Нет

ч.6 ст.17

Служащий, виновный в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера других служащих, а также совместно проживающих с ними членов их семей или использование этих сведений в целях, не предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, несет ответственность, в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами

ч.6 ст.17

Служащий, виновный в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера других служащих, а также совместно проживающих с ними членов их семей (супруги (супруга) и несовершеннолетних детей) или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, несет ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами

Конкретизированы члены семьи - супруг (супруга) и несовершеннолетние дети

ч.7 ст.17

Проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего, указанного в части 1 настоящей статьи, и членов его семьи (супруга (супруги и

несовершеннолетних детей) осуществляется руководителем правоохранительного органа или уполномоченным руководителем самостоятельно или путем направления в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, запроса в правоохранительные органы или государственные органы, осуществляющие контрольные функции, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего и членов его семьи (супруга (супруги) и несовершеннолетних детей)

Установлен порядок проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего и

членов его семьи (супруга (супруги) и несовершеннолетних детей)

ч.8 ст.17

Непредставление гражданином при поступлении на правоохранительную службу руководителю правоохранительного органа или уполномоченному руководителю сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруга (супруги) и несовершеннолетних детей) либо представление заведомо ложных сведений является основанием для отказа в приеме на правоохранительную службу

Установлена ответственность гражданина, поступающего на правоохранительную службу, за непредставление или предоставление недостоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера

Далее рассмотрим указанные изменения и дополнения нормы ст.17 проекта федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» более подробно.

Изменение первое. Обязанность предоставления сведений о доходах возлагается не на всех служащих правоохранительной службы, а только на тех, которые замещают должности правоохранительной службы, включенные в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Ограничение субъектов обязанных предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, определенным перечнем должностей правоохранительной службы, обусловлено несколькими причинами.

Во-первых, чтобы собрать, проверить и проанализировать все декларации государственных служащих, требуется большой штат работников контролирующих органов, достаточно длительное время и значительные финансовые затраты. Во-вторых, для самих государственных служащих, а иногда и для членов их семей декларирование доходов и имущества создает дополнительные трудности, которым отнюдь не всегда соответствует дополнительное материальное или иное вознаграждение. А с учетом того, что не все должности правоохранительной службы характеризуются высокими коррупциогенными рисками, целесообразность наложения обязанности декларирования сведений о доходах на все категории служащих правоохранительной службы ставится под сомнение.

Необходимо отметить, что и опыт декларирования сведений о доходах государственными служащими в зарубежных странах также свидетельствует о том, что установление обязанности предоставления сведений о доходах в отношении всех государственных служащих нецелесообразно.

Так, во многих странах законы о декларировании распространяются не на всех государственных служащих. Чаще всего подробные декларации обязаны представлять только государственные служащие высших уровней, так как именно они отвечают за принятие наиболее важных для страны решений и уровень оплаты их труда (зачастую несоизмеримый с заработной платой служащих низших уровней) до определенной степени компенсирует неудобства, связанные с декларированием.

Для примера: среди 29 стран - членов ОЭСР лишь в 5 (Австралии, Греции, Мексике, Турции и Польше) обязанность декларировать доход, имущество и иные сведения распространяется на всех государственных служащих (см. рис. 1). В других странах детальные декларации обязаны представлять парламентарии (Великобритания, Италия, Япония, Новая Зеландия), министры (Великобритания, Испания), главы исполнительной власти, например, Президент и вице-президент (США). Также декларирование требуется от высших должностных лиц субъектов федерации (например, во Франции) См.: Civil Service Code; Code of conduct for employees of government departments; United States Code; Ethics in Government Act, 1978; Ethics Reform Act, 1989 и др..

