Право Европейского Союза

6.6 Какими правоохранительными органами располагает Европейский Союз

Органами, посредством которых Европейский Союз осуществляет координацию мероприятий государств-членов по борьбе с преступностью, служат Европол и Евроюст. При Европейской комиссии также функционирует Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством.

В последние годы активно обсуждается вопрос об учреждении Европейской прокуратуры; возможность ее создания прямо предусмотрена Лиссабонским договором.

Европейское полицейское ведомство, или Европол (Europol)*(84), - орган Европейского Союза, который осуществляет координацию и оказывает помощь деятельности полицейских служб государств-членов в сфере предотвращения и расследования тяжких преступлений, затрагивающих интересы двух и более стран.

Его статус первоначально был закреплен в специальной (дополнительной) конвенции между государствами-членами, подписанной в 1995 г. и вступившей в силу в 1998 г., - Конвенции "О создании Европейского полицейского ведомства" (краткое название: "Конвенция о Европоле"). В 2009 г. текст Конвенции был заменен одноименным нормативным актом Совета Европейского Союза: Решением Совета от 6 апреля 2009 г. "О создании Европейского полицейского ведомства (Европол)".

В настоящее время деятельность Европола концентрируется в основном на информационной поддержке мероприятий по борьбе с преступностью путем сбора, передачи и обработки соответствующих данных. Для этого в государствах-членах созданы национальные отделы, отвечающие за контакты с Европолом, и каждое из них направляет в Европол своих офицеров по связи.

В соответствии с Решением о создании Европейского полицейского ведомства 2009 г. Европол также наделен рядом важных дополнительных полномочий, в частности:

- правом откомандировывать своих сотрудников для участия в работе совместных следственных бригад, формируемых государствами-членами;

- правом направлять государствам-членам официальные запросы о возбуждении уголовных дел, а также о проведении и координации расследований по определенным уголовным делам. В случае отказа государства-члены обязаны направлять Европолу мотивированный ответ.

Главным внутренним органом Европола служит Административный совет, состоящий из представителей государств-членов (собирается не реже двух раз в год). Текущее управление осуществляет директор, назначаемый на четыре года Советом Европейского Союза.

В 2003 г. министры внутренних дел пяти крупнейших стран Европейского Союза (Великобритании, Германии, Испании, Италии, Франции) выступили с предложением усилить полномочия Европола, что может со временем привести к преобразованию его в правоохранительное учреждение, подобное Федеральному бюро расследований США*(85).

Евроюст (Eurojust) - новый орган Европейского Союза, созданный для координации работы национальных прокуратур и иных ведомств государств-членов, которые осуществляют уголовное преследование и/или расследование уголовных дел. Компетенция Евроюста распространяется на более широкий круг противоправных деяний, чем компетенция Европола (к ней дополнительно отнесена, например, экологическая преступность).

Правовой статус данного органа закреплен в Решении Совета от 28 февраля 2002 г. "О создании Евроюста в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью".

В соответствии с указанным Решением в состав Евроюста входят по одному "национальному члену, откомандированному каждым государством-членом... и являющемуся по должности прокурором, судьей или офицером полиции с аналогичными прерогативами" (ст. 2).

Национальные члены выступают уполномоченными представителями своих стран. Они обеспечивают постоянное взаимодействие органов уголовного преследования разных государств - членов Союза.

В содержание полномочий национальных членов входит право обращаться к компетентным органам своего и других государств-членов с ходатайствами о начале расследования или возбуждении уголовного преследования, о создании совместных следственных групп, передача запросов о правовой помощи по уголовным делам и др.

В то же время каждое государство самостоятельно определяет характер и объем судебно-правовых полномочий своего национального члена на собственной территории (например, может ли он давать обязательные распоряжения местным правоохранительным органам, обладает ли правом доступа к их банкам данных и т.д.).

В некоторых случаях, например когда расследование преступления (преступлений) имеет значение для Союза в целом, Евроюст может действовать в лице коллегии, объединяющей всех национальных членов. Коллегия Евроюста избирает одного из национальных членов Председателем, которого затем утверждает в должности Совет Европейского Союза.

Для текущего управления Евроюстом коллегия назначает административного директора.

Советом Европейского Союза принято Решение от 14 декабря 2008 г. "Об усилении Евроюста", которое вносит множество изменений и дополнений в вышеупомянутое Решение от 28 февраля 2002 г. В частности, предусмотрено создание в рамках Евроюста "постоянного координационного механизма" (франц. dispositif permanent de coordination), который будет обеспечивать доступность этого органа в круглосуточном режиме для оказания помощи компетентным инстанциям государств-членов. Также расширяются полномочия национальных членов Евроюста.

Согласно Лиссабонскому договору о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) может быть учреждена Европейская прокуратура, которая будет непосредственно заниматься уголовным преследованием в национальных судах ряда преступных деяний.

"Европейская прокуратура, при необходимости, во взаимодействии с Европолом, уполномочивается осуществлять расследование, уголовное преследование и предание суду в отношении исполнителей и соучастников преступных деяний, посягающих на финансовые интересы Союза" (параграф 2 ст. 86 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).

В дальнейшем компетенция Европейской прокуратуры может быть распространена на другие виды "тяжкой преступности с трансграничными масштабами", включая международный терроризм (параграф 4 той же статьи).

Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, сокращенно - OLAF (от франц. Office europeen de la lutte anti-fraude)*(86) было учреждено в 1999 г. Европейской комиссией в целях "усиления борьбы с мошенничеством, коррупцией и любой иной противоправной деятельностью, посягающей на финансовые интересы Сообществ..." (ст. 2 Решения Комиссии от 26 мая 1999 г. "Об учреждении Европейского ведомства по борьбе с мошенничеством").

