Понятие и виды государственной службы в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Московский государственный университет

имени М.В. Ломоносова

Курсовая работа

Понятие и виды государственной службы в РФ

Преподаватель: Попова С.С.

Выполнила ст-ка: Вакулик Д.О.

Москва

2015

Содержание

Введение

1. Понятие, предмет, методологические основы и организации государственной гражданской службы

1.1 Понятие, предмет государственной гражданской службы

1.2 Природа и сущность государственной гражданской службы

2. Современное состояние государственной гражданской службы в России

3. Система государственной гражданской службы: правовое регулирование, основные принципы, виды

3.1 Понятие, система и принципы государственной гражданской службы

3.2 Функции государственной службы и её правовое регулирование

4. Виды государственной службы

5. Государственная гражданская должность: ее правовой статус и содержание. Прохождение государственной гражданской службы

5.1 Понятие и классификация должностей государственной службы

6. Государственная кадровая политика и государственная служба

7. Муниципальная служба

7.1 Местное самоуправление как форма народовластия

7.2 Понятие муниципальной службы

7.3 Понятие и правовое закрепление муниципальной должности

7.4 Функции муниципальной службы

8. Сравнительный анализ государственной службы в России и США

Введение

Я решила выбрать данную тему для курсовой работы, так как в настоящее время знание основ государственной и муниципальной службы необходимо широкому кругу лиц, чья деятельность, так или иначе, связана с государственным управлением или местным самоуправлением.

Современное государство характеризуется наличием множества разнообразных задач и функций, от успешного осуществления которых зависит функционирование всей общественно-политической системы, и поэтому оно не может существовать без профессионального служебного корпуса. Государственная служба должна обеспечивать социальную стабильность, внутреннюю и внешнюю безопасность, эффективное функционирование всей инфраструктуры, необходимой для развития экономики и жизни общества в целом. Она несет основную долю ответственности за сохранение демократической стабильности и соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Без государственной службы немыслимо функционирование даже наилучшим образом структурированной государственной администрации. В настоящее время проблема создания современной, высокоэффективной государственной службы находится в центре внимания Президента и Правительства РФ.

От решения данной проблемы во многом зависит дальнейшее развитие страны, ее становление как демократического правового государства. Развитие системы государственной службы предполагает:

-- формирование качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами;

-- создание эффективной, действующей в интересах развития гражданского общества и укрепления государства государственной службы;

-- изменения ценностей и культуры государственной службы, ее организационных основ;

-- определение места и роли, непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества.

Я считаю что, оценивая государственную и муниципальную службу, важно понимать, что ее предназначение -- обслуживать интересы общества и граждан. При этом для оптимального развития институтов муниципальной и государственной службы необходимо не только совершенствовать правовое регулирование в данной сфере, но и наполнить их качественным кадровым составом, способным на высоком уровне решать стоящие перед государством и обществом задачи.

1. Понятие, предмет, методологические основы и организации государственной гражданской службы

1.1 Понятие, предмет государственной гражданской службы

Государственная служба появилась вместе с образованием государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни. Формирование же законодательства о Государственной службе связывают в научной литературе только с капиталистической и последующими стадиями развития человечества. Своим появлением специалисты государственного управления государственной службы формируют новый класс - интеллигенцию. К числу важнейших правовых организационных основ системы государственной службы РФ относятся:

- понятие государственной службы и ее видов;

- построение и функционирование государственной службы;

- классификация должностей государственной службы;

- квалификационные требования к государственной службе;

- правовое положение (статус) государственной службы.

Впервые понятие государственная служба было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 августа 1995 г. «Об основах государственной службы РФ» (ныне утратившем силу). В нем законодатель определял государственную службу как, профессиональную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов. В п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» дано новое определение понятия государственная служба. Теперь государственная служба РФ определяется как «Профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих должности, устанавливаемых конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации». Данное определение государственной службы более точно отражает круг участников государственно-служебных отношений, включая представителей общественных полномочий от имени Российской Федерации или субъектов РФ.

1.2 Природа и сущность государственной гражданской службы

Аксиомой государственного строительства является обязательное формирование профессионального чиновничества, соответствующего политическим задачам государства, его целям, политическому устройству и функциям. Государство не может существовать без специально созданного аппарата, без эффективной системы государственной службы. Серьезные трудности, возникающие на современном этапе, во многом объясняются игнорированием формирования качественно новой системы государственной службы. Актуальность научно-методологического осмысления становления современной эффективной государственной системы обусловлена целым рядом причин:

Во-первых, эффективность деятельности государства и благополучие общества определяются качественным исполнением функций управления во всех ветвях государственной власти, состоянием государственного аппарата и в первую очередь кадрового потенциала. А это требует проведения эффективности, основанной на правовой базе кадровой политики, которая позволит формировать качественно работающий состав профессиональных чиновников.