Кроме высших должностных лиц и государственных служащих высших уровней обязанность представлять декларации часто распространяется на служащих государственных органов, которые контролируют финансовые потоки или находятся в постоянном взаимодействии с частным сектором. Например, декларировать доходы и имущество должны служащие государственных органов, отвечающих за управление государственным долгом (Новая Зеландия), государственный заказ и государственные контракты (Норвегия, США), сбор налогов (Норвегия). Сведения о своем финансовом положении и конфликтах интересов представляют также работники центральных банков (Бельгия), руководители государственных предприятий (Южная Корея), таможенных служб (Швейцария). В США подробные декларации доходов также должны представлять руководители и некоторые служащие органа, осуществляющего управление административной этикой Public Service Code of Conduct; State Sector Act; United States Code; Ethics in Government Act, 1978; Ethics Reform Act, 1989..

Рис. 1 Государственные служащие, обязанные подавать декларации в странах - членах ОЭСР Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries / OECD. - S. l., 2000. - Р. 49.

Следуя мировому опыту установления порядка декларирования сведений о доходах государственных служащих, в Российской Федерации с 2009 года, как нами было установлено в первом параграфе настоящей работы, также была установлена дифференцированная обязанность декларирования сведений о доходах служащими правоохранительной службы.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 18.05.2009 г. № 557 установлен перечень должностей федеральной государственной службы, при замещении которых служащие обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, состоящий из трех разделов.

В первый раздел включены должности гражданской службы: отнесенные к высшей группе; руководители и заместители руководителей территориальных органов федеральных органов власти; другие должности, на которые назначает и от которых освобождает Правительство РФ.

Второй раздел объединяет должности военной и иных видов госслужбы. В частности, речь идет о руководящих постах в МВД России, МЧС России, Минобороны России, ГФС России, СВР России, ФСБ России, ФСКН России, ФСО России, ФМС России, ФСИН России, Спецстрое России, Службе специальных объектов при Президенте РФ, ФТС России, Прокуратуре и Следственном комитете при Прокуратуре.

В третий раздел входят другие должности, связанные с коррупционными рисками. При этом перечислены только признаки таких должностей (исполнение функций представителя власти, проведение контрольно-надзорных мероприятий, распределение бюджетных средств или ограниченного ресурса, выдача разрешений и т.д.). Конкретный перечень должностей, относящихся к третьему разделу, определяют руководители федеральных государственных органов.

Изменение второе. Круг членов семьи, сведения о доходах которых должен предоставлять служащий правоохранительной службы, ограничился супругом (супругой) и несовершеннолетними детьми, но при этом критерий совместного проживания исключен.

Ранее действующая редакция проекта ФЗ «О правоохранительной службе» предусматривала обязанность предоставления служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера также в отношении совместно проживающих с ними членов семьи, что предполагало необходимость четкого определения категорий «члены семьи» и «совместное проживание».

Единая законодательная дефиниция термина «члены семьи» в нормативно-правовой базе отсутствует. При этом категория «члены семьи», а также схожая категория «близкие родственники» встречается в Конституции Российской Федерации, Уголовном кодексе Российской Федерации, Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданском кодексе Российской Федерации, Семейном кодексе Российской Федерации, Жилищном кодексе Российской Федерации и многих других нормативных правовых актах. Однако каждый из указанных нормативных правовых актов устанавливает понятие «члены семьи», «близкие родственники» в соответствии с его целями.

Определяя понятие «члены семьи» применительно к порядку предоставления сведений об их доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, необходимо также основываться на целях, проекта указа Президента Российской Федерации «О порядке предоставления служащими правоохранительной службы сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера». В данном случае семью следует рассматривать как хозяйствующий субъект, такой подход применяется и в налоговом законодательстве некоторых стран, например, в Испании налог на доходы также может определяться в отношении семьи.

Учитывая это, законодатель, на наш взгляд, верно закрепил в нормативном порядке, что членами семьи в целях декларирования доходов служащими правоохранительной службы признаются супруга (супруг) и несовершеннолетние дети, при этом исключив критерий совместного проживания указанных лиц, который означает фактическое совпадение основного места жительства служащего и основного места жительства члена его семьи, что могло стать причиной злоупотреблений со стороны недобросовестных служащих, так как проверяющим достоверность сведений о доходах органам пришлось бы дополнительно проверять и информацию о совместном проживании.