Кроме указанного решения статус OLAF регулируют специальный Регламент Европейского парламента и Совета "О расследованиях, осуществляемых Европейским ведомством по борьбе с мошенничеством (OLAF)" и Межинституционное соглашение Европарламента, Совета и Комиссии "О внутренних расследованиях, осуществляемых OLAF".

Главным объектом усилий OLAF служит выявление противоправных деяний, ведущих к непоступлению средств в бюджет Европейского Союза или, напротив, к незаконному их использованию. Объектом проверок OLAF могут выступать и органы Союза, обладающие автономным бюджетом (например, Европейский центральный банк).

Расследования, проводимые OLAF, подразделяются на внутренние и внешние. Первые осуществляются в рамках институтов и органов Союза, вторые - в отношении иных лиц и организаций, в частности тех, которые получают финансовую помощь за счет союзного бюджета.

И те и другие расследования носят административный характер, однако по их итогам OLAF может направлять прокуратурам или иным компетентным органам государств-членов информацию на предмет возбуждения уголовного дела.

OLAF возглавляет директор, назначаемый Европейской комиссией сроком на пять лет. В целях обеспечения подлинной независимости OLAF (в том числе от самой Комиссии, при которой состоит данный орган) образован Наблюдательный комитет в составе пяти независимых и компетентных лиц. Их назначают сроком на три года по общему согласию Европейский парламент, Совет и Комиссия.

6.7 Какие органы Европейского Союза осуществляют консультативные функции

Наиболее важными и авторитетными органами консультативного характера выступают Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, функционирующие в рамках ЕС и Евратома (первой опоры). Кроме того, у Союза имеется большое число специализированных консультативных органов, компетенция которых охватывает отдельные виды деятельности (например, Комитет по вопросам занятости).

Экономический и социальный комитет - орган, состоящий из представителей разных классов и социальных групп Европейского Союза: наемных работников, работодателей, фермеров, ремесленников и т.д. Их работа в данном Комитете дает возможность "различным социально-экономическим составляющим организованного гражданского общества" Европы (ст. 257 Договора о ЕС) оказывать большее влияние на политику наднациональных институтов.

Это влияние осуществляется путем вынесения Экономическим и социальным комитетом консультативных заключений по законопроектам ЕС, а также по иным актуальным вопросам общественной жизни. Комитет может давать их как по собственной инициативе, так и по запросу со стороны политических институтов Союза (чаще всего, Комиссии).

Во многих областях Договор о ЕС предусматривает обязательную консультацию с Экономическим и социальным комитетом (аграрная, социальная политика, охрана окружающей среды, здравоохранение и др.). Правовые акты по этим вопросам могут быть изданы лишь "после консультации" с Комитетом, которому дается месячный срок (как минимум) на подготовку своего заключения.

Непроведение консультации с Экономическим и социальным комитетом, когда таковая обязательна, представляет собой существенное нарушение процедурных требований и может послужить основанием для отмены регламента или иного правового акта судами Европейского Союза.

Экономический и социальный комитет включает 344 члена, избираемых на четыре года Советом Европейского Союза из списка кандидатов, которые представляют каждое государство-член. Подобно Европарламенту, здесь предусмотрены национальные квоты, различающиеся в зависимости от численности населения разных стран Союза.

Несмотря на это обстоятельство, члены Экономического и социального комитета "осуществляют свои функции полностью независимо, в общих интересах Сообщества" (ст. 258 Договора о ЕС). Внутри Комитета они объединяются в группы в зависимости от их социального происхождения: группа I "Наемные работники", группа II "Работодатели" и группа III "Прочие виды деятельности" (представители ремесленников, ассоциаций потребителей и т. п.).

Наиболее многочисленной в составе Комитета является первая группа, объединяющая в основном представителей профессиональных союзов, большинство из которых входят в Европейскую конфедерацию профессиональных союзов (см. вопрос N 9).

Представитель каждой из этих групп поочередно избирается на пост Председателя Экономического и социального комитета, представители двух других - соответственно вице-председателями. Коллегиальным руководящим органом Комитета выступает Бюро, избираемое также на паритетных началах из членов разных групп. Срок полномочий всех этих внутренних органов - два года.

В целях более эффективной работы в структуре Комитета образованы специализированные секции в соответствии с направлениями политики ЕС (по транспорту, сельскому хозяйству и др.); допускается учреждение подкомитетов.

Экономический и социальный комитет работает в сессионном порядке.

Комитет регионов состоит из представителей территориальных и местных коллективов, т.е. административно-территориальных образований внутри государств-членов на разных уровнях (области, провинции, коммуны и т. п.).

Согласно Договору о ЕС (ст. 263) в качестве этих представителей могут выступать либо "обладатели выборного мандата в рамках территориального или местного коллектива" (например, депутаты городского совета), либо должностные лица, "политически ответственные перед избираемой ассамблеей" (например, мэр города, назначенный местным советом).

Благодаря Комитету регионов, таким образом, обеспечивается привлечение низовых звеньев публичной власти к решению общих дел в рамках Европейского Союза. Так же как и рассмотренный выше Экономический и социальный комитет, данный орган выносит консультативные заключения по законопроектам и иным документам, принимаемым институтами Союза. Во многих случаях такая консультация обязательна (сферы культуры, здравоохранения, образования и др.)*(87).

Состав (344 человека), порядок формирования (назначение Советом на четыре года) и правовой статус членов Комитета регионов сходны с Экономическим и социальным комитетом. Похожи также организация работы (сессионная) и внутренняя структура обоих комитетов: Председатель, вице-председатели (в Комитете регионов они назначаются по принципу "один вице-председатель от каждого государства-члена"), Бюро, специальные комиссии.

С учетом особенностей состава Комитета регионов его члены объединяются в политические группы - фракции (в этом он сходен с Европарламентом), а также в национальные делегации (объединяют членов Комитета - выходцев из одного государства).

