Відповідальність за правопорушення у бюджетній сфері

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти і науки УкраїниНаціональний університет «Львівська політехніка»

УДК 347.73: 342.951

ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПРАВОПОРУШЕННЯУ БЮДЖЕТНІЙ СФЕРІ: АДМІНІСТРАТИВНО -ПРАВОВІ ТА ФІНАНСОВО - ПРАВОВІ АСПЕКТИ12.00.07 - адміністративне право і процес;фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступенякандидата юридичних наук

ПРОЦЬ ІВАННА МИКОЛАЇВНА

Львів - 2016



Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративно-правових дисциплін Львівського державного університету внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, професор Назар Юрій Степанович, Львівський державний університет внутрішніх справ, завідувач кафедри адміністративного права та адміністративного процесу

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, Суббот Анатолій Іванович, Національний університет Державної податкової служби України, професор кафедри спеціальних дисциплін та організації професійної підготовки

кандидат юридичних наук, Баїк Оксана Іванівна, Навчально-науковий інститут права та психології Національного університету «Львівська політехніка», асистент кафедри цивільного права та процесу

Захист відбудеться «11» квітня 2016 р. о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.052.19 у Національному університеті «Львівська політехніка» (79008, м. Львів, вул. Князя Романа, 1-3, ауд. 301 ХІХ навчального корпусу)

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету «Львівська політехніка» (79013, м. Львів, вул. Професорська, 1)

Автореферат розісланий «10» березня 2016 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.П. Бортник



АНОТАЦІЯ

Проць І. М. Відповідальність за правопорушення у бюджетній сфері: адміністративно-правові та фінансово-правові аспекти. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет «Львівська політехніка» Міністерства освіти і науки України, Львів, 2016.

Дисертацію присвячено з'ясуванню особливостей притягнення до адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері, визначенню прогалин законодавчого регулювання зазначених деліктних відносин і надання обґрунтованих рекомендацій, спрямованих на покращення діяльності органів публічної влади щодо застосування заходів відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері. адміністративний фінансовий правопорушення бюджетний

У роботі досліджено поняття та змістовні характеристики фінансово - правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері (бюджетно-правової відповідальності), а також з'ясовано особливості адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

Здійснено аналіз заходів фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення та охарактеризовано роль органів бюджетного контролю у застосуванні заходів адміністративної та бюджетно-правової відповідальності.

На основі проведеного дослідження запропоновано авторське визначення поняття бюджетного правопорушення та бюджетно-правової відповідальності. Сформульовано висновки, пропозиції та рекомендації, спрямовані на вдосконалення нормативно-правових актів, що регулюють застосування заходів адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері.

Ключові слова: фінансово-правова відповідальність, бюджетно-правова відповідальність, адміністративна відповідальність, бюджетне правопорушення, порушення бюджетного законодавства, бюджетна сфера, заходи бюджетно-правової відповідальності, органи бюджетного контролю.



АННОТАЦИЯ

Проць И. Н. Ответственность за правонарушения в бюджетной сфере: административно-правовые и финансово-правовые аспекты. -

На правах рукописи.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный университет «Львовская политехника» Министерства образования и науки Украины, Львов, 2016.

Диссертация посвящена исследованию особенностей привлечения к административной и финансово-правовой ответственности за правонарушения в бюджетной сфере, определению пробелов законодательного регулирования указанных деликтных отношений и предоставления обоснованных рекомендаций, направленных на улучшение деятельности органов публичной власти по применению мер ответственности за правонарушения в бюджетной сфере.

В работе исследовано понятие и содержательные характеристики финансово-правовой ответственности за правонарушения в бюджетной сфере (бюджетно-правовой ответственности), а также выяснены особенности административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Осуществлен анализ мер финансово-правовой ответственности за бюджетные правонарушения и охарактеризована роль органов бюджетного контроля в применении мер административной и бюджетно-правовой ответственности. Подчеркнуто, что целесообразно унифицировать на законодательном уровне и основания, и процедуру применения мер финансовоправовой ответственности за бюджетные правонарушения путем группирования таких правонарушений в соответствии со стадиями бюджетного процесса, а также закрепления единого порядка применения различных мер воздействия за нарушение бюджетного законодательства. Одной из проблем применения мер финансово-правовой ответственности за бюджетные правонарушения является недостаточная определенность и унифицированность сроков. С целью надлежащего установления условий бюджетноправовой ответственности есть потребность с помощью законодательных норм установить срок давности, в рамках которого возможно применение мер финансово-правовой ответственности за бюджетные правонарушения, а также процессуальные сроки привлечения к такой ответственности.

В диссертации доказана нецелесообразность наделения Счетной палаты Украины административно-юрисдикционными полномочиями по составлению протоколов об административном правонарушении, предусмотренном статьей 164-12 КУоАП, поскольку такое полномочие влечет за собой рассмотрение Счетной палаты Украины как участника административно-деликтного производства, который имеет определенные процессуальные обязанности (собирать доказательства и т.д.) и подлежит процессуальному контролю. Взамен предложено наделить такими полномочиями должностных лиц Государственной казначейской службы Украины. Обоснована необходимость подготовки и принятия постановления Кабинетом Министров Украины «Об утверждении Положения о применении предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства с требованием об устранении нарушения бюджетного законодательства», в которой были бы определены основания, порядок и сроки применения этой меры воздействия, действия нарушителя бюджетного законодательства при получении такого предупреждения, правовые последствия невыполнения требования об устранении нарушения бюджетного законодательства.

