Понятие коррупции в международном и национальном уголовном праве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

на тему: Понятие коррупции в международном и национальном уголовном праве

Содержание

Введение

1. Международные нормативно-правовые документы и инструменты борьбы с коррупцией

1.1. Организация Объединённых Наций (ООН) против коррупции

1.2 Конвенции Совета Европы в области борьбы с коррупцией

1.3 Иные международные антикоррупционные инициативы

2. Антикоррупционные документы и инструменты, принятые и используемые в России

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы курсовой работы. В современной России противодействие коррупции приобретает последовательное политическое и правовое обеспечение. За последние годы ратифицирован ряд международных антикоррупционных конвенций, Россия вступила в Группу государств против коррупции (ГРЕКО), реализуется Национальный план противодействия коррупции, принят Федеральный закон «О противодействии коррупции»[1] , а также ряд иных нормативных правовых актов, которые имеют специальное антикоррупционное предназначение. Указанные мероприятия образовали стратегическую линию государственной политики в сфере противодействия коррупции в необходимом ресурсном обеспечении. При этом в содержании такой политики концентрированное выражение получила система антикоррупционных инструментов, обладающих предупредительным, а не карательным (репрессивным) потенциалом.

Экспертиза на коррупциогенность нормотворчества, разрешение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, декларирование доходов и обязательств имущественного характера государственными служащими и их родственниками образуют такие инструменты. Их применение имеет не только превентивную антикоррупционную роль, но должно рассматриваться еще и в контексте изменений коррупции в криминологически значимых элементах[2] .

Данные средства имплементированы (от лат. imple исполнять, выполнять-исполнение государством международно-правовых норм) в российское законодательство из международных антикоррупционных конвенций, и это обстоятельство во многом обуславливает отсутствие практики их применения в российских условиях. Этот фактор преодолим, но предполагает необходимость изучения всех проблем противодействия коррупции в целом, а не в отдельных составляющих мерах. В противном случае проявляется так называемый «атомистический» подход, при котором изучение свойств отдельных элементов и анализ их взаимодействия не достаточны для объяснения целостных явлений[3] , каковыми выступают коррупция и противодействие ей.

В настоящее время такой подход имеет высокие риски проявления. Это связано и с тем, что современные антикоррупционные инструменты только становятся предметом разрозненного изучения, причем в рамках разных отраслей юридической науки (гражданского, государственного, административного права). Научно-практический анализ показателей коррупции, изменяющихся в зависимости от предпринимаемых мер в отношении ее проявлений, исследование механизмов причинности коррупции во всем многообразии ее качественных и количественных характеристик отсутствует. Между тем, все это является не только необходимым условием глубокого познания коррупции, но и имеет важный прикладной аспект. Набор антикоррупционных инструментов не сводится к сумме требуемого содержания государственной политики противодействия коррупции. Их применение должно быть связано с выявлением закономерности коррупции и противодействия ей, на основе которых решаются вопросы устранения причин и условий, детерминирующих коррупционные проявления, в том числе позволяющие предупредить свойственную коррупции трансформацию непреступных форм в преступные, и наоборот. В связи с этим такого подхода актуально для формирования и реализации антикоррупционной политики, концептуальное содержание которой выражено в Национальном плане противодействия коррупции[4] .

Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти деятельности по противодействию коррупции в России и на международном уровне.

Предметом исследования являются антикоррупционные документы и инструменты, используемые в контексте противодействия коррупции в России и на международном уровне.

Цель курсовой работы состоит в изучении антикоррупционных документов и инструментов, используемых в контексте противодействия коррупции в России и на международном уровне.

Задачами исследования являются:

- проведение правового анализа формирования антикоррупционного законодательства в России и его развития с учетом норм международного права;

- определение целесообразности и возможности имплементации международных норм в российское право и практику в контексте предотвращения коррупции;

Нормативной основой исследования явились международные правовые акты в сфере противодействия коррупции, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, политико-правовые документы по противодействию коррупции.

1. Международные нормативно-правовые документы и инструменты борьбы с коррупцией

В комплексе правовых антикоррупционных средств на международном уровне особую значимость имеют те, которые ориентированы на обеспечение глобальной эффективности противодействия коррупции.

К таким международно-правовым средствам относятся универсальные (единые для всех или большинства государств) договоры, определяющие общепризнанные стандарты, общий инструментарий борьбы с коррупцией, а также согласованные с ними региональные и двусторонние договоры. В данной главе рассмотрим основные международно-правовые документы и заложенные в них инструменты, которые в настоящее время направлены на преодоление коррупции в мировом и региональном масштабе[5] .

1.1 Организация Объединённых Наций (ООН) против коррупции

Одной из основных проблем, с которыми сталкивается международное сообщество, является коррупция. Этот вопрос, наряду с организованной преступностью и торговлей людьми, находится в центре внимания конвенций, принятых в области предупреждения преступности и уголовного правосудия.

Общепризнанно, что коррупция, включая вымогательство, является одной из наиболее серьёзных проблем, которая угрожает социально-экономическому и политическому развитию и подрывает демократию и моральные устои общества.

