Формирование бюрократии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формирование бюрократии

Введение

О настоящей бюрократии в России можно говорить только с эпохи Петра I, он же является инициатором разрушения старого бюрократического аппарата.

В данное время тема также является актуальной, так как тема коррупции русских чиновников всегда стояла остро и оборачивалась для простого народа большими трудностями. Для многих в нашей стране понятия "бюрократия" и "коррупция" понимаются как синонимы. Бюрократический аппарат в нашей стране - явление уникальное. Но необходимо заметить, что его формирование произошло в результате объективных исторических процессов. Огромная территория, географическое положение между Востоком и Западом были причинами постоянных нашествий, разнородного культурного воздействия и постоянной нехватки казенных средств. Такое сочетание породило специфическое государственное устройство со специфическим аппаратом управления.

Таким образом, современная Россия предстает как результат естественного многовекового исторического процесса.

Целью данного реферата является рассмотрение вопроса о происхождении и формировании чиновничества как отдельного слоя, его специфике и влиянии на государственное устройство.

Понятие "бюрократия" и ее основные концепции

Бюрократия (от франц. bureau - канцелярия и греч. кратос - власть) - система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. "Бюрократией" часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины "бюрократия" и "бюрократизм" могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Считается, что термин "бюрократия" был введен в 1745 году французским экономистом Винсентом де Гурне, для которого бюрократия предстает как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников.

Фундамент научного понимания проблем, связанных с бюрократией, закладывается такими учеными, как Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо, Г.В. Ф. Гегель, А. Токвиль, Дж. Милль, К.Маркс.

Первый ученый, давший систематизированный анализ государственной бюрократии был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920). Основным источником, который наиболее полно представляет теорию бюрократии немецкого социолога, является его крупнейшая работа - "Хозяйство и общество".

Вебер продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие "бюрократия" употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас используют при определение любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев ("корпоративная бюрократия", "профсоюзная бюрократия" и др.)

Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство - в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых - это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Вебер отмечал, что повсеместное распространение бюрократии (в государственном аппарате и политических партиях, в университетах, в армии и т.д.) вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Кроме того, бюрократическая организация - наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Таким образом, бюрократия, которая служит эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики. Вторжение бюрократии в политическую сферу, когда она превращается из исполнителя в орган принятия политических решений, расценивалось Вебером как злоупотребление властью.

Теория бюрократии Вебера стала вершиной классического рационализма и вместе с концепцией Вильсона-Гудноу стала основой для развития административных наук в ХХ столетии. Дальнейшее развитие теория государственного управления и бюрократии получила в трудах "классической школы". Цель "классической школы" - разработка принципов административно-государственного управления.

Необходимость дополнения веберовско-вильсоновской концепции бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы Второй мировой войны. Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии подверглось критике.

Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые, будучи бюрократическими, в веберовском понимании с точки зрения их рациональности и эффективности, обладнают характеристиками, отличными от традиционных бюрократических структур.

К настоящему времени концептуализация бюрократии в социальных науках характеризуется достаточно большим расхождением смысловых значений. Это становится причиной "терминологической и смысловой путаницы", которая свойственна работам, посвященным анализу проблемы бюрократии. Как выразился один зарубежный автор, "бюрократия представляется явлением, о котором каждый говорит, которое каждый чувствует и знает по опыту, но которое не поддается концептуализации".

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится "хозяином" над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

Коррупция (от лат.corrumpere - "растлевать") - термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите.

Современной понятие коррупции начало складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих правовых систем.

В официальной отечественной юридической науке и практике и сейчас нет четкого понятия коррупции, недостаточно четко определен научный подход к решению этой актуальной для нашей страны проблемы.

Формирование бюрократии в России.

В России управленческий аппарат изначально имел ряд особенностей, которые только закреплялись от одного этапа к другому.

Российское государство всегда господствовало над российским обществом. Экономические реформы, к примеру, осуществлялись в интересах, в первую очередь, бюрократии и ею же проводились в жизнь путем государственного принуждения.