На основе проведенного исследования предложено авторское определение понятия бюджетного правонарушения и бюджетно-правовой ответственности. Так, бюджетно-правовая ответственность проявляется в обязанности субъектов бюджетных отношений претерпевать меры государственного принуждения за совершенное правонарушение, заключающиеся в осуждении и наложении новых для нарушителя лишений организационного или имущественного характера. Сформулированы выводы, предложения и рекомендации, направленные на совершенствование нормативноправовых актов, регулирующих применение мер административной и финансово-правовой ответственности за правонарушения в бюджетной сфере.

Ключевые слова: финансово-правовая ответственность, бюджетноправовая ответственность, административная ответственность, бюджетное правонарушение, нарушение бюджетного законодательства, бюджетная сфера, меры бюджетно-правовой ответственности, органы бюджетного контроля.



ANNOTATION

Prots I.M. Responsibility for offenses in the public sector: administrative and legal, financial and legal aspects. - Printed as manuscript.

Thesis for obtaining the scientific degree of Candidate of Legal Sciences in the specialty 12.00.07 - administrative law and procedure; finance law; information law. - National University "Lviv Polytechnic" of the Ministry of Education and Science of Ukraine, Lviv, 2016.

The present thesis is devoted to determining features of bringing to administrative, financial and legal responsibility for offenses in the public sector, identifying gaps of legal regulation of these tort relations and providing reasonable recommendations aimed at improving the activities of public authorities with regard to taking measures for responsibility for offenses in the public sector.

The thesis examines the concept and content characteristics of financial and legal responsibility for offenses in the public sector (fiscal and legal responsibility) and identifies features of administrative responsibility for the breach of budget legislation.

The analysis of measures of financial and legal responsibility for budget offenses has been made, and the role of budgetary control authorities in the application of measures of administrative and fiscal responsibility has been described. Based on the research conducted, the author's definition of the notion of budget offense and fiscal and legal responsibility has been suggested. Conclusions, offers and recommendations aimed at improving the legislative acts governing the application of measures of administrative, financial and legal responsibility for offenses in the public sector have been made.

Keywords: financial and legal responsibility, fiscal and legal responsibility, administrative responsibility, budget offense, breach of budget legislation, the public sector, measures of fiscal and legal responsibility, budgetary control authorities.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Проблеми стабілізації публічних фінансів, ефективного та законного використання бюджетних коштів, контролю за таким використанням привертають усе більше уваги на найвищому державному рівні. Значна кількість приписів і Законів України від 2 серпня 2014 року «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» та від 11 лютого 2015 року «Про відкритість використання публічних коштів», і постанови Кабінету Міністрів України від 1 березня 2014 року «Про економію державних коштів та недопущення втрат бюджету» спрямовані на вирішення цих проблем. Навіть заходи запобігання і протидії політичній корупції в сучасних умовах передбачають вирішення питань бюджетного фінансування політичних партій та державного контролю за цільовим використанням політичною партією коштів, виділених з державного бюджету (п. 3 Закону України від 8 жовтня 2015 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції»).

Статистичні дані свідчать про поширеність випадків нецільового використання бюджетних коштів та інших порушень бюджетного законодавства, а також про певні результати боротьби з цим негативним явищем фінансово-правовими та адміністративно-правовими засобами. Так, відповідно до звіту, опублікованого на офіційному сайті Державної фінансової інспекції України (згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 перебуває у процесі перетворення на Державну аудиторську службу України) протягом 2015 року органами цього суб'єкта фінансового контролю виявлено нецільове витрачання державних ресурсів у сумі 82 145, 38 тис. грн. (з них 32 652, 94 тис. грн. - кошти державного бюджету та 47 659, 43 тис. грн. - кошти місцевих бюджетів), а також незаконних витрат у сумі 2 737 244, 98 тис. грн. Як результат проведених контрольних заходів у 314 випадках призупинено бюджетні асигнування, у 2 403 - зупинено операції з бюджетними коштами, 301 розпоряднику зменшено бюджетні призначення (асигнування) на загальну суму 34 474, 39 тис. гривень, 10 214 осіб притягнуто до адміністративної відповідальності. За таких умов важливого значення набуває належне правове забезпечення застосування заходів юридичного впливу в разі правопорушення у бюджетній сфері, для створення та уніфікації якого необхідними є наукові дослідження.

У зв'язку з цим актуального звучання набувають питання комплексного дослідження адміністративно-правових та фінансово-правових аспектів відповідальності за правопорушення у цій сфері. Теоретичне осмислення проблем бюджетного та адміністративно-деліктного законодавства, норми якого спрямовані на протидію бюджетним правопорушенням і визначення шляхів їх вирішення, не лише сприятиме підвищенню ефективності правозастосовної діяльності органів бюджетного контролю та судів, але й допомагатиме створенню цілісної структури нормативно-правового механізму протидії правопорушенням у бюджетній сфері.