На Восьмом Конгрессе по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, проходившая с 27 августа по 7 сентября 1990 года) ООН была принята специальная резолюция «Коррупция в сфере государственного управления»[6] . В ней отмечалось, что проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и что, хотя они оказывают особенно пагубное влияние на страны с уязвимой экономикой, где наблюдается связь коррупции с другими видами организованной преступности, это влияние ощущается во всём мире. Она рекомендует государствам-членам разработать стратегию по борьбе с коррупцией, а также рассмотреть вопрос об адекватности уголовно-правового реагирования на все виды коррупции, настоятельно призывает разработать правовые положения для конфискации средств и имущества, полученных в результате коррупции, обеспечить принятие соответствующих мер против предприятий, замешанных в ней. В 1996 г. Генеральная Ассамблея ООН (ГА ООН) приняла резолюцию «Борьба с коррупцией», которая призывает внимательно рассмотреть проблемы, связанные с международными аспектами коррупции, особенно в отношении международной экономической деятельности, осуществляемой корпоративными организациями[7] . В этой связи также известна декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» 1996 года[8] , согласно которой государства обязуются, помимо прочего, рассматривать как уголовное преступление взяточничество иностранных государственных должностных лиц и отменить освобождение от налогообложения суммы, полученные в виде взятки от любой частной или государственной корпорации либо физического лица государства-члена ООН любым государственным чиновником или лицом, избранным в представительный орган другой страны[9] . «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц» (приложение к резолюции 1996 года) предусматривает следующие основные положения, определяющие основы деятельности государственных должностных лиц:

при коллизии интересов государственные должностные лица не используют своё официальное положение для неподобающего извлечения личной выгоды или финансовых выгод для своих семей. В случае возможной или предполагаемой коллизии между обязанностями и частными интересами государственных должностных лиц, они действуют сообразно с мерами, установленными для того, чтобы уменьшить или устранить такую коллизию интересов;

государственные должностные лица не используют ненадлежащим образом своё служебное положение для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций. Государственные должностные лица после ухода со своих официальных должностей не злоупотребляют своим прежним служебным положением;

Государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением выполняют требования об объявлении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, об активах и обязательствах супруга и иждивенцев.

Таким образом, ООН признала международный характер проблемы коррупции и пытается найти общеприемлемые формы и методы ликвидации этого явления. Все вышеперечисленные документы носят рекомендательный характер и фактически не влияют на решение проблемы. Однако эти акты играют важную роль в формировании норм международного права относительно рассматриваемого вопроса, а также способны влиять на нормы внутреннего права государств. Например, нормы упомянутого Международного кодекса, использованные в национальном законодательстве, могут стать действенным антикоррупционным инструментом.

Далее целесообразно рассмотреть Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года, принятой Генеральной Ассамблеей ООН (г. Палермо, Италия, 12-15 декабря 2000 г.)[10] , правовые нормы которой носят обязательный характер для 130 государств-участников, в том числе и для России, ратифицировавшей её Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее». Указанная Конвенция явилась ответным шагом мирового сообщества на глобализацию организованной преступности и коррупции. Конвенция охватывает широкий спектр проблем, в том числе и коррупцию, как преступление, имеющее транснациональное значение. Транснациональная коррупция проявляется в виде подкупа иностранных должностных лиц с целью получения возможности вести или продолжать экономическую деятельность в какой-либо стране, либо получать безосновательное преимущество. Впервые в международном соглашении регламентирована ответственность за принятие участия или получения прибыли от серьёзных преступлений, таких, как отмывание денег, совершённых организованными преступными группами (существенные денежные штрафы)^[11] .

Конвенция ООН даёт ряд развёрнутых понятий, в их числе отмывание доходов от преступлений и уголовно наказуемая коррупция. В Конвенции предусмотрено требование криминализировать акты коррупции, то есть получение и передачу взятки, предпринять иные законодательные, административные меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц с целью обеспечения эффективной борьбы с коррупцией на основе единых стандартов для внутренних законов.

Несмотря на всю позитивность изложенных в Конвенции ООН положений, все же необходим глобальный подход для правовой регламентации обширной совокупности средств, направленных на преодоление столь многогранного явления, как коррупция. Актуальной является проблема противодействия коррупции высших должностных лиц государства. Следует согласиться с отечественным правоведом, В. С. Овчинским в том, что мировому сообществу необходимо разработать особые антикоррупционные принципы и стандарты поведения, присущие первым лицам государства для того, чтобы «коррупция в условиях бесконечных кризисов перестала быть средством в искусстве политического управления»[12] .

Особого внимания заслуживает «Глобальная Программа Против Коррупции» предложенная в июне 2001 для рассмотрения Центром Организации Объединенных Наций по международному предупреждению преступности и Межрегиональным научно-исследовательским институтом Организации Объединенных Наций по вопросам преступности и правосудия государствам-участникам ООН, содержащая антикоррупционный набор инструментов, из которых многие в России не используются.

Глобальный подход к обсуждаемой проблеме вылился в принятие в октябре 2003 года Конвенции ООН против коррупции, ратифицированная Россией в рамках Федерального закона от 8 марта 2006 г. «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»^[13] .

