Право Европейского Союза

1) интеграции потребностей окружающей среды в различные направления деятельности ЕС и имплементации принципа экологической обусловленности деятельности Сообщества, изложенного в ст. 6 Договора об учреждении ЕС;

2) продолжения мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития;

3) проведения экологических мероприятий с расчетом на текущее и будущее расширение Европейского Союза, т.е. вступление в него новых государств.

Программа концентрирует внимание на четырех приоритетных сферах действий Сообщества на ближайшие годы, к которым относятся:

- изменение климата;

- природа и биологическое разнообразие;

- окружающая среда, здоровье и качество жизни;

- природные ресурсы и отходы.

Шестая программа определяет как общие цели, задачи, принципы и стратегические подходы экологической деятельности ЕС на ближайшие 10 лет, так и конкретные цели, задачи и ключевые мероприятия в упомянутых выше сферах. Программа также определяет основные задачи организации в сфере международного сотрудничества по проблемам экологии и устанавливает критерии формулирования экологической политики на основе обработки соответствующей информации и получения новых данных.

Программа учреждает специальные политико-правовые инструменты, на основе которых будут проводиться те или иные мероприятия в четырех приоритетных сферах, - тематические стратегии. Такие тематические стратегии должны содержать описание предложений по решению тех задач Программы, ради которых они учреждены, и меры по их реализации.

Шестая программа намечает серьезную законотворческую работу, которую предстоит провести Сообществу и ее государствам-членам в области окружающей среды.

В этой связи при определении Программой стратегических подходов к решению экологических задач делается специальный акцент на необходимости обновления соответствующего законодательства Сообщества, а также имплементации и обеспечения принудительной силой экологического законодательства ЕС. Последнее предусматривает:

- совершенствование мер по повышению уважения экологических правил Сообщества и пресечение нарушений экологического законодательства;

- содействие совершенствованию процедур правопринуждения, инспекции, мониторинга экологического законодательства в государствах-членах;

- систематический обзор применения экологического законодательства в государствах-членах;

- обмен информацией о наилучшей практике по имплементации законодательства ЕС.

Среди этих же подходов Программа особо выделяет необходимость становления законодательства ЕС об экологической ответственности и скорейшей ратификации Сообществом и государствами-членами Орхусской конвенции 1998 г.

К важнейшим законодательным мероприятиям, предусмотренным Шестой программой экологических действий ЕС, в четырех приоритетных сферах можно отнести следующие.

В сфере изменения климата меры, заложенные в Шестой программе, направлены на реализацию Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г.

В сфере природы и биологического разнообразия Шестая программа предполагает дальнейшую реализацию положений Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. и, в частности, Картахенского протокола о биологической безопасности к ней. Также предусматривается имплементация морских конвенций о защите морской среды от загрязнения и расширение применения Хабитат-директивы и Директивы о защите птиц, в том числе и путем введения их положений в государствах-кандидатах.

В сфере окружающей среды, здоровья и качества жизни Программа предусматривает необходимость:

- учета во всех сферах законодательства Сообщества результатов оценки вредности химикатов;

- анализа эффективности применения законодательства, определяющего правовые рамки использования пестицидов;

- ратификации международных конвенций об устойчивых органических загрязнителях, опасных химикатах и пестицидах и изменения в связи с этим Регламента Совета по экспорту и импорту некоторых опасных химикатов;

- совершенствования применения положений Рамочной водной директивы и Директивы о качестве воды для купания;

- совершенствования законодательства по шумовому загрязнению.

В сфере природных ресурсов и отходов Шестая программа специально подчеркивает необходимость пересмотра законодательства об отходах, которое уже давно нуждается в кодификации, включая законодательство о сточных нечистотах, биодеградировавших отходах, об упаковке, батарейках и перевозке отходов, а также дополнения Рамочной директивы об отходах 1975 г.

Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды является центральным документом в области экологии на европейском континенте на ближайшее десятилетие. Учитывая масштабы предусматриваемых мероприятий и характер деятельности ЕС, в соответствии с Программой будут координироваться мероприятия в сфере охраны окружающей среды не только государств-членов ЕС, но и государств-кандидатов, а также других стран Европы и европейских международных экологических организаций. Нет сомнений, что данный документ имеет большое значение и для России как участника европейских процессов в природоохранной сфере.

17.3 Каковы основные инструменты охраны окружающей среды в ЕС

Важнейшей составляющей механизма охраны окружающей среды является экологическая стандартизация (экологическое нормирование). Введение общих для государств-членов экологических стандартов - самый старый и наиболее разработанный инструмент защиты окружающей среды в рамках ЕС. С начала 1970-х гг. Сообществом принято колоссальное количество различных стандартов в рассматриваемой области, экологической стандартизации посвящены более сотни актов вторичного права.

Рекомендацией Совета от 3 марта 1975 г. относительно распределения стоимости и действий публичных властей в экологических делах дается официальная правовая классификация экологических стандартов Европейского сообщества. В документе устанавливается, что Сообществом принимаются следующие виды экологических стандартов:

- стандарты качества окружающей среды, ее компонентов (вода, воздух, почва, флора и фауна);

- экологические стандарты продукции;

- экологические стандарты производственных процессов.

В последние годы Комиссией были предприняты попытки кодификации норм в области охраны окружающей среды. Результатом этих действий стало принятие 24 сентября 1996 г. Директивы 96/61/ЕС, интегрирующей положения о предупреждении загрязнения и контроле над ним, которая действует сегодня с изменениями, внесенными Директивой Европейского парламента и Совета 2003/35/ЕС от 26 мая 2003 г. Частичная кодификация норм в области охраны вод была проведена Директивой 2000/60/ЕС, учредившей рамки деятельности Сообщества в области водной политики от 23 октября 2000 г.

Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды указывает на необходимость кодификации в ближайшем будущем законодательства Сообщества об отходах.

Следующим важнейшим инструментом охраны окружающей среды в ЕС является оценка воздействия на окружающую среду. Правовое регулирование проведения оценки воздействия на окружающую среду осуществляется на основе Директивы 85/337/ЕЭС по оценке некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду от 27 июня 1985 г., измененной Директивами в 1997 и 2003 гг.

Существенное значение для проведения такой оценки в государствах-членах имеют также положения Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, принятой в 1991 г. в Эспо (Финляндия) под эгидой Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН). Европейское сообщество принимало активное участие в разработке и является участником данной Конвенции.

Директива 85/337/ЕЭС оказала огромное влияние как на международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так и на экологическое законодательство различных стран, которые не являются членами Европейского сообщества. В основу Директивы был положен принцип превентивных действий, смысл которого состоит в том, что меры по защите окружающей среды должны проводиться заблаговременно, до появления непосредственно неблагоприятного источника. Любой, государственный или частный, экономический проект, который может повлиять на окружающую среду, будь то строительство автострады или ввод в действие нового металлургического цеха, должен пройти соответствующую экологическую оценку согласно ст. 1 Директивы.

Директивой определены критерии такой оценки (ст. 3), а также приводятся типы проектов, оценка которых обязательна (Приложение 1), и типы проектов, для которых государства-члены могут определить обязательность оценки (Приложение 2). Проведение оценки представляет собой сложную процедуру, в которой участвуют компетентные органы государств-членов, осуществляющее проект лицо и заинтересованная общественность. Серьезное внимание уделяется в документе распространению экологически значимой информации и учету общественного мнения.

Существенную роль в обеспечении охраны окружающей среды играет информационный инструмент экологической политики ЕС - Европейское агентство по окружающей среде (ЕАОС), осуществляющее сбор, обработку и анализ информации о состоянии окружающей среды на континенте. Правовую базу для деятельности Агентства составляет Регламент N 1210/90 от 7 мая 1990 г. об учреждении Европейского агентства по окружающей среде и Европейской сети информации и наблюдения за окружающей средой, измененный Регламентом N 933/1999 от 29 апреля 1999 г.

Европейское агентство по окружающей среде является учреждением Европейского сообщества, Регламент N 1210/90 выступает в качестве его устава. Де-факто Агентство начало функционировать только с декабря 1993 г. Его штаб-квартира была определена в Копенгагене. ЕАОС выполняет следующие функции:

- обеспечение ЕС и государств-членов объективной экологической информацией; регистрацию, сопоставление и оценку информации о состоянии окружающей среды; участие в информационном обмене и обеспечение сравнимости получаемой экологической информации на европейском уровне; обеспечение широкого распространения достоверной информации о состоянии окружающей среды и о результатах исследований в области экологии;

- координацию Европейской сети информации и наблюдения за окружающей средой, содействие в инкорпорации ее в международные системы мониторинга, содействие государствам-членам в становлении систем мониторинга окружающей среды и консультирования государств-членов по данным вопросам;

- совершенствование методов оценки стоимости ущерба, превентивных и восстановительных мероприятий;

- участие в международном сотрудничестве.

Статья 19 Регламента N 1210/90 указывает, что в работе Европейского агентства по окружающей среде могут участвовать не только государства-члены, но и другие государства, разделяющие подход Сообщества и государств-членов к задачам Агентства. Это в полной мере относится и к Российской Федерации, тем более что подобное участие упоминается как возможное средство экологического сотрудничества между ЕС и РФ в ст. 69 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, заключенном в 1994 г. между Россией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой.

Регламент N 1210/90 по существу ввел два инструмента экологической политики Сообщества: информационный инструмент экологической политики ЕС - Европейское агентство по окружающей среде и общую для Сообщества систему мониторинга окружающей среды - Европейскую сеть информации и наблюдения за окружающей средой. Сеть, согласно ст. 4 Регламента, включает в себя важнейшие элементы национальных информационных сетей государств-членов, национальные опорные пункты по сбору информации, тематические центры обработки информации в государствах-членах. Возглавляет и координирует Сеть, учрежденную Регламентом N 1210/90, Европейское агентство по окружающей среде.

В Европейском сообществе действует своеобразная система экологической сертификации продукции - система "эко-лейбл". Система присуждения эко-лейбла не носит обязательного характера, ее целями являются:

- распространение дизайна, производства, маркетинга и использования продукции, имеющей минимальное воздействие на окружающую среду;

- улучшение обеспечения потребителей информацией о продукции, оказывающей воздействие на окружающую среду.

Для получения эко-лейбла - своего рода сертификата качества продукция должна соответствовать строгим экологическим критериям согласно ст. 5 Регламента N 880/92.

Сообществом разработаны соответствующие критерии для ряда категорий товаров: туалетной бумаги, удобрений, стиральных и посудомоечных машин и др. В присуждении эко-лейбла участвуют комиссия, специально созданный для этих целей комитет и форум, состоящий из представителей заинтересованных сфер (промышленность, коммерция, организации потребителей, экологические организации).

Эко-лейбл не присуждается продуктам питания, напиткам и лекарственным препаратам.

В Европейском сообществе введена и функционирует общая система экологического менеджмента и экологического аудита. Сегодня она базируется на положениях Регламента N 761/2001 от 19 марта 2001 г. о добровольном участии организаций в системе эко-менеджмента и эко-аудита Сообщества.

Согласно ст. 2 Регламента N 761/2001 эко-менеджмент - это часть общей системы менеджмента организации, включающая структуру, распределение ответственности, процедуры, процессы, источники разработки и реализации политики организации в отношении окружающей среды.