Во-вторых, государственная служба представляет сложный комплексный социально-политический и организационно-правовой институт, который характеризуется многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей.

В-третьих, необходимо превратить государственную службу в средство формирования правового государства, обеспечивающее необходимые условия его взаимодействия с обществом и отдельным гражданином, в конкретном плане определяющего масштаб, пределы и задачи регламентации государственно-служебных отношений, правового статуса государственного служащего.

В-четвертых, сложный и комплексный характер государственно-служебных и общественных отношений, возникающих в связи с организацией и функционированием государственных органов власти.

Каждая должность имеет свое предназначение, содержание, формы и методы реализации, определенные ресурсы и другие элементы, обуславливающие ее значение для государства, общества и граждан. Исполнение государственной должности предполагает, что лицо, ее замещающее, является носителем определенного мировоззрения, идеологии общенациональных интересов и развития государства (статьи 1, 2, 3, 7, 13, 14 Конституции РФ). Исполнение государственной должности всегда связано со знаниями, опытом, творческим поиском, способностью оказывать влияние на других людей как непосредственно, так и через принимаемые правовые акты, управленческие решения и организационные действия. Государственная должность требует при ее исполнении высокой профессиональной специальной подготовки, применения обширной информации, напряженной интеллектуальной деятельности. Исполнение государственной должности - это напряженный процесс, не имеющий ограничений в пространстве и времени. Исполнение государственной должности всегда происходит в установленном правовом режиме, в рамках и с соблюдением определенных материальных и процессуальных правовых норм.

Сегодня речь идет о государственной службе Российской Федерации как о качественно новом общественном явлении. Необходимо сформировать государственную службу, соответствующую требованиям демократического, федерального, правового, социального и светского государства, условиям и факторам свободного гражданского общества с рыночной экономикой, разнообразием социальных слоев и групп, плюралистической духовностью, надежной защищенностью прав и свобод человека.

2. Современное состояние государственной гражданской службы в России

Освоение Конституции РФ 1993 г. дало возможность сформировать в течение 1993-2000 гг. «костяк» новой российской государственности и на этой основе принять ряд мер по организации в новых условиях государственной и муниципальной службы как правового и социального института. Анализируя современное состояние государственной службы, обратим внимание на событие 2000-2003 гг., на уже сделанное и только намеченное к выполнению. При этом я буду по возможности соотносить эти события с продолжающимся развитием государственности, изменениями социально-экономического и правового положения граждан в нашей стране. Каковы же наши успехи? Каковы перспективные задачи?

В своём Послании Федеральному Собранию РФ Президент России В.В. Путин в 2002 г. констатировал: «Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом. К слову, из почти 500 тысяч обращений во время телевизионного интервью почти три четверти - это жалобы граждан на разные формы административного произвола». В этом же Послании В.В. Путин обозначил три крупных задачи:

1. Модернизация исполнительной власти

2.Разработка эффективных и чётких технологий подготовки, принятия и исполнения решений органами власти

3.Анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранение необходимых из них. В этой связи В.В. Путиным было заострено внимание на необходимость разворачивания работ по проведению в стране административной реформы, реформы государственной службы. Это был важный перспективный этап в развитии государственной службы - объёмный, комплексный, затрагивающий все основные звенья госслужбы РФ, рассчитанный на выполнение в течение нескольких лет. На основании этого была разработана и утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 Федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 гг.)», в которой были установлены основные направления реформирования госслужбы РФ:

1. Создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования госслужбы РФ

2. Разработка эффективных механизмов проведения кадровой поли- тики в сфере государственной службы РФ в целях оптимизации состава госслужащих

3. Выработка мер по совершенствованию оплаты труда госслужащих, финансово - экономического и материально-технического обеспечения госслужащих современных информационных технологий

4. Внедрение программ подготовки кадров для госслужбы РФ и профессионального развития госслужащих. Продолжались работы по совершенствованию судебно-правовой системы и повышению её действительности.