Дослідження проблем адміністративно-правових та фінансово-правових аспектів відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері в Україні знаходиться на початковому етапі. У той же час аналізу проблемних питань правового регулювання адміністративно-деліктних та фінансових відносин, зокрема й у бюджетній сфері, приділялася увага в працях відомих вітчизняних та іноземних вчених у галузях теорії держави і права, адміністративного та фінансового права, зокрема: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, В.І. Антипова, О.І. Баїк, В.В. Безчеревних, А.І. Берлача, Н.П. Бортник, Л.К. Воронової, О.П. Гетьманець, О.Н. Горбунової, Є.Ю. Гра- чової, Е.С. Дмитренко, І.Б. Заверухи, А.Г. Зюнькіна, А.Й. Іванського, Ю.А. Крохіної, О.В. Кузьменко, М.П. Кучерявенка, А.О. Монаєнка, О.А. Му- зики-Стефанчук, Ю.С. Назара, О.П. Орлюк, В.Л. Ортинського, О.І. Оста- пенка, П.С. Пацурківського, Ю.О. Ровинського, Л.А. Савченко, В.В. Середи, І.А. Сікорської, О.А. Соколова, А.І. Суббота, С.С. Теленика, Н.І. Хі- мічевої, В.К. Шкарупи, В.Д. Чернадчука, Л.Т. Черпіцької, Н.Я. Якимчук та інших. Праці цих учених є вагомим внеском у розвиток теоретичних положень про відповідальність за вчинення порушень бюджетного законодавства. Однак дослідження сучасного вирішення в українському праві питання про місце і роль адміністративно-правових та фінансово-правових засобів протидії бюджетним правопорушенням практично не проводилися.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснено відповідно до Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої Законом України від 18 березня 2004 р. № 1629-IV; Плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» у 2015 р., затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 березня 2015 р. № 213-р.; п. 3.1. Пріоритетних напрямів наукових досліджень Львівського державного університету внутрішніх справ на 2010-2014 рр., схвалених Вченою радою Львівського державного університету внутрішніх справ 12 грудня 2009 р. та в межах науково-дослідної теми «Проблеми реформування правової системи України» на 2012-2015 рр. (номер державної реєстрації 0112U007492).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у з'ясуванні особливостей притягнення до адміністративної та фінансово- правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері, визначення прогалин законодавчого регулювання зазначених деліктних відносин і надання обґрунтованих рекомендацій, спрямованих на покращення діяльності органів публічної влади щодо застосування заходів відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері.

Для досягнення поставленої мети в дисертації передбачається вирішення таких завдань:

- розкрити правовий зміст відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері;

- визначити поняття та змістовні характеристики фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері (бюджетно-правової відповідальності);

- з'ясувати підстави адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері;

- здійснити аналіз ознак і складу бюджетного правопорушення як підстави фінансово-правової відповідальності;

- охарактеризувати заходи фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення;

- з'ясувати особливості адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства;

- визначити роль органів бюджетного контролю у застосуванні заходів адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері;

- виокремити основні проблеми діяльності суб'єктів, уповноважених застосовувати заходи адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері;

- надати пропозиції щодо удосконалення нормативно-правових актів, що регулюють застосування заходів адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв'язку із застосуванням норм, які передбачають адміністративну та фінансово - правову відповідальність за правопорушення у бюджетній сфері.

Предметом дослідження є адміністративно-правові та фінансово- правові аспекти відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері.

Методи дослідження. Методологічною основою роботи є сукупність філософсько-світоглядних, загальнонаукових та спеціально-наукових методів і прийомів наукового пізнання, що забезпечують комплексний підхід до аналізу фінансово-правових та адміністративно-правових аспектів відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері. Загальною основою є філософські методи, які дозволяють зрозуміти природу деліктних правовідносин у бюджетній сфері. Із загальнонаукових методів використовувались діалектичний та історичний підходи - для розкриття розвитку і змісту відповідальності за бюджетні правопорушення (підрозділи 1.1, 1.2), дослідження фактичних підстав застосування заходів фінансово-правової та адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства (підрозділи 2.1, 2.3). Системний підхід, методи структурного та функціонального аналізу було використано для дослідження системи органів бюджетного контролю як суб'єктів правозастосовної діяльності та виявлення недоліків такої діяльності (підрозділи 3.1, 3.2). Застосування формально-юридичного методу сприяло систематизації фактологічного матеріалу та нормативно-правової бази щодо реалізації заходів впливу в разі порушення бюджетного законодавства (підрозділ 2.2). У роботі також використовуються такі спеціально-наукові методи як порівняльно-правовий аналіз (підрозділи 1.2, 2.3) і доктринальне тлумачення правових норм та узагальнення юридичної практики (підрозділи 2.2, 3.2).

Нормативним підґрунтям роботи є Конституція України, законодавчі та підзаконні акти, норми яких регулюють відносини у сфері застосування заходів адміністративної та фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення. Емпіричну базу дослідження становлять результати опитування 84 працівників органів Державної фінансової інспекції, статистичні дані окремих органів бюджетного контролю, узагальнення судової практики в адміністративних справах та у справах про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 164-12 «Порушення бюджетного законодавства» Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - стаття 164-12 КУпАП), офіційні документи.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що представлена дисертація є одним з перших комплексних досліджень адміністративно-правових та фінансово-правових аспектів відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері.

