників бюджетних правовідносин. Процесуальні норми бюджетного права закріплюють порядок одержання державою доходів, їх розподілу між різними бюджетами та використання, забезпечуючи здійснення державою та місцевим самоврядуванням завдань і функцій.

Розділ 2. Принципи бюджетного процесу та його учасники

2.1 Поняття та зміст принципів бюджетного процесу

Бюджетний процес ґрунтується на відповідних правових засадах, принципах, які є гарантією чіткого й неупередженого планування, ефективного використання коштів, дотримання фінансової (бюджетної) дисципліни та здійснення постійного контролю за виконанням бюджетів і відбивають важливі риси бюджету. Такими засадами є як принципи, властиві бюджетній системі України взагалі, так і притаманні тільки бюджетному процесу. До першої групи належать принципи, закріплені ст. 7 Бюджетного кодексу, які є основою бюджетної системи а саме:

1) принцип єдності бюджетної системи України - єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;

2) принцип збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період;

3) принцип самостійності - Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади АР Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних місцевих бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів бюджету, правом відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України, правом відповідних місцевих рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети;

4) принцип повноти - до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;

5) принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;

6) принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням (далі - гарантовані послуги), при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

7) принцип субсидіарності - розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача;

8) принцип цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями;

9) принцип справедливості і неупередженості - бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

10) принцип публічності та прозорості - інформування громадськості з питань складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів [3].

Друга група містить принципи, властиві тільки бюджетному процесу:

1) принцип розподілу бюджетних повноважень між органами представницької та виконавчої влади. Наприклад, законодавство встановлює такий розподіл повноважень за стадіями бюджетного процесу: формування та виконання бюджету належить до компетенції виконавчих органів, а розгляд, затвердження та здійснення контролю за виконанням бюджету - до компетенції представницьких органів;

2) принцип спеціалізації бюджетних показників. Його реалізують через бюджетну класифікацію, яка, згідно зі ст.8 Бюджетного кодексу, закріплюючи вичерпний перелік доходів і видатків бюджетів, полягає в конкретизації доходів за джерелами, а видатків - за цільовими напрямами;

3) принцип щорічності бюджету, тобто обов'язкового прийняття бюджету кожного року до початку планового року, що дозволяє виявити тенденції розвитку країни, дослідити зміни темпу росту виробництва тощо. Дуже важливим є прийняття Державного бюджету до настання планового року, оскільки це передбачає й забезпечує своєчасну концентрацію фінансових ресурсів у бюджеті та фінансування потреб держави й суспільства [17, ст.109].

Окрім того, потрібно наголосити на таких принципах: гласності, що передбачає широке обговорення проекту бюджету, доведення його до відома населення, публікацію затвердженого бюджету; наочності - відображення показників бюджетів у взаємозв'язку з економічними показниками розвитку України; достовірності, що передбачає використання під час формування бюджету його реальних показників тощо; послідовності вступу до бюджетної діяльності державних органів.

2.2 Учасники бюджетного процесу та їх повноваження

В юридичній літературі до цього часу немає єдиної думки щодо змісту поняття стадій бюджетного процесу, - зустрічаються різні підходи щодо визначення кількості стадій бюджетного процесу та різноманітних підходів щодо його змісту. Наприклад, професор С.А. Ангелов та М.А. Гурвич обмежують бюджетний процес лише формуванням бюджету, тобто його складанням і затвердженням. Хоча прямого визначення бюджетного процесу та поділу на стадії М.А. Гурвич не дає.

Професор С.А. Ангелов проводить співставлення бюджетного процесу із законодавчим процесом, як з сукупністю здійснюваних дій, що ведуть до виникнення закону. Але ж бюджет не є звичайним законом, хоча і приймається у формі закону та в законодавчому порядку. Дія цього процесу продовжується і після затвердження бюджету. І головне, слід зазначити, для чого саме формується бюджет; отже, це є його виконання - реалізація вже затвердженого бюджету по доходах і видатках, що здійснюється відповідними державними органами в певних правових формах. А законодавчий процес, пов'язаний із звичайним законом, і закінчується його прийняттям [1].

Професор М.І. Піскотін, не погоджуючись з професором С.А. Ангеловим, проводить умовну аналогію бюджетного процесу з кримінальним або цивільним, де за стадією винесення рішення йде стадія його виконання. У бюджетному процесі стадія виконання бюджету завершується в тій же інстанції, що і його затвердження - у Верховній Раді. Постає питання - чому затвердження бюджету входить до бюджетного процесу, а затвердження Звіту про його виконання - ні? Хоча і одне, і друге здійснюється в одному і тому ж порядку та в одних і тих же правових формах [22].