В российской традиции понятие "бюрократия" изначально оценивается негативно. Более того, можно сказать, что в русском менталитете "бюрократ" и "бюрократизм" бранные слова. По мнению А.Г. Левинсона, понятие "бюрократия" в негативном смысле "выражает отношение к деятельности специализированной социальной группы (государственных) служащих, а именно: упрек этой группе со стороны общества в неисполнении ею своих обязательств перед обществом в злоупотреблении той властью над другими группами в обществе, которой она располагает". Под этим понятием может подразумеваться и отрыв исполнительных органов некоторой организации от нее самой, когда "орган, подчиненный организации, обществу, превращается в орган, подчиняющий тех, чью волю он призван исполнять; слуга становится господином".

Необходимо отметить, что очень часто смешивают универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию, как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм - социальную болезнь управленцев.

В России выделение государственной службы в особое направление публично-профессиональной деятельности и возникновение бюрократии шли параллельно с возникновением и усилением государственной власти, созданием Русского централизованного государства, а затем и Российской империи. Отмена местничества в 1682 году стала началом преобразования государственной службой в России и показала необходимость упорядочения новой системы назначений и отладки производства в чины для сплочения складывающейся бюрократии как опоры развивающегося абсолютизма. Еще в царствование Федора Алексеевича был подготовлен проект "Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей", который не был реализован. Политическая и государственная централизация с необходимостью влекла и выстроенную на тех же началах бюрократическую систему, непосредственно и исключительно подчиненную верховной власти, выделение особой социальной группы должностных лиц, наделенных властью и становящихся всепроницающей и доминирующей силой в обществе.

Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии в России было связано с государственными реформами Петра I, создание которым "регулярного государства" (в современном понимании - "рационально управляемого государства") требовало укрепления аппарата управления и его движущей силы - "регулярной" ("рациональной") бюрократии. Можно говорить о том, что именно с этого времени появилась "профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов" - как это и закреплено в современном российском законодательстве. С конца XVIII в. - начала петровского правления - организационные преобразования центрального и местного государственного аппарата неизменно корреспондировали с бюрократическо-кадровым обеспечением их деятельности - совершенствованием системы государственной службы.

Переход от службы государю к государственной службе с переходом от отдельных служебных поручений боярам и создания соответствующих учреждений (Приказов) к согласованной, выстроенной по единой схеме системе центральных и местных государственных учреждений с постоянным составом должностных лиц потребовал решения и проблем организации государственной службы.

Петр I лично проработал и четырежды отредактировал подготовленный А.И. Остерманом проект, который затем направил для обсуждения в Сенате, Военной и Адмиралтейской коллегиях. После рассмотрения полученных замечаний проект был царем в окончательном варианте внесен на утверждение в Сенат. 24 января 1722 г. Петр I подписал знаменитую "Табель о рангах". Этот законодательный акт определил основы государственной службы в России. В основе причин издания "Табели о рангах" лежали потребности социально-политического характера.

Табель ввела новую классификацию служащего люда в России. Все чины подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные - и делились на 14 классов (где 1-й - высший), причем каждому классу соответствовал определенный чин. Военные чины состояли из 4 разрядов (сухопутные, гвардия, артиллерийские и морские) и стояли выше соответствующих им по классу статских и даже придворных чинов.

Петр I заложил основы профессиональной государственной службы. Определенные "Табелью о рангах" положения закрепили на последующие почти два столетия основные принципы состояния российского чиновничества. чиновничество государственный бюрократия

Происходит укрепление чиновничества как самостоятельной ветви власти, сословия. "Табели о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старее, кто в том классе пожалован был", изданной 24 января 1722 г., Петр окончательно признавал право на почет только за личными заслугами каждого.

Издание "Табели о рангах" привело также к расширению обязательного титулования. Титул чиновника зависел от занимаемой должности и ее места в Табели, а также от социального происхождения. Титулование чиновников и офицеров в официальных документах усиливало бюрократизацию государственного управления.

Произошли изменения и в материальном обеспечении чиновничества. Поместное и натуральное жалование было заменено постоянными денежными окладами. Однако вследствие постоянных издержек на военные нужды и огромных затрат на внутренние преобразования в начале XVIII в., содержание чиновников было достаточно плохим. Необходимы были дополнительные средства к существованию, которые чиновники могли получить без особых затрат своего времени, поскольку находились на службе "днем и ночью". Эти дополнительные средства складывались из владения землей, с которой они получали продукты натурой (у кого она была), из сдачи внаем квартир, из частных уроков и получения подарков. Следует отметить, что Петром I был предпринят внешне системный (но противоречивый) подход в области борьбы с коррупцией. Историческое значение указа "О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное" определяется еще и тем, что в нем водится общий термин "преступление", который охватывает "…все то, что вред и убыток несет государству приключити может", а также коррупция здесь определяется как лихоимство.

