Некоторые аспекты систематизации административного законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Андреева Любовь Александровна

Богданов Анатолий Геннадьевич

Некоторые аспекты систематизации административного законодательства

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент филиала Российского государственного гуманитарного университета, г. Великий Новгород

Богданов Анатолий Геннадьевич

адвокат коллегии адвокатов "Защитник", г. Великий Новгород

E-mail: andreeva56@mail.ru

В настоящее время регулирование административных правоотношений сопровождается процессами, которые во многом могут быть устранены посредством систематизации административного законодательства. В действительности, нормы одного закона исключают административное правовое установление другого, законодательные положения часто не ясны и не конкретны, разрабатываются и принимаются многочисленные подзаконные акты, которые дублируют и подменяют КоАП РФ и другие федеральные законы. Административная ответственность субъектов является юрисдикцией как Российской Федерации, так и субъектов РФ, которые имеют полномочия на издание нормативных актов об административной ответственности. В современных условиях, когда происходит осознание значимости административной составляющей в жизни каждого гражданина и общества в целом, а одновременно стремительное увеличение объемов нормативного материала, рост интереса к вопросу систематизации административного законодательства является вполне закономерным.

В связи с отсутствием обособленных нормативных актов, регулирующих исключительно административный процесс либо административное материальное право, необходимо обратиться к науке административного права, предлагающей различные подходы к систематизации административного законодательства. В юридической литературе весьма активно высказываются предложения о разработке и принятии Административно-процессуального кодекса Российской Федерации и тем самым дальнейшей систематизации административного права, разделив весь объем административного законодательства на материальную и процессуальную составные части [7, с. 104; 14, с. 196--199; 12, с. 54; 3, с. 158]. Разделяя мнение Салищевой Н. Г. [15, с. 93--98], необходимо отметить, что реализация предложения о формировании отдельного Административно-процессуального Кодекса, требует немедленного воплощения, так как наличие в одном кодексе материальных и процессуальных норм в значительной мере затрудняет практику применения норм административного права.

В науке административного права существуют различные взгляды на систему административного права, а также административного процесса. Двойственность понятий административной правосубъектности и административно-процессуальной правосубъектности, приводит к несовпадению содержания отдельных субъектов административного права.

Например, Ю. Н. Старилов в целом ряде своих научных работ отстаивает идею о тождественности таких понятий, как административный процесс, административное судопроизводство, административная юстиция [17, с. 6-32]. Подобные дискуссии указывают на то обстоятельство, что в этой сфере у административистов имеются проблемы, без решения которых создание полноценного административно-процессуального кодекса невозможно.

Широта и емкость административно-процессуальных отношений создают предпосылки для выделения неограниченного перечня различных видов административных производств, особенно если учесть, что при желании каждое из выделяемых производств может быть рассмотрено как ряд самостоятельных составляющих. Практически все разработчики предлагают свои разновидности административных производств, например, судебное обжалование административных актов; производство по делам об обжаловании решений и действий, вытекающих из налоговых правоотношений с участием физических лиц и организаций; производство по делам об оспаривании решений, связанных с государственной регистрацией или отказом в государственной регистрации общественных или религиозных объединений, а также решений о ликвидации, запрете, приостановлении или ином ограничении их деятельности; административно-договорное производство и т. д. Очевидно, что данный список можно было бы продолжить. Например, выделить производства по приватизации государственного и муниципального имущества; распределению ресурсов [16, с. 38, 2], учредительное [1, с. 128--131; 13, с. 53], по применению мер воздействия, предусмотренных законодательством о защите прав несовершеннолетних (ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ) и т. д.