Указанной Конвенцией предпринята попытка решить задачу по разработке всеобъемлющего, функционального и эффективного международного документа по борьбе с коррупцией. Насколько она оказалась успешной, покажет время, но с уверенностью можно сказать, что данная Конвенция ООН явилась выдающимся достижением и существенным дополнением Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности.

В преамбуле подчеркивается, что сегодня в условиях глобализации мировой экономики коррупция превратилась в транснациональное явление. Проблемы, порождаемые ею, ставят под угрозу принципы стабильности и безопасности всего мирового сообщества. Поэтому её искоренение путем принятия соответствующих мер на международном уровне - давно назревшая необходимость, а Конвенция против коррупции - та сила, которая призвана целенаправленно организовать усилия государств в этой сфере. Конвенция направлена на поощрение, стимулирование и поддержку международного сотрудничества, которое имеет исключительное значение в области предупреждения коррупции и борьбы с ней, так как позволяет расширить возможности государств, которые нуждаются в помощи, усилить механизмы обмена информацией и взаимной помощи при расследованиях.

Конвенция акцентирует внимание на необходимости проявления политической воли со стороны исполнительной, законодательной и судебной властей для применения разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в различных сферах жизни. В частности, Конвенция указывает на необходимость создания специализированного национального органа по борьбе с коррупцией, что расценивается как одно из проявлений политической воли.

Конвенция содействует принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное предупреждение коррупции и деяний, непосредственно связанных с ней, и борьбу с ними[14] .

В связи с тем, что коррупция зиждется на системе государственного администрирования, особого внимания заслуживают предусмотренные Конвенцией профилактические меры по набору и продвижению по службе гражданских служащих и публичных должностных лиц, системы, обеспечивающие справедливые оклады и способствующие эффективной ротации кадров, программы их обучения и профессиональной подготовки, то есть те средства, которые наиболее популярны и эффективны в экономически развитых странах.

В Конвенции отмечается целесообразность обязательства должностных лиц подавать декларации об имуществе и доходах, а также необходимость разработки кодекса поведения публичных должностных лиц и обеспечение его соблюдения при помощи дисциплинарных и других мер.

Заслуживают внимания меры по обеспечению прозрачности в системе государственных закупок, в управлении публичными финансами и деятельности государственной администрации.

Для целей любого нормативного правового акта ключевое значение имеет применяемая терминология, при помощи которой передаётся его точный смысл и содержание. Однако представляется, что вполне оправданно заключение экспертов, согласно которому текст Конвенции содержит нечёткие формулировки и обязательства, что создаёт реальную возможность для оказания политического давления, завуалированного вмешательства во внутренние дела государств под предлогом борьбы с коррупцией[15] .

В частности, в Конвенции есть такие нечёткие формулировки, как «государства-участники стремятся» (ст. 5, 7, 8), «в пределах своих возможностей» (ст. 13), «могут рассматривать» (ст. 34), «может принять» (ст. 27). Подобная терминология говорит о декларативности содержания Конвенции, поскольку не накладывает обязательства, а выражает лишь волю, намерение; это позволяет игнорировать отдельные положения Конвенции, оставить их применение на усмотрение сторон и неизбежно приведёт к двойным стандартам, что представляется неприемлемым для целей данной Конвенции. антикоррупционный законодательство коррупция право

Норма Конвенции о создании в государствах-участниках органа по борьбе с коррупцией несёт в себе позитивное начало. Тем не менее, её интерпретация позволяет сделать вывод о бесперспективности указанного положения в существующей редакции. В Конвенции предлагается создание не практического подразделения, занимающегося непосредственно борьбой с коррупцией, а административного органа, осуществляющего предупреждение коррупции при помощи проведения соответствующей политики, её координации, а также расширения и распространения знаний по вопросам предупреждения коррупции. Такая управленческая структура вряд ли будет эффективной в борьбе с коррупцией, поскольку носит не практический характер, а управленческий, аналитический и будет лишь загружать работой правоохранительные органы.

Конвенция против коррупции после Конвенции против транснациональной организованной преступности возводит коррупцию в разряд преступлений международного характера, а значит, расширяет сферу регулятивного воздействия международного уголовного права за счёт включения в него новых преступных деяний. Конвенцией криминализованы такие деяния, как злоупотребление влиянием в корыстных целях, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, сокрытие или непрерывное удержание имущества, полученного в результате коррупционных преступлений, злоупотребление служебным положением, незаконное обогащение, отмывание доходов от преступлений и иные (глава 3 Конвенции). Таким образом, Конвенция абстрагируется от отдельно взятых норм национальных законов и формулирует общий подход к определению признаков коррупционных деяний.

Вопрос об ответственности юридических лиц представляется актуальным с точки зрения предупреждения коррупции, борьбы с отмыванием криминальных доходов. Однако государства, чьё законодательство не предусматривает уголовной ответственности юридических лиц (что характерно для России), не смогут реализовать это положение Конвенции: в таком случае борьбе с коррупцией будут подчинены меры административной и гражданско-правовой ответственности.