У межах проведеного дослідження одержано такі результати, які вирізняються науковою новизною:

уперше:

- доведено, що бюджетно-правову відповідальність доцільно розглядати як фінансово-правову відповідальність за порушення бюджетного законодавства, яка проявляється в обов'язку учасника правових відносин за порушення бюджетного законодавства зазнати примусових заходів впливу організаційного або майнового характеру, застосованих у визначеній фінансово-правовими нормами процесуальній формі;

- запропоновано переглянути доцільність наділення Рахункової палати України повноваженнями щодо складання протоколів про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 164-12 КУпАП, та наділити такими повноваженнями органи Державної казначейської служби України;

- доведено необхідність на законодавчому рівні встановити строк давності, в межах якого можливе застосування заходу фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення, процесуальні строки притягнення до такої відповідальності, а на подзаконному - порядок застосування такого заходу впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства;

удосконалено:

- наукові підходи щодо фактичних підстав адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері;

- теоретичні положення щодо змісту поняття «бюджетне правопорушення»;

- пропозиції щодо доцільності уніфікувати на законодавчому рівні підстави і процедуру застосування заходів фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення;

- підходи щодо найпоширеніших підстав для закриття провадження в справах про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 16412 КУпАП;

набули подальшого розвитку:

- теоретичні підходи щодо характеристики поняття «юридична відповідальність за правопорушення у бюджетній сфері»;

- змістовна складова ознак та юридичного складу бюджетного правопорушення, а також адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 164-12 КУпАП;

- положення про віднесення тих чи інших осіб до суб'єктів адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 164-12 КУпАП;

- наукові позиції щодо розгляду органів бюджетного контролю як суб'єктів, наділених найбільшим обсягом повноважень щодо застосування заходів адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані та обґрунтовані у дисертації висновки і рекомендації можуть бути використані у:

- науково-дослідній діяльності - для подальшого дослідження теоретичних проблем бюджетного права, а також особливостей застосування юридичної відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері;

- правотворчості - для вдосконалення чинного законодавства, зокрема для внесення змін до Бюджетного кодексу України (далі - БК України), КУпАП та інших законодавчих і підзаконних актів України, призначених регулювати бюджетно-деліктні відносини;

- правозастосовній діяльності - для підвищення ефективності застосування органами бюджетного контролю, правоохоронними органами та судами норм чинного законодавства, що регламентують процес протидії бюджетним правопорушенням;

- навчальному процесі - під час підготовки відповідних розділів підручників, навчальних посібників із дисциплін «Фінансове право», «Бюджетне право», «Адміністративне право. Адміністративна відповідальність» та викладанні цих навчальних дисциплін (акти впровадження від 30.04.2014 р. № 18/1 та від 12.11.2014 № 24).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним науковим дослідженням, у якому викладено теоретичні положення щодо адміністративно-правових та фінансово-правових аспектів відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері. Всі наукові положення, висновки, рекомендації, винесені на захист, є авторськими. Наукові ідеї та розробки, що належать також співавторам опублікованих робіт, у дисертації не використовувалися. Особистий внесок у працях, опублікованих у співавторстві, визначено в списку публікацій окремо.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і висновки, практичні рекомендації дисертаційної роботи були обговорені і схвалені на засіданнях кафедри адміністративно-правових дисциплін Львівського державного університету внутрішніх справ. Окремі результати дослідження були оприлюднені в доповідях на науково-практичних заходах, а саме: на науково-практичному семінарі «Міліція громадської безпеки як суб'єкт забезпечення охорони прав, свобод та законних інтересів громадян» (м. Львів, 23 листопада 2007 р.), на третій звітній науковій конференції факультету економічної безпеки ЛьвДУВС «Актуальні проблеми підготовки фахівців для підрозділів державної служби боротьби з економічними злочинами» (м. Львів, 6 березня 2009 р.), на Міжнародній науково-практичній конференції «Запобігання злочинам та адміністративним правопорушенням в умовах проведення фінальної частини чемпіонату Європи з футболу» (м. Львів, 20 листопада 2009 р.), на звітній науковій конференції «Актуальні аспекти підготовки фахівців для підрозділів міліції громадської безпеки» (м. Львів, 24 лютого 2012 р.), на науково-практичному семінарі «Проблеми профілактики наркоманії: соціальний і правовий аспект» (м. Львів, 12 жовтня 2012 р.), на постійно діючому науково-практичному семінарі «Проблеми вдосконалення діяльності служб та підрозділів ОВС щодо виявлення, попередження та припинення корупційних проявів» (м. Львів, 5 квітня 2013 р.), на Всеукраїнській науково-практичній конференції «Правоохоронна діяльність: конституційні та адміністративно- правові аспекти» (м. Львів, 25 жовтня 2013 р.), на науковому семінарі «Сучасний конституціоналізм: проблеми теорії та практики» (м. Львів, 25 червня 2015 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження опубліковано в 9 друкованих працях, з яких - 5 статей у наукових фахових виданнях, 1 стаття - в іншомовному виданні, 3 - публікації у збірниках наукових праць за матеріалами конференцій.

