Развитие конкурентной системы размещения заказов в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра учета, анализа и аудита

Реферат

по дисциплине ИНВЕСТИЦИОННЫЙ АНАЛИЗ

на тему: Развитие конкурентной системы размещения заказов в Российской Федерации

Нижний Новгород 2012 год

Введение

Затронувший всех экономический кризис способен привести к такому плачевному состоянию, как банкротство для всего малого бизнеса. В связи с этим система госзакупок становится реальной возможностью не только избежать банкротства, но и освоить новые рынки, спасти свое предприятие.

Государственный заказ (сокращенно «госзаказ») - это размещение заказов для государственных нужд на поставку товаров, работ или услуг.

Актуальность проблемы госзаказа подтверждает неподдельный интерес представителей Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, ФАС, Комитетов ГД ФС РФ по экономической политике и предпринимательству, по промышленности, по бюджетам и налогам.

В начале декабря 2009 г. в Московском государственном университете им.Ломоносова прошел беспрецедентный съезд ученых-экономистов - первый в новейшей истории Российский экономический конгресс (РЭК). Вице-президент Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Игорь Юргенс открыто заявил, что «важнейшей причиной неспособности нашего государства к достижению позитивных результатов является, разумеется, коррупция. Комментируя свое негативное отношение к расширению участия власти в экономике, рассказал, что по словам предпринимателей, «откат» при распределении госзаказов уже достигает 80%.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ при осуществлении государственных закупок, эффективного использования средств бюджетов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов был принят ФЗ-№94 от 21.07.2005г.

За многие годы по мере накопления опыта в применении новых механизмов, заложенных в базовый Федеральный закон №94-ФЗ, законодательство неоднократно корректировалось и совершенствовалось.

С вступлением в силу 01.03.2009г. Федерального закона от 30.12 2008г. №308-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты РФ», в законодательстве о государственном и муниципальном заказе произошли существенные изменения.

Нововведения направлены на удовлетворение потребностей и защиту участников размещения заказа, упорядочение работы государственных и муниципальных заказчиков, совершенствование рыночных механизмов осуществления госзакупок в России.

1. Из истории системы государственных закупок

Торги были известны еще в Древнем Риме, уже тогда это был весьма широкий круг отношений, притом с элементами публичного характера, например торги по сдаче в аренду городских земель. Для успешного достижения своей цели торги должны были обладать публичностью и состязательностью, которая и давала возможность объявить победителя.

История Российских торгов начинается с «Указа о подрядной цене на доставку» царя Алексея Михайловича, регламентировавшего цены на доставку продовольствия в Смоленск, а первой официальной датой можно считать 7 июля 1654 г.

Вопросами поставок и продаж в то время ведала Канцелярия подрядных дел, которая занималась не только регулированием всех торгов, разоблачением недобросовестных торговцев, но и исками, касающимися итогов несправедливых торжищ.

В дальнейшем, при Петре I и Екатерине II, издается значительное число Указов и регламентов, направленных на борьбу с коррупцией, фиктивными ценами поставок и подрядов, сокращением числа посредников. Следует также отметить «Регул провиантского направления», можно сказать первый документ «в поддержку мелкого и среднего бизнеса», согласно которому ужесточались бюрократические требования в отношении крупных купцов, а мелкопоместным дворянам и крестьянам предоставлялись преимущества и льготы при получении заказов на поставку. Впоследствии эти указы обрастают приложениями и поправками, но значимых изменений существующего законодательства не происходит вплоть до начала XX века.

Лишь при Александре I, появляются правительственные акты, регламентирующие и корректирующие проведение торгов и государственных закупок, появляются документы, определяющие разницу между поставками и подрядами, что в свою очередь должно было облегчить подготовку документов для торгов. В итоге, лишь за первую половину XX века было издано более 100 законопроектов и указов, касающихся проведения торгов и государственных поставок.