Наприклад, М.І. Піскотін не виділяє окремо в бюджетному процесі стадії розгляду та затвердження бюджету. На його думку достатньо розглянути лише три стадії бюджетного процесу - складання, затвердження проекту та виконання бюджету, вказуючи тим самим, що стадією можна рахувати відокремлений, самостійний етап діяльності державних органів, у результаті проходження якого бюджет переходить з одного якісного стану в інший. Розгляд є моментом або стадії складання, або стадії затвердження. [21].

Відповідно до визначення бюджетного процесу, як регламентованої нормами права діяльності державних органів щодо складання, розгляду, затвердження, виконання бюджету та складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання, можна виділити і п'ять стадій бюджетного процесу.

Група фахівців, серед яких В.М. Опарін, поділяє бюджетний процес на дві частини:

1) бюджетне планування;

2) виконання бюджету [20].

Бюджетне планування охоплює складання проекту бюджету його розгляд і затвердження. Це серцевина бюджетного процесу - виконується той бюджет, який прийнято. Завдання бюджетного планування визначаються необхідністю вирішення триєдиного завдання формування бюджету:

1) достовірне визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету;

2) оптимальний розподіл видатків за окремими групами й галузями;

3) збалансування бюджету [20].

Звуження поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади призводить до висновку, що головне - це скласти проект закону і затвердити його. С.А. Ангелов так і вважав: стадія виконання - кінцева мета формування бюджету. Але прийняття закону про Державний бюджет - це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої та виконавчої влади використовують свої права й обов'язки щодо складання і затвердження бюджету і застосовують правові норми, які регулюють ці стадії [1; 8].

У статті 19 Бюджетного кодексу визначені чотири стадії бюджетного процесу:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

3) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього [3].

На кожній стадії бюджетного процесу вирішуються питання, які в інший час не можуть бути вирішені. Стадії бюджетного процесу йдуть послідовно і порядок цей змінювати неможливо. Наприклад, питання про надання фінансової допомоги місцевим бюджетам обговорюється і планується при складанні проекту бюджету, а остаточно вирішується при затвердженні закону про бюджет [17, ст. 109].

Усі стадії бюджетного процесу засновуються на правових засадах, які повинні гарантувати чітке планування, дотримання бюджетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видів бюджетів. Згідно зі ст. 98 Конституції України контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата. У стадіях бюджетного процесу беруть участь усі державні й муніципальні органи, але вони вступають у бюджетну діяльність послідовно: органи виконавчої влади складають проект бюджету; затверджують закон або ухвалюють рішення про місцеві бюджети представницькі органи - Верховна Рада України або відповідна місцева рада.

Усі стадії бюджетного процесу взаємопов'язані. Цей процес триває понад два роки: складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження відбуваються у рік, що передує плановому; виконання бюджету, бюджетний період - один рік; складання звіту про виконання бюджету і його затвердження - протягом наступного року після стадії виконання. Ці стадії є безпосереднім відображенням не лише економічного життя суспільства, а й політичної культури.

Проблема прийняття державного бюджету є однією з найскладніших серед тих, які доводиться розв'язувати державним органам. Її складність збільшується щорічною необхідністю прийняття закону про Державний бюджет, тобто щорічним проходженням законодавчої процедури. На жаль, як свідчить практика останніх років, парламент країни не додержується процесуальних вимог щодо прийняття та затвердження зазначеного закону, що створює значні перешкоди як для проведення фінансової політики урядом держави, так і стабільного функціонування всієї бюджетної системи [21].

Отже, стадія бюджетного процесу - це регламентований нормами права етап діяльності відповідних органів в результаті якого бюджет переходить з одного до якісно нового етапу.

Складання, розгляд, затвердження і виконання бюджетів різних рівнів в Україні та контроль за їх виконанням регулюються Конституцією України, бюджетним кодексом, законом про місцеве самоврядування, а також рішеннями представницьких органів місцевої влади, виданих на основі законодавства України.

3.2.1 Складання проекту бюджету

Згідно зі статтею 116 Конституції України проект закону про Державний бюджет України розробляє Кабінет Міністрів України. Міністр фінансів України відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення пропозицій проекту Державного бюджету України. Міністр фінансів України на підставі основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період та аналізу виконання бюджету у поточному бюджетному періоді визначає загальний рівень доходів та видатків бюджету і дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій проекту Державного бюджету України. Не пізніше 1 червня або першого наступного за цією датою дня пленарних засідань Верховної Ради України у Верховній Раді України відбуваються парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. [26].

З доповіддю про Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем'єр-міністр України або за його дорученням Міністр фінансів України.

Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради України проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період не пізніше, ніж за чотири робочих дні до початку проведення парламентських слухань з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. Національний банк України до 1 квітня року, що передує плановому, подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України: проект основних засад грошово-кредитної політики на наступний бюджетний період; проект кошторису доходів та видатків Національного банку України на наступний бюджетний період. За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Зазначена постанова може містити пропозиції Верховної Ради України до проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Для підготовки пропозицій проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів. Інструкції щодо підготовки бюджетних запитів можуть запроваджувати організаційні, фінансові та інші обмеження, яких зобов'язані дотримуватися усі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки бюджетних запитів.

Головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України в терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України. Головні розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України, згідно з вимогами Міністерства фінансів України. Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України. На основі аналізу бюджетних запитів Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.

Міністерство фінансів України в період підготовки пропозицій проекту Державного бюджету України розглядає та вживає заходів щодо усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. У разі, коли узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначених пропозицій, які подаються Кабінету Міністрів України.

Міністерство фінансів України подає проект закону про Державний бюджет України Кабінету Міністрів України для розгляду, а також вносить пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього проекту в Кабінеті Міністрів України. Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому.

До проекту закону про Державний бюджет додаються: пояснювальна записка, прогнозні показники зведеного бюджету України, оцінка Державного бюджету України та місцевих відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів, тобто фінансову програму плану економічного й соціального розвитку держави в цілому.

Баланс фінансових ресурсів об'єднує в єдину систему всі фінансові плани і баланси, що дозволяє виявляти і вивчати об'єктивні взаємозв'язки і довготривалі тенденції розвитку найважливіших джерел фінансових ресурсів.

На завершення можна сказати що проекти бюджетів, як державного, так і місцевих, складають на основі бюджетної класифікації -- єдиного систематизованого групування доходів, видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) і фінансування бюджету за показниками економічної суті, функціональної діяльності, організаційного устрою та ін. Саме цей документ має забезпечувати загальнодержавну й міжнародну порівнянність бюджетних даних, створення єдиної інформаційної системи зведення державних витрат на всіх рівнях влади. Його використання сприяє більш чіткій організації роботи з формування та виконання бюджету, контролю за виконанням дохідної частини бюджету по кожному джерелу і за витрачанням державних коштів відповідно до їх призначення.

3.2.2 Розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України

Представляє проект Закону про Державний бюджет Міністр фінансів на пленарному засіданні Верховної Ради. Бюджетний кодекс встановлює короткий термін представлення - не пізніше ніж через п'ять днів після подання Кабінету Міністрів України матеріалів по бюджету. Голова Комітету Верховної Ради з питань бюджету доповідає про відповідність проекту Закону про Державний бюджет України Бюджетному кодексу та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період. Після обговорення проекту Закону про Державний бюджет Верховна Рада України може ухвалити вмотивоване рішення про його відхилення, як це і відбувається на практиці. У разі відхилення проекту Закону про Державний бюджет Кабінет Міністрів України зобов'язаний у тижневий термін з дня набрання чинності рішення про відхилення подати проект Закону про Державний бюджет на повторне представлення з обґрунтуванням внесених змін, пов'язаних із рішенням Верховної Ради України. Міністр фінансів не пізніше трьох днів після повторного подання проекту Закону про Державний бюджет повторно представляє його Верховній Раді.

Після прийняття до розгляду представленого проекту Закону про Державний бюджет не пізніше 1 жовтня або 6 жовтня, якщо проект був представлений повторно його розглядають народні депутати, комітети, депутатські фракції та групи Верховної Ради України і формують свої пропозиції Комітету з питань бюджету (20 жовтня, якщо проект Закону про Державний бюджет було прийнято повторно) спільно з уповноваженими представниками Уряду розглядає всі пропозиції, таблиці пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи й приймає відповідне рішення [4].

Перше читання проекту Закону про Державний бюджет.

Перше читання проекту Закону про Державний бюджет України починається з доповіді Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо висновків та пропозицій до проекту Закону про Державний бюджет України. В обговоренні питання беруть участь народні депутати, представники Уряду та Рахункової палати. Висновки та пропозиції до проекту Закону про Державний бюджет голосуються в цілому. Постатейне голосування відбувається тоді, коли не приймається позитивне рішення.

Прийняття рішення щодо Висновків та пропозицій до проекту Закону про Державний бюджет за Бюджетним кодексом стаття 41 вважається прийняттям проекту Закону про Державний бюджет України в першому читанні. Схвалені Верховною Радою України Висновки та пропозиції Комітету Верховної Ради України з питань бюджету набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України. Верховна Рада приймає проект Закону про Державний бюджет України в першому читані не пізніше 20 жовтня року, що передує плановому, після чого Уряд у двотижневий термін готує і подає до 3 листопада проект Закону, доопрацьований відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України, і порівняльну таблицю щодо врахування з вмотивованими поясненнями щодо неврахованих пропозицій.