6.8 Какие специализированные органы функционируют в рамках экономического и валютного союза

Экономический и валютный союз - особая сфера компетенции Европейского сообщества, в рамках которой ЕС осуществляет координацию всей экономической политики государств-членов (экономический союз) и проводит единую денежно-кредитную политику на основе единой валюты - евро (валютный союз).

Наряду с традиционными политическими институтами (Европарламент, Совет, Комиссия) управление в рамках этой сферы осуществляют специализированные органы ЕС и государств-членов, прежде всего Европейская система центральных банков во главе с Европейским центральным банком. Консультативные и наблюдательные функции возложены на Экономический и финансовый комитет.

Европейская система центральных банков и Европейский центральный банк

В связи с введением в ЕС единой валюты евро была проведена реорганизация "денежной власти" государств-членов, а ее носители (центральные банки) были объединены друг с другом в Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ) во главе с новым органом Союза - Европейским центральным банком (ЕЦБ).

ЕСЦБ, таким образом, включает в себя 28 элементов: 27 национальных центральных банков и Европейский центральный банк. Однако из-за того что на единую валюту в силу разных причин смогли перейти не все государства-члены (см. вопрос N 108), полноправными участниками данной системы выступают центральные банки лишь тех стран, которые вошли в "зону евро" (в 2010 г. - 16 стран).

Ввиду этого обстоятельства внутри ЕСЦБ выделяется Евросистема: Европейский центральный банк плюс 16 центральных банков стран "зоны евро"*(88). Остальные центральные банки входят в ЕСЦБ в основном с совещательным статусом, а их руководители не участвуют в принятии решений в рамках единой денежно-кредитной политики.

Главной целью ЕСЦБ служит поддержание стабильности цен, а ее основными задачами выступают:

- определение и претворение в жизнь денежной политики Сообщества;

- проведение валютных операций;

- хранение официальных валютных резервов и управление ими;

- содействие надлежащему функционированию платежных систем (ст. 105 Договора о ЕС; ст. 2-3 Протокола "Об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка").

Важнейшим принципом правового статуса ЕСЦБ является принцип независимости, который распространяется на Европейский центральный банк и на центральные банки всех государств-членов (ст. 105 Договора о ЕС).

Европейский центральный банк - ключевой элемент ЕСЦБ, который обладает широкими властными полномочиями, включая наложение штрафов на предприятия. К исключительной компетенции ЕЦБ относится санкционирование эмиссии денежных знаков евро (ст. 106 Договора о ЕС).

ЕЦБ реализует свои полномочия путем издания регламентов и решений в форме ориентиров и указаний для национальных центральных банков. Он может также принимать рекомендации и заключения, не имеющие обязательной силы.

Высшим должностным лицом ЕЦБ является Председатель, которому помогает в работе вице-председатель.

Указанные должностные лица плюс четыре других члена составляют Дирекцию*(89) - орган текущего управления Европейского центрального банка. Члены Дирекции назначаются сроком на восемь лет по общему согласию правительств государств-членов, входящих в "зону евро".

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) членов Дирекции будет назначать Совет Европейского Союза на основании квалифицированного большинства (государства-члены утрачивают право вето). В голосовании, как и в настоящее время, будут участвовать представители правительств только тех государств-членов, которые перешли на единую валюту "евро".

Главным внутренним органом ЕЦБ выступает Совет управляющих*(90), в состав которого по должности входят члены Дирекции и руководители (управляющие) центральными банками стран "зоны евро".

В целях координации денежной политики, проводимой в рамках "зоны евро", с центральными банками стран, не перешедших на единую валюту, в структуре ЕЦБ образован еще один коллегиальный орган - Общий совет*(91). В него входят Председатель, вице-председатель ЕЦБ и руководители всех без исключения центральных банков государств-членов.

Европейский центральный банк наделен статусом юридического лица, и в этом качестве располагает собственным уставным капиталом и резервами.

Экономический и финансовый комитет - орган, помогающий Совету и Комиссии в осуществлении координации экономической политики государств-членов, в том числе в контроле за состоянием их бюджетов.

Данный Комитет, в частности, дает указанным институтам свои заключения (по их запросу или по собственной инициативе); следит за экономическим и финансовым положением государств-членов, предоставляя об этом доклад Совету и Комиссии; выполняет по поручению Совета подготовительные и консультативные задачи; производит не реже одного раза в год анализ ситуации в области движения капиталов и свободы платежей в Сообществе (ст. 114 Договора о ЕС).

В состав Комитета входят лица, назначаемые государствами-членами, Комиссией и Европейским центральным банком (по два человека от каждого). Члены Комитета должны обладать "исключительной компетентностью в экономической и финансовой сфере" (ст. 2 Решения Совета "О порядке формирования Экономического и финансового комитета") и осуществлять свои функции "в общих интересах Сообщества" (ст. 3 Статута Экономического и финансового комитета, утвержденного решением Совета от 31 декабря 1998 г.).

Руководит работой Экономического и финансового комитета Председатель, избираемый членами Комитета сроком на два года.

6.9 Чем занимается Европейский инвестиционный банк

Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) - это особый орган Европейского сообщества и Союза, который функционирует в качестве кредитной организации. В соответствии с Договором о ЕС и приложенным к нему Протоколом "Об Уставе Европейского инвестиционного банка" он имеет статус юридического лица и располагает собственным уставным капиталом, подписчиками на который являются все государства-члены (в качестве членов Банка).