В производстве по делам об административных правонарушениях участвуют ряд органов и лиц, выполняющих различные процессуальные функции. Они объединяются общим термином "субъекты производства". Наряду с субъектами, непосредственно осуществляющими его, в произ водстве участвуют и иные субъекты. Обстоятельную характеристику этим субъектам дает законодатель, выделивший их в КоАП РФ в гл. 21 "Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении" [8]. Одни из указанных субъектов участвуют в производстве в связи с тем, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях затрагиваются их интересы, поэтому государство предоставило им права, обеспечивающие возможность активного участия в рассмотрении дел. Другие же своих личных интересов в производстве по делу не имеют, но независимо от этого привлекаются к участию в нем в связи с тем, что это необходимо для выяснения истины, наиболее полного и всестороннего установления всех обстоятельств по делу. Все лица, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях, реализуют свои права и выполняют обязанности посредством правоотношений, в которые они вступают с другими субъектами производства. Соответственно в производстве по делам об административных правонарушениях все лица, участвующие в нем, независимо от форм, объема прав и обязанностей также выступают субъектами производства и обладают правосубъектностью. Несмотря на то, что процессуальное положение каждого из участников определено в КоАП РФ (в частности, объем их процессуальных прав и обязанностей далеко не одинаков), наличие ряда общих признаков, характеризующих их правовой статус, определило позицию законодателя, выделившего эту группу субъектов в самостоятельной главе КоАП РФ. Таким образом, по своему правовому статусу, месту в структуре административно-процессуальной деятельности, выполняемым функциям, заинтересованности в деле и иным параметрам понятия "участник производства" и "субъект производства" далеко не однозначны, и первое понятие следует признать более узким, чем второе, входящим в него. В иных производствах, входящих в структуру административного процесса, такая детальная регламентация их участников отсутствует. правоотношение самозащита процессуальный кодекс

В связи с этим представляется правильным определить, что характерная для отдельных административно-процессуальных производств подчиненность понятия "участник производства" по отношению к понятию "субъект производства" верна и для всего административного процесса в целом. Таким образом, участники административного процесса могут быть охарактеризованы как граждане, иные лица, организации в лице их представителей, наделенные правами и несущие определенные обязанности, которые позволяют им участвовать в рассмотрении административных дел с целью защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов представляемых ими лиц, граждан или организаций, а также содействовать осуществлению административного процесса.

Центральное место в системе процессуальных норм, заключенных в кодексе, занимает правонарушитель. Несмотря на то, что предполагаемый правонарушитель, еще не признанный в установленном судом порядке, таковым поименуется, наступают последствия презумпции виновности, так как в административном процессе отсутствуют соответствующие отграничения правосубъектности обвиняемого в правонарушении и правонарушителя. Однако, некоторые авторы, не только допускают двойственность субъектов административного процесса, но вместе с тем допускают, что одной из особенностей административно-процессуальных правоотношений является то, что в них могут участвовать и некоторые субъекты, которые, по общему правилу, не участвуют в материальных административно-правовых отношениях, например, мировой судья. Таким образом, так называемая "универсальность" субъектов административно-процессуальных правоотношений по сравнению, например, с субъектами гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных отношений, обладающих в известной мере ограниченным субъектным составом, ограничивает субъекты административных правоотношений в их праве.

По мнению С. Н. Махиной, административный процесс может быть рассмотрен с точки зрения управленческого процесса как под отрасль административного права и как административный процесс как форма правосудия. С. М. Махина отмечает, что в управленческом процессе участвуют три группы субъектов. Первую (самую немногочисленную) группу составляют субъекты, "наделенные исключительно властными полномочиями (управляющая сторона) -- Президент Российской Федерации, некоторые высшие должностные лица, высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другие. Вторую группу составляют субъекты, на которых распространяется это властное воздействие (управляемая сторона). К ним относятся физические лица (не наделенные властными полномочиями в сфере управления граждане и лица без гражданства), юридические лица, общественные организации и др. Третья группа включает тех субъектов, которые одновременно обладают и властными полномочиями и находятся под управленческим воздействием (в различных управленческих отношениях выступают или как управляющая сторона, или как управляемая). Это -- должностные лица, государственные и муниципальные служащие, структурные подразделения органов государственной власти и др. [13, с. 53] С другой стороны, по мнению С. М. Махиной, административный процесс представляется как форма правосудия, то к его субъектам относятся две группы. Первая -- это субъекты, непосредственно заинтересованные в результатах юридического процесса, чьи интересы и субъективные права подлежат защите всеми процессуальными способами и приемами. Например, в гражданском процессе -- истец и ответчик, а в административном -- жалобщик и административный орган. Вторая группа -- это лидирующие субъекты, выполняющие свои функции в "чужом" интересе, в целях законного и обоснованного решения рассматриваемого юридического дела. Это -- суд, прокурор и другие должностные лица [13, с. 53]. Рассмотрев такое деление, можно сделать вывод, что административный процесс может быть представлен как деление административного процесса на две стадии: внесудебного и судебного рассмотрения дела, что в целом не дает оснований определения правового положения субъектов в административном процессе. Представляется, что данное определение субъектов административного процесса представляется ошибочным. Поэтому, рассматривая административный процесс, необходимо исходить из существа процессуальных норм, обеспечивающих его, что возможно с точки зрения определения правосубъектности в административном процессе, отграничив субъекты материального и процессуального административного права.