Эко-аудит в соответствии с положениями Регламента N 761/2001 - это инструмент управления, включающий в себя систематическую, документированную, периодическую и объективную оценку системы управления и мер, направленных на защиту окружающей среды, и позволяющий:

- упростить контроль за теми видами деятельности, которые могут оказывать воздействие на окружающую среду;

- оценивать соответствие их политике организации в отношении окружающей среды.

Следовательно, по смыслу Регламента эко-аудит является механизмом оценки деятельности организации в отношении окружающей среды, проводящейся в рамках эко-менеджмента данного предприятия, корпорации, компании, фирмы и т.д. Основной задачей эко-аудита является оценка на месте систем менеджмента, их соответствия политике и программам организации, которые должны соблюдать требования соответствующих постановлений, касающихся окружающей среды.

Регламент N 761/2001 принят в помощь предприятиям и организациям, преследует цели совершенствования управления компаниями, создает единообразные стандарты проведения экологической политики для предприятий, действующих на территории Европейского Союза.

Одновременно Регламент N 761/2001 способствует усилению контроля за соблюдением компаниями экологических требований со стороны государств-членов и ЕС. На сегодняшний день в данной системе принимает участие более 1500 крупных и средних предприятий.

17.4 Как осуществляется защита экологических прав в законодательстве Европейского Союза

Реализация экологических целей Европейского сообщества является важнейшей гарантией социальных прав личности, как это следует из ст. 37 Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. При этом право Европейского Союза не содержит основных экологических прав личности - права на благоприятную окружающую среду, права на информацию об окружающей среде, права на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, права на участие в принятии экологически значимых решений, права на доступ к правосудию по делам экологического характера. Данные права провозглашает законодательство государств-членов. Однако в экологическом законодательстве ЕС в настоящее время формируется механизм гарантий экологических прав, созданы правовые инструменты, позволяющие обеспечить их реализацию. Это свидетельствует о косвенном признании Европейским Союзом экологических прав личности.

Существенную роль для становления механизма гарантий экологических прав в Сообществе играет Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по делам экологического характера 1998 г., принятая под эгидой ЕЭК ООН. Европейское сообщество, государства-члены, другие европейские страны (в том числе и Россия) принимали активное участие в разработке данной Конвенции.

Положения Орхусской конвенции 1998 г. имплементированы в правопорядок Союза двумя документами:

- Директивой Европейского парламента и Совета 2003/4/ЕС от 28 января 2003 г. о доступе общественности к информации об окружающей среде и отмене Директивы 90/313/ЕЭС;

- Директивой Европейского парламента и Совета 2003/35/ЕС от 26 мая 2003 г., обеспечивающей участие общественности в разработке некоторых планов и программ, касающихся окружающей среды, и вносящей изменения относительно участия общественности и доступа к правосудию в Директивы Совета 85/337/ЕЭС и 96/61/ЕС.

Директива 2003/4/ЕС призвана полностью заменить к 14 февраля 2005 г. один из самых громких и известных актов Сообщества в области окружающей среды - Директиву 90/313/ЕЭС от 7 июля 1990 г. о свободе доступа к информации об окружающей среде, которая впервые на европейском уровне гарантировала право граждан на информацию об окружающей среде.

Оба документа были приняты с целью обеспечить свободу доступа и распространения экологической информации, имеющейся в распоряжении органов власти, а также определить пределы доступности такой информации.

Статья 3 Директивы 2003/4/ЕС устанавливает, что государства-члены должны делать доступной информацию о состоянии окружающей среды для любого частного лица. При этом ст. 4 дает перечень оснований, по которым экологическая информация может быть закрыта государством для доступа общественности (информация, затрагивающая международную и государственную безопасность, составляющая коммерческую или личную тайну, и т. п.).

В соответствии со ст. 6 Директивы 2003/4/ЕС лицо, которому было, по его мнению, необоснованно отказано в получении экологической информации, должно быть обеспечено возможностью доступа к судебным средствам защиты своих прав.

Доступ к экологической информации является бесплатным. Однако новая Директива допускает возможность предоставления дополнительной информации властными органами лицу за определенную плату. Эта плата не должна превышать разумных пределов (ст. 5).

В отличие от Директивы 2003/4/ЕС Директива 2003/35/ЕС не отменяет, а дополняет уже существующее законодательство Сообщества о доступе общественности к принятию экологических решений и правосудию по экологическим делам. Эти положения содержатся в Директиве 85/337/ЕЭС и 96/61/ЕС.

Директива 85/337/ЕЭС по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду от 27 июня 1985 г., измененная Директивой 97/11/ЕС от 3 марта 1997 г., в ст. 6 обязывает государства-члены обеспечить общественности возможность выражать свое мнение при проведении оценки воздействия на окружающую среду тех или иных проектов, непосредственно участвовать в консультациях при принятии решений экологического характера. Указываются также формы обеспечения такого участия. Согласно ст. 9 Директивы 85/337/ЕЭС компетентные органы, проводящие оценку воздействия, должны также подробно проинформировать общественность о принятом решении.

Директива 2003/35/ЕС дополнила Директиву 85/337/ЕЭС определениями понятий "общественность" и "заинтересованная общественность", установила дополнительные гарантии информирования общественности о проводимых в рамках Директивы мероприятиях и доступа ее к участию в проведении оценки.

Схожие изменения были внесены Директивой 2003/35/ЕС и в ст. 15 Директивы 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 г., интегрирующей положения о предупреждении загрязнения и контролю над ним. Данная статья обязывает государства-члены обеспечивать участие общественности в принятии экологически значимых решений. Директива 96/61/ЕС была дополнена также ст. 15а, которая предусматривает возможность доступа общественности к правосудию по соответствующим делам.