- «Мы сделали существенный шаг в модернизации судебно-правовой системы», - признал В.В. Путин в своём Послании - 2002. Принят новый Уголовно-процессуальный кодекс, определён порядок назначения судей арбитражных судов, принято много других, необходимых указов, актов, законов. На повестке дня очередные важные задачи, непосредственно связанные, в частности, с совершенствованием работы лиц, занимающих государственные должности и должности государственной службы судебно-правовой системы

5. Оптимизация структуры арбитражных судов, разделение компетенции этих судов и судов общей юрисдикции

6. Совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе прокуратуры; приведение в соответствие с новыми законодательными актами Закона «О прокуратуре РФ»

7. Дальнейшая гуманизация уголовного законодательства и системы наказаний

8. Исключение имеющих место противоречий в принимаемых органах

9. Существенное совершенствование законодательства, регулирующего порядок исполнения судебных решений (далеко не все решения судов выполняются на практике), и другие. Во многом из-за крупных недостатков деятельности судебно-правовой системы и занятых в ней работников, в том числе государственных служащих, продолжается формирование «теневой юстиции», - когда граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут другие, далеко не правовые «ходы» и «выходы», и подчас убеждаются, что незаконным путём имеют шанс добиться, по сути, часто справедливого расширения» - пояснил В.В. Путин в своём Послании Федеральному Собранию в 2001 г.

10. Продолжались мероприятия по укреплению вертикали власти, совершенствованию работы по контролю и обеспечению реализации в федеральных округах кадровой политики Президента РФ, контролю исполнения в округах решений органов государственной власти лицами, занимающими государственные должности государственной службы

11. Полномочные представители Президента РФ внесли свой вклад в дела по проведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Более трёх тысяч нормативных актов, принятых в субъектах РФ, не соответствовали Конституции РФ и федеральным законам; 4/5 из них приведены в соответствие. Сегодня остаётся конфликтное поле в сфере разделения полномочий Центра, хотя грозящая стране дезинтеграция, казалось бы, миновала

12. Предстоит ещё более конкретно, четко разграничить полномочия центра и субъектов РФ в рамках их совместной компетенции, а значит и полномочия лиц, занимающих государственные должности разного уровня. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. утверждены «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» и рекомендовано лицам, занимающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, придерживаться этих принципов. Таким образом, был сделан шаг, направленный на повышение доверия общества к государственным институтам и лицам, занимающим госу- дарственные должности; обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения госслужащими должностных (служебных) обязанностей; исключение злоупотреблений на госслужбе

13. На очереди - выход в свет «Кодекса государственных служащих», подготовка и обсуждение проекта которого недопустимо затягивается

14. Назрела необходимость практических шагов, направленных на создание «прозрачности» для народа различных аспектов деятельности госслужащих (направленность, характер деятельности, стиль работы, результативность и др.)

15. Пора определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной. Важной вехой в становлении системы государственной службы в России явился Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, четко раз- граничивший три вида госслужбы:

- государственная гражданская служба; она подразделяется на федеральную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ;

- военная служба; - правоохранительная служба.

В связи с этим значительные поправки внес Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Насколько эффективны функционирование федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов РФ, деятельность государственных служащих? Во многом судить об этом можно по ответу на следующие вопросы: 1. Улучшилось ли в целом социально-экономическое положение в стране; 2. Удается ли органам государственной власти и управления реализовывать на должном уровне задачи по развитию для населения экономики, социальной сферы, межнациональных отношений, защите их прав? К сожалению, следуют признать, что в этом отношении успехи органов государственной власти и управления, государственных служащих более чем скромны и незначительны. Президент РФ В.В. Путин в своём Послании 2002 г. отметил некоторые улучшения делового климата, экономической ситуации в стране и укрепление политической стабильности, однако признал: «Политическая стабильность и благоприятная экономическая конъюнктура не использованы в полной мере для качественного улучшения жизни граждан страны, для завоевания Россией достойного места в мировой экономической системе. Удовлетворяет ли достигнутое? Ответ, конечно, ясен: нет, ещё раз нет.

Экономические проблемы России, накопленные в предыдущие десятилетия, десятилетия стагнации и кризисов никуда не делись. Бедность хотя и отступила, но продолжает мучить ещё 40 миллионов наших граждан». В стране по-прежнему высокий рост преступности, бандитизма, коррумпированности государственных и муниципальных чиновников. Население выражает крайнюю неудовлетворённость сложившимся положением, о чем убедительно свидетельствуют и результаты социологических опросов, и пикетирования органов власти, митинги и т.п.

3. Система государственной гражданской службы: правовое регулирование, основные принципы, виды

3.1 Понятие, система и принципы государственной гражданской службы

государственный гражданский служба должность

К числу правовых и организационных основ системы государственной службы РФ относятся:

1. Понятия государственной службы и её видов

2. Принципы её построения и функционирования

3. Классификация должностей государственной службы и государственных служащих

4. Классификационные требования к государственной службе; 5. Правовое положение (статус) государственных служащих. Составной частью этой системы является система управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ», в соответствии с Конституцией РФ, определены единые, правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе управления в этой сфере, также закреплены общие правила государственной службы РФ, которые должны применяться при правовом регулировании всех видов и уровней государственной службы. При этом следует учитывать, что в названном Законе и федеральных законах о видах государственной службы содержится много новых административно-правовых категорий и понятий, правильное понимание и толкование которых имеет как теоретическое, так и большое практическое значение. Впервые понятие «государственная служба» было нормативно за- креплено п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 августа 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Теперь в Федеральном Законе «О системе государственной службы РФ» (ст. 1) дано новое определение понятия государственной службы. Новая система государственной службы, определённая законодателем в ст. 2 ФЗ-58, деление её по видам и уровням имеет основополагающее значение, так как в соответствии с ним применяется федеральное законодательство, касающееся видов государственной службы, а также законодательство субъектов РФ о государственной службе.