В современном мире коррупция выступает в качестве инструмента политики, где политическая власть определяется финансовой мощью. Коррупция в высших органах власти государства расцветает на фоне потери ценностей и трансформации управления в мире финансов, активного сращивания политической и экономической власти. Коррупция выступает механизмом продажи власти на рынке властных услуг, где сама власть является достаточно ценным товаром[16] .

В целях предупреждения коррупции в государственном аппарате и устранения условий для легализации капиталов, нажитых преступным путём, Конвенция предусматривает создание действенной системы финансового контроля, проверки имущественного положения, источников доходов и расходов публичных должностных лиц. В борьбе с коррупцией важно лишить такую преступность материальной основы, финансовой мощи.

Кроме того, как справедливо отмечают эксперты, в Конвенции предусматривается двойной стандарт[17] . Содержание норм Конвенции в части, не касающейся возвращения имущества и ценных бумаг, носит обязательный характер для государств-участников. Они принимают на себя соответствующие обязательства и адаптируют их во внутреннем законодательстве. Конфискация же и выдача активов остаётся прерогативой внутреннего законодательства. Таким образом, в одном случае нормы международного договора имеют приоритет над внутренним законодательством государств-участников, в другом же преимущество отдаётся национальному законодательству. Этот подход делает реализацию предупреждения перевода средств незаконного происхождения, полученных в результате коррупционных деяний, и борьбу с ними малоэффективными. А саму процедуру по этому вопросу превращает в инструмент государственной политики, а не международного права.

Следует иметь в виду, что для многих стран конфискация в гражданско-правовом производстве является относительно новой процедурой и в настоящее время не допускается, что фактически исключает реализацию рассматриваемых положений Конвенции.

В Конвенции не содержится положения, указывающего на то, что она имеет обратную силу. Таким образом, остался нерешённым вопрос о возвращении ценных бумаг, которые были незаконно приобретены до подписания Конвенции.

В конечном счёте, многие положения Конвенции ООН против коррупции нуждаются в корректировке с целью устранения неточностей в формулировках, избегания двойных стандартов, предоставляющих государствам право действовать по собственному усмотрению и лишающих Конвенцию возможности достижения поставленных целей.

Таким образом, Конвенция ООН по борьбе с коррупцией содержит в себе позитивное начало. Однако, несмотря на многообразие мер борьбы с коррупцией, предусмотренных Конвенцией, их исполнение остаётся необеспеченным соответствующими санкциями к нарушителям. Открытым остаётся вопрос об ответственности государств - основных субъектов международного публичного права, - нарушивших принятые на себя международные обязательства. Современная международная практика оказания правовой помощи при осуществлении института экстрадиции или выдачи обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений подтверждает невозможность реализации ответственности государств. Поэтому первоочередной задачей ООН должно стать создание действующего организационного механизма, обеспечивающего соблюдение принципа международного права «pacta sunt servanda», что в переводе с латинского значит «нерушимость международных договоров». При условии же полной поддержки, содержащиеся в Конвенции антикоррупционные инструменты, на практике могут изменить к лучшему качество жизни миллионов людей во всем мире.

1.2 Конвенции Совета Европы в области борьбы с коррупцией

В сфере борьбы с коррупцией представляет интерес опыт Совета Европы, в рамках которого приняты и открыты для подписания Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года. По данным на 1 ноября 2009 года, первая подписана 31-м государством-членом Совета Европы, в том числе Россией, вторая - 15-ю государствами (пока без России, но целесообразность подписания планировалось рассмотреть в IV квартале 2008 г. в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции (утвержденным Президентом РФ 31 июля 2008 г. По состоянию на 1 ноября 2009 г. Конвенция Россией не ратифицирована). Участниками обеих конвенций могут быть и приглашённые европейские государства, не входящие пока в Совет Европы, и неевропейские государства. Каждая конвенция вступает в силу после ратификации 14 государствами[18] .

В преамбуле Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию подчёркнута угроза, которую она представляет для правопорядка, демократии, прав человека, социальной справедливости, экономического развития, моральных устоев.

При этом единое понятие коррупции в Конвенции не приводится. Однако в главе II «Меры, принятие которых необходимо на национальном уровне» определены 13 видов коррупционных преступлений - активный подкуп национальных государственных должностных лиц (ст. 2), пассивный подкуп национальных государственных должностных лиц (ст. 3), подкуп членов национальных государственных собраний (ст. 4), подкуп иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний (ст. 5, ст. 6), активный и пассивный подкуп в частном секторе (ст. 7, ст. 8), подкуп должностных лиц международных организаций (ст. 9), подкуп членов международных парламентских собраний (ст. 10), подкуп судей и должностных лиц международных судов (ст. 11). В числе такого рода преступных деяний - использование служебного положения в корыстных целях (ст. 12), отмывание денег, полученных от коррупционных преступлений (ст. 13) и преступления, касающиеся операций со счетами (ст. 14).