В последние годы Европейским сообществом предприняты дополнительные меры по охране окружающей среды от негативных воздействий, влекущих причинение ущерба гражданам и обществу в целом. С этой целью издана Директива 2004/35/ЕС Европейского парламента и Совета от 21 апреля 2004 г. об экологической ответственности в том, что касается предотвращения и возмещения ущерба окружающей среде.

Уголовно-правовые санкции за нарушение предписаний экологического законодательства ЕС закреплены в Директиве 2008/99/ЕС Европейского парламента и Совета от 19 ноября 2008 г. об уголовно-правовой охране окружающей среды.

18. Энергетическое законодательство Европейского Союза

18.1 В чем сущность правового регулирования энергетической политики Европейского Союза

Энергетика представляет собой важнейшую промышленную инфраструктуру, без которой сегодня немыслимо устойчивое социально-экономическое развитие Европейского региона. Топливно-энергетический комплекс всегда был самым уязвимым звеном экономики стран Западной Европы, поэтому частичная интеграция в этой области осуществлялась изначально с появлением Сообществ в рамках ЕОУС и Евратома. Энергетический кризис начала 1970-х, вызванный нехваткой энергоресурсов, еще раз подтвердил необходимость совместных скоординированных усилий государств - членов Сообщества в данной сфере. Однако к серьезным практическим мероприятиям по интеграции в области энергетики государства-члены пришли только с созданием внутреннего рынка.

В мае 1988 г. Комиссия в своем Рабочем документе, озаглавленном как "Внутренний энергетический рынок", определила создание внутреннего энергетического рынка в качестве важнейшей цели расширения общего рынка и представила план поэтапной либерализации энергетического сектора экономики государств-членов. Данный план, предусматривавший координацию цен на энергоносители на уровне Сообщества и введение общих для государств-членов правил транзита электричества и газа через их территорию, был в целом осуществлен в начале 1990-х гг.

Кроме мероприятий по формированию внутреннего энергетического рынка, в 1990-е гг. Сообществом были проведены также меры, направленные на стимулирование инвестиций в энергетический сектор, обеспечение надежности поставок энергоресурсов, поддержки энергоэффективности и режима экономии энергии, развитие и расширение потребления энергии из альтернативных источников, сохранение окружающей среды в процессах производства энергии и энергопотребления.

Основу деятельности Европейского сообщества в сфере энергетики закладывает сегодня п. "u" § 1 ст. 3 Договора о ЕС 1957 г., называющий среди прочих направлений деятельности Сообщества "мероприятия в области энергетики". Однако энергетическая политика ЕС не находит сегодня отражения среди политик Сообщества, приведенных в части III учредительного договора. Компетенция ЕС в этой сфере реализуется преимущественно через ст. 95 Договора о ЕС, предусматривающую проведение мер по сближению законодательства государств-членов в целях обеспечения функционирования внутреннего рынка.

Определенное значение для энергетической политики ЕС приобретают в последнее время положения ст. 154-156 раздела XV "Трансъевропейские сети" Договора 1957 г., которые в достаточно общих формулировках говорят о поддержке Сообществом проектов развития трансъевропейских энергетических инфраструктур. Мероприятия Сообщества в области энергетики непосредственно соприкасаются также со "свободами" движения товаров и услуг, экологической политикой ЕС, а поскольку энергетика является сферой естественных монополий, то еще и с конкурентной политикой ЕС. Энергетика относится к совместным предметам ведения Европейского сообщества и государств-членов.

Ключевую роль для развития собственной энергетической политики ЕС играют такие международные документы, как Европейская энергетическая хартия 1991 г. и Лиссабонский договор к Энергетической хартии 1994 г.

Важно также помнить о том, что правовые основы интеграции в области атомной энергетики осуществляются на основе положений Договора 1957 г., учреждающего Евратом.

Анализ энергетического законодательства Европейского Союза позволяет выделить несколько основных принципов осуществления энергетической политики ЕС:

- принцип недискриминации, который вытекает из общего принципа недискриминации и для энергетической сферы означает, в первую очередь, недискриминацию на энергетическом рынке, запрет на включение дискриминационных условий в договоры об энергоснабжении, возможности "доступа третьей стороны";

- принцип транспарентности, характеризующий прозрачность ситуации на внутреннем энергетическом рынке, возможность получения информации потребителями об уровне цен на энергоносители, а также наблюдения Сообществом за поставками и транзитом энергоресурсов;

- принцип непричинения вреда окружающей среде, отражающий необходимость проведения превентивных мероприятий по охране окружающей среды при осуществлении деятельности по энергоснабжению;

- принцип учета социального фактора в энергетической политике, требующий уделять внимание зависимости уровня безработицы в энергетике от конъюнктуры рынка, обеспечению безопасности работников в энергетическом секторе, повышенной социальной значимости услуг общеэкономического значения.

В целом необходимо признать, что эти принципы одновременно являются и принципами энергетического права Европейского Союза как совокупности норм права Европейского Союза, регулирующих отношения, складывающиеся в процессах функционирования внутреннего энергетического рынка, обеспечения стабильности энергоснабжения, повышения энергоэффективности и развития альтернативных и возобновляемых источников энергии при учете целей достижения устойчивого развития и предотвращения изменения климата.

Современная структура рынка энергоснабжения расставляет приоритеты в правовом регулировании этой сферы. Снабжение электроэнергией, газо- и нефтеснабжение составляют основу энергетического рынка для стран ЕС сегодня, отодвигая далеко на задний план все другие инфраструктуры, в том числе и рынок угля. Также важнейшими приоритетами правового регулирования в этой области являются обеспечение надежности энергетического снабжения в Союзе, содействие энергетической эффективности и экономии энергии, а также развитию новых и возобновляемых видов энергии.