Между тем, необходимо отметить, что в Российской Федерации, по сравнению с зарубежной практикой декларирования доходов государственными служащими, закреплен достаточно жесткий подход. В большинстве стран требование о предоставлении сведений о доходах распространяется только на государственных служащих, не включая обязанность предоставления таких сведений в отношении членов семей государственных служащих. Контроль за доходами членов семей государственных служащих в большинстве стран осуществляется посредством осуществления уполномоченными финансовыми органами более жестких мер контроля в отношении счетов, которые пытаются открыть или которые ведутся членами семей государственных служащих. Или посредством истребования органами, осуществляющими контроль за доходами государственных служащих, информации о доходах членов их семей у соответствующих налоговых органов, то есть не накладывая на членов семьи государственных служащих дополнительных обременений.

Однако в некоторых странах государственные служащие обязаны сообщать сведения о доходах также в отношении членов их семей, например, в США, чтобы исключить возможность подкупа законодателя или государственного служащего через его супругу, существующими положениями предусмотрен порядок, обязывающий конгрессменов и сотрудников федеральных ведомств в финансовом отчете указывать виды подарков, денежных вознаграждений и других доходов, полученных супругами из источников, не связанных с их основной трудовой деятельностью. Подарок, предоставленный супруге или члену семьи конгрессмена, рассматривается как врученный ему самому со всеми вытекающими отсюда обязанностями и ограничениями.

Учитывая то обстоятельство, что в России значительная часть граждан не подает декларации о своих доходах, ввиду особенностей законодательства о налогах и сборах Российской Федерации, а также по причине уклонения некоторых граждан от исполнения своих налоговых обязанностей. В условиях российской действительности предоставление служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера также в отношении совместно проживающих членов семьи, является действенной мерой выявления коррупционных явлений в системе государственной службы и соответствует Всеобщим стандартам борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах, принятые на 71 Генеральной ассамблее Интерпола 21-24 октября 2002 в Камеруне (в переводе Центра ТИ-Р)..

В связи с этим, в целях совершенствования механизма предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащими правоохранительной службы, разработчики проекта ФЗ «О правоохранительной службе» предложили иную редакцию ст.17, в которой под членами семьи понимаются супруга (супруг) и несовершеннолетние дети, таким образом, данная норма обеспечивает единство толкования термина «члены семьи» применительно к вопросам правового регулирования обязанности декларирования доходов служащими правоохранительной службы Российской Федерации.

Изменение 3. Установлен порядок проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего и членов его семьи (супруга (супруги) и несовершеннолетних детей).

Дополнение статьи 17 проекта ФЗ «О правоохранительной службе» частью, устанавливающей порядок проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных служащими правоохранительной службы, является необходимым условием совершенствования механизма контроля за соблюдением служащими правоохранительной службы запретов и ограничений, связанных с правоохранительной службой.

Основные подходы к порядку проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих и членов их семей установлены ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которым такая проверка осуществляется представителем нанимателя (руководителем) или лицом, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем), самостоятельно или путем направления в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации, запроса в правоохранительные органы или государственные органы, осуществляющие контрольные функции, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного или муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Часть 7 ст.17 проекта ФЗ «О правоохранительной службе» фактически повторяет редакцию вышеуказанной нормы, в связи с этим, полагаем, что порядок проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемых федеральными государственными служащими, установленный Указом Президента РФ № 1065 от 21 сентября 2009 года может быть положен в основу разработки порядка проверки таких данных, предоставленных служащими правоохранительной службы.

В соответствии с названным нормативным правовым актом определено, что проверку достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти или уполномоченными ими лицами осуществляют:

1) в федеральных органах исполнительной власти (кроме федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности) - кадровые службы этих органов;

2) в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности, - соответствующие подразделения этих органов.