Структура дисертації визначена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, які охоплюють сім підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 195 сторінок, із них 170 сторінок - основний текст, 25 сторінок - список використаних джерел (212 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі відзначено актуальність теми дисертаційної роботи; визначено стан наукової розробки проблеми; розкрито зв'язок дисертації з науковими планами та програмами; вказано мету, завдання, предмет, об'єкт, а також методи дослідження; обґрунтовано практичне значення та наукову новизну одержаних результатів; наведено дані про їх апробацію та публікації.

Розділ 1 «Теоретико-правова характеристика юридичної відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері» складається з двох підрозділів, у яких висвітлено загальнотеоретичні питання юридичної відповідальності, охарактеризовано фінансово-правову та адміністративну відповідальність за правопорушення у бюджетній сфері, визначено авторську позицію щодо поняття, ознак і принципів фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері (бюджетно-правової відповідальності).

У підрозділі 1.1 «Зміст та система юридичної відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері» розглянуто загальні змістовні характеристики юридичної відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері та окреслено види такої відповідальності, зважаючи на її дослідження як системного правового явища. Звернено увагу на концепції позитивної та ретроспективної юридичної відповідальності. Відзначено доцільність аналізу юридичної відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері за схемою: юридична відповідальність загалом (як система) - види юридичної відповідальності (як підсистеми) - підвиди юридичної відповідальності (як елементи системи) - норма, що передбачає юридичну відповідальність (як первинний елемент). Тому, беручи до уваги приписи законодавчих норм, фінансово-правову, адміністративну, кримінальну, цивільну та дисциплінарну відповідальності слід вважати тими видами відповідальності (підсистемами), що складають поняття «юридична відповідальність за правопорушення у бюджетній сфері». При цьому фінансово-правову відповідальність за порушення бюджетного законодавства для наукового обігу можливо розглядати як бюджетно-правову відповідальність (підвид юридичної відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері).

Бюджетно-правова відповідальність як підвид юридичної відповідальності, характеризується наступними ознаками: настає за вчинення правопорушення і пов'язана з суспільним осудом; вважається засобом охорони правопорядку; зумовлює застосування державного примусу; виражається в певних негативних наслідках для правопорушника майнового або організаційного характеру; втілюється в певній процесуальній формі; встановлюється тільки правовими актами, що видаються суб'єктами публічної влади. Однак, цих ознак недостатньо, щоб визнати «бюджетно- правову відповідальність» як самостійний вид відповідальності, оскільки відсутня така ознака відповідальності як галузева нормативна визначеність, зміст якої полягає у змозі реалізації санкцій правових норм за допомогою власного інструментарію, зумовленого специфікою предмета та метода правового регулювання.

У підрозділі 1.2 «Адміністративна та фінансово-правова відповідальність як види юридичної відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері» досліджено особливості та значення цих видів відповідальності. Адміністративній відповідальності за порушення бюджетного законодавства притаманні усі загальні ознаки такого виду відповідальності. Однак під час дослідження цього правового явища необхідно враховувати специфіку публічно-правових відносин у сфері бюджетної діяльності та особливості законодавчих нормативних конструкцій, що визначають матеріально-правові і процесуальні аспекти накладення на посадових осіб адміністративних стягнень за порушення бюджетного за - конодавства. Так, однією з таких особливостей є те, що у більшості випадків для застосування заходів адміністративної відповідальності достатньо вчинення особою конкретного діяння, незалежно чи призвело таке діяння до негативних наслідків. Конструювання законодавцем структури адміністративної відповідальності у цій сфері за допомогою формальних складів адміністративно-карних діянь зумовлене саме специфікою бюджетних відносин, яким, в основному, притаманний імперативний характер. Запропоновано внести зміни до статті 164-12 КУпАП, відповідно до яких передбачити винесення попередження за порушення бюджетного законодавства як альтернативу штрафу.

Наголошено, що фінансово-правова відповідальність за порушення бюджетного законодавства (бюджетно-правова відповідальність) реалізується в позитивному і негативному аспектах. Позитивний аспект реалізації бюджетно-правової відповідальності характеризується такими ознаками: визначеністю на нормативно-правовому рівні; наявністю обов'язку дотримуватися норм бюджетного законодавства; фінансово-правомірною поведінкою (діяльністю); забезпеченістю державним примусом або переконанням. До ознак негативного (ретроспективного) аспекту реалізації бюджетно-правової відповідальності слід віднести такі: підставою відповідальності є вчинення бюджетного правопорушення; має для правопорушника певні негативні наслідки майнового або організаційного характеру, що наступають у зв'язку зі застосуванням заходів впливу за порушення бюджетного законодавства; реалізується обмеженим колом суб'єктів, уповноважених нормами бюджетного законодавства, в особливій процесуальній формі. Ці ознаки дозволяють виокремити бюджетно - правову відповідальність серед інших суміжних правових явищ - по - перше, фінансово-правової відповідальності за податкові, валютні та інші фінансові правопорушення, по-друге, адміністративної, кримінальної, цивільної та дисциплінарної відповідальностей за порушення бюджетного законодавства.