Важнейшим документом в сфере энергетической политики Европейского Союза сегодня является первая общая программа действий Союза в этой сфере "Разумная энергия - Европе", учрежденная Решением Европейского парламента и Совета N 1230/2003/ЕС от 26 июня 2003 г. Документ принят на период до 2006 г. Общая программа действий в сфере энергоснабжения консолидировала в себе несколько уже существовавших ранее в этой области программ, таких как SAVE (повышение энергоэффективности и рационального использования энергии), ALTENER (поиск новых и использование возобновляемых источников энергии), STEER (поддержка энергетических инициатив в транспортном секторе) и COOPENER (поддержка использования возобновляемых источников энергии в развивающихся странах), действие которых завершилось в 2002 г.

Поддержка надежности энергоснабжения, интеграция энергетической политики Европейского Союза в современную Союзную стратегию по устойчивому развитию, а также снижение зависимости внутреннего энергетического рынка от импорта энергии из развивающихся стран являются основными идеями первой многолетней программы действий Союза в области энергетики. Осуществление программы проводится за счет определения так называемых ключевых действий, охватывающих энергетические приоритеты, которые проводятся в четырех упомянутых секторах комбинировано или сепаратно, возможно также проведение ключевых действий по отдельным регионам Сообщества.

Лидирующая роль в реализации энергетической политики Европейского Союза отведена Комиссии. Сегодня деятельность этого института в сфере энергетики строится на основе приоритетов, обозначенных в Сообщении Комиссии от 23 апреля 1997 г. об общей перспективе энергетической политики и действий.

Функции Комиссии в этой области преимущественно концентрируются на координации, надзоре и контроле деятельности участников энергетического рынка Союза. Так, например, Регламент (ЕС) N 736/96 от 22 апреля 1996 г. об уведомлении Комиссии об инвестиционных проектах, затрагивающих интересы Сообщества в нефтяном, газовом секторах и секторе электроэнергии, требует раскрытия по крупным инвестиционным проектам в энергетическом секторе информации об инвесторах перед Комиссией.

В структуре Комиссии функционирует специальный департамент, курирующий вопросы европейской энергетики, - Генеральный директорат по вопросам транспорта и энергетики. Комиссией создан также ряд специализированных учреждений в этой сфере, таких как Европейский форум по транспорту и энергетике или Европейская группа регулирования электричества и газа.

Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) впервые включил в учредительные документы организации специальный раздел, посвященный компетенции Союза в области энергетической политики (раздел XXI "Энергия" части третьей "Внутренняя политика и деятельность Союза" Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).

В соответствии с этим разделом политика Союза в энергетической сфере должна в духе солидарности между государствами-членами преследовать цели:

- обеспечения функционирования энергетического рынка;

- обеспечения надежности энергоснабжения в Союзе;

- содействия энергетической эффективности и экономии энергии, а также развитию новых и возобновляемых видов энергии;

- содействия межсоединению энергетических сетей.

18.2 Что представляют собой правовые основы формирования и развития внутреннего энергетического рынка

Либерализация энергетического рынка государств-членов, предусмотренная в Рабочем документе Комиссии 1988 г., началась с принятием 26 июня 1990 г. Директивы 90/377/ЕЭС, касающейся процедуры Сообщества по повышению прозрачности цен на газ и электричество для конечных потребителей. Директива обязала государства-члены предоставлять Статистическому бюро Европейских сообществ информацию о рыночных ценах на электричество и природный газ. Сообщество добилось того, что такая информация не может быть конфиденциальной, и установило в известной мере контроль за ценообразованием на энергетических рынках, что привело к выравниванию цен на электричество и газ по Сообществу в целом.

Дальнейшие мероприятия Сообщества по регулированию процессов снабжения электроэнергией были закреплены Директивой 90/547/ЕЭС от 29 октября 1990 г. о транзите электричества через энергосистемы и Директивой 91/296/ЕЭС от 31 мая 1991 г. о транзите природного газа через энергосистемы. По своему содержанию обе директивы были "близнецами", основные правила транзита совпадали практически полностью.

Процесс либерализации рынка электроэнергии завершился принятием 19 декабря 1996 г. Директивы 96/92/ЕС относительно общих правил для внутреннего рынка электроэнергии. Полную либерализацию рынка газоснабжения предусмотрела Директива 98/30/ЕС от 22 июня 1998 г. относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа.

В июле 2003 г. в энергетическом законодательстве была проведена коренная реформа. Четыре директивы относительно либерализации рынков снабжения газом и электричеством - Директива 90/547/ЕЭС, Директива 91/296/ЕЭС, Директива 96/92/ЕС и Директива 98/30/ЕС - были отменены. С 1 июля 2004 г. их место в правовом регулировании должны занять новые, модернизированные и кодифицированные документы - Директива Европейского парламента и Совета 2003/54/ЕС от 26 июня 2003 г. относительно общих правил на внутреннем рынке электричества и отмены Директивы 96/92/ЕС, а также Директива Европейского парламента и Совета 2003/55/ЕС от 26 июня 2003 г. относительно общих правил на внутреннем рынке природного газа и отмены Директивы 98/30/ЕС.

Директива 2003/54/ЕС определяет общие правила относительно генерации, передачи и поставок электроэнергии по Сообществу. В ней нашли отражение нормы об организации и функционировании энергетического сектора экономики государств-членов, критериях и условиях доступа на внутренний энергетический рынок Сообщества. Согласно Директиве 2003/54/ЕС государства-члены самостоятельно устанавливают права и обязанности предприятий электроснабжения и по своему усмотрению определяют доступ производителей электроэнергии на рынок либо на основе разрешительной, либо заявительной системы. Государства-члены должны обеспечивать доступ потребителей к системам электроснабжения на основе принципов недискриминации и транспарентности, в том числе и в отношении тарифов, а также предпринимать меры по поддержанию открытости своих энергетических рынков.