Таким образом, Совет Европы создаёт модель гармонизации правовых норм, направленных как против транснациональной, так и против внутригосударственной коррупции, в первую очередь с целью создания благоприятных условий для оказания более эффективной правовой взаимопомощи в достижимых Совету Европы географических пределах. В то же время вполне можно согласиться с утверждением отечественного правоведа, А. В. Наумова о лишь кажущемся многообразии представленных уголовно-правовых запретов. По его мнению, первые десять вполне могут быть сведены к конкретизации двух традиционных проявлений подкупа - взяточничества: получения взятки и дачи взятки[19] . Поэтому конвенционные нормы о подкупе, предусмотренные статьями 4-11Конвенции, являются конкретизацией упомянутых выше норм об активном и пассивном подкупе. Конкретизация, как это усматривается из содержания норм, происходит по субъекту.

Несколько иная юридическая природа характерна для норм, предусмотренных ст.ст. 13 и 14 Конвенции. В соответствии со ст. 13, речь идет о самостоятельной квалификации отмывания доходов от преступлений, связанных с коррупцией. При этом по смыслу статьи сами по себе дача либо получение взятки образуют легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретённых незаконным путём. В ст. 14 Конвенции (преступления, касающиеся операций со счетами) речь идёт о таких преднамеренных действиях (бездействии), целью которых является совершение, сокрытие или искажение обстоятельств коррупционных преступлений, предусмотренных статьями 2-12 Конвенции, путём:

1) оформления или использования документов, содержащих ложную или неполную информацию, либо

2) противоправного незанесения в бухгалтерские книги платёжных операций. Данная статья особенно интересна в свете того, что при надлежащем аудите коррупция резко отступает даже при самых, казалось бы, безнадёжных обстоятельствах. Правда, в Конвенции предусматривается возможность сторон сделать насчёт таких преступлений соответствующую оговорку или заявление

Новизной и оригинальностью отличается содержание нормы, сформулированной в ст. 18 Конвенции об ответственности юридических лиц. В соответствии с ней «каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с настоящей Конвенцией и совершённых в интересах любого физического лица, действующего в своём личном качестве или в составе органа юридического лица, которое занимает ведущую должность в юридическом лице, путём:

1) выполнения представительских функций от имени юридического лица;

2) или осуществления права на принятие решений от имени юридического лица;

3) или осуществления контрольных функций в рамках юридического лица; а также за участие такого физического лица в вышеупомянутых преступлениях в качестве соучастника (пособника или подстрекателя).

Следует заметить, что Конвенция предусматривает только два вида соучастников-пособников и подстрекателей, тогда как национальное законодательство некоторых стран, в частности России, включает в этот круг ещё и организаторов преступлений (ч. 1 ст. 33 УК РФ).

Известно, что законодательство многих стран, и в том числе отечественное, не предусматривает собственно уголовной ответственности юридических лиц в связи с совершением коррупционных преступлений. А. В. Наумов, ссылаясь на правотворческий опыт европейских стран (например, УК Франции 1992 г.), доказывает, что ответственность юридических лиц вполне может сосуществовать с принципом личной виновной ответственности и дополнять его. Большинство же российских учёных выступают против уголовной ответственности юридических лиц[20] .

Дальнейшее развитие уголовного законодательства европейских стран об ответственности за коррупционные преступления происходит в направлении имплементации её норм во внутреннее законодательство стран, входящих в Совет Европы (с учётом национальных традиций той или иной страны). Представляется, что этого будет сравнительно легко достигнуть, например, в УК Испании и УК Франции, нормы об ответственности за коррупционные преступления которых в известной степени явились прообразом конвенционных норм. К сожалению, не оптимистическим, а проблемным представляется процесс внесения этих норм в УК РФ. Принимая во внимание имеющиеся различия, будет сложно устранить их путём простых изменений и дополнений уголовного законодательства России.

В Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию предпринята попытка определения коррупции. Статья 2 характеризует коррупцию как требование, предложение, предоставление или принятие, прямо или косвенно, взятки или другого недолжного преимущества, которое извращает надлежащее исполнение обязанностей получателем взятки или недолжного преимущества.

Важным аспектом первой Конвенции является регламентация наказания и экстрадиции коррупционных преступников. После подписания в январе 1999 года значительным числом европейских стран (включая Россию) Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию лица, совершившие коррупционные преступления, уже не смогут использовать территорию этих стран для того, чтобы избежать уголовного преследования (как это происходило при отсутствии двустороннего соглашения об экстрадиции между конкретными странами)[21] . Однако это не лишит их возможности выбирать страну с наиболее мягким наказанием за совершённые коррупционные правонарушения. Поэтому очень важно, чтобы уже на начальных стадиях борьбы с коррупцией каждая страна внимательно рассмотрела существующие соглашения об экстрадиции, имея в виду, что разыскиваемым преступникам не должна предоставляться «тихая гавань», где они могут избежать наказания. ВоКонвенции акцент сделан на возмещении ущерба, предусмотрено право лиц, пострадавших от коррупционных действий, инициировать действия в целях получения полного возмещения за причинённый ущерб.

Особенно важным представляется закреплённый в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию принцип сотрудничества государственных антикоррупционных структур с гражданским обществом. В ст. 22 Конвенции говорится о защите лиц, сотрудничающих с правосудием, и предлагается обеспечение эффективной и надлежащей защиты тех, кто сообщает о коррупционных преступлениях, сотрудничает с органами, осуществляющими расследование и разбирательство. Опора на гражданское общество в борьбе с преступностью и коррупцией в частности является важным направлением деятельности правоохранительных органов в демократических странах.