Изменение подведомственности рассмотрения дела об административном правонарушении также приводит к нарушениям административного процесса. Например, 3 марта 2011 года был принят закон Новгородской области № 930-ОЗ "Об административной комиссии городского округа Новгородской области и наделении органов местного самоуправления городского округа Новгородской области отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности административной комиссии" (далее -- областной закон № 930-ОЗ), который, в статье 1, определяет правовые основы создания и деятельности административной комиссии городского округа Новгородской области (далее -- административная комиссия), а также наделяет органы местного самоуправления городского округа Новгородской области отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности административной комиссии [4].

В соответствии с ч. 1 ст. 3 областного закона № 930-ОЗ под административной комиссией понимается коллегиальный орган, создаваемый органами местного самоуправления для рассмотрения дел об административных правонарушениях, отнесенных к ее компетенции областным законом "Об административных правонарушениях" [6]. Согласно ст. 2 закона Новгородской области от 28 декабря 2010 года № 907-ОЗ "Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" [5] областной закон № 930-ОЗ должен быть введен в действие с 23 марта по 31 декабря 2011 года, то есть административная комиссия должна быть создана на территории городского округа Новгородской области и приступить к реализации своих полномочий не позднее 31 декабря 2011 года. В силу п. 1--1 ст. 29 областного закона "Об административных правонарушениях" рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных на территории городского округа Новгородской области, отнесено к подведомственности административной комиссии городского округа Новгородской области [6]. Ранее дела указанной категории рассматривались мировыми судьями. Таким образом, с учётом положений ч. 3 ст. 1.7 КоАП РФ -- производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу, дела об административных правонарушениях, совершенных до 17 апреля 2011 года, начиная с указанной даты, подлежат рассмотрению тем органом, к подведомственности которого соответствующие дела отнесены областным законом "Об административных правонарушениях" [6], то есть административной комиссией. При этом, исходя из положений ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [19] под городским округом понимается городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким городским округом на территории Новгородской области, в котором создана административная комиссия, является Великий Новгород, в связи, с чем рассмотрение дел об административных правонарушения, при учёте положений ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ о рассмотрении дела об административном правонарушении по месту его совершения при отсутствии ходатайства о рассмотрении такого дела по месту жительства правонарушителя, совершенных на территории только Великого Новгорода отнесено к подведомственности указанной административной комиссии. Если административное правонарушение, предусмотренное ст. 6 областного закона "Об административных правонарушениях" [6], было совершено на территории какого-либо из муниципальных районов, в том числе и на территории Новгородского района (судебные участки №№ 13, 14, 39), то дела о таких правонарушениях продолжают оставаться подведомственны мировым судьям [11]. Такое решение субъекта федерации в значительной степени затрудняет производство по делам об административных правонарушениях, а также способствует избирательному регулированию административных правонарушений, определения субъектов, полномочных участвовать в процессе.

В административно-правовой науке наиболее распространена точка зрения Л. В. Коваля, относящего к признакам, характеризующим понятие субъекта административно-деликатных отношений, личную и служебную юридическую заинтересованность в исходе дела, а также способность своим поведением воздействовать на развитие правоотношения [1, с. 128--131; 10, с. 111]. В настоящее время содержание административного процесса в значительной степени изменилась, а также изменился объем пассивного и активного административно-процессуального права отдельных субъектов. Например, условием применения административной ответственности выступает определенная процедура -- производство по делам об административных правонарушениях, которая регламентирует порядок возбуждения, рассмотрения, пересмотра дел об административных правонарушениях, определяет правовой статус участников. Производство по делам об административных правонарушениях выступает гарантией соблюдения прав привлекаемых к административной ответственности лиц. Значительная роль в производстве по делам об административных правонарушениях отдана суду. Вместе с тем потребность общества в оперативном реагировании власти на различные правонарушения диктует необходимость и во внесудебной процедуре административного производства. Однако и внесудебное рассмотрение должно проходить по правилам, установленным производством по делам об административных правонарушениях и регламентированным Кодексом об административных правонарушениях РФ. Основную причину затруднений в создании административно-процессуального кодекса в современных условиях сформулировал Ю. А. Тихомиров, утверждая, что явно не хватает материала для создания данного акта [18, с. 13]. Безусловно, речь, конечно, идет не об отсутствии необходимого количества нормативных источников. Создание такого кодекса возможно лишь при условии глубокой научной проработки самых разнообразных направлений административно-процессуальной деятельности, выявлении и обосновании критериев административного производства, общих закономерностей, принципов, запретов, вопросов взаимозависимости и взаимообусловленности различных административных производств.