Революционные события 1917 года и последовавшая за ними гражданская война ликвидировали саму необходимость публичных торгов. Яркая тому иллюстрация отсутствие заметок в газетах, например, в июле 1928 в газете «Известия» было опубликовано 38 объявлений, в декабре 1930г. - ни одного объявления о торгах.

Только в 1990-х с началом адаптации России к рыночной экономике появляется упоминания о публичных торгах, и первым документом, ознаменовавшим начало перехода к свободному рынку в области закупок, был Указ Президента РФ «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году», который отменил централизованную систему распределения. Последовавший за ним закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» определил новые принципы размещения заказов для государства - путем конкурса, на основании которого необходимо было заключать государственный и муниципальный контракт. Принятие в 1994 году первой части Гражданского кодекса РФ, оказало большое влияние на формирование конкурентных отношений в сфере госзаказа, документ определял, что органы власти могут участвовать в рыночных отношениях наравне с остальными субъектами и определил особенности заключения договоров, путем торгов. В том же 1994г. Принимается закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», регулировавший вопросы ответственности за нарушение условий государственных контрактов, а также качество поставляемой продукции.

2. Принципы системы государственных закупок на современном этапе

С 1 января 2006 года вступил в силу новый закон о государственных закупках - Федеральный Закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», принятый 21 июля 2005 года.

Закон является процедурным и охватывает исключительно этап размещения заказов.

Вступление в силу нового закона направлено на достижение:

1) Единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, поскольку предусматривает абсолютно одинаковые принципы и процедуры независимо от уровня бюджета на всей территории РФ;

2) Эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

3) Расширения возможности участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;

4) Развития добросовестной конкуренции;

5) Совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;

6) Обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов;

7) Предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Коренная реформа системы государственных закупок, начало которой ознаменовалось вступлением в силу Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», была направлена в первую очередь, на изменение ситуации в отношениях между представителями государства и коммерческими структурами в указанной сфере. Законодатель попытался максимально расширить конкуренцию в данной области, позволив участвовать в процедурах размещения заказов любым заинтересованным лицам.

Закон регулирует круг действующих лиц процедур размещения заказа и определяет правовой статус каждого субъекта.

3. Основные способы конкурентных закупок

При крупных закупках лучшие предложения обычно удается получить, проведя открытый конкурс (тендер) - способ выдачи заказов на поставку товаров, предоставление услуг или проведение подрядных работ по заранее объявленным в конкурсной документации условиям, в оговоренные сроки на принципах состязательности, справедливости и эффективности.

Контракт заключается с победителем конкурса - участником, подавшим предложение (конкурсную заявку), соответствующее требованиям конкурсной документации и содержащее наилучшие условия.

Поэтому в закупочной практике этот способ всегда рассматривается в качестве основного. Однако процедура открытого конкурса весьма длительна (не менее месяца) и ресурсоемка (подготовка конкурсной документации, оценка заявок и т. д.). закупка конкурентный государственный заказ

Поэтому в ряде случаев эффективными оказываются иные способы закупок. В зависимости от предмета и целей закупки используются:

1) Закрытый конкурс

2) Селективный конкурс

3) Двухэтапный конкурс

4) Запрос цен (котировок)

5) Конкурентные переговоры

6) Запрос предложений

7) Закупка из единственного источника

8) Редукцион (аукцион, переторжка)

Все способы закупок условно можно разделить на две категории - конкурентные (проведения конкурсов, запросов котировок и т. п.) и неконкурентные (прямая закупка у поставщика).

Конкурсы подразделяются на открытые и закрытые, могут проводиться в один или два этапа. В открытых конкурсах могут участвовать любые правомочные поставщики.

Если число поставщиков продукции ограничено, или же речь идет о сложном проекте, выполнить который может только высококвалифицированный поставщик, проводятся закрытые конкурсы, в которых участвуют только компании, специально приглашенные организатором конкурса. Закрытые конкурсы также проводятся при закупках продукции, связанных с обеспечением безопасности.