Рассмотренные конвенции, являющиеся частью разрабатываемой системы антикоррупционной борьбы в рамках Совета Европы, могли бы способствовать усилению борьбы с коррупцией в России, хотя использование их инициатив возможно, как представляется, только с учётом национальных интересов и исторического опыта России и адаптации к современным российским условиям.

1.3 Иные международные антикоррупционные инициативы

В данном параграфе будет рассмотрено ещё некоторые международные инициативы, устанавливающие минимальные стандарты противодействия коррупции.

Несмотря на различие применяемых методов, цели Конвенций Совета Европы достаточно схожи с целями Межамериканской Конвенции по борьбе с коррупцией Организации Американских Государств (ОАГ) 1996 года, куда входит Антигуа и Барбуда, Аргентина, Багамские острова, Барбадос, Белиз, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Гаити, Гайана, Гватемала, Гренада, Доминика, Доминиканская Республика, Канада, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Мексика, Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу, Сальвадор, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, США, Суринам, Тринидад и Тобаго, Уругвай, Чили, Эквадор, Ямайка.

Это региональное соглашение открыто для присоединения к нему государств, не являющихся членами ОАГ, Россия данную конвенцию не ратифицировала. Соглашение требует, чтобы государства-члены приняли меры как против разрушительных действий коррупции на территориях, подчинённых их конституциям, так и действий, совершённых их соотечественниками за границей. По данному соглашению, действия, относимые к коррупции, признаются вне закона, независимо от активной (предложение или предоставление любого денежного эквивалента или другой прибыли государственному должностному лицу в обмен на любые действия или бездействие при осуществлении государственных функций) или пассивной (ходатайство или принятие правительственным должностным лицом такого же эквивалента или прибыли в тех же самых целях) формы коррупции. В понятие коррупции входит и мошенническое использование или укрывательство собственности, полученной в результате вышеупомянутых действий, любая форма участия в таких действиях в форме посредничества или попытки к посредничеству, а также любые другие действия, которые государства-стороны в Конвенции согласятся подчинить действию Конвенции[22] .

Конвенция запрещает государствам-участникам ссылаться на банковскую тайну как основание для отказа в оказании такой помощи. Устав Североамериканского банка развития, созданного в рамках Североатлантической зоны свободной торговли (НАФТА), требует от компаний, желающих получить ссуды из этого Банка, свидетельства того, что они не были замешаны во взяточничестве, и заявления о том, что к ним не было предъявлено обвинение в получении или предоставлении взятки в течение пяти последних лет[23] .

Всемирной Торговой Организацией (ВТО) было подготовлено соглашение о государственных поставках, касающееся приобретения товаров и услуг, включая выполнение работ государственного подряда и оказание услуг общественного пользования, чтобы обеспечить условия открытости и прозрачности международному сотрудничеству в области снабжения. Только 24 члена ВТО являются участниками соглашения 1994 г., вступившего в силу в январе 1996 года, однако на уровне встреч министров в рамках ВТО в декабре 1996 года было достигнуто соглашение провести переговоры о промежуточных мерах в этой области по обеспечению прозрачности, открытости и соблюдению должных процедур государственных поставок, пока Соглашение 1994 года не получит широкого признания. Была создана Рабочая группа по обеспечению прозрачности государственных поставок, чтобы облегчить ведение переговоров по вопросам заключения временного соглашения.

Также необходимо отметить, что не на формальном уровне Международная торговая палата (МТП) выпустила в 1996 году новую редакцию своих Правил поведения 1977 года, представляющих свод юридически необязательных правил этики делового поведения. Поскольку эти правила призывают организации международного публичного права типа Всемирного Банка принимать меры по борьбе с коррупцией, они в основном обращены к участникам корпораций и касаются их поведения. Они запрещают коррупцию в широком её значении, которое включает вымогательство, взяточничество, вознаграждения, платежи агентам, превышающие соответствующее вознаграждение за оказание легитимных услуг, взносы и вклады в пользу политических партий, комитетов или отдельных политических деятелей, если они не заявлены и осуществлены в нарушение соответствующего закона. Правила также требуют соответствующей финансовой документации и аудита от предприятий и предусматривают контроль и проведение процедур оценки внутри каждого предприятия, чтобы гарантировать установление и применение санкций к руководителю или служащему, несущему ответственность за нарушение правил. Они также говорят о необходимости принятия Кодекса поведения для каждой отдельной компании (с предлагаемыми примерами). Однако опыт показывает, что подобные кодексы имеют незначительное влияние: в то время как главы компаний стремятся к подавлению коррупции, локальный персонал настроен более цинично. Правила предусматривают координацию действий между штаб-квартирой МТП и её национальными комитетами по вышеупомянутому вопросу, а также по распространению применения самих правил на национальном и международном уровнях.