Процессуальная форма выступает важнейшим условием признания лица виновным и применения к нему мер административного наказания. Эта форма должна быть соблюдена независимо от того,какой орган рассматривает дело, и предусмотрена ли она в специальном законе. Поскольку указанные деяния являются административными правонарушениями, по смыслу ст. 118 (ч. 2) Конституции РФ [9] в данном случае должно применяться процессуальное законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных отношений. При этом подлежит доказыванию, как сам факт совершения соответствующего правонарушения, так и степень вины правонарушителя.При отсутствии вины физического и юридического лица административная ответственность к ним применяться не может.

В отношении правовых оснований привлечения лица к административной ответственности, необходимо обратить внимание не только на законность самого нормативного правового акта, устанавливающего определенные правила поведения и ответственность за их нарушение, но и на полномочия должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, а также должностного лица или органа, рассмотревшего дело о привлечении к административной ответственности. Нередки случаи, когда протоколы об административном правонарушении составляются должностными лицами, не имеющими соответствующих полномочий, или дела о привлечении к административной ответственности рассматриваются органами вне рамок их компетенции.

Необходимо отметить, что административный процесс отличается большим массивом нормативных актов, к ним относятся и Конституция РФ, конституции, уставы субъектов РФ, регулирующие некоторые процедурные вопросы деятельности правительств, администраций, федеральные законы, КоАП РФ. Вместе с тем, основная масса административно-процессуальных норм содержится в ведомственных нормативных актах, нормативный материал разрознен, единые правила административного процесса отсутствуют. Поэтому целесообразно разработать и принять Административно-процессуальных Кодекс РФ, который позволил бы упорядочить нормы административно-процессуального права и отграничить их от административного материального права. Выделение разделов 4 и 5 КоАП РФ в отдельный кодекс, видимо, будет предполагать расширение правил производства по делам об административных правонарушениях, детализации его институтов. Вместе с тем возникают два вопроса.

Во-первых, сама по себе тенденция расширения перечня правил может заслуживать неоднозначной оценки. Так, если речь идет о включении особенностей порядка производства по делам об административных правонарушениях в отношении отдельных субъектов, обладающих административно-юрисдикционным иммунитетом, согласовании положений КоАП РФ и АПК РФ, либо о включении в текст кодекса тех правил, которые включены в различные нормативные источники. Например, более детальная регламентация права составления протокола об административном правонарушении, необходим более избирательный подход.

Некоторые авторы полагают, что отсутствуют реальные негативные последствия объединения материально-правового и процессуального компонентов в одном документе, что это компенсируется удобством применения КоАП РФ, особенно если учитывать режим работы и квалификацию должностных лиц, его применяющего. Бахрах Д. Н. отмечает, что если основной причиной является разница в правовой природе этих компонентов, то не проще ли решить данную проблему, изменив название КоАП РФ, например, на Кодекс РФ об административной ответственности [2], тем более что кодификация в основе своей предполагает объединение норм, а не наоборот. Возможно, существующую структуру КоАП РФ с учетом его объема и особенностей применения следует относить не к его недостаткам, а к его достоинствам.

В связи с этим, представляется разумной и третья точка зрения, предлагающая выделить из КоАП РФ в отдельный кодекс Правил дорожного движения (ПДД) в связи с обособленностью нормативного регулирования, особым правовым статусом объектов и субъектов ПДД.

Проблема двойственности субъектов в административном праве и процессе влияет на эффективность применения административно-правовых мер. Несмотря на увеличение количества правовых актов, проблема административной ответственности физических и юридических лиц не получила должного решения ни в теории ни на практике. Основы административно-процессуального законодательства должны содержать нормы: направленные на согласование административно-процессуального законодательства и не подменяющие собой уже существующие правила, требующие учета при разработке всех последующих нормативных правовых актов, регламентирующих административно-процессуальные отношения, как федерального, так и регионального уровней; имеющие прямое действие, способные непосредственно влиять на те сферы общественных отношений, которые имеют соответствующее нормативное обеспечение.