Таким образом, предполагается, что проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего правоохранительной службы будет носить ведомственный характер, то есть осуществляться силами того ведомства, в котором проходит службу соответствующий служащий. При этом, если для федеральных органов исполнительной власти, не наделенных правом осуществления оперативно-розыскной деятельности, указанный нормативный правовой акт конкретизирует, что проверка сведений о доходах возлагается на их кадровые службы, то с федеральными органами исполнительной власти, наделенными правом осуществления оперативно-розыскной деятельности, то есть фактически, органами правоохранительной службы такой ясности нет. Предполагается, что органы правоохранительной службы должны самостоятельно определить в своей структуре подразделения, на которые будут возлагаться такие функции, но учитывая, что критерием для разграничения «проверяющих» служб явилось право осуществления оперативно-розыскной деятельности, полагаем, что законодатель имеет в виду, что подразделениями, осуществляющими проверку в органах правоохранительной службы, должны быть оперативно-розыскные подразделения.

Как и в Российской Федерации, в ряде стран государственные служащие подают декларации руководителю соответствующего государственного органа. Так, в Австралии государственные служащие подают декларации главам агентств, которые при этом обладают полномочиями проводить административные расследования и налагать дисциплинарные взыскания Public Service Act, 1999; Uhr J. Ethics at large: regulatory frameworks and policy lessons. - S. l., 2000. - (Australian National Univ.Discussion Paper; № 74).. Аналогичный порядок действует в Нидерландах.

В некоторых случаях за сбор и анализ деклараций государственных служащих отвечает орган, осуществляющий общий финансовый надзор за государственным управлением. Наиболее ярким примером является действующая во Франции Комиссия по финансовой прозрачности в политике.

Достаточно часто для работы с декларациями государственных служащих создается специальный орган. Впоследствии он может стать основным органом-координатором в управлении административной этикой. Самым известным примером служит Министерство правительственной этики (Office of Government Ethics).

Тем не менее, опыт большинства стран показывает, что декларирование доходов оказывается наиболее эффективным, если существует единый государственный орган, который проводит сбор деклараций государственных служащих, проверяет и анализирует сообщаемые ими сведения, инициирует в случае необходимости процедуру расследования деятельности государственных служащих. Расследования могут проводиться как органами внутреннего контроля, так и правоохранительными органами, однако важно, чтобы государственный орган, в который подаются декларации, мог на основе полученных сведений оперативно начать процедуру расследования.

В связи с этим, необходимо установление четких полномочий подразделений, осуществляющих проверку сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемых гражданами при поступлении на правоохранительную службу и служащими правоохранительной службы, а также членами их семей, так как Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению регламентирует порядок проверки таких сведений в отношении служащих федеральных органов исполнительной власти, неуполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность.

При этом, так как ст.17 проекта ФЗ «О правоохранительной службе» предусматривает, что проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего, указанного в части 1 настоящей статьи, и членов его семьи (супруга (супруги и несовершеннолетних детей) осуществляется руководителем правоохранительного органа или уполномоченным руководителем самостоятельно или путем направления в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, запроса в правоохранительные органы или государственные органы, осуществляющие контрольные функции, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего и членов его семьи (супруга (супруги) и несовершеннолетних детей). Полагаем, что порядок проверки достоверности и полноты рассматриваемых сведений, должен утверждаться отдельным указом Президента РФ, как это предусмотрено для служащих федеральных органов государственной власти, за исключением федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности.

Изменение 4. Установлена ответственность гражданина, поступающего на правоохранительную службу, за непредставление или предоставление недостоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Как и любой запрет или ограничение, обязанность должна подкрепляться мерами ответственности за ее неисполнение или ненадлежащее исполнение, без этого не может быть эффективным механизм ее реализации. В связи с этим, представляется верным дополнение нормы ст.17 проекта ФЗ «О правоохранительной службе» положением, определяющим ответственность за непредставление или предоставление недостоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

При этом обращает на себя внимание тот факт, что в норме ст.17 проекта ФЗ «О правоохранительной службе» в данном случае законодатель установил ответственность за непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера или заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера только для граждан, поступающих на правоохранительную службу, в отношении же служащих правоохранительной службы, данная норма такой ответственности не предусматривает.