ЕИБ был образован в 1957 г. (одновременно с учреждением Сообщества) для того, чтобы способствовать выравниванию экономического развития между разными странами и регионами создаваемого общего рынка ЕС. "С этой целью, путем предоставления займов и гарантий, не стремясь к получению прибыли, он помогает финансированию следующих проектов во всех секторах хозяйства" (ст. 267 Договора о ЕС):

- направленных на повышение благосостояния менее развитых регионов Сообщества (например, юг Италии);

- по модернизации или конверсии предприятий либо по созданию новых видов деятельности, которые не могут быть в полной мере профинансированы отдельными государствами-членами;

- представляющих общий интерес для нескольких государств-членов, для реализации которых им также не хватает финансовых средств (например, строительство туннеля под Ла-Маншем в 1980-е гг.).

В последние годы Европейский инвестиционный банк все более активно подключается к финансированию проектов за пределами Европейского Союза, в том числе в России (например, природоохранные проекты в Санкт-Петербурге и Калининграде, на которые им выделена сумма 100 млн евро)*(92).

ЕИБ также выступает соучредителем других финансовых учреждений, в частности Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР)*(93) и Европейского инвестиционного фонда*(94).

Главными внутренними органами ЕИБ являются:

- Совет управляющих - высший коллегиальный орган, определяющий основные направления политики Банка, состоит из компетентных министров государств-членов (обычно министры финансов);

- Административный совет - орган, принимающий решения о предоставлении займов и кредитов со стороны ЕИБ. Включает 28 администраторов, назначаемых на пять лет Советом управляющих (по одному от каждого государства-члена и от Европейской комиссии), а также их заместителей, назначаемых в аналогичном порядке (количество заместителей от разных государств-членов зависит от их доли в уставном капитале ЕИБ);

- Руководящий комитет - орган текущего управления Банком, осуществляющий подготовку решений Административного совета. Состоит из Президента и восьми вице-президентов ЕИБ, назначаемых на шесть лет Советом управляющих по предложению Административного совета.

Европейский инвестиционный банк не единственный орган, производящий финансирование инвестиционных проектов в ЕС. В настоящее время он осуществляет эту деятельность во взаимосвязи с другими финансовыми инструментами Сообщества (ст. 267 Договора о ЕС). К ним относятся, в частности, структурные фонды ЕС, находящиеся в подчинении Европейской комиссии: Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, Европейский фонд по ориентированию и предоставлению гарантий сельскому хозяйству.

В Сообществе имеются также финансовый инструмент по ориентированию рыболовства, Фонд сплочения, Фонд солидарности и другие финансовые инструменты.

6.10 Какие агентства существуют в Европейском Союзе

Расширение и усложнение задач, возлагаемых на Европейский Союз, обусловило появление в его организационном механизме большого числа автономных подразделений, которые чаще всего называются агентствами. Эти подразделения имеют оригинальную юридическую природу и, в качестве особой категории, получили в доктрине наименование "децентрализованный организм" (от франц. organisme decentralise).

"Организм" (в политико-правовом смысле) - это взаимосвязанная совокупность постов и служб, созданных для осуществления конкретной функции. Вместе взятые, они способны образовать единое учреждение*(95).

Будучи децентрализованным, подобное учреждение наделяется статусом юридического лица, а равно большей или меньшей админитративно-финансовой автономией по отношению к остальным институтам и органам Союза.

Таким образом, децентрализованный организм - это одновременно и орган Европейского Союза, и организация, входящая в его структуру как обособленное подразделение с собственной правосубъектностью. В качестве юридического лица децентрализованный организм может от своего имени заключать соглашения с иностранными государствами и международными организациями, которые, однако, нуждаются в одобрении политическими институтами Союза.

Децентрализованными организмами выступают рассмотренные выше Европейский центральный банк и Европейский инвестиционный банк (вопросы N 32 и N 33), Европол и Евроюст (вопрос N 30). Непосредственно в учредительных договорах предусмотрено также создание Агентства по снабжению рудой, сырьем и "специальными расщепляющимися материалами", необходимыми для производства атомной энергии (ст. 52-55 Договора о Евратоме).

Остальные органы подобного характера функционируют на базе правовых актов институтов Союза, изданных преимущественно в рамках Договора о ЕС 1957 г. Не претендуя на исчерпывающий характер, перечислим некоторые из этих подразделений (в скобках указан год их создания)*(96):

- Европейский центр по развитию профессионального образования (1975);

- Европейское учреждение по улучшению условий жизни и труда (1975);

- Европейское агентство по окружающей среде (1990);

- Европейское учреждение по вопросам обучения (1990);

- Европейский наблюдательный центр в отношении наркотических средств и наркомании (1993);

- Европейское агентство по оценке медикаментов (1993);

- Ведомство по гармонизации в рамках внутреннего рынка (1994);

- Европейское агентство по вопросам здоровья и безопасности на рабочем месте (1994);

- Ведомство Сообщества по растительным сортам (1994);

- Европейский наблюдательный центр в отношении проявлений расизма и ксенофобии (1997);

- Европейское агентство по морской безопасности (2002);

- Европейское агентство по авиационной безопасности (2002);

- Европейский орган по безопасности продуктов питания (2002);

- Европейское агентство по координации оперативного сотрудничества на внешних границах государств - членов Европейского Союза (2004 г.);

- Европейское агентство по химическим продуктам (2008 г.).

В рамках общей внешней политики и политики безопасности (вторая опора Союза) в качестве автономных "организмов" в 2002 г. были учреждены Спутниковый центр. Институт по исследованиям безопасности Европейского Союза и Европейское оборонное агентство.

В рамках Союза функционирует также Европейский полицейский колледж, Европейский университет и европейские школы (на основании соглашений между государствами-членами и ЕС).

В ближайшие годы планируется создание новых агентств в различных областях компетенции Союза.