Положения Директивы 2003/54/ЕС дополняются нормами, закрепленными в Регламенте Совета и Европейского парламента (ЕС) N 1228/2003 от 26 июня 2003 г. об условиях доступа к сетям в целях трансграничного обмена электричеством. Этот Регламент нацелен на создание справедливых условий для трансграничного обмена электричеством при нормальной конкуренции и с учетом региональной специфики в государствах-членах путем установления единой тарификации при доступе на внутренний рынок ЕС.

Так называемая "газовая" Директива 2003/55/ЕС устанавливает общие правила для транспортировки, снабжения, поставок и хранения природного газа. Документ закладывает правила, относящиеся к организации и функционированию газового сектора экономики государств-членов, включая рынок снабжения сжиженным газом, обеспечивает гармонизацию положений о порядке доступа на рынок соответствующих предприятий. Директивой вводятся общие критерии и процедуры выдачи разрешений предприятиям на транспортировку, снабжение, поставки и хранение природного газа.

Директива 2003/55/ЕС направлена на демонополизацию и развитие рынка газоснабжения в государствах-членах путем его полного открытия, стимулирования конкуренции в газовом секторе, интеграцию газотранспортных сетей при учете зависимости газового рынка от поставщиков газа из третьих стран. В основу проведения выше обозначенных мероприятий документ закладывает принцип субсидиарности.

Принципиальное значение для обеспечения газоснабжения и снабжения нефтью имеет Директива Совета 94/22/ЕС от 30 мая 1994 г. об условиях предоставления и использования разрешений на разведку, исследование и разработку углеводородов - важнейших компонентов природного газа и нефти. Гармонизация правил относительно их разведки и разработки является существенным шагом для поддержания функционирования внутреннего энергетического рынка.

Ряд директив, также принятых Сообществом в начале 1990-х, был направлен на гармонизацию законодательных положений государств-членов относительно процедуры поставок для государственных нужд в энергетическом секторе. Это Директива Совета 93/38/ЕЭС от 14 июня 1993 г., координирующая процедуры поставок субъектами, осуществляющими деятельность в водном, энергетическом, транспортном и телекоммуникационном секторах, и Директива Совета 92/13/ЕЭС от 25 февраля 1992 г., координирующая законодательные, регламентарные и административные положения относительно применения правил Сообщества о процедурах поставок субъектами, осуществляющими деятельность в водном, энергетическом, транспортном и телекоммуникационном секторах. В 2009 г. Европейским парламентом и Советом утвержден новый "пакет" энергетического законодательства ЕС, призванный обеспечить еще большую либерализацию энергетического рынка, прежде всего в газовом и электроэнергетическом секторах.

18.3 Каковы правовые основы обеспечения надежности энергоснабжения в Европейском Союзе

Необходимость создания системы обеспечения надежности энергоснабжения в Европейском Союзе сегодня вызвана двумя проблемами. Первая из них - экономико-политическая. Европейский Союз и его государства-члены являются крупнейшими потребителями энергоресурсов, на 70% потребность в которых обеспечивается за счет импорта из третьих стран. Основными производителями энергоресурсов для Европейского Союза являются страны Ближнего Востока и Россия. С расширением Европейского Союза его энергозависимость только возрастет, так как в состав Союза войдут государства, полностью зависящие от поставок энергоресурсов извне.

Вторая проблема - экономико-экологическая. Современное потребление энергии напрямую связано с вредным воздействием на окружающую среду. Положения Киотского протокола и мероприятия в контексте устойчивого развития ставят потребителей энергоресурсов в жесткие рамки экологической обусловленности.

Рост потребления энергии сегодня должен быть увязан со стимулированием рационального использования энергии путем экологического регулирования цен на энергоносители и проведения мероприятий по энергосбережению и энергоэффективности, а также с развитием альтернативных источников энергии, более благоприятных для окружающей среды.

Важнейшим актом в сфере обеспечения надежности энергоснабжения является Директива Совета 68/414/ЕЭС от 20 декабря 1968 г., налагающая обязанность на государства - члены ЕЭС по созданию минимального резерва очищенной нефти и/или нефтепродуктов, измененная Директивой 98/93/ЕС от 14 декабря 1998 г. В связи с тем что очищенная нефть и нефтепродукты играют важнейшую роль в энергоснабжении стран Сообщества и любые перебои в их поставке могут серьезно нарушить деятельность организации, Директива вводит требование для государств-членов относительно стратегического запаса такой продукции. Каждое государство-член обязано иметь в своем распоряжении такое количество очищенной нефти и нефтепродуктов, которое может обеспечить нормальное их потребление в течение 90 дней на протяжении года.

Существенную роль в поддержании стабильности снабжения нефтью в Сообществе играет также Регламент N 2964/95 от 20 декабря 1995 г., вводящий регистрацию в Сообществе импорта и подачи неочищенной нефти. Регламент обязывает всех лиц и предприятия, импортирующих неочищенную нефть из третьих стран или принимающих подачу неочищенной нефти из другого государства-члена, предоставлять государству-члену, в котором они учреждены, информацию относительно характеристик импорта и подачи. Собираемая государствами-членами информация по мере истребования предоставляется Комиссии в целях создания общей картины условий импорта и подачи по Сообществу. В собираемую информацию включается информация о цене. Информация должна предоставляться регулярно, не реже одного раза в месяц. Указанная информация носит конфиденциальный характер, однако это не препятствует составлению и опубликованию открытых докладов по проблеме, носящих общий характер и не называющих детали участия конкретных предприятий.