Открытые и закрытые конкурсы могут быть двухэтапными. Эта процедура обычно используется в случаях, когда заказчику затруднительно четко сформулировать требования к предмету конкурса, а также когда он считает целесообразным изучить возможности и варианты решения проблемы потенциальными поставщиками. Такой подход позволяет заказчику ознакомиться с возможностями поставщиков и, оценив их (существующие на рынке методики, технологии и т. п.), формулировать свои окончательные требования.

При проведении двухэтапного конкурса участники на первом этапе подают свои предложения без указания цены. Изучив предложения, организатор конкурса может внести изменения и дополнения в конкурсную документацию. На втором этапе участники подают конкурсные заявки, подготовленные с учетом изменений в конкурсной документации, указывая в них также цены.

Селективный конкурс является своеобразным компромиссом между открытым и закрытым. Подать заявку на участие в нем может любой поставщик, однако до участия в конкурсе допускаются лишь претенденты, выбранные заказчиком.

При относительно небольших объемах закупок серийной продукции используется способ запроса ценовых котировок, в ходе которого, после запроса цены на одну и ту же продукцию у разных поставщиков, выбирается самое дешевое предложение. Запрос ценовых котировок производится не менее чем у трех поставщиков, причем сравниваться должна однотипная продукция. Каждый участник подобных закупок может предложить только одну ценовую котировку.

При этом закупка может проводиться даже в случае, когда после запроса установлено, что лишь один поставщик способен выполнить заказ - в этом случае, а также при закупках у естественных монополий и в чрезвычайных ситуациях проводится закупка у единственного источника.

Запрос предложений и конкурентные переговоры чаще всего используются при закупке консультационных услуг и, по своей сути, представляют собой формализованные процедуры переговоров на базе требований заказчика и предложений поставщиков, подготовленных на их основе.

Что касается аукционов, то изначально они использовались для продажи, в основном продукции и ценностей, а также ограниченных в числе ресурсов (квоты, лицензии и т. п.). Однако, эта процедура вполне применима и для закупок - в этом случае используется "аукцион наоборот" или редукцион, на котором продавцы торгуются, кто готов уступить свой товар заказчику на более хороших для него условиях.

Таким образом, каждый из вышеперечисленных способов закупок может помочь сделать близкий к оптимальному для данных условий выбор контрагента, и при этом имеет как достоинства, так и недостатки.

Открытый конкурс

Основным способом конкурентных закупок является открытый конкурс (торги, тендер), в котором может принять участие любой правомочный поставщик, откликнувшийся на извещение о проведении конкурса, распространенное заказчиком.

Извещение обычно публикуется в специализированных изданиях (в т. ч. и электронных), часто - на интернет-сайте заказчика, иногда - в ведущих газетах и журналах, а также других средствах массовой информации.

Конкурс проводит сам заказчик или уполномоченный им организатор. Все требования к закупаемой продукции и квалификации поставщиков, а также критерии выбора победителя и процедура проведения конкурса детально прописываются в конкурсной документации, которая распространяется либо бесплатно, либо за плату, не превышающую расходов организатора конкурса на ее тиражирование и рассылку.

До истечения срока подготовки предложений, определенного в конкурсной документации, участники конкурса представляют свои заявки, оформленные также в строгом соответствии с ее требованиями. Иногда в состав заявок требуется включить обеспечение предложения, например, в виде банковской гарантии или договора поручительства. Если на конкурс подана всего одна заявка, он считается несостоявшимся.

Представители всех поставщиков, представивших конкурсные заявки, приглашаются на публичную процедуру вскрытия предложений, в ходе которой оглашаются участники конкурса и их ценовые предложения.

Конкурсная комиссия, привлекая при необходимости экспертов, проводит оценку всех заявок на предмет соответствия требованиям конкурсной документации, включая оценку правомочности и квалификации поставщиков. После чего из удовлетворяющих конкурсных предложений и на основании критериев, определенных в конкурсной документации, определяется победитель, с которым проводятся переговоры с целью заключения контракта.