Требуют регулирования правила, которые могут в отдельных случаях не применяться по причине отсутствия в соответствующем нормативном акте прямого предписания. Например, о необходимости вручения расписки должностным лицом при получении от гражданина каких-либо документов, письменного отказа в принятии документов; о недопустимости возложения на гражданина обязанности представлять документы, не предусмотренные действующим законодательством; недопустимости ссылок должностного лица на отсутствие в тексте ведомственной инструкции нормы, соответствующей требованию закона; о недопустимости обратной силы актов, ухудшающих положение граждан и организаций в сфере административно-процессуальных отношений; о правилах исчисления установленных сроков, последствиях их нарушения; и т.д.

Особого внимания заслуживает вопрос о взаимозависимости различных видов административных производств. Например, отсутствие составленного протокола об административном правонарушении может являться основанием для отказа в совершении определенных действий, хотя такая зависимость вовсе не следует из текста соответствующего законодательства. Полагаем, что новый кодекс в целях более эффективной защиты прав и свобод граждан должен регламентировать способы и механизм самозащиты от действий и решений, нарушающих их права и свободы. Считаем, что такой подход не только позволит достаточно быстро получить научно обоснованный и приносящий реальную практическую пользу нормативный правовой акт, но и послужит основой к созданию административно-процессуального кодекса.

Рассмотрев проблемы систематизации и кодификации административного законодательства следует отметить, что реформирование административной правовой системы неизбежно потребует создания административно-процессуального кодекса, выделения отдельных частей из кодекса в самостоятельные нормативные акты, а также совершенствования нормативного регулирования административного управления.

Список литературы

1. Андреева Л. А. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе (по материалам Новгородской области) [Текст] / Л. А. Андреева // Административное право Российской Федерации: Проблемные вопросы развития отрасли правовой системы преподавания курса: Сб. статей [под общ.ред. Н. Г. Салищевой]: НовГУ им.Ярослава Мудрого. -- Новгород, 1999. -- С. 128--131.

2. Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. N 2.

3. Викторов И. И. К вопросу о создании в Российской Федерации института административного судопроизводства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. начальника Московского университета МВД России, доктора юридических наук, профессора В. Я. Кикотя. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 158.

4. Закон Новгородской области № 930-ОЗ от 23.03.2011 "Об административной комиссии городского округа Новгородской области и наделении органов местного самоуправления городского округа Новгородской области отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности административной комиссии" -- [Электронный ресурс] -- Режим доступа. -- URL:http://region.adm.nov.ru/vlast/duma/

5. Закон Новгородской области от 28 декабря 2010 года № 907-ОЗ "Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" -- [Электронный ресурс] -- Режим доступа. -- URL: http://region.adm.nov.ru/vlast/duma/

6. Закон Новгородской области от 11.08.2008 № 362-ОЗ "Об административных правонарушениях" -- [Электронный ресурс] -- Режим доступа. -- URL:http://region.adm.nov.ru/vlast/duma/

7. Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности милиции: Монография. Омск: Омский юридический институт МВД России, 1996. С. 104.

8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ -- [Электронный ресурс] -- Режим доступа. -- URL:http://base.consultant.ru/

9. Конституция Российской Федерации. -- [Электронный ресурс] -- Режим доступа. -- URL: http://base.consultant.ru/

10. Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. К., 1979. С. 111.

11. Новгородский областной суд. Офиц.сайт. [Электронный ресурс] -- Режим доступа. -- URL: http://oblsud.nvg..sudrf.ru/

12. Масленников М. Я. Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях необходима концептуальная реконструкция // Полицейское право. 2006. N 2 (6). С. 54.

13. Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1999. -- С. 53.

14. Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2001. С. 196 -- 199.

15. Салищева Н. Г. Проблемные вопросы проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях [Текст] / Салищева Н. Г.// Административное право Российской Федерации: Проблемные вопросы развития отрасли правовой системы преподавания курса: Сб.статей [ под общ.ред. Н. Г. Салищевой ] : НовГУ им.Ярослава Мудрого. -- Новгород, 1999. -- С. 93--98.

16. Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. С. 38.

17. Старилов Ю. Н. Административная юстиция: исторические корни и новейшее развитие института административного судопроизводства (вступительная статья) // Административная юстиция: конец 19 -- начало 20 века: Хрестоматия. Ч. 1 / Сост. и вступ. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2004. С. 6 -- 32.

18. Тихомиров Ю. А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. № 1. С. 13.

19. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" -- [Электронный ресурс] -- Режим доступа. -- URL: http://base.consultant.ru/

Размещено на Allbest.ru