6.11 Используется ли принцип разделения властей в формировании и деятельности органов Европейского Союза

Классическая система разделения властей, предусмотренная для отдельных государств, не вполне подходила такому динамично саморазвивающемуся государствоподобному наднациональному образованию интеграционного типа, как Европейский Союз. Вместо этого была создана гибкая и подвижная система элементов разделения и взаимодействия властей, не ставящая перед собой целью их разделить и жестко закрепить в определенной взаимной связи, но дающая возможность эффективно обеспечить их взаимодействие между собой. Такая организация оптимально способствует достижению координации при постановке задач и обеспечению субординации при их осуществлении. Именно это отражает специфический метод права Европейского Союза - метод скоординированной субординации (или гармонизации).

Исторически усиливающий свое значение Европейский Совет, подобно коллективному главе государства, призван разрабатывать и координировать стратегию развития Союза. С одной стороны, в явно ослабленную ограниченностью полномочий Европейского парламента законодательную власть вторгается Комиссия, являющаяся единственным источником законодательной инициативы и издающая акты в порядке делегированного законодательства. С другой - "жесткость" конституирующих Союз актов несколько уравновешивается влиянием на нее вырабатываемого Судом прецедентного права и возможностью толкования им норм права Европейского Союза.

Совет, официально являющийся органом законодательной власти Союза, состоит из министров - членов исполнительной власти, что явно противоречит традиционной системе разделения властей, но вполне успешно работает в структуре единого институционного механизма Европейского Союза. Положение и развитие судебной системы, в том числе и в результате внесенных Ниццким договором изменений, пожалуй, ближе всего к классическому. Совет, однако, наделяется характерными для суда полномочиями по наложению штрафов. Передача ряда законодательных функций Европейскому центральному банку (в сложнейший период введения единой валюты евро) также отличает организацию власти в Союзе от стандартной схемы. Лиссабонский договор показывает, что в ходе развития Европейского Союза дальнейшие подвижки в системе элементов разделения и взаимодействия властей неизбежны.

6.12 Где размещены институты и органы Европейского Союза

В 1950-е гг., когда начался процесс строительства Европейского Союза, обсуждалась идея выделить для европейских институтов "особый округ, имеющий собственный суверенитет", т.е. поступить по образцу США (федеральный округ Колумбия, где расположена столица Вашингтон).*(97)

Эта идея не получила реализации. Приложенный в 1997 г. к учредительным договорам Протокол "Об установлении местонахождений институтов, некоторых органов и служб Европейских сообществ" окончательно закрепил режим множественности географических центров Союза. Наиболее важными из них служат Брюссель и Люксембург, которые часто называют "европейскими столицами".

Брюссель - официальная резиденция Совета Европейского Союза и Европейской комиссии, а также консультативных органов (Экономический и социальный комитет и Комитет регионов).

В Люксембурге размещены неполитические институты Союза: Суд и Счетная палата. Здесь же находится штаб-квартира Европейского инвестиционного банка. В Люксембурге, кроме того, расположены некоторые службы Комиссии и три месяца в год проводит заседания Совет (апрель, июнь и октябрь).

Европейский центральный банк размещен во Франкфурте-на-Майне (ФРГ), а Европейский парламент - в Страсбурге (Франция). Однако комиссии Парламента заседают в Брюсселе (Бельгия), а его аппарат (Генеральный секретариат) находится в Люксембурге. В Страсбурге также работает Европейский омбудсман.

Штаб-квартира правоохранительных органов Союза (Европол и Евроюст) - в Гааге*(98) (Нидерланды).

Агентства Союза являются децентрализованными организмами не только по своему статусу, но и по местонахождению. Их принято размещать в разных частях территории Союза, например Европейское агентство по окружающей среде расположено в Копенгагене (Дания), Ведомство по гармонизации в рамках внутреннего рынка - в Аликанте (Испания), Европейский центр по развитию профессионального образования - в Салониках (Греция) и т.д.

7. Судебная система Европейского Союза

7.1 Какую роль играет судебная власть в Европейском Союзе

Европейский Союз с самых первых лет своего существования располагает самостоятельной и авторитетной "ветвью" судебной власти, на вершине которой находится Суд Европейских сообществ. Будучи не только правоприменительным, но и правотворческим институтом, Суд сыграл выдающуюся роль в утверждении основополагающих начал правопорядка Сообщества и Союза, таких как принципы верховенства и прямого действия, приоритет основных прав человеческой личности, последовательная защита от нарушений "свобод" внутреннего рынка (свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов).

Судебная практика, созданная Судом, - одна из важнейших категорий источников права Европейского Союза, распространяющая действие на все государства-члены и их органы правосудия (см. вопрос N 28). Изучение этой практики - неотъемлемый элемент подготовки любого европейского юриста.

Посредством своих нормативных (прецедентных) решений Суд Европейских сообществ последовательно усиливает федеративные черты Союза, что выразилось в признании им Договора о ЕС 1957 г. "конституционной хартией", а самого себя - "конституционным судом".

"Истина состоит в том, что с течением лет Суд постепенно создал образование конституционного типа, затушевывая при этом элементы, которые относили Сообщество к классическому международному правопорядку"*(99).

Результаты указанной деятельности консолидированы в Лиссабонском договоре 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17). Вступление в силу Лиссабонского договора также должно привести к дальнейшему возрастанию юрисдикции союзных судов.

7.2 Сколько звеньев включает судебная система Европейского Союза

Долгое время Суд Европейских сообществ являлся единственным судебным институтом организации. Количество поступающих дел было небольшим, и он оперативно справлялся с их рассмотрением. Однако постепенно ситуация изменилась. Так, если за весь 1957 г. Суд вынес четыре решения, десять лет спустя - 24, то в 1977 г. число вынесенных решений достигло 100, а в 1987 г. - 208.