При этом современная система государственной службы с её видовой классификацией учитывает не только федеративное устройство страны, но и различия в функционально-целевой направленности служебной деятельности государственных служащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы. Законами «О системе государственной службы РФ» и «Государственная гражданская служба РФ» установлены следующие основные принципы:

1. ПРИНЦИП ФЕДЕРАЛИЗМА - он обеспечивает единство системы государственной службы и разграничение предметов ведения между федерацией и её субъектами (ст. 71, ст. 72 Конституции РФ).

2. ПРИНЦИП ЗАКОННОСТИ - государственные службы должны соблюдать законы и нормативно-правовые акты о государственной службе. Этот принцип отображает требование ст. 4 Конституции РФ о том, что Конституция страны, Федеральные законы - имеют верховенство на всей территории РФ, а все остальные правовые акты должны соответствовать, не должны противоречить Федеральным законам. Законам субъектов РФ - необходимо обеспечить единообразие.

3. ПРИНЦИП ПРИОРИТЕТА ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА - их непосредственное действие, обязанность их признания, соблюдения и защита - новое явление в условиях построения демократического, правового государства. Права человека должны быть надёж- но защищены. Положения эти содержатся в Конвенции Содружества Независимых Государств «о правах и основных свобод человека» (СЗ РФ. 1999. № 13. ст. 1489) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней для членов Совета Европы (СЗ РФ. 2001. № 2. ст.163).

4. ПРИНЦИП РАВНОГО ДОСТУПА ГРАЖДАН К ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

- закреплён в ст. 32 Конституции. Это со- ответствует ст. 25 (п. «е») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Сущность принципа - чтобы не было ограничений при приёме на государственную службу в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства и т.д. Обусловленность владения государственным языком РФ.

5. ПРИНЦИП ЕДИНСТВА ПРАВОВЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ- предполагает единый подход к организации государственной службы, как на федеральном уровне, так и уровне субъекта РФ. Субъекты - сами определяют организацию, должности, но всё должно соответствовать классным чинам Федерации.

6. ПРИНЦИП ВЗАИМОСВЯЗИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ - нашёл своё закрепление в Федеральных законах (государственная служба, муниципальная служба) - единство основных квалификационных требований для замещения должностей государственной службы и муниципальной службы, требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственной службы и муниципальной службы.

7. ПРИНЦИП ОТКРЫТОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ - доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственной службы; - согласно п. 3 ст. 15 Конституции РФ - законы подлежат обязательному опубликованию. Не опубликованные законы не применяются. В целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства РФ и федеративных органов исполнительной власти, Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. (СЗ РФ. 2003. № 7. ст. 658) утверждён перечень сведений о деятельности этих органов, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Такие сведения отнесены и о государственной службе.

8. ПРИНЦИП, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЙ ПОСТУПЛЕНИЕ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ: - порядок поступления граждан на службу, перечень вакантных должностей государственной службы, квалификационные требования к кандидату на замещение этих должностей, условия и результаты конкурсов на их замещение. Открытость - это не только право человека на достоверную информацию, но и право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов. Ни один государственный служащий не может остаться без контроля и критики.

9. ПРИНЦИП ПРОФЕССИОНАЛИЗМА И КОМПЕТЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ имеет первостепенное значение при отборе кандидатур на замещение должностей государственной службы. Это основа эффективного выполнения поставленных задач. Защита государственной службы от неправомерного вмешательства в их профессиональную (службу), деятельность, как государственных органов, так и должностных лиц. Это обеспечивается федеральным законодательством. Например, в военной и правоохранительной службе характерны единогласие и субординация.

3.2 Функции государственной службы и её правовое регулирование

Деятельность государственных служащих проявляется в следующих функциях:

1. ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ - реализация полномочий регулятивного и распределительного характера; осуществление государственных полномочий от имени государства.

2. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ - разработка и принятие нормативно-правовых актов; выдача юридически властных предписаний в системе государственно-управленческой иерархии; законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение долга, указаний.