При рассмотрении выработанных международным сообществом документов, направленных на борьбу с коррупцией, и критическом осмыслении имеющихся реалий применительно к уровню коррупции в мире, обоснованным представляется вывод о дефиците эффективных, выполнимых на практике мер предотвращения коррупционной деятельности. Государства не стремятся обременять себя международными обязательствами по борьбе с коррупцией, предпочтительней оказывается прятаться за ширмой рекомендаций и действовать в согласии с принципом выгодности.

Не менее важную роль призваны сыграть неправительственные международные организации, в частности, Транспаренси Интернэшнл (Transparency International, далее ТИ), межправительственной организации мониторинга коррупционности, созданной пол эгидой ООН в 1984 году.

Главнейшей задачей ТИ остаётся формирование антикоррупционной среды, которая исключала бы возможность существования и распространения этого, кажется, «непобедимого» коррупционного зла[24] . Приоритетным направлением по реализации этой идеи является формирование антикоррупционных коалиций, которые должны не только принимать международные акты, противостоящие взяточничеству, но и воплощать в жизнь их содержание, а также норм иных документов в этой сфере, устанавливая критерии законного и нравственного поведения, ценность которого всегда чрезвычайно высока.

ТИ активно работает над обеспечением публичной осведомленности о рассматриваемой проблеме (в частности, путём создания ежегодных выпусков статистических альманахов) с тем, чтобы усилить антикоррупционную настроенность обществ всего мира, создать атмосферу нетерпимости к коррупции.

В этой связи остаётся надеяться, что всё-таки наступит тот пороговый момент, о котором говорит В. В. Лунеев, когда политическая, правящая и экономическая элита не сможет далее пренебрегать мнением народа, как это происходит нынче во многих странах мира, и, может, тогда придёт эра «демократии в интересах ответственности» вместо сегодняшней «демократии в интересах богатства»[25] .

2. Антикоррупционные документы и инструменты принятые и используемые в России

По данным исследования Международного центра Transparency International, в 2008 году в России был зафиксирован самый высокий уровень коррумпированности в государственном секторе за последние восемь лет. Такой вывод Центр делает, основываясь на восприятия коррупции в 180 странах[26] .

Очевидно, что коррупция стала угрозой для безопасности государства. Именно поэтому практически на протяжении 2008 и 2009 годов велась многоплановая законотворческая и организационно-подготовительная работа по созданию полноценной системной основы для борьбы с коррупцией в России.

19 мая 2008 г. на совещании по проблемам противодействия коррупции Президент Российской Федерации определил необходимость разработки в самый короткий срок Национального плана противодействия коррупции (далее-Национальный план). На том основополагающем совещании Президент России обозначил коррупцию, как одну из наиболее существенных угроз, которая «разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается на имидже государства. Но самое главное - коррупция подрывает доверие граждан к власти, к тем проблемам, которыми власть должна заниматься» [27] .

Понятно, что антикоррупционная борьба может быть эффективной только при условии ее системности. Именно поэтому мы говорим об антикоррупционной политике как о системе взаимосвязанных приоритетов и мер борьбы с коррупцией, включающих политические, законодательные, экономические, психолого-стимулирующие компоненты.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции», был образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. На него была возложена задача разработки Национального плана.

2 июля 2008 года Д.А. Медведев принял участие в заседании Совета законодателей, на котором рассматривались проблемы законодательного обеспечения противодействия коррупции. Участники заседания обсудили проект Национального плана.

Еще тогда Д.А.Медведев подчеркнул, что в новый 2009 год страна должна войти с современным и эффективным антикоррупционным законодательством.

В заседании приняли участие члены Совета Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, руководители силовых ведомств, представители Правительства Российской Федерации, Конституционного и Верховного Судов, Генеральной прокуратуры, полномочные представители Президента России в федеральных округах и члены Общественной палаты. К тому времени серьезный антикоррупционный потенциал был уже заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

31 июля 2008 г. Национальный план был утвержден и стал, таким образом, существенным дополнением отмеченных документов, придав борьбе с коррупцией новое значение - системный подход.

В Национальном плане - четыре раздела и приложение, содержащее перечень первоочередных законодательных актов РФ, требующих изменения и дополнения.

Раздел I Национального плана - сугубо юридический, посвящен мерам по законодательному обеспечению противодействия коррупции, которые вошли в проект одноименного федерального закона. Впервые за долгое время предложено дать определение понятий «коррупция», «коррупционное правонарушение», а также «противодействие коррупции».

Раздел включает предложения, касающиеся профилактики коррупции. Здесь же содержатся указания на необходимость развития института общественного и парламентского контроля над соблюдением антикоррупционного законодательства. Далее определены основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции.

Впервые предложено внесение изменений в законодательство РФ, касающихся административной ответственности юридических лиц, причастных к коррупционным правонарушениям, а также внедрение процедуры дисквалификации в качестве административного наказания. По сути, в этом предложении отражены те обязательства, которые приняла Россия в 2006 году после ратификации Конвенции ООН против коррупции, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

В разделе I также впервые внесено предложение об уточнении требований к разным категориям государственных и муниципальных служащих, а также о возложении дополнительных запретов и ограничений при их приеме на работу.

Раздел II этого документа содержит комплекс мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, среди которых: регламентация процедур, связанных с государственными подрядами, тендерами, административными, совершенствование правосудия.