Возрастание нагрузки на единственный судебный институт потребовало соответствующих реформ: на основании поправок, внесенных в учредительные договоры в 1986 г., был создан второй судебный орган Сообществ - Трибунал первой инстанции*(100). В юрисдикцию Трибунала перешли дела по жалобам физических и юридических лиц на действия (бездействие) институтов и органов ЕС, а также служебные споры (споры, возникающие в связи с прохождением гражданской службы Европейских сообществ).

Таким образом, Суд Европейских сообществ получил возможность сосредоточиться на разрешении дел "конституционного" характера. Трибунал первой инстанции выступает преимущественно в роли органа административной юстиции.

При этом, в отличие от Суда, Трибунал не является отдельным институтом Европейского Союза. Это орган, состоящий при Суде, имеющий с ним одно местонахождение (Люксембург) и общий вспомогательный аппарат.

Создание Трибунала не позволило разрешить проблему перегруженности делами, которая грозит в ближайшее время усилиться в связи со вступлением в Европейский Союз десяти новых государств-членов. Так, в 2002 г. Суд вынес 269 решений (в том же году поступило 470 новых дел). Трибунал в указанный период завершил рассмотрение 331 дела (поступило - 411). Средняя продолжительность рассмотрения дел возросла до двух лет.

С учетом этой ситуации Ниццким договором 2001 г. (см. вопрос N 10) было предусмотрено гибкое решение проблемы: Совет Европейского Союза получил право учреждать новые судебные органы специальной юрисдикции в качестве третьего (нижнего) звена судебной системы ЕС. Это звено получило обобщенное наименование "судебные палаты", или "специализированные трибуналы" (последний термин является более корректным; именно он использован в Лиссабонском договоре 2007 г.). В компетенцию судебных палат (специализированных трибуналов) могут передаваться строго определенные категории дел искового производства, ныне рассматриваемых Судом или Трибуналом (здесь и далее под Трибуналом имеется в виду Трибунал первой инстанции).

В 2004 г. был создан первый специализированный трибунал Европейского Союза - Трибунал по делам публичной службы. В его юрисдикцию переданы споры между Европейским Союзом, с одной стороны, и лицами, находящимися на его "европейской публичной службе" (аналог государственной службы), а также иными сотрудниками аппарата ЕС, с другой стороны.

В дальнейшем планируется создание других специализированных трибуналов. Количество подобных органов, которые могут быть образованы в рамках судебной системы Европейского Союза, не ограничивается.

Итак, судебная система Европейского Союза включает три звена: высшее - Суд (Суд Европейских сообществ); далее - Трибунал первой инстанции (Трибунал); наконец, специализированные органы правосудия - судебные палаты (специализированные трибуналы), из которых к 2010 г. был создан один: Трибунал по делам публичной службы.

Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) полностью сохраняет указанную модель построения судебной системы организации. В то же время изменениям подвергаются названия входящих в нее звеньев (см. следующий вопрос).

7.3 Почему в названиях судов Европейского Союза используется устаревшая терминология

Действительно, несмотря на то, что Договор о Европейском Союзе 1992 г. вступил в силу более 15 лет назад (1 ноября 1993 г.), его судебный институт по-прежнему именуется Судом Европейских сообществ, а не Европейского Союза. То же самое относится к Трибуналу (полное наименование: Трибунал первой инстанции Европейских сообществ).

Причина, по которой были оставлены прежние названия, лежит в сложной внутренней структуре организации Европейский Союз. Напомним, что Союз в его нынешнем виде состоит из трех частей (опор), которые имеют разный правовой режим (см. вопрос N 14).

Юрисдикция Суда, а равно Трибунала, в полной мере распространяется лишь на первую опору, т.е. на Европейские сообщества (согласно Договору о ЕС и Договору о Евратоме 1957 г.).

Общая внешняя политика и политика безопасности (вторая опора Союза) полностью изъята из-под судебного контроля, а полномочия рассматривать дела в рамках третьей опоры (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере) появились лишь в 1999 г. и являются достаточно ограниченными.

Таким образом, Суд в своей деятельности чаще всего выступает именно как институт первой опоры: как Суд Европейских сообществ и даже как Суд ЕС (дел, возникающих в рамках второго из Сообществ - Евратома, крайне мало). Аналогичная ситуация с Трибуналом.

Замена устаревших названий судов должна произойти после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. Все эти органы, вместе взятые, т.е. судебная система Европейского Союза в целом, будет именоваться "Суд Европейского Союза". Ее высший элемент (нынешний Суд Европейских сообществ) сохранит краткое наименование "Суд". Второе звено - Трибунал первой инстанции - переименовывается в "Трибунал". Наконец, судебные палаты, или специализированные трибуналы, будут обозначаться только последним термином - "специализированные трибуналы".

Суд Европейского Союза в целом признан Лиссабонским договором в качестве одного из семи высших руководящих органов (институтов) Союза наравне с Европейским парламентом, Европейским советом, Советом Европейского Союза, Европейской комиссией, Счетной палатой и Европейским центральным банком.

7.4 Что такое "Статут Суда"

Статут Суда - основной источник, закрепляющий внутреннюю организацию и порядок функционирования судебной власти Европейского Союза. Хотя в названии Статута указано только слово "Суд", его нормы распространяются и на Трибунал первой инстанции, и на судебные палаты (когда они будут созданы).

Действующий Статут Суда принят в 2001 г. и, с учетом последующих изменений и дополнений, включает в себя пять разделов:

- раздел I "Статус судей и генеральных адвокатов" (ст. 2-8)*(101);

- раздел II "Организация" (ст. 9-18);

- раздел III "Процедура" (ст. 19-46);

- раздел IV "Трибунал первой инстанции Европейских сообществ" (ст. 47-62 ter);

- раздел IV bis "Судебные палаты" (ст. 62 quater);

- раздел V "Заключительные положения" (ст. 63-64).