Однако, анализ ст.15 проекта ФЗ «О правоохранительной службе», которая устанавливает ограничения, связанные с правоохранительной службой, показывает, что и служащий правоохранительной службы, в случае непредставления сведений или представления недостоверных или неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруга (супруг) и несовершеннолетние дети) не может находиться на правоохранительной службе.

Таким образом, ответственность за непредставление или предоставление неполных или недостоверных сведений, представление которых предусмотрено ст.17 проекта ФЗ «О правоохранительной службе», проявляется в отказе в приеме на правоохранительную службу (для граждан) и невозможности продолжения службы на должностях правоохранительной службы (для служащих правоохранительной службы).

Однако, если в результате проверки таких сведений выяснится, что служащий правоохранительной службы нарушает запреты, установленные законодательством о правоохранительной службе, которые выражаются в преступлениях, административных или дисциплинарных проступках, за них наступает соответственно уголовная, административная и дисциплинарная ответственность по законодательству РФ.

Так, уголовное законодательство регулирует наиболее серьезные и общественно опасные случаи недолжного поведения государственных служащих. Соответственно за уголовные преступления предусмотрены и наиболее суровые наказания. Ответственность за менее серьезные нарушения, совершенные государственными служащими, закрепляется в законодательстве о государственной службе. В частности, там определяется круг лиц, имеющих право налагать дисциплинарные взыскания, устанавливается перечень дисциплинарных взысканий и утверждается процедура проведения административных расследований.

За рубежом в большинстве случаев правом инициировать и проводить административные расследования и налагать на государственного служащего дисциплинарные взыскания наделяются непосредственные руководители, в том числе главы органов исполнительной власти (примерами могут служить Австралия, Канада, Великобритания и т. д.) Public Service Act, 1999; Uhr J. Ethics at large: regulatory frameworks and policy lessons. - S. l., 2000. - (Australian National Univ.Discussion Paper; № 74); Civil Service Code; Code of conduct for employees of government departments; United States Code; Ethics in Government Act, 1978; Ethics Reform Act, 1989.. В некоторых странах руководители расследуют лишь случаи незначительных нарушений со стороны подчиненных. Более серьезные проступки рассматриваются специальным государственным органом. Например, в Люксембурге создан Дисциплинарный совет, проводящий административные расследования тяжелых проступков государственных служащих. Во Франции решение о наложении на государственного служащего более серьезного взыскания, чем выговор, решает Административная комиссия.

Чтобы гарантировать защиту государственного служащего от произвола руководителей, в законодательстве о государственной службе часто устанавливается подробная процедура проведения административных расследований, а также порядок обжалования государственными служащими наложенных на них взысканий.

Чаще всего государственные служащие получают право подавать апелляцию в суды различной юрисдикции (Швеция, Франция, Германия и др.). Также может быть создан специальный орган, например, Дисциплинарная комиссия в Польше, Комиссия по апелляциям на государственной службе в Великобритании.

Общие положения об ответственности служащих правоохранительной службы в Российской Федерации установлены в ст.18 проекта ФЗ «О правоохранительной службе», которая в свою очередь отсылает к уголовному, административному, трудовому и иному законодательству в связи с этим полагаем, что устанавливать порядок привлечения к ответственности служащих правоохранительной службы за нарушение требований, предусмотренных ст.17 проекта ФЗ «О правоохранительной службе», в нормативном правовом акте, предусматривающем порядок предоставления таких сведений, на наш взгляд, не целесообразно.

Таким образом, представленный сравнительно-правовой анализ позволяет сделать вывод, что редакция ст.17 проекта федерального закона «О правоохранительной службе» претерпела немногочисленные, но принципиальные изменения, которые требуют доработки проекта указа Президента Российской Федерации «О предоставлении служащими правоохранительной службы сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера» и приведение его в соответствие с действующей редакцией проекта нормативного правового акта, устанавливающего основы правоохранительной службы в Российской Федерации.