Розділ 2 «Підстави і заходи адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері» складається з трьох підрозділів, у яких охарактеризовано сукупність ознак й елементів складу бюджетного правопорушення та адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 164-12 КУпАП, досліджено систему заходів фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення.

У підрозділі 2.1 «Поняття, ознаки та склад бюджетного правопорушення як підстави фінансово-правової відповідальності» узагальнено наукові погляди щодо змістовного наповнення категорії «бюджетне правопорушення» та запропоновано авторське визначення. Ознаки та склад бюджетного правопорушення характеризуються «класичними» елементами - ознаками слід вважати протиправність діяння, суспільну небезпеку, винуватість караність, а склад визначається через об'єкт, об'єктивну сторону, суб'єкт, суб'єктивну сторону. Звернено увагу на правовий статус розпорядників та одержувачів бюджетних коштів як суб'єктів бюджетного правопорушення.

Наголошено, що найдискусійнішим є питання про винуватість, оскільки у законодавчому визначенні порушення бюджетного законодавства (ст. 116 БК України) такого елементу, як вина правопорушника не передбачено. Однак вина повинна бути необхідною ознакою бюджетного правопорушення, і лише у випадках прямо зазначених у законодавстві є можливе притягнення до бюджетно-правової відповідальності без вини. Тому БК України повинен бути доповнений нормами, які б закріпили принцип презумпції невинуватості та винятки із цього принципу.

У підрозділі 2.2 «Заходи фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення» зосереджено увагу на аналізі суті та порядку застосування попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, зупинення операцій з бюджетними коштами, призупинення бюджетних асигнувань, зменшення бюджетних асигнувань, повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету, зупинення дії рішення про місцевий бюджет, безспірного вилучення коштів з місцевих бюджетів.

Зазначено, що заходи фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення (бюджетно-правової відповідальності) характеризуються тим, що законодавчі норми (БК України) визначають лише основну їх суть, а процедура застосування (і то не всіх) міститься у підзаконних нормативно-правових актах. Така ситуація не сприяє однаковому застосуванню правових норм різними суб'єктами, наділеними юрисдикційними повноваженнями, та зумовлює численні випадки оскарження рішення про притягнення до бюджетно-правової відповідальності. Зазначене стосується й строків у бюджетно-деліктних відносинах. Відсутність чітких нормативних приписів щодо строку притягнення до бюджетно-правової відповідальності зумовлює правозастосовні помилки органів бюджетного контролю, і, як наслідок, скасування їх рішень адміністративними судами з констатацією, що оскаржувані розпорядження винесені поза межами бюджетного періоду, що є порушенням ст.120 БК України.

У підрозділі 2.3 «Адміністративна відповідальність за порушення бюджетного законодавства» наголошено на тому, що недоцільним є розширення переліку порушень бюджетного законодавства, за які передбачено адміністративну відповідальність за рахунок проступків, що лише в окремих випадках безпосередньо стосуються бюджетної сфери, зокрема адміністративні правопорушення, передбачені статтями 164-2, 51, 184-1, 164-14 КУпАП. Тому під час дослідження адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства зосереджено увагу саме на аналізі статті 164-12 КУпАП «Порушення бюджетного законодавства», назва та зміст якої найповніше відповідають предмету дослідження.

Зазначено, що поняття «бюджетне правопорушення» доцільно використовувати лише в межах фінансово-правових відносин та позначати ним делікт, за вчинення якого настає бюджетно-правова (фінансово- правова) відповідальність у вигляді застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства (стаття 117 БК України). А щодо дослідження адміністративної відповідальності за проступки у бюджетній сфері обгрунтованим видається використання законодавчо закріпленого поняття - порушення бюджетного законодавства. Це сприятиме розмежуванню схожих правових явищ та допомагатиме чіткіше охарактеризувати зазначені делікти.

Акцентовано, що об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт, суб'єктивна сторона як елементи складу адміністративного правопорушення характеризують порушення бюджетного законодавства як адміністративний делікт. При цьому важливим є чіткість та однозначність нормативно- правових конструкцій, що визначають, передусім, об'єктивну сторону та суб'єктів адміністративного правопорушення. У зв'язку з цим доцільно було б доповнити перелік адміністративно-карних діянь (зокрема, передбачити адміністративну відповідальність за порушення встановлених строків подання бюджетних запитів тощо), а також однозначно сформулювати нормативні приписи щодо кола осіб, які підлягають адміністративній відповідальності за порушення бюджетного законодавства України. Судова практика останніх років свідчить, що переважну більшість суб'єктів, які були притягнуті до адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства, складали посадові особи нижчого рівня (голови та бухгалтери сільських рад, посадові особи відділів освіти органів місцевого самоврядування, посадові особи відділів районних державних адміністрацій тощо). Коли ж йшлося про вчинення право - порушення службовцями вищого рівня, суди з різних підстав у багатьох випадках закривали провадження у справі про адміністративне правопорушення.

Розділ 3 «Суб'єкти, які уповноважені застосовувати заходи адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері», що складається з двох підрозділів, присвячений дослідженню правозастосовної практики окремих органів публічної влади у сфері бюджетно-деліктних відносин, а також виявленню основних проблем під час застосування заходів адміністративної та фінансово- правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері.