3. РЕГУЛИРУЮЩАЯ ФУНКЦИЯ - разработка и реализация государственной политики во всех сферах общества; применение мер государственного принуждения к юридическому и физическому лицам; обеспечение согласования различных интересов.

4. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ФУНКЦИЯ - обеспечение практической реализации компетенций государственных органов; совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение совещаний, оперативок, конференций, заседаний, проверок и т.п.).

5. ПРАВОЗАЩИТНАЯ ФУНКЦИЯ - осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдение ими обязанностей перед государством; государственные органы перед гражданами. Как видим, у государственных служащих большой объём государственных административно-управленческих функций: государственное управление; государственный контроль, надзор; государственное планирование и прогнозирование, государственный учёт; государственное руководство и координация. Таким образом, государственная служба в практическо - функциональном смысле представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства. Источниками правого регулирования построения и функционирования государственной службы являются:

1. Конституция Российской Федерации; Федеральные конституционные законы; Федеральные законы; нормативно-правовые акты и Конституции, Уставы, нормативно-правовые акты субъектов РФ. Конституция РФ закрепляет: ст. п. 2 ст. 4 «Верховенство Конституции Российской Федерации и Федеральных законов на всей территории РФ»; ст. 72 «Единство системы Государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами»; ст. 18 «Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие»; ст. 2 «Обязанность государства признавать и защищать права и свободы человека и гражданина»; ст. 10 «Разделение властей на законодательные, исполни- тельные и судебные»; п. 4 ст. 32 «Равный доступ гражданина к государственной службе»; (п. 2 ст. 24; п. 3 ст. 41; п. 2 ст. 46). Государственная служба связана с введением ряда право-ограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по Федеральному закону. Пункт «т» ст. 71 устанавливает, что федеральная государственная служба находится в введении Российской Федерации. Конституция РФ в прямой форме не затрагивает вопрос о государственной службе субъектов РФ, но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым предрешает, что государственная служба субъектов РФ находится в их ведении. Пункт «л» п. 1 ст. 72: в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат. Государственная служба регулируется соответствующими норма- тивно-правовыми актами, и если нет соответствующей нормы, то нормами трудового кодекса. Давая характеристику элементу общей организации государственной службы как должности государственной службы, необходимо прокомментировать п. п. 1 - 4 ст. 8 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Важно подчеркнуть и то, как решается проблема реализации компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов РФ в сфере установления и правового регулирования отношений государственной службы. При этом необходимо указать, что ст. 71 Конституции РФ чётко и недвусмыслен- но относит к ведению РФ и федеральную государственную службу. Вопросы государственной службы субъектов РФ по смыслу указанных в ст. 72, п. 2 ст. ст. 76, 77 Конституции РФ взятых в их взаимосвязи должны быть отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Следовательно, регулируется Федеральными законами о государственной службе, законами и другими нормативно- правовыми актами соответствующих субъектов РФ.

4. Виды государственной службы

Ранее, в соответствии с ФЗ от 31 августа 1995 г. «Об основах государственной службе РФ», было установлено разделение государственной службы Российской Федерации с учётом принципа федеративного устройства России на два вида:

1. Федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ

2. Государственную службу субъектов Федерации, находящихся в их ведении.

С принятием и вступлением в силу Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58 - ФЗ «О системе государственной службы РФ» законодательно закреплено, что система государственной службы включает в себя три вида федеральной государственной службы: 1. Военная служба;

2. Правоохранительная служба;

3. Федеральная государственная гражданская служба.

В ст. ст. 4-7 Федерального закона даны определения выше перечисленных видов государственной службы. При этом следует иметь в виду, что определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 6 ФЗ № 58 и приведённое выше, применяется со дня вступления в силу Федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы. В свою очередь, определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 ФЗ № 58 о системе государственной службы и приведённой выше, применяется со дня вступления в силу закона о правоохранительной службе.

В соответствии с видами государственной службы Российской Федерации классифицируются и должности государственной службы, которые согласно ст. 9 ФЗ № 58 подразделяются на:

- должности федеральной гражданской службы

- должности государственной гражданской службы субъекта РФ

- воинские должности

- должности правоохранительной службы. В одном и том же федеральном государственном органе могут быть учреждены должности федеральной государственной службы различных видов. Например, в системе Министерства обороны РФ (наряду с воинскими должностями имеют место должности федеральной государственной гражданской службы)

Министерства внутренних дел РФ (должности правоохранительной службы и федеральной государственной гражданской службы, и воинские должности внутренних войск).