Также совершенствование нормативного регулирования института предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащими правоохранительной службы требует анализа проблем его реализации на практике.

Учитывая тот факт, что в Российской Федерации обязательство декларирования доходов государственными служащими закреплено сравнительно недавно, фактически в полном объеме сведения о доходах будут предоставляться государственными служащими лишь с 2010 года, практика предоставления таких сведений еще не сложилась. Таким образом, о проблемах реализации можно судить по опыту зарубежных стран, в которых данная мера профилактики коррупционных проявлений предусмотрена законодательством и реализуется на практике сравнительно продолжительное время, а также прогнозируя возможные проблемы, связанные с контролем за доходами государственных служащих.

Анализ опыта зарубежных стран в сфере контроля за доходами государственных служащих, позволяет выделить несколько проблемных аспектов в реализации данного института на практике.

Во-первых, так как целью установления обязанности государственных служащих декларировать свои доходы, является профилактика коррупции и выявление в числе чиновников латентных коррупционеров, то, прежде всего, первая проблема связана с установлением достаточности круга декларируемых сведений о доходах.

В большинстве стран государственные служащие обязаны декларировать полученные доходы (с указанием источников их получения) и принадлежащее им имущество (рисунок 1). В том случае, если государственным служащим разрешено владеть акциями или иными ценными бумагами коммерческих компаний, эти виды активов также указываются в декларациях. Дополнительно в некоторых странах требуется сообщать о полученных государственными служащими ссудах и подарках, которые могут поставить их в зависимость от кредиторов и повлиять на принимаемые ими решения.

Рис 2 Сведения, декларируемые государственными служащими стран - членов ОЭСР Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries / OECD. - S. l., 2000. - Р. 49.

В положении о порядке принятия даров и наград от иностранных правительств членами, должностными лицами и служащими палаты представителей конгресса США закрепляется их обязанность докладной запиской сообщать в комитет по стандартам официального поведения после принятия материального подарка превышающего «максимальную стоимость», следующую информацию: фамилию и должность получателя; краткое описание подарка и обстоятельств, оправдывающих его принятие; его оценочную стоимость в США на момент получения, дату принятия подарка; название органа иностранного правительства, а также фамилию и должность дарителя; местонахождение подарка на данный момент.

О подарках ниже «максимальной стоимости», в том числе предложенных в виде поездки, считается достаточным в течение 30 дней после их принятия передать в комитет письменную информацию, содержащую следующие сведения: фамилию и должность докладывающего; краткое описание подарка и обстоятельств, оправдывающих его принятие; название органа иностранного правительства, фамилию и должность дарителя.

Законом 1989 г. усилена ответственность за нарушения правил заполнения финансовых отчетов. За несвоевременное заполнение отчета предусмотрен штраф в 200 долларов. Штраф за предоставление заведомо неправильных данных увеличен с 5000 до 10 000 долларов.

Традиционное декларирование финансового и имущественного положения государственного служащего дополняется декларированием сведений о прошлом, настоящем и даже будущем месте работы чиновника. Появление указанной нормы обусловлено повышением внимания к взаимодействию коммерческих и государственных организаций, в том числе к практике перехода специалистов из частных фирм в государственные органы и обратно. Такая практика, очевидно, является коррупциогенным фактором. Она таит в себе опасность того, что государственные служащие, находясь на работе в государственном аппарате, будут лоббировать интересы отдельных коммерческих организаций, чтобы обеспечить себе выгодное трудоустройство после увольнения с государственной службы.

Чтобы воспрепятствовать подобной «скрытой» коррупции, в отдельных странах разрабатываются новые виды законодательства, получившие в англоязычной литературе название Post Employment Laws. В них, например, устанавливаются ограничения, связанные с трудоустройством государственного служащего после его увольнения с государственной службы. В законы о декларировании также вносятся соответствующие изменения. Так, в США государственный служащий теперь должен указывать в декларации прошлое место работы, все места работы помимо основного, а также должен заявлять о наличии соглашений с будущими работодателями.