Бюрократия закрепила политическое господство дворян.

Отмечая возвышение дворянства и укрепление его политических позиций с изданием "Табели о рангах", не следует забывать о другой стороне этого процесса. Одновременно происходило усиление власти неограниченного монарха, что устанавливало ее относительную независимость от интересов различных слоев правящего класса, в том числе и от дворянства. Если ранее монарх жаловал в дворянство лишь отдельных лиц за особые заслуги, то с Петра I стало юридической нормой, что выходцы из непривилегированных сословий становились личными, а затем и потомственными дворянами по мере выслуги.

Значение этого решения для судеб абсолютной монархии трудно переоценить. Оно создавало законные возможности для автоматического "одворянивания" части чиновничества. В условиях сохранения и усиления сословных перегородок возможность получить дворянство оказалось мощным стимулом для бюрократии, делала ее послушным орудием абсолютизма. Одновременно создавались возможности для постоянного пополнения рядов дворянства выходцами из социальных низов. В результате применения норм "Табели о рангах" происходило разнообразное "расширенное производство" правящего класса, который вбирал в себя выходцев из самых различных слое населения феодальной России. Это, в свою очередь, обеспечивало большую живучесть и гибкость абсолютизма в России.

После смерти Петра I в январе 1725 года и до воцарения императрицы Екатерины II в июне 1762 года, наступила "эпоха дворцовых переворотов". За 37 лет на российском престоле сменилось шесть монархов.

Важнейшим этапом в истории бюрократии в России явилось издание правительством Петра III 18 февраля 1762 г. Манифеста о вольности дворянства, отменившего обязательный характер военной и гражданской службы для представителей класса феодалов. Он оказал значительное влияние на законодательство об организации службы чиновничества и изменение его социального состава, способствуя притоку разночинцев в государственный аппарат.

Значительное пополнение "Табели о рангах" произошло в 60-х годах XVIII века, в связи с введением новых штатов учреждений в России и другими мерами правительства Екатерины II, укреплявшими государственный аппарат.

Подобно Петру I, Екатерина II одновременно с борьбой против злоупотреблений должностных лиц посредством уголовных кар, старалась найти и создать общие условия, способствующие искоренению этих правонарушений. Она предлагала "наполнить судебные места достойными в знании и честными людьми", и назначить им "к безбедному пропитанию по мере каждого довольного жалования", а также она взывала к совести чиновников.

Однако суровые угрозы оставались такими только на бумаге, в действительности же участь виновных всегда существенно смягчалась и смертельной казни взяточники не подвергались. Юридическим основанием для смягчения наказания взяточникам служил указ от 22 сентября 1762 года, предписывающий у лихоимцев "отнять чины и, оставив их без наказания, ни к каким впредь делам не определять, а не из дворян и безчиновных сослать их без наказания, ни к каким впредь делам не определять, а не из дворян и безчиновных сослать без наказания в дальние места на поселение".

Дворянство постепенно скрещивается с чиновничеством.

Собственно говоря, в самом государственном механизме не произошло принципиальных изменений, однако продолжалось его разбухание, количественный рост чиновничье-бюрократического аппарата. Но несмотря на возросший численный состав чиновничьего аппарата, оставался очень низким его профессиональный уровень, а также плохая организация.

Отсутствие инфраструктуры при огромной территории пространства, отмене обязательности службы дворянства, разнузданное крепостничество и восстания, войны, смуты, перевороты делают чиновничество почти единственным имеющимся инструментом управления.

О численности и социальном составе бюрократии.

Результаты исследования состава бюрократии, полученные историками путем обработки формулярных списков, свидетельствуют о большой его неоднородности в социальном, имущественном и образовательном отношении. В зависимости от "высоты" ступени в табельной лестнице принято деление гражданских служащих на группы.

К высшей относят чиновников 1-5-го класса (канцлер или действительный тайный советник 1-го класса, действительный тайный советник, тайный советник, действительный статский советник и статский советник),

к средней группе - чиновников 6-8-го класса (коллежский советник, надворный советник и коллежский асессор),

к низшей - 9-14-го класса (титулярный советник, коллежский секретарь, корабельный секретарь, губернский секретарь, провинциальный секретарь и коллежский регистратор)

и к четвертой группе - канцелярских служителей, имевших свою "Табель о рангах": канцелярист, подканцелярист и копиист.