Все должности государственной службы распределяются по группам и категориям в соответствии ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79 № ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (см. ст. 9). Наряду с нормативно-правовой классификацией видов государственной службы, установленных Федеральными законами № 58, 79, в научно-методических целях, а также для конкретизации отдельных видовых признаков государственной службы используются и иные классификации. Так, в качестве одного из критериев классификаций видов государственной службы может быть использован принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), согласно которому государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Отсюда вытекает подразделение государственной службы:

- в органах законодательной власти (например, в аппарате палат Федерального Собрания);

- исполнительной власти (в аппарате правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти);

- судебной власти (в аппарате федеральных судов). На основании критерия, связанного с организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти, федеральная государственная служба может классифицироваться на следующие виды:

- служба в федеральном министерстве и его территориальных органах;

- служба в государственном комитете, федеральной комиссии, федеральной службе;

- российском агентстве, федеральном надзоре; и иных федеральных органах исполнительной власти, образуемых в соответствии с утверждаемой главой государства по представлению Председателя правительства структурой федеральных органов исполнительной власти (ст. 112 Конституции РФ). Причём, могут встречаться в зависимости от статуса того или иного федерального органа исполнительной власти, закрепляемого федеральным законодательством и положениями о соответствии федеральных органах, как государственная гражданская служба. Например:

- в системе Министерства финансов РФ;

- Министерства экономического развития и торговли РФ;

- Государственного Комитета РФ по статистике;

- Федеральной энергетической Комиссии;

- Федеральной архивной службы;

- Российского агентства по патентам и товарным знакам и др.

Так и военная:

- в системе Министерства обороны РФ;

- внутренних войсках МВД РФ;

- федеральная служба безопасности;

- федеральная служба железнодорожных войск и т. д.

Правоохранительная:

- в системе МВД РФ;

- ГУИН Министерства юстиции РФ;

- Государственного Комитета РФ по борьбе с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ;

- Государственной Фельдъегерской Службы России;

- Комитета по финансовому мониторингу и др.

Говоря о правоохранительной службе, необходимо отметить, что наиболее разработанным и комплексным по степени нормативно- правового регулирования является институт службы в таможенных органах. Здесь действует ФЗ от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах РФ» (СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586), Дисциплинарный Устав таможенных органов Российской Федерации, утверждённый Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396 (СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742). Перечень должностей высшего начсостава в таможенных органах Российской Федерации и соответствующих этим должностям специальных званий, утверждённые Указом Президента РФ от 23 февраля 2000 г. № 431 (СЗ РФ. 2000. № 8. Ст. 1023).

Положение о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов РФ, утверждённое приказом Государственного таможенного комитета РФ от 30 мая 1998 г. № 281, другие нормативно- правовые акты. К сожалению, в иных видах федеральной государственной службы не столь полно урегулированы вопросы служебного права. Очевидно, с принятием Федеральных законов № 58, 79 это будет сделано

5. Государственная гражданская должность: ее правовой статус и содержание. Прохождение государственной гражданской службы

5.1 Понятие и классификация должностей государственной службы

Государственная служба осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Должности государственной службы учреждаются Федеральными законами или иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации; законом или иным нормативно-правовым актом субъекта.

Ключевыми признаками государственной должности являются:

а) должность в органах государственной власти - федеральных и субъектов Российской Федерации, т.е. должность - это первичная структурная единица государственных органов (клеточек);

б) должность с определенными нормативными документами, кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа; она включает в себя часть полномочий государственного органа, установленных в Конституции РФ и других нормативно- правовых актах. Лицо, занимающее государственную должность, обязано руководствоваться в своей деятельности особыми публичными и профессиональными интересами, должно служить всему обществу;

в) должность с установленным законодательством денежным содержанием, в которое включаются: - должностной оклад - надбавка к нему; - техническое обеспечение должности; - установленные льготы и привилегии (см.: ФЗ № 79 гл. 2. Ст. 52-54; гл. 12. Ст. 55-59); г) должность с определенной ответственностью, за нарушение должностных действий по службе, а равно за не достижение цели по вине государственного служащего. Российская государственная служба ориентирована на карьерный тип организации службы, когда вся профессиональная жизнь чиновника проходит в сфере государственной службы. На его карьере (продвижение по служебной лестнице) построена организация, которая делится на строгие иерархические категории и группы (ст. 9 ФЗ № 79 «О государственной гражданской службе РФ»), и в рамках этой организации происходит по- степенный служебный рост чиновника.