Если переговоры не заканчиваются успехом, организатор конкурса проводит их с поставщиком, сделавшим следующее по выгодности предложение. В некоторых случаях проводится процедура предварительной квалификации - когда из поставщиков, желающих принять участие в конкурсе, отбираются только удовлетворяющие требованиям заказчика.

Закрытый конкурс

Процедура закрытого конкурса идентична правилам открытого, за исключением выбора участников. В отличие от открытого конкурса, в котором может принять участие любая компания, приглашение к участию в закрытом не публикуется. В нем могут участвовать только поставщики, специально приглашенные заказчиком.

Информация о результатах закрытого конкурса так же не публикуется.

Закрытый конкурс обычно проводится в случаях, если:

1) продукция имеется в наличии только у ограниченного числа поставщиков, или ограниченное число поставщиков имеет квалификацию, устраивающую заказчика;

2) продукция закупается для нужд безопасности или закупка носит закрытый (конфиденциальный) характер;

3) время и расходы, требующиеся для рассмотрения и оценки большого количества конкурсных заявок, будут несоизмеримы со стоимостью закупаемых товаров (работ) или услуг.

4. Направления развития системы госзакупок в РФ

Во-первых, необходимо создание комплексной системы управления рисками госзакупок, охватывающей как все типы рисков, так и все формы проявления рисков на всех этапах закупочного цикла. В момент разработки и принятия 94Ѓ]ФЗ в качестве главного фактора риска воспринималась исключительно коррупция.

Однако практика применения закона продемонстрировала существенные риски недобросовестного поведения и некомпетентности поставщиков, что порождает риски неисполнения заказа. Одновременно выявилась трансформация коррупционных рисков и их миграция на другие стадии закупочного цикла.

Система запретов не столько сократила коррупцию и злоупотребления, сколько перевела их в другие формы: сговора заказчика и поставщика через излишнюю детализацию под конкретных поставщиков; роста несостоявшихся торгов, по которым остается один участник, с которым и заключается контракт по цене, близкой к стартовой; сговора потенциальных поставщиков, которые регистрируются и допускаются на аукционы, но не принимают непосредственного участия в аукционе и контракт заключается по цене, близкой к начальной; срыва процедур размещения заказов «серыми» участниками путем демпинга в заявках или необоснованных жалоб на действия заказчиков; неформального урегулирования споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением контрактов, как в результате выбора недобросовестных поставщиков, так и в результате некомпетентных действий заказчиков.

Сегодня необходимо минимизировать оба типа рисков -- как коррупции, так и неисполнения заказа -- и научиться управлять ими. Решение этой задачи возможно только при комплексном рассмотрении системы удовлетворения государственных нужд -- включая не только стадию размещения заказа (на которой сфокусирован 94Ѓ]ФЗ), но также стадии планирования закупок и исполнения контрактов. Возобновившееся в 2009 году обсуждение концепции

Федеральной контрактной системы свидетельствует о том, что Правительство осознает данную проблему. Однако необходимо более быстрое продвижение в этом направлении.

Наряду с охватом всех стадий закупочного цикла существенным моментом в решении проблемы управления рисками госзакупок также является создание эффективных барьеров для доступа в систему госзакупок недобросовестных и некомпетентных агентов - как на стороне поставщиков, так и на стороне заказчиков - через соответствующие механизмы селекции, стимулов и санкций. Решение этой проблемы тесно связано с критериями «добросовестного поведения» и «компетентности», которые могут быть сформулированы только в контексте оценки конечных результатов деятельности: соблюдения и качественного исполнения поставщиками их обязательств по поставкам товаров, работ и услуг; эффективного выполнения госзаказчиками их основных функций, для обеспечения которых осуществляются госзакупки.