Всего в центральных учреждениях России в 1726 г. было 418 чиновников, чьи должности были включены в "Табель о рангах". К 1755 г. их численность возросла до 901 человека, т. е. более чем в 2 раза. По отдельным разрядам численность чиновников изменялась следующим образом: если в 1726 г. было 59 человек в первой группе, то в 1755 г. насчитывался 71 человек. Соответственно возросла численность чиновников второй (103 и 180) и третьей (256 и 648) группе. Особенно сильно возросла численность верхнего слоя канцелярских служащих (секретари всех рангов, регистраторы, протоколисты, переводчики). Несмотря на некоторую условность сопоставления, приведенные цифры верно отражают основную тенденцию в изменении структуры бюрократии, заключающуюся в увеличении низших разрядов чиновников. Это было связано с ростом аппарата управления, что проявлялось в расширении состава канцелярий.

Чиновники 1 - 8-го классов Табели о рангах были потомственными дворянами от рождения или становились таковыми, получив асессорский чин. Лица, имевшие должности, включенные в 14- 9-е классы, были личными дворянами, независимо от происхождения. Чиновники этой категории на законном основании считали себя кандидатами в потомственные дворяне.

Законодательство XVII - первой половины XVIII в. не содержало сколько-нибудь точных юридических определений основных классов (сословий), из которых состояло население феодальной России. В XVIII в. наименование одного из разрядов служилых людей "дворяне" (или "шляхетство") становится названием класса феодалов. Как известно, к числу привилегий феодалов относилось право нести службу государю, владеть землей и крестьянами, не платить налогов и не нести повинностей, иметь привилегии в суде. Служба для дворян вплоть до издания манифеста 1762г. Была не только почетной привилегией, но и обязанностью.

Для несения службы государство привлекало не только феодалов, но и представителей других сословий и групп населения России, давая им поместное и денежное жалованье, освобождение от уплаты налогов и другие привилегии. В первой половине XVIII в. многие потомки приборных приказных людей, несмотря на запретительные указы правительства, продолжали владеть землей и крепостными крестьянами. Часть посадских людей и купцов тоже имели крепостных. Поэтому сам факт владения вотчиной или указание чиновника на "испомещение" его самого или предков в том или ином уезде не может служить достаточным основанием для его идентификации с дворянином.

Основанием для отнесения человека к разряду дворян могло быть и занятие им определенных должностей в военном, гражданском и дворцовом аппарате.

Заключение

Возникновение бюрократии в России связано с утверждением абсолютизма в России в первой четверти XVIII века и дальнейшем выдвижении на историческую арену дворянства.

Реформы Петра I способствовали утверждению абсолютизма в России, а также сыграли в процессе формирования бюрократии. Они создавали условия для превращения чиновничества в особую прослойку общества.

К числу важнейших законодательных актов правительства Петра I относится изданная в 1722 году "Табель о рангах". Издание закона, вводившего единую систему чинов в военном, гражданском и дворцовом управлении, основанную на принципе личной выслуги, отвечало интересам дворянства. Новый закон способствовал бюрократизации самого дворянского класса.

В послепетровское время самодержец все больше зависел от дворянства, в плане поддержки при правительственных переворотах, укреплении власти.

Формирование бюрократии в России было сложным, длительным и противоречивым процессом.

Список литературы

1. Алиева М.В. История изучения бюрократии как явления политической жизни. http://www.superinf.ru/view_helpstud.php?id=2401

2. Блюмкин В.А. Бюрократизм: социально-нравственные аспекты. М.: Знание, 1990

3. Ерошкин Н.П. Российское самодержавие. М.: РГГУ, 2006

4. Герасимов А.В. Исторические традиции формирования государственной бюрократии в России. http://www.samoupravlenie.ru/54-04.php

5. Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. 1998. № 2.

6. Левинсон А.Г. Термин "бюрократия" в российских контекстах" // Вопросы философии. 2004. №7

7. Облонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Общественные науки и современность. 2002. №3

8. Павленко Н.И. Петр Великий. М.: Мысль, 1990

9. Солоненко О.А. Как появилась бюрократия и зачем она нужна. http://www.samoupravlenie.ru/52-03.php

10. Троцкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в.. М.: Наука, 1974

Размещено на Allbest.ru