Комиссия в настоящий момент подготавливает реформу мероприятий по созданию стратегического запаса энергоресурсов. В частности, планируется заменить Директиву 68/414/ЕЭС новой, а также создать схожую систему для сферы газоснабжения.

Необходимой задачей поддержания надежности энергоснабжения является проведение мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности. В соответствии с определением Комиссии, данным в ее Сообщении о плане действий по повышению энергоэффективнгости в Европейском сообществе, энергоэффективность означает снижение потребления энергии без снижения использования энергии производством и оборудованием.

Ряд директив Сообщества обеспечивают проведение таких мероприятий. В первую очередь, это Директива Совета 93/76/ЕЭС от 13 сентября 1993 г. об ограничении эмиссии углекислого газа путем повышения энергетической эффективности (SAVE), которая заложила общие мероприятия в рамках учреждаемой ею программы SAVE по повышению энергоэффективности промышленных объектов, зданий и других сооружений. В развитие положений Директивы 93/76/ЕЭС были приняты Директива Европейского парламента и Совета 2000/55/ЕС от 18 сентября 2000 г. о требованиях энергетической эффективности к проводке флуоресцентного освещения и Директива Европейского парламента и Совета 2002/91/ЕС от 16 декабря 2002 г. об энергетической эксплуатационной характеристике сооружений. В духе этих же мероприятий реализуются нормы Директивы Совета 92/42/ЕЭС от 21 мая 1992 г. о требованиях эффективности к современным установкам нагрева воды, сжигающим жидкое или газообразное топливо.

Другим направлением деятельности ЕС в этой области стало повышение энергосбережения и энергоэффективности за счет усиления требований к бытовой технике. На это направлены Директива Совета 92/75/ЕЭС от 22 сентября 1992 г. о получении информации относительно потребления энергии и других ресурсов бытовой техникой путем сертификации и стандартизации продукции, Директива Европейского парламента и Совета 96/57/ЕС от 3 сентября 1996 г. о требованиях эффективности для бытовых электрических холодильников, морозильников и холодильников с морозильными камерами.

Летом 2001 г. Европейское сообщество заключило с Соединенными Штатами Америки Соглашение о координации программ в области сертификации энергоэффективности офисного оборудования.

На основе этого Соглашения Сообщество восприняло систему сертификации "Energy Star", внедренную в правопорядок ЕС Регламентом N 2422/2001 от 6 ноября 2001 г.

Достижению надежности энергоснабжения служит также поиск новых и стимулирование использования существующих альтернативных источников энергии. Провести такие меры призвана Директива 2001/77/ЕС от 27 сентября 2001 г. о стимулировании поступлений электричества, произведенного из возобновляемых источников энергии на внутренний рынок электроснабжения. Под возобновляемыми источниками энергии Директива понимает альтернативные источники энергии, не связанные со сжиганием топлива (ветер, солнце, волны и источники гидроэнергии, источники геотермальной энергии и т.д.). Государства-члены должны подготовить и опубликовать доклады, в которых будут отражены национальные цели в области производства электричества от возобновляемых источников энергии, а также разработать конкретные мероприятия по развитию такого производства на основе принципов транспарентности и недискриминации.

Этому же вопросу посвящена Директива Европейского парламента и Совета 2003/30/ЕС от 8 мая 2003 г. о поддержке использования биологического топлива и других возобновляемых источников энергии на транспорте. Именно транспорт, потребляющий энергоресурсы, получаемые государствами-членами преимущественно извне, является самым незащищенным в этом отношении сектором экономики. Использование энергии для нужд транспорта также значительно влияет на состояние окружающей среды. В этой связи принципиальным вопросом является переход транспортной инфраструктуры на более надежные источники энергии. Одним из них является биотопливо. Биологическим топливом в смысле ст. 2 Директивы является жидкое или газообразное топливо, произведенное из биомассы, естественных отходов сельского или лесного хозяйства и связанных с ними производств.

На стимулирование рационального использования энергоресурсов и использование альтернативных источников энергии в значительной степени направлен и механизм "зеленых налогов", введенный Директивой Совета 2003/96/ЕС от 27 октября 2003 г. о реструктуризации рамок Сообщества по налогообложению энергетических продуктов и электричества. Введенный Директивой механизм отражает экономический метод регулирования в области обеспечения надежности энергоснабжения путем существенного влияния на ценообразование в энергетическом секторе.

19. Основы правового регулирования политики ЕС в сфере образования и культуры

19.1 Какова компетенция ЕС в сфере образования

Страны Европейского Союза характеризует высокий уровень образования, преподавания и образованности населения, подготовки квалифицированных кадров и, как следствие, значительный процент квалифицированной рабочей силы на рынке труда.

Первоначально учредительные договоры Сообщества не уделяли особого внимания сфере образования, содержали лишь единичные упоминания о действиях Сообщества в этой области в контексте создания и обеспечения функционирования общего рынка. Только начиная с 1970-х гг. в рамках ЕЭС стали проводиться некоторые мероприятия по интеграции в области образования, и в первую очередь в области профессионального обучения. Первая программа действий Сообщества в области образования была принята еще в 1974 г.

Сегодня п. "q" § 1 ст. 3 Договора 1957 г., учреждающего ЕС, называет среди направлений деятельности Сообщества сферу образования и профессионального обучения. Этому вопросу посвящены положения ст. 149, 150 главы 3 раздела XI "Образование, профессиональное обучение и молодежь".