Во-вторых, еще одна системная проблема -- необходимость сбалансировать цели регулирования относительно конечной эффективности закупок. В настоящее время предметом законодательного регулирования являются лишь процедуры торгов, а эффективность закупок рассматривается контролирующими органами сугубо с точки зрения соблюдения процедур 94Ѓ]ФЗ. Однако, в действительности, конечной целью процесса госзакупок является обеспечение государственных нужд, и система регулирования должна быть настроена на обеспечение реализации именно этой цели. Важным элементом такой перенастройки и качественного расширения системы регулирования является построение эффективного мониторинга госзакупок, принципы которого будут выделены ниже.

В-третьих, требуется гармонизация прав и ответственности поставщика и госзаказчика. Если до 2005 года баланс был нарушен в пользу госзаказчиков, то с принятием 94Ѓ]ФЗ маятник резко качнулся в сторону поставщиков. Сегодня пришло время восстановить баланс, найдя оптимальное сочетание прав и ответственности поставщика и заказчика, обеспечив в обоих случаях защиту интересов добросовестных участников процесса госзакупок.

В соответствии с международным опытом развитие добросовестной конкуренции в секторе государственных закупок и стимулирование повышения качества поставляемых товаров и услуг осуществляется путем недискриминационного применения ко всем участникам закупок квалификационных требований, которые должны быть точно определены, стандартизированы и отвечают предмету конкретной закупки. При этом качество конкуренции оценивается не по одному критерию минимальной цены, а по совокупным критериям конкурентоспособности -- экономической эффективности закупки за период жизненного цикла: цене, качеству, надежности.

Наконец, в-четвертых, необходим учет тех издержек, которые все участники торгов (как поставщики, так и госзаказчики) несут в связи с соблюдением процедур 94Ѓ]ФЗ. До сегодняшнего дня система регулирования скорее строилась по критериям упрощения процессов администрирования для регулятора. Это действительно позволяло снижать стоимость регулирования и контроля. Однако необходимо учитывать также издержки, которые несут поставщики и заказчики в связи с необходимостью соблюдения требований 94Ѓ]ФЗ. В конечном счете эти издержки всегда закладываются в цену закупок. Это происходит либо путем абсолютного завышения цены поставок при отсутствии достаточной конкуренции на торгах (что предопределяется избыточно усложненными процедурами и непривлекательными условиями участия в торгах для поставщиков), либо путем относительного завышения цен -- при поставке товаров низкого качества.

Одновременно избыточные издержки, которые несут госзаказчики, приводят к тому, что они реализуют свои основные функции в меньшем объеме или с пониженным качеством.

Решение выделенных системных проблем возможно в рамках согласованного движения по следующим направлениям развития системы госзакупок.

1. Необходимо ориентироваться на последовательное сокращение сферы нерегламентированных закупок (включая закупки госкорпораций и естественных монополий, регулирование которых в настоящее время является предметом обсуждения в Правительстве).

2. Безусловной предпосылкой этого, однако, выступает расширение спектра используемых способов закупки и возможность адаптации заключенных контрактов к изменяющимся внешним условиям.

3. Следствием расширения многообразия используемых процедур закупок является необходимость расширения полномочий госзаказчиков -- с предоставлением им более широких прав по выбору процедур закупок. Для предотвращения рисков коррупционного поведения целесообразно наделение такими правами госзаказчиков более высокого уровня -- в первую очередь в лице главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). В дальнейшем с учетом оценок конечной эффективности ранее проводившихся закупок возможно распространение таких прав «квалифицированного госзаказчика» на иные крупные организации.

4. Расширение полномочий госзаказчиков влечет за собой необходимость построения многоуровневой системы мониторинга и контроля, которая должна опираться на логически выстроенную публичную систему сбора информации о закупках и должна являться основой для оценки конечной эффективности госзакупок, а также для выявления возможных злоупотреблений в сфере госзакупок.

Список использованной литературы

1. Система госзакупок: на пути к новому качеству - доклад Государственного уневерситета - Высшей школы экономики

2. Журнал «Компания» №46, 14.12.2009г.

Размещено на Allbest.ru