У підрозділі 3.1 «Органи бюджетного контролю як суб'єкти застосування заходів адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері» проаналізовано повноваження Рахункової палати України, Міністерства фінансів України, органів Державної казначейської служби та Державної фінансової інспекції (Державної аудиторської служби) щодо притягнення осіб, винних у порушенні бюджетного законодавства до адміністративної та фінансово-правової відповідальності.

Звернено увагу на координаційні функції Міністерства фінансів України у сфері протидії бюджетним правопорушенням та позитивний досвід підзаконного нормативно-правового регулювання діяльності Державної казначейської служби України щодо підстав та порядку застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства. На підставі аналізу нормативно-правових актів зроблено висновок, що суб'єктами, наділеними найбільшим обсягом повноважень щодо застосування заходів адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері, слід вважати органи Державної фінансової інспекції України. Ці суб'єкти виявляють та документально оформляють бюджетні правопорушення, застосовують або ініціюють застосування переважної більшості заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, а також складають протоколи про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 164-12 КУпАП.

У підрозділі 3.2 «Проблеми діяльності суб'єктів застосування заходів адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері» досліджено доцільність надання права складати протоколи про адміністративні правопорушення окремим суб'єктам бюджетного контролю, зважаючи на правовий статус та приписи нового Закону України «Про Рахункову палату» (уповноважені особи цього суб'єкта в разі виявлення ознак адміністративного правопорушення повідомляють про них відповідні правоохоронні органи, а не розпочинають адміністративно-деліктне провадження), а також значення юрисдикційної діяльності Державної казначейської служби України. Виокремлено найпоширеніші підстави для закриття провадження у справах про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 164-12 КУпАП.

Обґрунтовано необхідність нормативно-правового забезпечення на підзаконному рівні застосування як заходу впливу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства. Доведено доцільність притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб учасника бюджетного процесу за невиконання чи несвоєчасне виконання такої вимоги. Наголошено на окремих проблемах застосування такого заходу впливу за порушення бюджетного законодавства як зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів.



ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і запропоновано нове вирішення наукового завдання, пов'язаного з характеристикою адміністративно-правових та фінансово-правових аспектів відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері. У результаті дослідження сформульовано низку наукових та практичних висновків, пропозицій і рекомендацій, до основних з яких можна віднести такі:

1. Зазначено, що термін «юридична відповідальність за правопорушення у бюджетній сфері» є родовим поняттям, в яке законодавець включив такі види юридичної відповідальності як фінансово-правова, адміністративна, кримінальна, цивільна, дисциплінарна, що відрізняються одна від одної характером і ступенем суспільної небезпеки правопорушень як підстав настання того чи іншого виду відповідальності. Фінансово- правову відповідальність за порушення бюджетного законодавства для наукових досліджень доцільно детермінувати як бюджетно-правова відповідальність.

2. Вказано, що бюджетно-правова відповідальність (фінансово- правова відповідальність за порушення бюджетного законодавства) проявляється в обов'язку учасника правових відносин за порушення бюджетного законодавства зазнати примусових заходів впливу організаційного або майнового характеру, застосованих у визначеній фінансово-правовими нормами процесуальній формі. Бюджетно-правова відповідальність реалізується в позитивному (заохочення до правомірної поведінки у бюджетній сфері) і негативному (застосування заходів примусу за бюджетні правопорушення) аспектах.

3. З'ясовано, що фактичними підставами бюджетно-правової відповідальності (фінансово-правової відповідальності за порушення бюджетного законодавства) є діяння у формі бюджетних правопорушень, що містять різні об'єктивні і суб'єктивні елементи та ознаки. Бюджетним правопорушенням слід вважати суспільно небезпечну, протиправну, винну дію чи бездіяльність учасника бюджетного процесу, яка посягає на встановлений порядок бюджетної діяльності, та за яку законодавством передбачено фінансово-правову відповідальність.

4. Зазначено, що застосування заходів фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення встановлюються нормами глави 18 БК України, проте, процедура застосування примусових заходів за ці правопорушення регламентується численними підзаконними нормативно-правовими актами, що не сприяє єдності правозастосовної практики. Тому доцільно уніфікувати на законодавчому рівні процедуру застосування заходів фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення. Однією з проблем застосування таких заходів є недостатня визначеність строків. З метою належного встановлення умов бюджетно-правової відповідальності є потреба за допомогою законодавчих норм встановити строк давності, в межах якого можливе застосування заходу фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення, а також процесуальні строки притягнення до такої відповідальності.

5. Визначено, що фактичними підставами адміністративної відповідальності за статтею 164-12 КУпАП є діяння у формі недотримання бюджетно-правових норм. Сукупність елементів адміністративного правопорушення (об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт, суб'єктивна сторона) має визначальний вплив на віднесення того чи іншого діяння до адміністративно-карних порушень бюджетного законодавства. Суб'єктами адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 164-12 КУпАП, слід вважати керівників, головних бухгалтерів, їх заступників, спеціалістів, на яких покладено виконання обов'язків бухгалтерської служби та інших посадових осіб розпорядника чи одержувача бюджетних коштів, які внаслідок наданого їм права розпорядження рахунками і підписання відповідних документів здійснили порушення у бюджетній сфері.