В приложении к Статуту зафиксированы состав, правила работы и юрисдикция Трибунала по делам публичной службы.

Аналогичную структуру Статут Суда сохранит и после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. Документ переименован в "Статут Суда Европейского Союза".

Статут Суда - источник первичного права Европейского Союза. Он содержится в специальном протоколе, который приложен ко всем учредительным договорам этой организации (см. вопросы N 15, N 17).

Однако, в отличие от остальных положений учредительных документов, нормы Статута (кроме раздела I) могут изменяться в упрощенном порядке - путем внесения поправок Советом Европейского Союза (без ратификации со стороны государств-членов).

Детальные правила процедуры судов Союза закрепляют их процессуальные регламенты.

7.5 Входит ли Европейский суд по правам человека в судебную систему Европейского Союза

Нет. Европейский суд по правам человека (Страсбург) учрежден Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и функционирует в рамках другой интеграционной организации - Совета Европы. Он рассматривает дела по жалобам на нарушения упомянутой Конвенции со стороны ее государств-участников (включая Россию).

По итогам рассмотрения дела Европейский суд по правам человека может признать страну нарушителем, а также назначить выплату "справедливой компенсации" потерпевшей стороне, размер которой определяет самостоятельно (ст. 41). При этом физические лица и их объединения вправе обращаться в данный Суд лишь в качестве последнего средства, "после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты" (ст. 35 Конвенции).

Члены Европейского суда по правам человека избираются Парламентской ассамблеей Совета Европы (состоит из представителей национальных парламентов). Контроль за исполнением его решений осуществляет Комитет министров Совета Европы (входят по одному министру от каждого государства - участника организации).

Европейский суд по правам человека является высшим гарантом соблюдения в масштабах всей Европы основных прав личности "первого поколения" (главным образом, личные и политические права человека и гражданина, а также право собственности). В дальнейшем, после планируемого присоединения Европейского Союза к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., в этом Суде можно будет обжаловать действия и решения наднациональных институтов и органов Союза, в том числе судебных. Присоединение Европейского Союза к Конвенции о защите прав человека и основных свобод прямо предусмотрено Лиссабонским договором 2007 г., а также Протоколом N 14 2004 г. к Конвенции (см. вопросы N 17 и N 84).

Следует отметить, что термины "Европейский суд" (неофициальное название высшего судебного органа Союза) и "Европейский суд по правам человека" не являются синонимами и различны по написанию в официальных языках:

- Европейский суд (т.е. Суд Европейских сообществ): European Court of Justice (англ.), Cour de justice europenne (франц.);

- Европейский суд по правам человека: European Court of Human Rights (англ.), Cour europeenne des droits de l'homme (франц.).

7.6 Кто и в каких случаях может привлекать государства-члены к ответственности перед судами Европейского Союза

По общему правилу это делает Европейская комиссия при осуществлении ею охранительной функции (т.е. контроля за соблюдением учредительных договоров и правовых актов Союза).

Если Комиссия установит, что какое-либо государство-член совершило действие или бездействие, нарушающее право ЕС, то она возбуждает против него расследование (ст. 226 Договора о ЕС). По итогам расследования Комиссия выносит мотивированное заключение, в котором назначает государству срок для устранения нарушений (например, для издания необходимых законов в соответствии с директивой ЕС).

В случае если государство не подчинится указаниям, Комиссия подает иск в Суд Европейских сообществ. Подобные категории дел называются в доктрине "иски о неисполнении обязательств" (т.е. обязательств, вытекающих из членства в ЕС). Это наиболее распространенная категория исков в практике Суда. Например, в 2002 г. он вынес по ним 93 решения, из них 90 исков удовлетворено, в трех отказано.

Если Суд признает государство-член нарушителем, то оно должно принять все необходимые меры по исполнению решения Суда. В противном случае Комиссия вправе ходатайствовать перед Судом о наложении штрафа на государство, который может выступать в виде единовременной суммы или периодических платежей (пени). Подобные суммы уплачиваются в бюджет Европейского Союза. Например, решением Суда от 25 ноября 2003 г. на Испанию наложена пеня в размере 624 150 евро в год до тех пор, пока она не обеспечит в полной мере выполнение одной из директив Сообщества в сфере экологического права*(102).

Наибольший (к 2010 г.) размер штрафных санкций был наложен Судом на Францию за ненадлежащее исполнение законодательства ЕС об охране морских биологических ресурсов и борьбе с браконьерством: единовременная сумма штрафа 20 млн евро плюс пеня около 58 млн евро каждые полгода до тех пор, пока Франция не обеспечит устранение констатированных Судом нарушений (решение Суда от 12 июля 2005 г.).

Комиссия - единственный институт Союза, который может преследовать государства-члены за нарушения права ЕС (Европарламент, Совет и Счетная палата таким полномочием не обладают). Иски о неисполнении обязательств в рамках своей компетенции могут предъявлять к государствам также Европейский инвестиционный банк и Европейский центральный банк (последний - к национальным центральным банкам).

Иски о неисполнении обязательств в настоящее время предъявляются только в рамках первой опоры (Европейское сообщество и Евратом). Следовательно, Комиссия не может привлечь государства-члены к ответственности за неисполнение актов Союза, изданных по вопросам ОВПБ и СПСО (второй и третьей опор).

В связи с ликвидацией Лиссабонским договором 2007 г. (см. вопрос N 17) структуры трех опор (см. вопрос N 14) Комиссия получит право преследовать в Суде государства-нарушители по всем вопросам компетенции Европейского Союза, кроме общей внешней политики и политики безопасности (бывшей второй опоры).

Сроки исковой давности в отношении подобных дел не предусмотрены.