К числу должностей государственной службы, которые учреждаются Федеральными законами или нормативно-правовыми актами Российской Федерации для замещения государственными служащими, относятся:

1) должности Федеральной государственной гражданской службы, замещаемые федеральными гражданскими служащими;

2) воинские должности, замещаемые военнослужащими;

3) должности правоохранительной службы, замещаемые сотрудниками правоохранительной службы. В федеральном государственном органе могут быть предусмотрены также должности, не относящиеся к должностям государственной службы. На лиц, замещающих такие должности, т.е. «негосударственных служащих», действие ФЗ № 58 и других нормативно-правовых актов о государственной службе не распространяются. Их трудовая деятельность регулируется законодательством РФ о труде. К их числу относятся, например, дежурный по этажу, сторож. Другой пример: Федеральным законом от 5 июля 1999 г. (ФЗ РФ. 1999 г. № 28. Ст. 3466; 2005 г. № 19. Ст. 1749) предусмотрено, что каждый член совета Федерации и депутат Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников, работающих по срочному служебному контракту, являющихся федеральными государственными гражданскими служащими, или работающих по срочному трудовому договору, как на постоянной основе, так и по совместительству, которые не являются государственными служащими. Их правовое положение определяется названным законом и Трудовым кодексом Российской Федерации. Хотя в Федеральных законах № 58, № 79 не дано определение понятия гражданской службы, однако в них содержатся некоторые ее признаки, по которым можно отличать ее от должностей, имеющих иной правовой статус, то есть:

- негосударственных должностей;

- должностей муниципальной службы;

- выборных должностей в органах местного самоуправления;

- в профсоюзах государственных органов.

Первый признак - круг наименований должностей государственной службы. Он точно очерчен соответствующими реестрами, утверждаемыми уполномоченными на то должностными лицами; Реестр должностей Федеральной государственной службы образует:

а) перечни должностей Федеральной государственной службы;

б) перечни типовых воинских должностей;

в) перечни типовых должностей правоохранительной службы утверждаются Президентом Российской Федерации.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативно- правовым актам субъекта РФ. Реестр должностей Федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ составляют сводный реестр должностей государственной службы РФ. Важность данного признака определяется тем, что в зависимости от функционального предназначения должностей, выраженного в их наименованиях, различаются виды государственной службы. Необходимость такого разделения связана с тем, что в соответствии с п. 3 ст. 8 Закона, в одном Федеральном государственном органе могут быть учреждены должности различных видов государственной службы. Например, в МЧС России имеются должности Федеральной государственной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы; В ФСО России - воинские должности и должности Федеральной государственной гражданской службы (ФЗ РФ. 2004 г. № 32. Ст. 3314).

Второй признак - по каждой должности государственной службы, подлежащей замещению государственным служащим, предусмотрено звание определенного вида и ранга. По должностям гражданской службы устанавливаются классные чины гражданской службы и дипломатические ранги; по воинским должностям - воинские звания; по должностям правоохранительной службы - классные чины и специальные звания. Например, Указом Президента РФ от 11 октября 2004 г. утвержден перечень должностей высшего начальствующего состава в органах по контролю за оборотом наркотиков и соответствующих этим должностям специальных званий (ФЗ РФ. 2004 г. № 42. Ст. 4106). Классные чины гражданской службы, дипломатические ранги, воинские и специальные звания выступают в роли штатных категорий, по кото- рым определяется важность должностей внутри данного вида государственной службы. Необходимость определять и сравнивать должности по рассматриваемому признаку возникает, когда решается вопрос о назначении впервые на должность и о перемещении по службе государственного служащего. От штатной категории зависит его правовое положение (соблюдение его прав и обязанностей). Важной гарантией в этом отношении служат положения, содержащиеся в п. 4 ст. 8 ФЗ № 58, согласно которым соотношение должностей Федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется Указом Президента Российской Федерации, а соотношение должностей Федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ - Федеральными законами или указом Президента РФ.

Третий признак - объем полномочий по конкретной должности (включенный в перечень должностей соответствующего вида государственной службы) - ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий государственного органа. Для определения полномочий и используется деление должностей государственной службы на категории и группы (см.: ст. 9 ФЗ-79 «О государственной гражданской службе РФ»). В зависимости от категорий и групп устанавливаются:

- квалификационные требования;

- порядок назначения на должность;

- присвоения классных чинов; дипломатичных рангов; воинских и специальных званий и др. В число квалификационных требований входят требования к уровням профессионального обращения; стажу государственной службы (см.: ст. 12 ФЗ - 79 «О государственной гражданской службе РФ»).

Четвертый признак - определенные должности государственной службы (представители нанимателя, руководители, командиры). Согласно законодательству Российской Федерации, они предназначены для осуществления специальных государственных властных полномочий. Если сами нарушат, то несут повышенную ответственность (меры дисциплинарной, административной и материальной ответственности применяются к ним в особом порядке).

Пятый признак - оплата труда по должности государственной службы - осуществляется за счет средств, предусмотренных федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. С понятием должности государственной службы связан порядок присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, размеры денежного содержания, пенсий, специальные права, обязанности, т.п. В связи с этим, понятие государственная служба является стержневым, основным для определения правового положения государственного служащего и порядка прохождения им соответствующего вида службы.