Полагаем, что подобная практика в скором времени должна быть урегулирована и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Второй проблемой при реализации института контроля за доходами чиновников может стать вопрос о соблюдении баланса между обеспечением прозрачности государственной службы и обеспечением безопасности государственных служащих и членов их семьи.

Публикация в СМИ сведений, содержащихся в декларациях государственных служащих, является одним из часто используемых способов обеспечения прозрачности государственной службы. Однако в большинстве стран со стороны самих государственных служащих разглашение информации об их доходах и имуществе вызывало и вызывает постоянные протесты. Чиновники, а также некоторые исследователи государственной службы отмечают, что публикация сведений о финансовом положении государственных служащих создает возможности для шантажа чиновников и членов их семей. Однако необходимо учитывать и то обстоятельство, что очень часто действительной причиной противодействия разглашению декларируемой информации является желание государственных служащих скрыть незаконно полученные доходы. Не существует однозначного ответа на вопрос, как обеспечить прозрачность государственной службы, не подвергая опасности самих государственных служащих. Поэтому различные страны по-разному определяют степень открытости сведений, содержащихся в их декларациях.

В ряде стран (Австралии, Канаде, Мексике, Чехии) декларируемая государственными служащими информация является строго конфиденциальной. Декларации хранятся в органах, отвечающих за их сбор, и не публикуются в открытых источниках. Доступ к декларациям имеют только уполномоченные законом государственные органы и должностные лица.

В других странах (Португалия) сведения, содержащиеся в декларациях чиновников, наоборот, общедоступны. Эти сведения публикуются в специальных официальных документах - бюллетенях (Италия), регистрах (Ирландия), - доступ к которым с теми или иными оговорками имеет самый широкий круг граждан.

В США, Франции, Великобритании применяется «смешанный» подход к публикации деклараций. В этих странах полностью открытой является информация, декларируемая государственными служащими высших уровней, тогда как сведения, представляемые другими государственными служащими, признаются конфиденциальными. Так, с декларацией президента США может ознакомиться любой гражданин, в то время как, например, декларации младших государственных служащих, занятых в сфере государственного заказа, доступны только специальным контрольным органам. Полагаем, что последний подход наиболее приемлем в российских реалиях.

И последней основной, на наш взгляд, трудностью профилактики правонарушений коррупционной направленности посредством реализации контроля за доходами государственных служащих является отсутствие действенного механизма проверки предоставляемых ими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, о чем нами было уже сказано ранее. Полагаем, что принятия одного указа Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «Об утверждении положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» недостаточно для решения указанной проблемы. В дополнение к нему, по нашему мнению, должна быть разработана Инструкция о порядке взаимодействия правоохранительных, контрольных и иных органов по вопросам проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению.

Заключение

Формирование основ правоохранительной службы Российской Федерации невозможно без организации единой политики в сфере контроля за доходами и имуществом служащих правоохранительной службы. В настоящее время, в свете принятия пакета антикоррупционого законодательства, впервые определены единые принципы декларирования доходов государственными служащими и установлен новый механизм представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими в соответствии с целями антикоррупционого законодательства.

Приведение правового механизма предоставления гражданином, поступающим на правоохранительную службу, и служащим правоохранительной службы ежегодно сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в соответствие с требованиями ФЗ «О противодействии коррупции» будет способствовать обеспечению эффективного контроля, обнаружения и пресечения отрицательных явлений, связанных с проявлениями коррупционных и неправомерных действий в системе правоохранительной службы Российской Федерации.

В ходе проведения научно-исследовательской работы:

- проанализирована нормативно-правовая база, устанавливающая порядок предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными служащими, определены основные изменения в механизме декларирования доходов государственных служащих, связанные с принятием в 2008-2009 годах пакета антикоррупционого законодательства;

- определены и проанализированы изменения в норму проекта ФЗ «О правоохранительной службе», устанавливающую обязательство и порядок представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащими правоохранительной службы, необходимость их внесения проиллюстрирована опытом предоставления сведений о доходах государственными служащими Австралии, Испании, США, Канады, Германии, Великобритании, Франции, Италии, Мексики, Турции, Польши, Японии, Новой Зеландии, Швейцарии, Люксембурга и других стран, а также опытом предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими Российской Федерации.