7.7 Рассматривают ли суды Европейского Союза межгосударственные споры

Да, но это случается крайне редко (всего несколько дел из более 13 тыс., рассмотренных Судом и Трибуналом за время их существования). Авторы учредительных договоров сознательно установили препятствия для возникновения подобных споров, так как это чревато дестабилизацией политической ситуации в Сообществах и Союзе.

Если одно государство-член полагает, что другая страна нарушила свои обязательства из Договора о Европейском сообществе, то оно сначала должно обратиться в Комиссию (ст. 227 Договора о ЕС). Лишь в том случае, если последняя не отреагирует на нарушение в течение трех месяцев, заинтересованное государство-член может само обратиться с иском в Суд.

Если между государствами-членами возникают разногласия по поводу применения или толкования актов, изданных в рамках третьей опоры (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере), то эти разногласия выносятся сначала на рассмотрение Совета Европейского Союза. Если Совету не удается урегулировать их в течение полугода, то заинтересованная страна может передать дело в Суд (ст. 35 Договора о Европейском Союзе).

Два и более государства-члена совместно могут также представлять на разрешение Суда Европейских сообществ свои разногласия по вопросам, которые имеют отношение к предмету Договора о ЕС, но прямо не регулируются правом Сообщества (например, территориальные споры). Такая возможность ими ни разу не использовалась, хотя и была предусмотрена изначально (ст. 239 Договора о ЕС).

Таким образом, Суд Европейских сообществ (а равно Трибунал) почти никогда не выступает в роли международного суда, т.е. органа, разрешающего конфликты между государствами.

7.8 Можно ли подавать в суды Европейского Союза иски к его институтам и органам

Да, поскольку нормы права Европейского Союза способны нарушать не только государства-члены, но и наднациональные власти.

Договор о Европейском сообществе в этой связи предусматривает две основные категории исков:

- иски об аннулировании, т.е. иски, направленные на оспаривание правовых актов Европарламента, Совета, Комиссии, а также Европейского центрального банка (ст. 230 Договора о ЕС). В случае удовлетворения иска Суд или Трибунал объявляют оспариваемый акт ничтожным с момента издания, хотя и могут оставить в силе некоторые его юридические последствия (ст. 231 Договора о ЕС).

Срок исковой давности по таким делам весьма краток: два месяца с момента опубликования документа (например, регламента или директивы), доведения его до сведения адресата (например, индивидуального решения) или, в противном случае, со дня, когда истец узнал о существовании этого акта (например, Европейская комиссия разрешает слияние двух компаний, а третья компания, их конкурент, узнав о решении Комиссии, оспаривает его в судебном порядке).

С помощью исков об аннулировании могут быть отменены любые правовые акты ЕС, кроме рекомендаций и заключений (так как они не имеют обязательной силы). Аналогичные иски также могут предъявляться в целях отмены рамочных решений и решений Союза, изданных в области борьбы с преступностью (ст. 35 Договора о Европейском Союзе);

- иски из бездействия, целью которых служит "заставить" через Суд/Трибунал институты Союза или ЕЦБ принять решение, необходимое истцу (ст. 232 Договора о ЕС). Перед подачей таких исков заинтересованная сторона в обязательном порядке должна сначала обратиться к соответствующему институту, "пригласить" его исполнить необходимое действие. Если последний не отреагировал на просьбу в течение двух месяцев, то на протяжении следующего двухмесячного срока к нему может быть предъявлен иск из бездействия.

Если Суд или Трибунал признают бездействие института или ЕЦБ противоречащим Договору о ЕС, то он констатирует нарушение. В таком случае ответчик должен принять необходимые меры для исполнения судебного решения, т.е. издать регламент или иной правовой акт в рамках Сообщества (кроме рекомендаций и заключений).

Круг субъектов, которые управомочены предъявлять иски к наднациональным институтами и ЕЦБ, шире, чем в исках о нарушении обязательств государствами-членами. Правом на подачу исков об аннулировании или из бездействия обладают, во-первых, любое государство-член (например, Германия, не согласная с новой директивой Европарламента и Совета, оспаривает ее в Суде); во-вторых, институты Союза и Европейский центральный банк (например, Европарламент оспаривает правовой акт или бездействие Совета Европейского Союза)*(103).

Наконец, в качестве истцов по таким делам способны выступать физические и юридические лица, причем независимо от места их проживания или нахождения. Однако, в отличие от государств-членов и институтов (привилегированных истцов), индивиды могут оспаривать в судах Союза только акты, им адресованные, или, во всяком случае, "прямо и непосредственно их касающиеся" (например, принятие или непринятие Комиссией антидемпинговых мер в отношении конкретного производителя). То же самое относится к искам из бездействия (гражданин не может требовать, например, издания основ законодательства ЕС в форме директивы).

Лиссабонский договор 2007 г. расширяет возможности физических и юридических лиц по обращению с судебными исками к органам Европейского Союза. В частности, согласно новой редакции ст. 230 Договора о ЕС (ст. 263 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора) они получат право оспаривать в Суде Европейского Союза "регламентарные" (т.е. нормативные) акты других органов ЕС, которые непосредственно их затрагивают и не требуют исполнительных мер.

Кроме того, иностранные физические и юридические лица, против которых Советом Европейского Союза были введены санкции ("ограничительные меры") в рамках общей внешней политики и политики безопасности, управомочены оспаривать подобные санкции в Суде Европейского Союза посредством исков об аннулировании.

7.9 Что такое "иски о договорной и внедоговорной ответственности Сообщества"

Иски о договорной ответственности Сообщества (ст. 238 Договора о ЕС) - это иски, которые предъявляются в случае нарушения со стороны ЕС обязательств по контрактам, заключенным им с юридическими и физическими лицами (например, договор о выполнении ремонтных или иных подрядных работ в офисах институтов или договор поставки им компьютерной техники).