6. Государственная кадровая политика и государственная служба

Демократическое переустройство государства требует в укреплении государственных органов власти и управления внедрения:

- научного подхода;

- технологизации кадровых процессов в системе государственной гражданской службы;

- глубокого анализа качественного состава чиновничества;

- реализации государственной политики и условий её осуществления;

- факторов, влияющих на стабильность кадрового состава, его профессионализм и ответственность.

Необходимо отметить, что уже к 2000 г. кадровый корпус в основном сформировался. Общая численность персонала государственной власти и местного самоуправления выросла по сравнению с 1991 г. в 1,5 раза и составила свыше 1,1 миллиона человек, или 1,7 % занятого населения (в среднем на 1 тыс. населения приходится 8 чиновников всех уровней и звеньев управления). В том числе 559 тыс. человек - работники федеральных органов. Из них 521,1 тыс. человек (93 %) находится в регионах - это работники территориальных структур министерств и ведомств (412,1 тыс.) и работники органов судебной власти и прокуратуры (109 тыс.). Среди общей численности работников исполнительных органов, занятых на региональном уровне, 43 % составляют работники территориальных структур федеральных ведомств. Только за два года (2003-2005 гг.) имел место рост аппарата управления на региональном уровне (более чем 3 %) как в органах субъектов Федерации, так и в территориальных структурах федеральных органов. Эта тенденция сохранилась и в последующие годы, что связано с процессом перераспределения функций между центром и регионами.

Под кадровой политикой на государственной гражданской службе понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, по их подбору, подготовке и рациональному использованию с учётом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадрах государственных служащих.

«Суть государственной кадровой политики» - отмечает профессор А.Ф. Ноздрачев, - «состоит в привлечении, закреплений и адекватном использовании на государственной службе высококвалифицированных специалистов, в создании условий по реализации ими своего профессионального потенциала, для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечения на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти».

Реализация государственной кадровой политики требует решения ряда имеющихся проблем, таких как:

-социально-политическая нестабильность в стране, неустойчивое состояние экономики;

-нечеткость стратегической ориентации общества;

-нестабильность в том или ином аспекте структуры власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях;

-слабая законодательная и нормативная база деятельности государственного аппарата;

-недостаточная разработанность теоретической и методологической базы кадровой деятельности в сфере государственной гражданской службы в условиях формирования гражданского общества и становления рыночной экономики.

Всё это затрудняет формирование кадрового корпуса государственной службы, ориентированного на работу в современных условиях и ответственность за обеспечение демократической стабильности, соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан России.

Современная кадровая деятельность должна быть адекватна реальным условиям и задачами развития российского общества, она должна включать в себя:

-прогрессивные формы и методы подбора;

-использования и оценки кадров;

-формирование резерва и организации профессионального обучения персонала;

-меры по мотивации труда работников;

-условия социально-правовой защиты служащих.

Разработка государственной кадровой политики в условиях правовых демократических преобразований в обществе - это сложный и многогранный процесс. Наиболее активно этот процесс пошёл после принятия Конституции РФ, Федерального закона «Об основах муниципальной службы Российской Федерации». В их развитие были изданы Указы Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. № 810; «О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 30 июня 1996 г. № 1005; «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 8 апреля 1997 г. № 774; «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих» от 3 сентября 1997 г. № 983. На это направлена и система мер, намеченная в трех Федеральных Программах «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2013 гг.)», которые получили реализацию в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О системе государственной гражданской службе Российской Федерации», Указах Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 110; «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. № 111; «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 112; «О порядке присвоения и сохранения классных чиновников государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» от 1 февраля 2005 г. № 113.

На основании указанных нормативно-правовых актов можно утверждать, что заложены правовые предпосылки для целенаправленного развития государственной гражданской службы, повышения качества госаппарата.

Определённую работу проделала комиссия по государственному устройству, образования по распоряжению Президента РФ, под руководством которой была разработана концепция административной реформы, одним из главных направлений её деятельности стала реформа госслужбы, в которой упор сделан не на структурный, а кадровый аспект преобразований. В то же время необходимо отметить, что важнейшими причинами низкой эффективности государственного управления в настоящее время являются:

- отсутствие принятой концепции государственной кадровой политики, концепции развития государственной гражданской службы и программ их реализации;

- отсутствие действенного, наделённого не только рекомендательными, но и распорядительными полномочиями органа управления персо- налом государственной гражданской службы РФ;

- низкая эффективность системы работы по управлению персоналом в аппаратах органов государственной власти всех уровней;

- правовой нигилизм руководителей и их команд по вопросам кадровой политики и слабость научно-методического обеспечения практики работы кадровых служб;