Не осталось без внимания и совершенствование функционирования государственного аппарата, включающее в себя передачу функций государственных органов в негосударственный сектор, создание контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны института гражданского общества, вопросы новой версии кодекса служебного поведения государственных служащих, контроль имущественного положения государственных и муниципальных служащих и меры по предотвращению конфликта интересов.

Раздел IIIрассматриваемого плана содержит предложение по формированию антикоррупционного стандарта поведения, которое немыслимо без правового просвещения, повышения профессионального уровня юридических кадров, активной работы средств массовой информации и общественных организаций.

В разделе IV, среди первоочередных мер по реализации Национального плана, руководителям федеральных государственных органов, в пределах своей компетенции, было предложено разработать и принять планы противодействия коррупции.

Во исполнение Национального плана 3 октября 2008 года Президент России внес в Государственную Думу пакет антикоррупционных законопроектов, в который вошел законопроект «О противодействии коррупции», поправки в ФКЗ «О Правительстве РФ» и два законопроекта, вносящие изменения в целый ряд федеральных законов[28] .

17 октября 2008 года в Совете Федерации состоялись парламентские слушания «О законодательном обеспечении Национального плана противодействия коррупции» с тщательным обсуждением этих законопроектов и перспектив законодательного обеспечения борьбы с коррупцией. Участники парламентских слушаний сошлись во мнении, что антикоррупционный пакет законов отражает насущные преобразования в системе государственного управления и местного самоуправления, является важным шагом в совершенствовании российского антикоррупционного законодательства, приведении его в соответствие с международными стандартами в этой сфере.

Совету Федерации было рекомендовано организовать мониторинг применения антикоррупционного законодательства; разработать систему мер, направленных на усиление парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства; совершенствовать механизм и порядок проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов.

Следует отметить, что проблема коррупциогенности законодательных документов была предметом дискуссии и на парламентских слушаниях Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и окружающей среде 18 декабря 2008 г.: «Проблемы законодательного обеспечения противодействия коррупции в сфере природоресурсного и экологического законодательства». Комитетам и комиссиям Совета Федерации было рекомендовано перед первым чтением законопроектов провести их предварительную антикоррупционную экспертизу.

5 ноября 2008 года в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Д.А. Медведев еще раз отметил, что «для свободного, демократического и справедливого общества враг номер один - это коррупция» и «действовать по этой проблеме нужно разумно, жестко и последовательно».

Внесенный Президентом Российской Федерации пакет антикоррупционных законов 19 декабря 2008 года был принят Государственной Думой, а 22 декабря 2008 года одобрен Советом Федерации.

25 декабря 2008 года Президентом России подписан Федеральный закон «О противодействии коррупции», который впервые в отечественном законодательстве дает юридическое толкование понятию «коррупция», устанавливает основные принципы противодействия этому явлению, определяет правовые и организационные основы предупреждения и борьбы с ней.

В этом законе, по сути, сформулирована политика государства в сфере противодействия коррупции. Невзирая на то, что в нем ужесточается ответственность за коррупционные преступления, необходимое внимание придается и профилактике коррупционных правонарушений. Силовое противодействие коррупции оправдано, если оно демонстрирует неизбежность наказания за противоправные действия.

Особенно важно выявление и пресечение коррупционных проявлений в таких социально-значимых сферах, как расходование бюджетных средств, управление и распоряжение государственной собственностью, приоритетные национальные проекты.

Законом вводятся дополнительные ограничения и обязательства в отношении государственных и муниципальных служащих, но он ставит в качестве базовой задачи совершенствование структуры государственного управления, а также функций и полномочий органов государственной власти.

Важно осознать, что коррупцию нельзя преодолеть одним только совершенствованием законов. Более значима действенность этих законов. До тех пор, пока в нашем обществе доминирует неумение и нежелание применять действующие законодательные нормы, положительного результата в противодействии коррупции не будет.

Как уже говорилось, 25 декабря 2008 г. Федеральным Собранием приняты, а Президентом Российской Федерации подписаны и 3 других закона из антикоррупционного пакета:

Федеральный закон N 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»;

Федеральный закон N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»;

Федеральный конституционный закон N 5-ФКЗ «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

В целях выполнения Национального плана противодействия коррупции и принятого пакета антикоррупционных законов 29 декабря 2008 года Советом Федерации утвержден План мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания по противодействию коррупции на 2009-2010 гг.

Контроль за выполнением указанного плана возложен на заместителя Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Ю.Л. Воробьева.

План мероприятий Совета Федерации по противодействию коррупции исходит из Национального плана и объединяет механизмы реализации поставленных перед Советом Федерации задач.

Законотворческая деятельность предусматривает, наряду с модификацией федерального законодательства, корректировку и развитие региональных законов. Для оценки эффективности дополненной законодательной базы и практики ее применения планируется проведение постоянно действующего мониторинга; создание комиссии Совета законодателей по совершенствованию правового регулирования противодействия коррупции; разработка механизма и порядка проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов (законов), а также разработка методики и критериев оценки законопроектов (законов) на коррупциогенность.