6. Доведено, що перетворення Рахункової палати України на вищий незалежний орган зовнішнього аудиту, що діє на підставі Міжнародних стандартів для вищих аудиторських інституцій, а також відсутність практики складання протоколів про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 164-12 КУпАП, уповноваженими особами Рахункової палати України зумовлює потребу перегляду її статусу як учасника провадження у справах про адміністративні правопорушення. Недоцільним є наділення такого суб'єкта адміністративно-юрисдикційними повноваженнями щодо складання протоколів про адміністративне право - порушення, оскільки таке повноваження тягне за собою розгляд Рахункової палати України як учасника адміністративно-деліктного провадження, що має певні процесуальні обов'язки (збирати докази тощо) та підлягає процесуальному контролю.

7. Зазначено, що, зважаючи на необхідність швидкого реагування на порушення бюджетного законодавства на стадіях виконання та звітування про виконання бюджетів (порушення вимог БК України при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати; здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів без реєстрації бюджетних зобов'язань, за відсутності підтвердних документів чи при включенні до платіжних документів недостовірної інформації; взяття зобов'язань без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень тощо) не лише шляхом застосування заходів фінансово- правової відповідальності до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, але й шляхом притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб цих суб'єктів, доцільним є надання уповноваженим особам Державної казначейської служби України права складати протоколи про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 164-12 КУпАП.

8. З'ясовано, що аналіз діяльності судів як суб'єктів застосування заходів адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства свідчить, що у багатьох випадках через низку об'єктивних та суб'єктивних чинників, коли бюджетні установи притягнено до фінансово - правової відповідальності, їх посадові особи уникають адміністративних стягнень. Найпоширенішими підставами для закриття провадження у справах про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 164-12 КУпАП, є відсутність складу адміністративного правопорушення, закінчення строку притягнення до адміністративної відповідальності, а також звільнення посадових осіб від адміністративної відповідальності за малозначимість вчиненого правопорушення.

9. Обґрунтовано необхідність підготовки та прийняття постанови Кабінетом Міністрів України «Про затвердження Положення про застосування попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства», в якій було б визначено підстави, порядок та строки застосування цього заходу впливу, дії порушника бюджетного законодавства в разі отримання такого попередження, правові наслідки невиконання вимоги щодо усунення порушення бюджетного законодавства.

10. Запропоновано для підвищення ефективності нормативноправового регулювання застосування заходів адміністративної та фінансово-правової відповідальності за правопорушення у бюджетній сфері внести зміни та доповнення:

а) до Кодексу України про адміністративні правопорушення:

- ч. 1 статті 164-12 викласти у такій редакції: «Включення недостовірних даних до бюджетних запитів, що призвело до затвердження необґрунтованих бюджетних призначень або необґрунтованих бюджетних асигнувань; порушення вимог Бюджетного кодексу України при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати; здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів без реєстрації бюджетних зобов'язань, за відсутності підтвердних документів чи при включенні до платіжних документів недостовірної інформації, а також безпідставна відмова у проведенні платежу органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів; порушення вимог Бюджетного кодексу України при здійсненні витрат державного бюджету (місцевого бюджету) у разі несвоєчасного набрання чинності законом про Державний бюджет України (несвоєчасного прийняття рішення про місцевий бюджет) на відповідний рік; невиконання або несвоєчасне виконання вимоги щодо усунення порушення бюджетного законодавства, -»;

- абзац 36 пункту 1 частини 1 статті 255 викласти у такій редакції: «Рахункової палати (статті 164-14, частини п'ята і шоста статті 188-19)» (виключивши повноваження Рахункової палати складати протоколи про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 164-12 КУпАП);

- доповнити пункт 1 частини 1 статті 255 абзацом такого змісту: «Державної казначейської служби України (стаття 164-12);» (надавши повноваження Державній казначейській службі України складати протоколи про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 16412 КУпАП);

б) до Бюджетного кодексу України

- доповнити частину 1 статті 2 пунктом 7-2 такого змісту: «Бюджетне правопорушення - суспільно небезпечна, протиправна, винна дія чи бездіяльність учасника бюджетного процесу, яка посягає на встановлений порядок бюджетної діяльності, та за яку законодавством передбачено фінансово-правову відповідальність»;

- частину 3 статті 118 викласти у такій редакції «Не допускається застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначених статтею 117 цього Кодексу:

1) за раніше виявлені і усунені порушення бюджетного законодавства;

2) після спливу 3 років з моменту вчинення порушення бюджетного законодавства;

3) після спливу 1 року з моменту виявлення порушення бюджетного законодавства».



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Проць І.М. Бюджетний контроль як самостійний вид фінансового контролю та засіб попередження бюджетних правопорушень / І.М. Проць // Митна справа. - 2010. - № 6. - С. 428-433.

2. Проць І.М. Поняття, ознаки та склад бюджетного правопорушення / І.М. Проць // Митна справа. - 2013. - № 4. - Кн. 2. - Ч. 2. - С. 118-123.