В соответствии с § 2 ст. 149 Договора о ЕС политика Сообщества в сфере образования преследует следующие цели:

- развитие европейских аспектов в образовании, в частности путем преподавания и распространения языков государств-членов;

- поощрение мобильности студентов и преподавателей, в том числе путем признания дипломов и сроков обучения;

- содействие сотрудничеству между учебными заведениями;

- развитие обмена информацией и опытом по проблемам, общим для образовательных систем государств-членов;

- поощрение обмена молодежью и преподавателями в области общественных наук;

- поощрение развития заочного (дистанционного) образования.

Задачей Сообщества в этой области является содействие улучшению качества образования путем поощрения сотрудничества между государствами-членами, поддержка их действий, а также дополнение их действий при осуществлении политики профессионального обучения. Вместе с тем государства-члены полностью несут ответственность за содержание обучения, организацию систем образования и их культурного и языкового разнообразия.

Сфера образования и профессионального обучения относятся к предметам совместного ведения Европейского Союза и государств-членов. При этом Сообщество в данной области обладает преимущественно координирующими полномочиями. Оно вправе принимать только рекомендации, поощрительные меры и меры, способствующие достижению целей политики профессионального обучения, исключая какую-либо гармонизацию законов и других нормативных актов, принятых государствами-членами.

Согласно § 3 ст. 149 Договора о ЕС Сообщество и государства-члены способствуют сотрудничеству с третьими странами и международными организациями в области образования, особенно с Советом Европы.

В дополнение к политике в области образования Европейское сообщество также осуществляет мероприятия по обеспечению взаимного признания дипломов и квалификации, профессиональной подготовки кадров в агропромышленном комплексе, развитию образования в областях здравоохранения и защиты потребителей, защите прав в работников-мигрантов и их детей в сфере образования и др.

Важнейшим правовым актом Сообщества по этим вопросам является Директива 2005/36/ЕС Европейского парламента и Совета от 7 сентября 2005 г. о признании профессиональных квалификаций.

19.2 Какие основные программы приняты в области образования в Сообществе

Конкретные мероприятия по осуществлению политики ЕС в области образования формулируются в специальных программах действий. Основные такие программы действий в области образования, существующие сегодня, берут свои истоки в конце 1980-х, когда появились первые крупные проекты Сообщества в рассматриваемой сфере - программы КОМЕТТ, ЭРАЗМУС, ЛИНГВА и ТЕМПУС.

Перед программой КОМЕТТ (COMETT), учрежденной Решением 86/365/ЕЭС в 1986 г., была поставлена цель обеспечить развитие сотрудничества между высшими учебными заведениями и промышленными предприятиями в области профессионального обучения путем придания ему европейского измерения. В отличие от программы КОМЕТТ, программа ЭРАЗМУС (ERASMUS), учрежденная Решением 87/327/ЕЭС от 15 июня 1987 г., была нацелена на расширение межвузовских связей. Программа ЭРАЗМУС предусматривала меры, поощряющие заключение соглашений между университетами государств-членов, которые являлись бы базисом для развития обмена студентами и преподавателями, проведения совместных проектов в области образования и исследований, а также создание для этих целей специальной Европейской межвузовской сети.

В 1989 г. Решением 89/489/ЕЭС была создана программа действий по распространению изучения иностранных языков ЛИНГВА (LINGUA). Данная программа воплотила в себе идею о том, что современному студенту для полноценного образования помимо родного языка необходимо практическое знание еще хотя бы двух языков. Программа предусмотрела мероприятия, направленные на количественное и качественное совершенствование владения иностранными языками, методиками преподавания, подготовки преподавателей иностранных языков.

В середине 1990-х гг. программы действий Сообщества в области образования подверглись существенной ревизии. В 1995 г. Решением 819/95/ЕЭС была создана программа "Сократес" (Socrates), которая консолидировала в себе программы ЭРАЗМУС и ЛИНГВА, добавив к ним проект Сообщества в сфере школьного образования КОМЕ-НИУС (COMENIUS), программу развития заочного образования МИНЕРВА (MINERVA), проект, посвященный дополнительному образованию и самообразованию ГРУНДТВИГ (GRUNDTVIG). Осуществление программы "Сократес" в период 2000-2006 гг. базируется на положениях Решения 253/2000/ЕС от 24 января 2000 г., согласно которому программа "Сократес" преследует следующие цели:

- укрепление европейского измерения в образовании на всех уровнях и обеспечение широкого транснационального доступа к образовательным ресурсам в Европе;

- продвижение количественного и качественного улучшения знания иностранных языков;

- усиление сотрудничества путем расширения обмена между образовательными учреждениями, развития заочного образования, расширения сфер признания дипломов и сроков обучения;

- развитие информационного обмена и новых технологий в обучении.

В соответствии с Решением Европейского парламента и Совета 2317/2003/ЕС от 5 декабря 2003 г. об учреждении программы по повышению качества высшего образования и содействия культурному взаимопониманию путем сотрудничества с третьими странами (Erasmus Mundus) (2004-2008 гг.) программа "Сократес" была дополнена новой программой, ставшей составной частью программы Erasmus. Программа Erasmus теперь дополнена сферами сотрудничества в области образования с третьими странами, т.е. государствами, не входящими в ЕС, не имеющими статуса государства-кандидата и не входящими в число участников ЕЭП - ЕАСТ.

Основываясь на достижениях программ КОМЕТТ и ЛИНГВА, в 1994 г. Решением 94/819/ЕС в ЕС была учреждена программа действий в сфере профессионального обучения "Леонардо да Винчи" (Leonardo da Vinci). Современная стадия осуществления программы "Леонардо да Винчи" базируется на положениях Решения 1999/382/ЕС от 26 апреля 1999 г., в соответствии с которыми основными направлениями программы являются:

- повышение навыков и компетентности населения, в особенности молодежи, в сфере профессионального обучения на всех уровнях;