В результате проведенного исследования доработан проект Указа Президента Российской Федерации «О предоставлении служащими правоохранительной службы сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».

Так, в проект указа Президента Российской Федерации «О порядке представления служащими правоохранительной службы сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (в ред. от ноября 2007 года) внесены следующие изменения, в соответствии с изменениями, внесенными в 2008 году в проект ФЗ «О правоохранительной службе Российской Федерации»:

- абзац первый пункта первого после слов: «Служащий правоохранительной службы …» дополнен словами: «замещающий должность правоохранительной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации»;

- из абзаца второго пункта первого после слов: «В аналогичном порядке представляются указанные сведения в отношении …» исключены слова «совместно проживающих с ними» и слова «(супруг, супруга, дети)» изменены на слова: «(супруги (супруга) и несовершеннолетних детей)»;

- пункт пятый изложен в следующей редакции: «Проверка сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего и членов его семьи осуществляется руководителем правоохранительного органа или уполномоченным руководителем самостоятельно или путем направления в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, запроса в правоохранительные органы или государственные органы, осуществляющие контрольные функции, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего и членов его семьи»;

- пункт шестой изложен в следующей редакции: «Непредставление гражданином при поступлении на правоохранительную службу в установленном порядке сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера или представление заведомо ложных сведений является основанием для отказа в приеме на правоохранительную службу.

Вопрос о дальнейшем прохождении служащим правоохранительной службы решается в установленном порядке».

Таким образом, проект указа Президента Российской Федерации «О порядке представления служащими правоохранительной службы сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» в редакции представленной в настоящей работе, полностью соответствует редакции, проекта ФЗ «О правоохранительной службе Российской Федерации» (2008 года), что позволяет считать работу выполненной в соответствии с заявленными целями и задачами.

Список использованной литературы

Нормативные акты Российской Федерации

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).

2. Конвенция ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.).

3. Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах, принятые на 71 Генеральной ассамблее Интерпола 21-24 октября 2002 в Камеруне (в переводе Центра ТИ-Р).

4. Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ.

5. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

6. Федеральный закон от 08 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации конвенции ООН против коррупции».

7. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. 01.12.2007).

8. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 22.08.2009).

9. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (ред. 18.07.2009).

10. Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «Об утверждении положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».

11. Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

12. Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (вместе с «Положением о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»).

13. Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования».

14. Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы» (ред. от 01.09.2009).

15. Указ Президента Российской Федерации от 30 мая 2005 г. № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» ред. от 23.10.2008).

16. Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)».

17. Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» (ред. 23.09.2005).

18. Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» (ред. 1.12.2008).

19. Приказ МВД России от 31 августа 2009 г. № 680 «О перечне должностей в Министерстве внутренних дел Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении, которых сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие внутренних войск и федеральные государственные гражданские служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

20. Проект Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» (ред. апрель 2009).

Нормативные акты зарубежных стран

Австралия

21. Public Service Act, 1999.

Великобритания

22. Civil Service Code.

Ирландия

23. Ethics in Public Office Act, 1995.

24. Civil Servise Code of standarts and behaviour: Draft. S.1.

Италия

25. Code of conduct for employees of government departments.

Казахстан

26. Закон Республики Казахстан «О государственной службе».

27. Закон Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 02 июля 1998 года.

Новая Зеландия

28. State Sector Act.

29. Public Service Code of Conduct.

Соединенные Штаты Америки

30. Закон об этике в органах государственной власти 95-521 (26/10/78).

31. United States Code.

32. Ethics in Government Act, 1978.

33. Ethics Reform Act, 1989.

34. Freedom of Information Act, 1966 37.

35. Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch (U. S. Code of Federal Regulations, Title 5, Chapter XVI).